XX区关于医养结合养老模式有关情况的调研报告

一、基本情况

XX区辖17个乡镇、363个行政村，总人口95.4万，其中60岁以上（含60岁）9.5万，占全区总人口的10%；80岁以上（80岁）1.2万人，占老年人的12%；老龄人口大多分布在农村，空巢老人较多。全区现有各类养老机构13家，其中公建民营养老院5所、民办养老院8所，能够容纳老年人967名。目前，该区在工业园区西南区建设了“三院合一”的民政事业服务中心，住院老人足不出院即可享受初步诊疗、日常用药等服务；慈善医院养老院在原慈善医院的基础上，配备了一定数量医疗检查仪器和化验室、药房、康复中心等设施，能够满足老年人的生活、医疗和保健需求；永寿养老服务中心距离永洋公司自办医院仅200余米，可随时为入住老人提供日常诊疗、急救、康复等服务。全区养老机构中医疗卫生服务覆盖率达100 %，60岁以上老年人签约家庭医生达5.5万。

二、存在问题

（一）医养服务资源供给总量不足。医养结合的服务重点在“医”，全区大多数养老院由于缺乏医疗设施，只能与邻近门诊合作，为入住老人提供打针、输液等基本诊疗服务，重大疾病只能转往区医院或者市医院进行救治。有的机构即便配置了医护人员，往往数量少且多为全科医生，而护理人员短缺更是养老服务领域面临的难题。

（二）医疗资源统筹配置不均衡。目前，“医养结合”机构和模式处于初步发展阶段，政府型和社会型机构通常定位于服务普通基层老人，一方面由于优质医疗的门槛高、投入大，养老机构启动“医养结合”困难大；另一方面，对医疗机构而言，参与养老服务的风险大、收益有限，其动力不大，出现了“医养”资源配置不均衡、供需不匹配的情况。

（三）医养结合制度机制不完善。一方面，民政、卫生、老龄和社保等部门政策衔接不够，有效协同不足，导致“医养结合”资源分散和服务碎片化。另一方面，医疗保障制度不健全，导致养老机构为居家老人提供上门诊疗服务时，面临医务人员执业窘境和人身安全等风险，签约家庭医生能提供的诊疗服务极为有限。

三、工作建议

（一）完善医疗机构与养老机构“医养结合”机制。建议健全完善卫健、民政等部门医养结合工作协调机制，强化医疗服务对养老服务的支撑作用，在有条件的医疗机构依法开设养老服务，设立养老护理床位，为入住老年人提供医疗、康复、临终关怀等服务。

（二）鼓励支持医养结合服务机构建设。加强政策引导、资金扶持，通过新建、转型和鼓励社会力量参与等方式，加快标准化医养结合机构建设，鼓励社会力量举办医养结合机构，并在土地供应、医保定点、税收优惠、资金扶持等方面给予支持。

（三）提升基层医疗机构养老服务能力。建议在乡镇卫生院设置老年病床，配备老年病医护人员；在社区卫生服务中心建立家庭医生上门服务制度，为辖区老年人提供基本医疗咨询、健康教育、常见病防治。建议基层医疗机构为社区（村）高龄、重病、失能以及计划生育特殊家庭等老年人，提供定期体检、上门巡诊、保健护理、健康管理等服务。

（四）提高老年人医疗及康复护理保障水平。完善城镇职工、城乡居民基本医疗保险制度，将符合规定的医疗、康复和护理费用纳入医保支付范围。养老机构内设医疗机构（含医养结合机构）符合基本医保定点机构条件的，按规定纳入定点范围。将偏瘫肢体综合训练、认知知觉功能康复训练、日常生活能力评定等医疗康复项目纳入基本医保范围，为失能、失智、部分失能老年人治疗和康复提供相应保障。

XX区养老服务保障工作调研报告

为积极应对人口老龄化，破解养老服务保障工作中的堵点、痛点、难点，区人大社会建设委员会围绕今年区人大常委会听取和审议区政府养老服务保障情况报告的议题，以“七有”“五性”监测评价指标体系中“老有所养”指标为切入点展开调研，着重了解我区养老床位状况和养老服务人员队伍建设情况，研提养老服务保障的有效途径和举措，为助力我区养老服务保障能力建设和增强老年人的获得感、幸福感、安全感提供参考。

一、开展调研情况

调研组坚持问题导向、结果导向，结合20XX年重要民生实事、养老方面代表建议办理工作和“幸福XX”建设等内容，采取视察、座谈、主任接待人大代表、查阅资料、学习借鉴、发函了解、电话咨询等形式，紧扣我区养老服务保障工作的短板弱项进行调研。一是吃透法律法规政策文件精神，指导调研工作。将会前学习作为视察调研的“第一议题”，全面系统的学习国家、北京市层面关于养老服务保障方面的政策文件，作为开展调研的依据和遵循。二是瞄准存在问题，丰富调研内容。抓关键问题调研，调研组协调区委社会工委区民政局组织开展了以养老家庭照护床位和养老服务保障人员队伍建设两次专题调研，有针对性地了解我区“七有”“五性”监测评价指标体系中“老有所养”指标在全市排名靠后的情况，寻找问题症结；抓普遍问题调研，了解街道层面养老服务保障工作情况和有关部门贯彻落实《关于加快推进养老服务发展的实施方案》情况，共整理问题及建议80余条，寻找短板弱项；抓差距不足调研，学习了解西城区在养老服务保障工作方面的经验做法，特别是养老家庭照护床位工作的开展情况，从制定政策到签订养老照护床位协议进行了深入了解，并提供给区有关部门参考。三是注重资源整合，拓宽调研渠道。鉴于我区地域狭小、空间资源紧张的实际情况，调研组向区文旅局、区国资委、区卫健委等部门了解可能转为养老服务保障资源或融入养老服务保障元素的情况，拓宽我区养老服务床位和人员队伍建设的思路，助力调研成果转化为实际成效。

二、我区养老服务基本情况及工作成效

XX区常住老年人口18.8万人，占常住人口的26.4%，基本养老服务对象约1.8万人。登记养老护理员人数224人，万人护理员数13.1人，其中初级等级19人、中级等级6人、高级等级4人。目前，全区共有养老机构18家，其中包括15家街道养老照料中心，实际运营床位1271张，床位使用率75%，54家养老驿站共有日间照料床位186张，实际每千人养老机构床位数约为1.8张。

（一）顶层设计日益完善，制度体系基本形成

认真贯彻落实中央、市委市政府关于养老服务保障工作的指示要求，结合XX区实际，建立了以《XX区委关于加强居家养老服务工作的实施意见》为统领，以《开展居家照护服务工作实施细则》《关于多元主体参与居家养老服务工作的实施意见》等配套文件为补充的“1+N”政策制度体系，先后出台区级养老服务保障政策文件21个，为我区养老服务保障工作做实做细提供了依据。编制《XX区养老及福利设施专项规划》（20XX -2035 年)，将养老服务设施点位布局纳入总体规划。加大财政支持力度，统筹建立困难老年人养老服务补贴、失能老年人护理补贴和高龄津贴制度，20XX年至今，三项老年人服务补贴津贴共发放71746人共计9606.05万元。落实养老机构、社区养老驿站运营扶持政策，20XX年以来，拨付养老机构运营补贴、社区养老服务驿站连锁运营补贴、疫情防控补贴、租金补贴等各类支持近2000万元。

（二）构建养老服务体系，打造XX特色模式

扎实推进养老服务基础设施建设，20XX年以来，建设运营“医养结合型”、“老残一体型”等特色养老驿站，累计投入5000余万元，满足驿站服务辐射区内老年群体需求。推动多元主体参与养老服务，以朝阳门街道为试点，在全市率先建立“区域养老服务联合体”，实现家庭、社区、志愿者、养老机构、辖区内外企业、公益机构联动，推动公益服务、志愿服务、低偿服务和市场服务有效落地。疫情期间，建立“社工+驿站+志愿者”联动模式，累计提供巡视探访、送餐、代取药、家庭照护、维修等各类服务26万余人次，有力保障了老年人特别是重点人群的基本生活和居家安全。聚焦重点保障的基本养老服务对象，开展巡视探访、适老化改造等为老服务，20XX年至20XX年，完成317户经济困难且有需求的老年人家庭适老化改造。加强异地养老战略合作，拓展养老服务新路径，与唐山市形成了《北京市XX区民政局唐山市民政局养老服务战略合作协议》，从协作发展、资源共享、需求对接、服务保障等方面加强合作与发展，加大养老服务保障供给。

（三）扎实推进医养结合，缩小医疗服务短板

加强医疗服务与养老服务融合联动，探索建立“紧密型、融合型、联盟型、居家型”医养结合服务模式，4家驻区三级医院、6家区属医院和8家社区卫生服务中心通过“老年友善医疗机构”验收；区属医疗机构与养老机构签订合作协议率、社区卫生服务中心与养老驿站对接率达100%，20XX年开展老年人健康管理、宣教指导、应急处理等服务率达71.44%；2家特色养老驿站实现医保实时结算，方便老人就近就医。通过社区卫生服务中心细化家庭医生签约服务，分类制定个性化签约服务包，重点人群签约170131人次、签约率95.79%。6家区属公立综合医院全部试点开展“互联网+护理服务”，打造“线上申请、线下服务”的护理服务模式，依托XX区老年医疗综合评估信息平台，对经评估后有需求的重度失能老年人提供入户医疗服务，共评估1986人次，累计入户11929人次。

（四）注重养老服务人员培训，提高为老服务能力

充分发挥社区养老驿站、养老服务指导中心及区级信息平台作用，定期开展“驿站增能系列培训”，围绕驿站可持续运营、老年活动策划与组织等主题，举办座谈会；组织开展老年人益智游戏技能、老年人心理特点及沟通技巧、居家服务实践经验分享、国外养老服务经验分享、应急救护能力等专题培训，为养老机构提高经营与服务能力提供智力支持。组织全区在册养老机构负责人参与北京市养老机构院长培训，进一步提升养老机构管理人员业务素养。疫情期间，探索创新“互联网+职业技能提升”培训模式，拓宽培训内容，丰富培训形式，充分保障了培训的专业性和实效性。20XX年共培训护理员206名，完成培训并考核合格190名，培训满意度达到100%。

（五）加强养老服务监管，以监管促服务质量提升

建立养老服务机构综合监管机制，政府相关职能部门采取实地联合检查的方式，加强对新建、备案养老服务机构食品安全、日常管理、安全生产、财政资金、疫情防控等方面的监管力度，确保养老服务机构安全平稳运营。成立区级养老行业协会，开展养老机构服务质量建设专项行动，委托专业机构对《养老机构服务质量基本规范》的执行情况进行评估，定期对养老机构及驿站服务质量开展星级评定，促进养老机构服务质量提升。实行“互联网+”服务信用管理，发挥区级养老服务大数据信息平台作用，加强养老服务事中事后过程性监管，配合区级养老服务热线服务满意度回访，实现服务“留痕迹、有记录、可追溯”。

三、我区养老服务保障工作存在的问题

（一）部分工作机制落实有差距

一是政府相关职能部门在主动参与养老方面，相互协作力度不强、力量发挥还不够充分，“大养老”服务格局还需完善。二是部分政策在贯彻落实中，存在“最后一公里”未落实的问题。如《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》规定“经民政部门按照相关规定认定为养老服务机构的，实行水电气热收费与居民用户同价”，目前康馨园养老院和海运仓养老驿站一直使用商水商电。三是养老机构综合监管不到位。我区养老服务运营商能力参差不齐，对养老机构的服务质量、全过程监管、退出及交接等工作缺少健全的标准体系。四是政府在开展养老服务保障工作中职能定位边界不清晰，没有与市场形成相互支持、良性互动的局面，参与养老的企业自身造血功能不足，对政府购买服务项目和优惠政策的依赖程度较高，缺乏可持续生存的能力。

（二）养老服务保障供需有弱项

一是市级考核指标难达标。按照“七有”“五性”监测评价指标要求，到2025年千人常住人口养老床位达到7张床。XX区地域面积小、土地资源有限，目前4个街道没有设立养老照料中心，缺口床位3692张，现有床位数与考核指标存在明显的差距。二是养老机构入住率不均衡。全区养老机构平均入住率约为75%，但有的养老照料中心入住率仅为16.6%和20.8%，养老驿站内日间照料和心理慰藉等基础功能使用率较低，站内空间浪费、部分设备闲置。三是养老服务供给与实际需求不匹配。社区养老驿站提供服务内容趋同，停留在日常生活服务、提供活动场地等方面，比如，政府购买服务为独居老人开展巡视探访，仅能提供健康询问等有限基本服务，而老年人特别是特殊老年群体亟需的上门看病、老年餐桌服务、康复护理、陪同就医、心理慰藉干预、法律咨询和法律援助等专业化、个性化服务供给存在较大缺口，难以满足老年人多层次的服务需求。四是适老化改造需加强。家庭适老化设施改造方面还没有统一的改造标准；老年人在“数字化生活”中遭遇“数字鸿沟”。

（三）医养结合推进有难度

带病养老现象普遍存在，需要进一步加强医疗卫生与养老服务的衔接。一是机构改革后原老龄办划转到区卫健委，但基本养老服务职能仍在民政部门，两部门间衔接不紧密造成医养结合工作推进不畅。二是虽然养老机构、社区养老服务驿站与医疗机构签订了合作协议，但大多数并未开展实质性合作。经了解，目前仅有9家养老机构和13家社区养老驿站能够提供有限的基本医疗保障服务，缺少纳入医保范围的医疗型、康复型养老机构。三是家庭医生在居家养老中的作用发挥不明显，签约率很高但在居家养老中的作用发挥不明显。目前对社区和居家层面的医养结合重视程度不够，缺乏相应支持政策，医生和专业护士受职业场所限制，难以真正到百姓家中提供有效的医疗服务。

（四）为老服务人才有短板

一是养老护理人员存在缺口。我区拥有养老护理员数与1.8万基本养老服务对象实际需求有差距，平均每个社区养老驿站养老护理人员为2-3人，在满足驿站基本服务项目基础上难以保障养老家庭照护床位的服务质量。二是稳定人才的长效机制不健全。我区职业学校没有养老护理专业，全区仅有2家养老护理员培训机构，专业型管理和服务人员力量储备不足；缺少人才吸引路径，未与对口扶贫地区、北京市专业学校等建立长期人才合作机制；人社部门已取消对养老护理员职业技能等级认定，职业技能提升激励措施难以落实。三是养老服务人才队伍综合素质亟待加强。养老服务人员普遍年龄偏大、文化程度低、专业素养不足，特别缺少医养结合技能的长期护理一线服务人员。

四、工作建议

（一）进一步建立健全体制机制，夯实养老服务保障基础

一是建立牵头部门负责、有关部门协同、社会力量参与、广大群众响应的工作机制，以12345市民热线反映问题为导向，定期分析研判养老服务保障工作形势，进一步压实有关部门的养老服务保障责任，把完成“老有所养”监测指标和解决接诉即办问题与“十四五”规划养老服务保障目标紧密结合，挖掘整合我区养老服务保障资源，积极构建统筹协调、功能完善、服务多元、监管到位的“大养老”发展格局。二是按照今年政府工作报告及“十四五”规划纲要要求，加强与市有关部门对标对表，吸收借鉴其他省市区的经验，落实国务院、北京市有关养老服务保障政策文件，完善我区“1+N”养老制度体系；宣传贯彻实施好《中华人民共和国老年人权益保障法》《北京市居家养老服务条例》等法律法规。三是坚持政府引导，加强对购买服务的绩效管理和评估，确保实现养老服务数量、任务和效果，引导和激励养老服务机构诚信守法经营，持续优化服务。四是厘清政府、市场、社会各自的职能、边界，引导社会力量、家庭、志愿部门等多重角色成为主要参与主体，适当放宽企业经营范围和管理限制，鼓励养老机构、驿站市场化运营，提供差异化、多层次的为老服务，提高养老机构、驿站的运营能力。

（二）进一步强化供给服务体系建设，完善为老服务保障功能

一是将养老工作列入我区老年事业发展整体规划，在供给侧结构性改革方面下功夫，针对养老服务保障工作中的痛点、堵点、难点，特别是孤寡、失能、高龄老年群体，注重创新服务机制，立足经济社会发展实际，优先安排保障。探索区属国有企业转型养老产业。经调查，我区国有企业从事住宿业的约34家，共有房间5357个，床位8460张，结合《XX区住宿业整治提升三年行动计划（20XX年-2022年）》的贯彻实施，如将部分床位转为养老服务设施，可大幅提升我区养老服务能力保障水平。二是随着老年人养老观念的转变，未来“候鸟式”异地养老人群可能会大幅增加，建议引进养老服务品质好的品牌龙头企业，增加异地养老资源供给。三是精准施策，将养老需求与服务供给有效衔接。注重5G、大数据、区块链等新技术在养老服务领域深度应用，通过区级信息平台链接老年人基础数据、全区养老机构床位使用情况、医疗资源等信息，引导养老床位使用率、满足养老服务对象需求等方面更加平衡、充分。重视数字产品的适老化技术研发与应用，让老年人生活更便利。四是积极争取开展长期护理保险试点工作，丰富我区老年人养老服务保障产品。

（三）进一步深化医养结合，提升健康养老服务保障水平

一是进一步发挥老龄工作委员会成员单位在医养结合中的作用，加大医养结合的宣传力度，营造医养结合的社会环境，树立广大群众正确的“医养结合”观念。二是聚焦医养服务资源配置。推动开展区级医养结合试点，鼓励养老机构与医疗卫生机构开展多种形式的签约合作，构建科学完备的医养服务资源共建共治共享模式。三是探索卫健系统与民政系统在医养结合方面的衔接机制，积极向市有关部门呼吁建立“老有所养”“病有所医”考核指标间的融合互通性标准，规范公立医疗机构为居家老年人提供医疗服务的内容、项目及收费标准，实现在册医生、护士能够登门入户，满足养老家庭照护床位与居家医养结合需求的有效对接。将符合条件的养老机构内设医务室纳入基本医疗保险定点范围，推进基本医疗保险异地养老的就医结算力度。四是加快推进养老家庭照护床位建设。制定行业标准，将养老家庭照护床位纳入养老服务支持政策和综合监管范围，把养老机构的专业化服务延伸到家庭，实现老有所养、老有所医。五是探索药店融入居家养老服务体系的模式，据调查，我区共有药店170家，建议将符合条件的药店纳入居家养老服务体系，发挥就近且及时上门送药、药品种类丰富及药学服务专业人才等优势，进一步拓展医养结合形式。

（四）进一步加强养老服务人才队伍建设，助力养老服务保障可持续

一是结合《北京市养老服务人才培养培训实施办法》的贯彻实施，充分发挥毕业生入职奖励补贴、养老护理岗位奖励津贴等方面政策的激励作用，引导高校毕业生以及专职从事养老护理服务的人员参加入职培训及职业技能提升培训，培育一批专业能力强、梯次分明、结构合理的养老服务人才队伍。二是建立专门人才培养长效机制，积极呼吁有关部门支持引导高校、职业学校增设养老服务相关专业，在招生、收费、就业等方面给予政策倾斜；与对口扶贫地区及北京市专科院校对接，建立长期人才输送机制，探索设立实习基地，实现校企共建合作。三是呼吁市级部门尽快出台养老护理员职业技能等级认定标准，建立并扩充职业技能等级认定机构，做好相关政策的贯彻落实。四是制定激励措施，发展社会工作者、退休的医务工作者加入为老服务队伍，探索“时间银行”互助式养老模式，由低龄老人为高龄老人提供力所能及的服务，待低龄老人年老后可以享受其他人为其提供服务。五是建立养老服务从业人员数据库，对打骂、虐待、伤害老年人等行为严惩严罚，与个人诚信体系挂钩。

（五）进一步加大舆论宣传力度，形成敬老爱老的社会氛围

一是进一步加大养老服务相关政策和新型养老模式的宣传力度，引导全社会关注和支持养老事业发展，提高老年人对养老机构和驿站功能、性质、服务内容的了解，逐步转变老年人消费观念和养老方式，提升驿站知晓率、服务率和使用率。二是利用喜闻乐见的形式，广泛宣传敬老爱老养老的先进典型，关注老年人心理健康；普及养老护理常识，提高家庭照护者的基本家庭照护能力，形成敬老养老的社会氛围。三是将中华优秀孝亲敬老传统文化融入小学课程体系和课外实践，通过系统化的教育培养，深入了解我国老龄化社会的特征和趋势，将孝亲敬老文化内化于心，为实现“有备而老”储备重要新生力量。

XX区养老机构服务收费调研情况报告

此次调研的主要内容包括本区养老服务行业发展现状、养老服务收费情况、养老服务的亮点和特点、当前存在的主要问题及原因、进一步改善养老服务及加强收费管理的意见建议等，现将有关情况报告如下：

一、养老服务行业基本情况

（一）机构数量。 通过摸底调查，我区现有养老服务机构24家，其中，19家公办养老服务机构，分别是XX市XX区涓桥镇养老服务中心、XX市XX区牌楼镇养老服务中心、XX市XX区乌沙镇养老服务中心、XX市XX区墩上街道养老服务中心、XX市XX区棠溪镇养老服务中心、XX市XX区墩上街道茅坦养老服务中心、XX市XX区梅村镇高坦养老服务中心、XX市XX区里山街道养老服务中心、XX市XX区唐田镇养老服务中心、XX市XX区秋江养老服务中心、XX市XX区梅龙街道观前养老服务中心、XX市XX区梅龙街道养老服务中心、XX市XX区殷汇街道观前养老服务中心、XX市XX区梅村镇养老服务中心、棠溪镇曹村养老服务中心、XX市XX区牛头山镇养老服务中心、XX市XX区马衙街道养老服务中心。3家公建民营养老服务机构，分别是XX市XX区秋浦颐养照护中心、XX市悦享年华养老服务有限公司、XX市XX区康寿养老院。2家民营养老服务机构，分别是XX市XX区秋浦养老护理中心、XX市XX区红旗养老护理中心。

（二）收费情况。经调研各家养老服服务中心根据入住老人身体状况来进行收费，其中完全能自理2000元/月/人；半失能老人3000元/月/人；完全失能老人4000元/月/人。

二、养老服务的亮点和特色

（一）进行适老化改造提升。以政府购买服务的方式，委托第三方机构对全区41户老年人家庭进行适老化改造。围绕如厕洗澡安全、室内行走便利、居住环境改善、智能监测跟进、辅助器具适配等五个方面，通过一户一评一调查，设计一户一档一方案，同步推进、高效施工，截至目前，已完成改造41户，改造完成率达100%，进一步保障老年人居家养老安全，提升居家生活品质。

（二）加强智慧养老平台建设。正在积极推进养老领域数字化改革，依托XX市智慧养老综合服务平台，开展居家养老、社区养老和机构养老等业务。对有养老服务需求的老年人可随时随地预约家政护理服务，操作方便快捷，订单全程跟踪，保障服务质量。截止目前，我区已完成3个养老服务机构智慧化建设，XX区秋浦颐养照护中心获得安徽省第二批智慧养老示范单位，XX区池阳街道居家和社区养老服务中心获得安徽省第三批智慧养老示范单位。

三、存在的问题

（一）是农村社区设施配套存在不足，群众无法感受到社区带来的生活方式的转变。 

（二）部分养老机构仍然存在着设施设备短缺、内部管理滞后、服务质量不高等问题，缺乏专业型护理人才，制约着兜底保障功能的充分发挥。

四、进一步改善养老服务及加强收费管理的意见建议

（一）、进一步改善养老服务体系的建议

1.是降低养老服务机构准入门槛。整合社会资源兴办养老服务机构，取消申办养老服务机构不合理前置审批，鼓励民营企业家投资养老服务业，大力营造民营养老机构与公办养老机构公平竞争、协调发展的政策导向。构建以居家为基础、渔村为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、服务优良、运行规范、覆盖城乡的养老服务体系。

 2.是深化居家养老政府埋单政策。发挥公办机构对海岛养老服务的托底功能，对高龄、独居等困难老人，以政府购买服务的形式，提供无偿或低收费的供养、护理服务。拓宽居家养老渠道，探索鼓励渔农村圈子养老、同居式养老、AA制养老等自助服务模式。利用渔农村闲置住宅，通过改造成为家庭化、小型化养老机构，为周边老年人提供助餐、文化娱乐、精神慰藉等居家服务。鼓励并扶持社会组织参与建设互助性养老服务设施，组织志愿者开展养老服务。推行老年人活动场所、农家书屋、学校操场等公共资源向老年人开放，充分利用乡村文化礼堂、乡村戏台组织文化娱乐活动，丰富老年人精神生活。发展老年人居家网络信息服务，运用互联网、物联网等技术手段创新养老服务模式，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、健康咨询等适合留居老年人的服务项目。

(二）、建立市场形成价格为主的养老机构服务收费管理机制

1.民办养老机构服务收费标准由市场形成。民办营利性养老机构服务收费项目和标准均由经营者自主确定，政府有关部门不得进行不当干预；民办非营利性养老机构服务收费标准由经营者合理确定，政府有关部门可结合对非营利机构监管需要，对财务收支状况、收费项目和调价频次进行必要监督。

2.政府投资兴办养老机构区分服务对象实行不同收费政策。政府投资兴办的养老机构主要发挥保基本作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求。其中，“三无”(无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养和扶养能力)老年人入住政府投资兴办的养老机构，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》规定实行免费政策；对其他经济困难的孤寡、失独、高龄老年人及失能、半失能老年人等提供养老服务，其床位费、护理费实行政府定价或政府指导价，伙食费等服务收费项目按照非营利原则据实收取。

3.积极探索公建民营等方式运营的养老机构收费管理模式。以公建民营方式运行的养老机构，应采用招投标、委托运营等竞争性方式确定运营方，具体服务收费标准由运营方依据委托协议等合理确定。鼓励政府通过向民办养老机构购买服务的方式承担保障对象养老服务，相关收费政策由各地根据本地实际情况确定。

XX市城市和农村养老服务发展现状调研报告

一、基本情况

根据七普人口数据，我市常住人口3624750人中，60岁及以上人口为594188人，占比达到16.39%，较20XX年上升5.71个百分点，我市已进入老龄化社会，但低于全国（18.7%）和全省（19.2%）老龄化水平，居全省第8位。我市65岁及以上人口为403266人，占比11.13%，较20XX年上升3.73个百分点。

全市老年人中失能半失能老年人数量约有5万人，占比约8%左右；经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人（简称“特殊困难老年人”）有24000多人，占比 4 %左右。近年来，市委、市政府积极应对人口老龄化,将发展养老服务工作摆在全盘工作的突出位置予以重点推进，不断满足全市老年人持续增长的养老服务需求，基本构建起“以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系，养老服务工作取得了长足进步。截止目前，全市共有公办养老机构29所、民办养老机构53所、城市社区养老服务设施192所、农村互助幸福院2388所，全市建成养老床位2.55万张，每千名老人拥有养老床位数达到了43张。进一步建立健全了特殊困难老年人探访制度，11个县区开展了智慧居家养老服务试点工作，累计培训培养养老护理员3000多名。基本构建起了居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。主要情况是：

一是政策基础逐步健全。20XX年以来，市政府和相关部门先后制定出台了《关于进一步加快养老服务业发展的实施意见》、《关于加快XX市养老服务体系建设的意见》、《XX市居家和社区养老服务改革试点实施方案》、《关于制定和实施照顾老年人服务项目的意见》、《XX市养老服务体系建设资金补助管理办法》等20多项政策法规，进一步明确了发展规划、目标任务、保障措施以及土地支持、税费减免、资金补助等优惠政策。

二是机构养老提质增效。全市共有公办养老机构（敬老院、社会福利院）29所、民办养老机构53所（其中医养结合养老机构15所）。持续开展了养老院服务质量建设专项行动和特困供养服务机构升级改造三年行动，启动了民办养老机构消防设施升级改造计划，积极实施了福利院、敬老院等托底保障性养老服务机构基础设施转型升级改造计划，有力提升了政府兜底保障对象的供养服务能力和社会化养老服务水平。

三是城市养老能力提升。围绕打造“15分钟养老服务圈”，建设城市嵌入式养老服务体系，城镇社区养老服务设施覆盖率提升至了72.7%（截止2022年底，全市共有264个城市社区，192个城镇社区养老服务设施）。在城市街道建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等综合功能的社区养老服务机构8所。依托社区综合服务设施和闲置资源，采取购买、置换、新建和租赁等方式，加快推进城镇社区老年人日间照料中心标准化建设，共资助建设社区日间照料中心184个。

四是农村养老稳步发展。着力打造以农村互助幸福院建设为主要模式的农村居家养老服务平台，为农村老年人提供互助交流、餐饮临休、文化娱乐、精神慰藉等日间照料服务。共资助建设农村互助幸福院2388所，覆盖率80.5%。同时，以农村互助幸福院规范管理和绩效评价为抓手，建立可持续发展机制。率先在全省建立健全了农村互助幸福院运营补贴制度，有效解决了农村互助幸福院盲目布局、管理粗放、运营艰难等方面的问题。

五是医养结合日趋完善。20XX年以来，进一步挖掘总结榆阳区“医养结合 集中供养”试点经验，推动全市12个县市区先后开展了医养结合试点工作，确保失能半失能老年人有尊严、有质量地生活。全面建立了医养结合机构建设补贴和运营补贴机制，每张床位给予一次性建设补贴2万元，同时按照入住老年人数给予每人每月200元的运营补贴。同时，启动实施了敬老院护理型床位升级改造三年行动，全面提升失能半失能特困供养人员的照护服务能力，确保有意愿入住的失能半失能特困供养人员基本实现集中照护服务。持续推进乡镇敬老院、乡镇卫生院、农村互助幸福院和村卫生室医养融合改革试点工作，持续推动城市社区老年人日间照料中心等居家和社区养老服务机构与基层医疗卫生机构要全面建立签约协作关系，先后建立了43所城乡社区养老服务机构医养融合示范试点。同时，建立家庭签约制度，组建全科医生团队996个，签约服务116.5万人，其中老年人群签约率达到 68.9%以上，65周岁以上老年人健康管理率达到69.7%。

六是智慧运用逐步扩大。通过运用互联网、物联网、智能终端等先进技术，开发养老服务信息化平台，发展“互联网+”居家和社区智慧养老服务，通过为老年人配戴智能手表、安装一键呼叫终端系统等，为广大居家和社区老年人提供线上信息化、线下实体化服务，为老年人开展健康管理、紧急救援、精神慰藉、服务预约、物品代购及其他个性化服务，打造高效、便捷、安全的“虚拟养老院”。到2022年底，我市开展智慧养老试点的县市区将达到11个。

七是家庭养老强化巩固。制定出台了《XX市民政局关于开展孝老敬老工作的指导意见》，通过成立孝老敬老理事会、设立孝老敬老基金、开展孝老敬老评选活动等一系列新举措，充分发挥村规民约引导约束作用，引导家庭子女承担赡养义务，不断促进老年人老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。目前，全市已有5个县区设立了孝老敬老基金会，积开展了孝老敬老工作,示范引领家庭子女孝老敬老、争孝比顺。

八是队伍建设不断加强。我市持续加强养老服务队伍建设，建立健全市、县（市、区）和养老机构多层次养老服务队伍培训体系,有效实施了养老护理员职业能力提升行动，先后培训养老护理员3000多人，努力为各类养老服务机构输送专业人才。并进一步健全完善养老护理员薪酬激励机制，率先在全省建立了岗位补贴制度。

二、现状分析

目前我市人口老龄化面临的主要形势是：农村人口空心化严重，留守老人数量剧增；城市空巢老人、独居老人现象普遍；失能失智老人加也在不断增加；家庭规模小型化，传统家庭养老功能弱化；人口老龄化进程明显加快，养老服务需求急剧增长，发展养老服务事业任重道远。近年来，我市养老服务工作取得了显著成效，但是发展不平衡、不充分的问题依然突出，处于较低水平运行状态。

一是养老服务认识不够。全社会对发展养老服务事业还缺乏足够的认识，对老龄化带来的经济发展、社会保障、社会服务、城市建设等一系列问题认识不够。受传统家庭养老观念的束缚，群众对社会养老助老不够认可，养老观念有待转变。

二是机构养老发展艰难。公办、民办养老机构（全市公办养老机构拥有床位4612张，入住老年人2767人，入住率为62.1%。民办养老机构拥有床位4684张，入住老年人2046人，入住率为43.7% 。）普遍空闲大量养老床位，入住率不高，导致公办养老机构财政负担压力大，民办养老机构运行举步维艰。究其原因有四点：一是部分生活能够自理的特困人员不愿意进入机构养老；二是部分社会老年人认为进入机构养老会给子女带来负面影响；三是低收入的失能半失能老年人有意愿进入医养结合机构养老，但是难以长期承担养育费用；四是养老机构服务质量不高、服务能力不足。

三是居家养老能力不强。居家养老在养老服务体系建设中占基础地位，我市目前尚未制定出台完整的普惠型居家养老服务政策支持体系，居家养老服务处于试点探索阶段。近几年，通过政府购买服务的方式实施了智慧养老模式，试点为城市居家的特殊困难老年人开展上门服务，但是由于服务群体特殊、人数较少，社会养老年人自费购买养老服务的意愿不强，且大多服务局限于家政类服务，老年护理、康复等服务基本空白，难以发挥关键性作用。我市虽然建立了居家探访探视制度，但是激励机制和刚性约束机制不强，效果不明显。

四是社区养老供给不足。目前全市城镇社区日间照料中心的覆盖率仅为44%，是全省覆盖率最低的地市之一，与全省“十四五”规划城镇社区老年人日间照料中心覆盖率达到90%的要求差距很大。同时，农村互助幸福院覆盖率虽然提升到了78.5%，但是各县区运营水平参差不齐，部分农村互助幸福院基本处于瘫痪状态，供给服务能力不足。

五是医养结合水平不高。一方面，在公立医养发展医养结合的积极性不高，大型医疗机构认为兴办养老机构会导致医疗资源分散，得不偿失。基层医疗机构多为政府全额拨款的公益一类事业单位，缺乏应有的绩效激励机制和运营自主权。另一方面，部分养老机构、日间照料中心、农村互助幸福院虽然与周边医疗机构签订了“双向转诊”或“绿色通道”合作协议，但普遍未开展实质性合作。

六是社会参与度不够。由于养老服务业属于前期投入较多、回报周期较长、专业人才需求大的行业，加上现阶段老年人实际消费与支付能力有限，致使民间资本参与意愿不高。同时，吸引社会力量参与养老服务、帮扶养老服务社会组织发展等政策机制还不够完善，能参与提供养老服务的非营利社会组织力量仍然比较薄弱。助老志愿者服务队伍也相对单一，存在总量不足、来源渠道不畅等问题。目前大部分养老机构经营状况只能持平或微利运营，有些甚至亏本运行，导致其他有意愿进入养老服务市场的社会资本也持等待观望状态，参与养老服务事业的积极性不高。

三、问题困难

当前，我市发展养老服务还面临着一些体制机制性问题和困难，亟待予以解决。

一是养老服务工作力量薄弱。中、省、市将实施积极应对人口老龄化战略列入十四五规划重大目标，发展养老服务已成为各级党委政府面临的重大课题。为了强化养老服务工作力量，全省各地市普遍在市县两级层面成立了养老服务指导中心、在村（社区）层面设立了爱心助老员。我市相比工作力量十分薄弱，市级层面仅靠市民政局内设的养老服务科推进工作，且只有一名正式工作人员，县级层面只有少数几个县成立了养老服务指导中心，村（社区）层面虽然为了贯彻落实特殊困难老年人探访制度，设立了爱心助老员的工作机制，但是由于没有相对应的激励机制，爱心助老员工作热情不高，对于做好子女长期不在身边且经济困难的高龄、失能、独居老年人等重点对象的关爱服务工作推动较为困难。

二是养老服务政策落实困难。中、省政策明确要求，在制定国土空间规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施，完善新建住宅小区与配套养老服务设施“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）工作规则，配套建设的养老服务设施要及时交付当地民政部门或街道用于养老服务。但是由于缺乏有效的刚性约束机制和监管落实机制，这项政策迟迟难以落实，普遍存在缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题，成为阻碍我市发展居家社区养老服务工作的瓶颈和障碍。

三是养老服务资金投入不足。近年来，市级财政对于我市养老服务资金的投入呈逐年下降的趋势，从2019年的6000万元到20XX年对养老服务的投入只有2000万左右，与教育、卫生、交通投入动辄几亿、几十亿相比，捉襟见肘，难以发挥政府的主导作用。各县市区普遍没有建立稳定的财政投入机制，有些县市区连中、省、市明确的资金补助政策也没有落实到位。难以满足我市养老服务发展需求。当前，我市养老服务正处于发展关键期，各类养老服务设施的建设改造、困难老年人适老化改造以及开展购买服务等均需要充足的资金保障，政府投入不足严重制约了养老服务体系的建设和发展。

四是长效运行机制不健全。我市养老服务体系建设资金补贴制度已经基本建立，但是补贴标准普遍过低，难以激发社会资本参与养老服务事业的积极性。主要体现在：民办养老机构建设补贴标准偏低，在全省地市处于较低水平；民办养老机构、日间照料中心、农村互助幸福院等养老服务机构的运行补贴均执行的是6年前的标准，与实际支出成本相比杯水车薪，尚未建立与经济社会发展相适应的动态增长机制，运行艰难的问题尚未彻底解决；公办养老机构养老护理员工资薪酬执行的是8年前的标准，难以调动工作人员的积极性；政府购买养老服务补贴只针对特殊人群，未能实现普惠性，受益群体少等等。

四、调研启示

近年来，我们先后对银川、西安、鄂尔多斯、上海、南京、苏州等几个地区养老工作的考察，这些地区均取得了很大成功，各地运行的模式也各有特点、各有所长，是我们学习和效仿的榜样。对比我市养老工作的现状，我们无论在理念方面还是实践层面的差距都很大，启发也很大。

启发之一：党委政府的重视支持非常关键。各地都非常重视政府在促进养老事业发展中的主导作用，积极出台扶持政策，特别是发挥好财政资金的扶持引导作用，投入资金量大，涉及范围广，精准化程度高。如上海市浦东新区财政投入养老事业的资金涉及四大类26项，且资金补助全面、科学、精准。南京市、苏州市等地政策支持力度也非常大，财政补助资金涵盖了养老机构、社区日间照料、居家服务组织、老年人等各个方面。相比，我市政策出台难、落实难，财政投入不足、使用不精准的问题也非常明显。

启发之二：建立规范的标准体系刻不容缓。上海、南京、苏州等地对养老机构、居家服务组织等均有一套完整的服务管理标准体系和评价体系，并将财政补助资金与评价等级挂钩，有力提升了精细化管理服务水平，充分满足了老年人多层次养老服务需求。相比，我市缺乏统一的行业管理标准规范，养老服务管理比较粗放，养老服务质量不高，成为影响养老服务业健康发展的瓶颈问题。

启发之四：推进医和养融合发展势在必行。所考察各市“医”和“养”的的融合发展成效都非常显著，上海市浦东新区各所养老机构均设有医务室或小型医院，苏州、南京、扬州等地的互联网+智慧养老模式和社区日间照料中心均将“助医”列为重要服务内容。医疗卫生对养老服务具有积极的支撑作用，发展医养融合，能够为老年人提供方便快捷的健康管理、急诊急救、中医养生保健等服务，能够有效解决失能半失能老年进入养老机构“养老难”问题，能够有力提升医疗资源的使用效率。目前，我市医养融合工作还处于试点层面，虽发展建设了一批医养结合机构，但是覆盖面低，运行质量也不高。

五、对策建议

习近平总书记在十九大报告中明确指出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这是我们发展养老服务事业的行动纲领。发展养老服务事业，应当坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合的基本原则，按照“保基本、建机制、抓监管”的总体要求，以居家和社区养老服务改革试点为契机，全面构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

一是建立健全工作机制。健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。市县两级成立养老服务指导中心，配齐人员编制，以全面加强工作力量。强化村（社区）爱心助老员工作机制，建立岗位补贴制度，落实工作责任。

二是加大财政投入力度。 建立与我市经济社会发展水平相适应的稳定的财政投入机制，将养老服务基础设施建设资金等纳入财政预算。修订完善《XX市养老服务体系建设补助资金管理办法》等社会化养老服务资金补助政策，合理提高各类补贴标准，建立长效运行机制，充分激发社会资本参与养老服务的活力。并督导各县市区将养老服务投入纳入财政预算，增强财政支出的约束力。加强监督检查，严格落实福利彩票公益金55%以上用于养老服务业的政策规定。

三是完善社区基础设施。学习借鉴其他地区先进经验，建立刚性约束机制，全面落实新建小区“四同步”养老服务设施配建政策，老旧小区改造也必须按照要求配建养老服务设施；老城区和已建成居住(小)区无养老服务设施或现有设施没有达到标准的,要通过购买、置换、租赁等方式配备养老服务设施。推动“15分钟养老服务圈”建设，支持在城市街道建设一院（社区小型养老院）、在社区建设一中心（社区老年人日间照料中心）、在居民小区建设一站（养老服务站点）的嵌入式养老服务网络，打造15分钟养老服务圈。力争在“十四五”内有条件的街道至少建有一个具备综合功能的社区养老服务机构，社区老年人日间照料机构覆盖率达到90%以上。

四是加强农村养老服务。健全完善以农村综合性养老服务中心、互助幸福院等为网点的农村养老服务网络。发挥农村基层党组织、村委会、老年协会等作用，积极培育为老服务社会组织，依托农村互助幸福院、社区综合服务中心（站）、村卫生室等，为老年人提供托养、文化娱乐、康复护理等养老服务。鼓励支持有条件的地区在乡镇驻地推进农村综合性养老服务中心建设，开展社会化养老服务。做好摸底统计和科学规划，针对部分老年人口集中、养老服务需求大的村，继续支持建设一批农村互助幸福院。重点健全完善农村互助幸福院运行长效机制，建立与运行成本相适应的运营补贴机制，运营补贴资金实行绩效管理和分档分级补助办法，有效解决运行艰难、管理不规范等问题。

五是提升机构养老能力。加快实施公办养老机构（特困供养机构）改造提升三年行动，提高保障服务能力。在优先满足辖区内生活不能自理特困人员专业照护需求和公办养老机构公益属性的前提下，重点为经济困难的失能失智老年人、计划生育特殊困难家庭老年人提供无偿或低偿托养服务，其余床位允许向社会开放，提高床位利用率，所收费用按照“收支两条线”原则返还用于机构开展养老服务。推进养老服务标准化建设，支持榆阳区国家养老服务标准化试点工作，推出一批养老服务地方标准。持续深化养老院服务质量建设专项行动，建立养老机构星级等级评价制度，实施民办养老机构消防设施达标工程，完善社会化养老优惠政策，加强养老院院长的专业化培训，探索建立养老院长考核评价机制，提升养老机构标准化、规范化水平，着力打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌。

六是全面推进医养结合。推动中医药健康养老，鼓励护理院、疗养院、社区居家老年医养照护中心，设置以老年病、慢性病防治为主的中医(康复)诊室，开展融合中医特色的老年人养生保健、医疗、康复、护理服务。持续推进乡镇敬老院、乡镇卫生院、农村互助幸福院和村卫生室医养融合改革试点工作，全市所有敬老院、有条件的农村互助幸福院要不同程度实现医养融合。有条件的村应积极推进农村互助幸福院、村卫生室统筹规划、同步建设。有闲置场所且符合村卫生室设置条件的农村互助幸福院内可规划建设村卫生室，实现闲置资源共享和医养的充分融合。已经投入运营的城市日间照料中心等居家和社区养老服务机构与基层医疗卫生机构要全面建立签约协作关系，开展医养融合。推动基层医疗服务延伸到社区和家庭，建立家庭医生与居民家庭签约服务制度，全面建立老年人电子健康档案。规范为居家老年人提供医疗和护理项目，将符合规定的医疗费用纳入医保支付范围。鼓励基层医疗机构为社区高龄、重病、失能、半失能以及计划生育特殊家庭等行动不便或确有困难的老年人，提供定期体检、上门巡诊、家庭病床、保健护理、健康管理等基本服务。支持市、县级公立医院或民营医院创办老年医院、康复医院、护理院，或开设老年专护病房，开展医养结合服务，实现医疗卫生与养老服务资源实现有效共享和无缝对接。县级中心敬老院、乡镇区域敬老院、民办养老机构应留出足够场所设置卫生室，用于开展医养融合工作。不具备设置医疗机构或医疗服务能力弱的养老机构，可与周边医疗机构签订合作协议，因地制宜采取签约、托管、对口支援、合作共建等多种模式开展医养结合，由协作医疗机构协助开展稳定期生活照料及安宁疗护一体化的健康和养老服务，并选派医护人员为入住老年人开展医疗服务。医养结合机构要重点面向和解决失能半失能、失智、高龄老年人的养老问题。加大护理型床位供给，提升养老机构向失能半失能老年人提供照护服务能力，护理型床位占比超过55%。

七是推进居家关爱服务。制定完善居家养老服务发展规划和政策机制，明确居家养老服务工作举措。全面建立居家探访制度，依托村（社区）爱心助老员工作机制，落实定期巡访探视独居、空巢、留守、失能老年人工作。建立政府购买服务制度，依托各类养老服务机构和专业组织，为经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人提供生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等优质养老服务，逐步免费或低偿拓展到其他低收入老年群体。应学习借鉴其他地区经验，加快试点探索“老年餐桌”服务，解决老年人的吃饭难问题。

八是推动养老服务智慧化。市、县两级联动，通过互联网、物联网、智能终端等先进技术，整合全市居家和社区养老服务设施、医疗卫生服务、家政服务、志愿服务等资源，发展“互联网+”智慧养老服务，建设没有围墙的“虚拟养老院”，为广大居家和社区老年人提供线上信息化、线下实体化服务，精准对接需求与供给。市、县两级级层面建成互联互通的智慧养老服务综合管理平台，实现养老服务信息化、智能化。

九是加强人才队伍建设。持续开展养老服务人才培训提升行动和“1+X”证书试点推广工作，常态化开展养老护理人员岗前培训，“十四五”内培养培训3000名养老护理员。进一步完善养老服务人员薪酬激励机制，提高养老服务从业人员待遇，适当提高社会养老服务机构养老护理员岗位补贴，逐步形成结构合理、技术达标、爱岗敬业、相对稳定的养老服务工作队伍，不断提升规范化服务水平。

十是健全综合监管制度。加强对各类养老机构、入住社区的养老服务网点、日间照料中心、上门服务等的服务价格、服务内容、服务质量的政府监管。加强养老服务领域社会信用体系建设,制定养老服务信用责任清单，依法依规进行公开，加大查处惩戒力度，建立健全联合奖惩机制。提升养老服务综合监管能力，建立发改、民政、公安、市场监管、卫健、人社等部门的联动协同机制，依托“金民工程”养老服务信息系统，加强风险监测与防控。完善以“双随机、一公开”为主要方式的监管手段，积极推广“互联网+监管”模式。加强老年人群体教育宣传，增强识别防范能力。组织开展老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治，严厉打击面向老年人的非法集资、保健品欺诈等违法犯罪行为，及时曝光侵害老年人合法权益的典型案件，维护老年人合法权益。

十一推动适老化改造。按照《无障碍设计规范》规定，住建、民政、卫健、残联、金融、商业等相关部门应严格落实公共设施的无障碍改造要求。民政部门要持续推动困难老年人家庭适老化改造，开展摸底排查，统计筛选所有纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭的适老化需求，采取政府补贴等方式，给予最急需的适老化改造。

十二是推进社会化养老。进一步整合原有文件，出台更加具有操作性的扶持政策和具体的实施细则并严格兑现，鼓励采取公益创投、委托运营、公办民营、民办公助等方式发展养老产业，吸引更多社会力量进入养老服务领域。在确保公办养老机构托底作用、国有资产不流失、养老用途不改变及服务水平不降低的前提下，可将公办养老机构通过面向社会招投标方式，转给具备相应运营资质的社会组织、企业或个人经营。支持和鼓励社会力量投资兴办养老机构，优先发展医养型、护理型、颐养型等突出床位功能的养老机构。可通过购买服务、公建民营、民办公助、股权合作等方式，支持社会力量管理运营居家和社区养老服务设施。支持养老机构和日间照料中心等将专业服务延伸到家庭，为居家养老服务提供支撑。可采取政府补贴、购买服务、评估认证等方式，培育和发展养老服务专业组织，鼓励社会组织和企业参与养老服务，每个社区要引进或培育至少1家“社工＋志愿者”服务队伍，建立“社工+志愿者”服务队伍，重点为经济困难的失能、失独、空巢、留守、高龄老年人开展志愿服务。同时，应积极探索实施“养老服务+行业”行动，支持养老服务与文化、旅游、餐饮、体育、家政、教育、养生、健康、金融、地产等行业融合发展，创新和丰富养老服务产业新模式与新业态，拓展旅居养老、文化养老、健康养老、养生养老等新型消费领域。

XX市农村养老情况调研报告

为深入贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作的重要指示精神，了解我市当前农村老年人养老状况，XX市统计局深入农村，访民情、探民意，组织开展关于农村养老情况的调研。通过实地走访部分村及农户了解其养老现状，深入人社、民政等部门及农村养老机构走访了解当前农村养老总体情况、基本政策，分析农村养老存在的一些问题，以探索改善农村养老现状的新途径，让更多的农村老年人一起共享改革开放和社会发展进步的成果，度过美好的老年时光。

一、XX市农村养老情况

（一）总体情况

第七次全国人口普查资料显示，20XX年末，XX市常住人口197万，其中60岁及以上人口为32.44万人，占比16.46%，其中65岁及以上老年人口26.49万人，占比13.44%。20XX年，全市城镇常住人口126.4万人，城镇60岁及以上、65岁及以上老年人口分别为19.4万人和15.3万人，占城镇总人口的比重分别为15.3%和12.1%；乡村常住人口70.6万人，乡村60岁及以上、65岁及以上老年人口分别为13.1万人和11.2万人，占乡村总人口的比重分别为18.5%和15.8%。乡村60岁及以上、65岁及以上老年人口比重分别高于城镇3.2个百分点和3.7个百分点。

分城镇乡村的老龄人口占比

单位：%

城乡	60岁及以上	65岁及以上
城镇	15.3	12.1
乡村	18.5	15.8

农村人口老龄化程度高于城镇，农村养老需求远远超过城镇，老龄化问题的难点、重点都绕不开农村。新时代，“城强乡弱、重城轻乡”的二元经济体制阻碍了农村经济社会高质量发展。城乡养老保障存在较大差异，农村老人养老保障长期游离在社会保障制度的边缘，农村养老服务供非所需、供需不匹配，养老现状不容乐观。

（二）农村老年人养老状况调查

本次调查共涉及三区一县10个乡镇的农村老年人50人（60岁及以上），其中，男性30人，女性20人。年龄层从60岁到80岁以上均有分布，其中，60-69岁年龄段有15人，占30%，70-79岁年龄段有19人，占38%，80岁及以上有16人，占32%。

1.农村老年人以居家养老为主。从居住状况来看，54%的老年人独自居住或与老伴居住，14%的老年人与子女共同居住，32%的老年人在农村养老院等养老机构居住。72%的老年人至少有一个子女在本地工作，10%的老年人所有子女均在外地工作，18%的老年人没有子女。在有子女的老年人中，有78.1%的子女能做到至少每周探望一次。

2.农村老年人依靠子女赡养、养老金等政策性收入为主要收入来源。养老保障的核心在于经济保障。本次调查结果反映，农村老年人收入来源于子女赡养的占比48%；农业生产收入的占比24%；养老金、低保等政策保障转移性收入的占比66%；务工收入的占比18%；其他收入的占比6%。月收入水平在500元以下的农村老年人占30%，每月收入水平在500-1000元的占48%。由此分析，农村老年人经济来源主要是子女赡养及养老金、低保等政策性收入，且收入水平较低。

3.农村老年人多数身体健康状况良好、生活满意度较高。在受访的农村老年人中，八成老年人身体健康，能照顾自己， 70%的老年人对生活表示非常满意，26%的老年人表示比较满意，不太满意或非常不满意的只有4%。

4.农村老年人养老意愿倾向于家庭养老。养老方式意愿调查汇总结果显示，54%的老年人倾向于由子女照料的家庭养老，2%的老年人倾向于由养老服务点提供服务的居家养老，36%的老年人倾向于在敬老院、养老院等养老机构养老，12%的老年人倾向于邻里之间互相照顾的农村互助养老。子女照料的传统家庭养老仍是农村老人首推的养老方式。

5.传统观念是影响养老方式选择的主要原因。调查显示，在影响农村老年人选择养老方式原因上，选择养儿防老的占54%，选择服务收费价格的占46%，选择生活便利程度的占50%，选择服务专业程度的占22%。

6.政府宣传是获取农村养老服务信息主要渠道。选子女帮办占29.2%，邻里或亲戚推荐介绍占29.2%，村委会或者政府宣传介绍占62.5%，自己实地了解占29.2%。由此看出村委会或者政府宣传推介养老知识极为重要。

7.农村老人家政、医疗、精神等服务需求情况调查。在想获得的服务方面，有83.3%想获得起居饮食及家政服务，66.7%想获得医疗护理服务，45.8%想获得文化娱乐休闲服务；在负担价格方面，大多数老年人可以负担1000元/月的养老服务价格。

（三）农村养老机构调查情况

本次调查涉及濉溪县6家、杜集区2家、烈山区2家、相山区1家，共计11家养老机构，其中福利院、敬老院8家，养老院1家，老年公寓1家，老年服务中心1家。调查问卷结果显示，受访老人所在村有居家养老服务站点的占8%，有福利院、敬老院的占28%，有养老院的占36%，有老年公寓（社会机构）的占14%；所在乡镇有居家养老服务站点的占8%，有福利院、敬老院的占58%，有养老院的占44%，有老年公寓（社会机构）的占20%。

1.养老机构规模小，服务人员少。调查的11家养老机构中，6家养老机构老人数在50人以下，占54.5%，4家养老机构老年人数在50-100人，占36.4%，仅有一家养老机构老年人数在100-200人；养老机构服务人员在5-10人的有6家，占54.5%，在10-20人的有4家，占36.4%，20人以上的仅有一家。在提供服务方面，所有养老机构都提供起居照料、餐饮服务及文体健身活动，提供医疗保健的养老机构有7家，占63.6%，但提供上门照料服务的仅有一家。

2.农村养老机构收费总体偏低，多数依靠政府补贴。调查的11家养老机构中，月收费在500元-1000元的1家，占9.1%；在1000-1500元的有3家，占27.3%；在1500元以上的仅2家，占18.2%；政府公益，面向特定老人的有5家占45.5%。在主要收入来源方面，入住老人缴纳占36.4%，政府补贴占63.6%。由此可以看出，农村养老机构收入以1500元以下及面向特定人群为主，收入偏低。

3.养老机构专业人员短缺、运营成本高、压力大。调查显示，专业人才不足的占63.6%；资金压力大，运营成本高的占45.5%；养老设施不健全占9.1%；运营场地不足，缺少政策支持占27.3%；床位空置率高的占45.5%。其中，床位空置率高的5家均为政府公益，面向特定老人的公办公营敬老院。

4.农村家庭面临外出务工与照料老人难的矛盾尴尬局面。调查结果显示，有40%的老年人和90.9%的养老机构工作人员认为子女为增加收入外出务工，家庭照料老人困难；64%的老年人和63.6%的养老机构工作人员认为农村老人收入低生活困难，养老没有保障；有42%的老年人认为养老机构医疗条件差，看病护理难。

二、农村养老存在问题

（一）居家养老效能式微

随着现代家庭结构的小型化，核心家庭增多，使得家庭养老负担沉重、居家养老功能弱化。与此同时，建立在道德伦理基础上的赡养法律制度约束力较弱，老龄法律法规仍存在一些薄弱环节，老龄工作的一些关键领域、重要环节的立法没有突破，缺乏充足的社会支持，不能很好地解决农村养老问题。在子女收入、健康等诸多因素的影响下，带有很大的不确定性，引致家庭养老功能弱化、养老主体缺失，农村老人处境尴尬，成为被现代化“抛弃”的群体。

（二）机构养老能力较弱

一是农村养老机构数量少、场地缺乏、分布不均，存在“远、小、散、弱”等突出问题。与城市相比，农村机构养老还处于起步阶段，服务市场尚未形成。截至目前，我市镇级养老服务中心18家，村级服务站85家，其中包含今年新建的24家村级养老服务站（民政部门提供），农村养老服务机构覆盖率低，且较为分散，规模多数偏小，在调查的11家农村养老机构中，入住老人在100人以上的仅孙疃镇永安老年公寓一家。

二是养老机构资金薄弱，运营维艰。政府资金支持不够，老人收入水平与养老院的收费水平之间存在差距，普遍无力支付，造成养老资金短缺、运营状况不佳，甚至出现亏损倒闭现象。调查显示，50名受访者中月收入水平在500元以下的农村老年人占30%，每月收入水平在500-1000元的占48%；有64%的老年人和63.6%的养老机构工作人员认为收入低生活困难，养老没有保障是当前农村养老面临的突出问题。

三是养老服务存在医疗条件不足、服务人员专业化程度低等问题。养老机构服务人员工作量大，待遇不高，服务队伍不稳定，专业能力不强，专业志愿者在多数农村空缺。机构养老组织建设还不完善，设施短缺落后，存在着管理混乱等现象。调查结果显示，42%的受访者反映养老医疗条件不足、养老服务项目不全，34%的受访者反映养老服务人员专业能力不足，38%的受访者反映养老服务设施短缺落后。

（三）养老制度不健全

一是农村养老制度建设起步晚，仍处于不断完善中。农村养老政策性强，与城市相比，制度不够健全。城镇退休职工每月2000~6000元退休金，农村老人每月仅一百多元养老金。由于农村老人没有退休金，养老金被赋予了较高的期望。

二是农村养老保障方式单一。当今的农村养老保障方式主要是城乡基本养老保险制度、居家养老、土地养老，养老保障方式单一。对农民养老保险金也缺乏集体补助运行筹资机制，完全变成了个人缴费、政府补贴的一种模式。

三、建议

解决农村养老问题，要遵循“党政主导、社会参与、全民关怀”的老龄工作方针，从农村实际出发，让各类要素融合起来，加大城乡间的自由流动，推进养老服务普惠共享。

（一）加快农村经济发展

当前影响农村养老问题的“痛点”是农村经济发展水平相对落后。党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，优先发展农村经济。农村经济发展壮大，农民收入得到提高，不仅可以满足农民对商业保险的需求，而且可以提高新农保的缴费档次，增加地方政府对参保农民财政的补贴力度。因此，必须全面推进乡村振兴战略，促进农业农村经济发展，让农民腰包鼓起来，变未富先老为未老先富，这样农民才有足够的经济实力应对养老中遇到的问题。

（二）宣传弘扬敬老爱老传统美德

百善孝为先，尊老敬老是中华民族的传统美德。我国《民法典》明确规定，子女对父母有赡养扶助的义务。当前，农村中存在部分赡养人的法治意识和道德观念较差，无视甚至不履行对老人的赡养义务。因此，要大力宣传弘扬中华传统美德，形成敬老养老的良好道德风尚。

（三）完善农村社会保障

一是加快完善农村社会救助制度。农村社会救助制度是农村社会保障体系的重要组成部分，是社会保障体系的“最后一道防线”。要强化农村特困老人专项救助、临时救助，使农村贫困老人“病有所医、困有所帮、难有所助”。

二是建立基础养老金正常调整机制，逐步提高基础养老金标准。目前，我市农村地区的基础养老金仅一百三十元左右，标准较低，难以满足农村养老需求。应建立农村居民基础养老金正常调整机制与物价上涨挂钩联动机制，给予农村老人基本生活保障。

（四）构建多元养老模式

城乡融合中农村养老，要点在“融合”，应统筹农村养老资源，联合城乡养老服务，因地制宜采取多元化养老模式。

一是推进居家养老。虽然家庭结构小型化、核心化，弱化了家庭养老功能，但作为社会养老服务体系的基础，家庭提供养老服务的主体地位没变，居家养老服务一直是中国养老服务发展的核心和重点，也是解决中国养老问题的重要举措。要完善居家养老的相关法律法规，形成居家养老的政策支撑体系，加快实现乡村内生社会组织市场化、制度化、组织化、法人化，注重家庭养老和社会养老相结合，健全日间照料网格管理制度，积极培育、引导志愿服务组织，不断推进居家养老服务机制创新。

二是探索“以地养老”。目前，种地收入仍然是大多数农村老人主要经济来源。然而随着年龄增长，农村老人身体状况越来越差，难以承担繁重的农业生产劳动，故而可以效仿城镇居民“以房养老”模式，探索“以地养老”。将老人承包经营的土地抵押或者流转，以定期取得一定数额养老金或者享受老年公寓服务。

三是推进医养结合。有效依托医共体，与养老机构签订服务协议，选派医护人员到养老机构坐诊值班，指导村卫生室(卫生站)人员为老人检查、治疗、记录健康状况、指导康复训练、开展健康宣教。拓宽养老服务中心内容，提供生活照料、康复护理等上门居家养老服务，将基本医疗服务、护理康复服务和社会支持性服务有效整合，满足老人养老服务需求。

（五）打造专业化农村养老服务队伍

一要培养一批有技术、会管理、尊老服务人员。政府要制定相关政策鼓励高校设立养老服务专业，注重对从业人员的培训和培养，提高从业人员的工资待遇，壮大和稳定老年社会工作者、专业人才、老年人家庭照料者、养老服务志愿者养老服务队伍。

二要加强对养老服务人员的培训力度。定期开展养老服务人员的业务培训，培训应注重实效,避免“蜻蜓点水式”表面文章,实现养老服务人员的专业化、职业化。建立养老服务人员的技能等级、职称评审制度，拓展养老服务专业人员的发展空间。

XX市农村养老情况调研报告

为深入了解当前全市农村老年人生活状况、养老需求和农村养老服务发展情况，根据国家、省统计局调研工作安排，XX市统计局成立了专题调研组，采用重点调研和问卷调查相结合的方式，于8月8日-10日实地走访了XX县、祁东县、常宁市等3个县市的部分农村养老机构，并面向全市农村老年人、养老机构工作人员发放了调查问卷92份。

调研结果显示，XX市农村养老体系健全，养老服务创新发展，为农村养老事业贡献了XX智慧。

一、调研基本情况

（一）农村老年人基本情况

这次调研活动向农村老年人发放调查问卷69份，其中男性老年人39人，女性老年人30人。

从年龄上看，60-69岁老年人30人，70-79岁老年人27人，80岁及以上老年人12人。

从居住状况上看，独自居住或与老伴居住的老年人28人，与子女共同居住的老年人20人，在农村养老院等养老机构居住的老年人21人。

从子女情况看，至少一个子女本地工作的老年人38人，所有子女均在外地工作的老年人18人，没有子女的老年人13人。

（二）农村老年人基本情况

这次调研活动向农村养老机构工作人员发放调查问卷23份，其中福利院、敬老院工作人员18人，养老院工作人员5人。

二、XX市农村养老服务主要特点

（一）农村养老体系健全

第七次人口普查数据显示，全市常住人口中60周岁以上的老年约134.2万人，占20.2%，其中90周岁以上老年人21182人，100周岁以上的老年人287人。我市已进入老龄化社会，并且呈现出老年人口规模大、高龄化等特征。

为有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，市政府出台了《关于推进养老服务高质量发展的实施意见》，将农村特困人员供养机构和农村小型养老设施纳入乡村规划。目前农村养老体系健全，全市145个乡镇中有143个乡镇建有敬老院，基本做到全覆盖。农村养老体系主要有三种模式：居家养老、公办敬老院、社会化养老。调研中不少老人更多地倾向于居家养老，调查的69位老年人，有45人倾向于"由子女照料的家庭养老"，有7人倾向于"由养老服务点提供服务的居家养老"。

（二）养老服务不断创新

XX市作为国家区块链创新应用试点（"区块链+民政"）地区，始终坚持"三个导向"（目标导向、问题导向、需求导向），着力解决好老与新、供与需、统与分的矛盾，通过区块链发展民生事业，在基本民生保障方面做足改革创新文章，为老年人提供更精准、更有效、更贴心的养老服务；聚焦养老监管体系，实行全流程、全链条、全方位监管，牢牢守住质量和安全底线；聚焦养老产业发展，引导和鼓励更多人力、物力、财力投入养老产业。

（三）基础设施全面改善

XX县新建了县福利院养护楼和县养老中心项目，将新增养老床位500张；投资8800万元对部分乡镇敬老院进行修缮；开展"智慧敬老院"建设。常宁市通过真抓实干和乡村振兴考核等措施，指导各乡镇狠抓村级养老设施建设，新增19个村级示范养老点、四有功能(助餐、休息、娱乐、阅览)的村级养老设施达到140个。耒阳市全面提高特困集中供养服务水平，对部分敬老院进行迁并，迁并后的敬老院日常生活设施一应俱全；厨房、餐厅、储藏室等公共服务设施全部配备到位。

（四）民办养老方兴未艾

全市引进社会资金大力发展农村养老机构建设，民办养老服务方兴未艾。衡东县旭达养老养生项目总投资10亿元，占地面积580亩，第一期总投资2.1亿元，建筑面积5.9万平方米，建设普惠养老床位1340张。祁东县同乐颐和老年服务中心投资1500万元，占地面积40亩,建成养老床位200张。祁东县现有民办养老机构17家。

三、农村养老服务存在的问题

（一）养老服务专业人才缺乏

养老服务的健康发展离不开人才支撑，由于养老服务工作发展起步较晚，虽然加大了对养老护理员的培训与支持力度，但专业化服务与人民群众的实际需求之间还存在着较大的距离。专业化服务供给受到人才瓶颈制约，服务人员少，专业化水平低，多以"50、60"人员居多，相当一部分人员未经系统的专业化培训。由于薪资及待遇原因，专业人才"留不住"，获得职业资格的养老护理员更倾向于在医疗机构从事医疗护理服务。

（二）养老投入与收益冲突

经济全球化的步伐明显放缓，特别是受到全球新冠肺炎疫情的影响，全国经济将会面临下行的严峻考验，各级财政收入增长会明显放缓，这意味着投入养老事业的资金压力会加大，而社会资金的投入主要是追求经济效益，兼顾社会效益。

从调研的情况看，23位养老机构工作从员中有19人认为目前养老机构运营存在的问题是"资金压力大，运营成本高"，而69位老年人中有36人认为在农村养老中面临的突出问题是"收入低，生活困难，养老没有保障"。这意味着

农村养老机构经营成本与广大的农村老年人经济承受能力矛盾突出。

（三）养老服务供需矛盾明显

随着老龄化进程的加快，高龄老人、失能或部分失能老人、空巢老人和留守老人的数量增加，加之面临家庭规模小型化和家庭照料功能弱化的双重挑战，人们对养老公共服务供给充满期待。由于农村养老基础设施建设方面起步晚，缺乏适老化、无障碍设施，特别是护理型床位建设不足，造成农村养老服务供给跟不上实际需求快速增长和服务质量有效提升。同时，民办养老机构多分布在县城周边的农村，所处地段公共交通较为不便，家属探望老人较困难。

四、做好农村养老服务的对策

（一）推动居家养老服务全覆盖

受传统观念、养老服务费用以及生活便利程度等多种因素的影响，农村老人更倾向于居家养老。因此，积极推动居家养老服务点建设，建立家庭养老床位，推行农村互助养老机制，建立农村留守老人关爱保护机制。加强村级养老服务设施和居家养老服务信息管理系统建设，采取合同外包、委托运营等方式，引导社会组织或企业运营和管理，为老年人提供日间照料服务和助餐、助洁、助行、助浴、助医、助急等上门服务。

（二）推行公办养老机构社会化改革

调研了解到，多数公办养老机构床位空置率高，入住人数不多。因此，要在满足特困人员集中供养需求前提下，推行公办养老机构社会化服务改革，重点为辖区内经济困难的失能老年人和计生失独老年人提供低偿托养服务。其余床位向社会开放，探索基本养老服务创新和向社会化开放，培育一批能够承担基本养老服务任务的连锁化、品牌化的市场运营主体。推动机构养老、村级养老、居家养老融合发展。

（三）开辟医养结合特色养老服务

建立医疗卫生机构设置与专业医疗机构合作审批绿色通道，支持养老机构与专业医疗机构合作开办老年病院、康复院、医务室等医疗卫生机构，将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围。鼓励符合条件的执业医师到养老机构、社区老年照料机构内设的医疗卫生机构多点执业。开通预约就诊绿色通道，推进养老服务机构与医疗机构对接，为老年人提供便捷医疗服务。提升医保经办服务能力，切实解决老年人异地就医直接结算问题。探索建立长期护理保险制度，形成多元化的保险筹资模式，推动解决失能人员基本生活照料和相关医疗护理等所需费用问题。

XX市农村养老情况调研报告

加强农村养老服务工作，是完善我国养老服务体系的一个关键。为全面掌握当前我市农村养老现状，了解各地在对于更好地赡养老人方面的好经验、好做法，探索如何解决农村老人赡养方面问题和困难，我们前期开展了农村养老问题情况调研，现将调研情况简述如下：

一、调研对象基本情况

我们在对全市5个镇街道总体情况进行调研的基础上，共对5个村，13个村干部和20个村民开展了问卷调查。20个村民中，普通村民10人，低收入农户10人。其中20-59岁10，60岁以上10人。

二、目前农村养老服务的主要模式

目前农村养老服务的主要模式是提供活动场所和简单的日常生活服务，节假日组织开展各类活动。各村都建立了居家养老服务中心，内有免费开放的老年活动室，村辖区内所有老人均可到服务中心观看电视节目，开展棋牌阅读等休闲活动。逢年过节都会举办活动，例如中秋、国庆等都会举办。每月安排老年人专属生日会，给过生日的老年人免费提供蛋糕和礼物。服务中心由第三方日常管理，资金由市、镇街道和村三方承担。

以沈家弄村为例：沈家弄村现在有日间照料中心（居家养老服务中心）、老年助餐点、老年活动室等，并以免费的形式对老年人开放。同时在村范围内开设民情茶室5个，全部对60周岁以上老年人免费开放，里面的茶水等物品都由村集体负担。每月为当月70岁以上的老人免费开展庆贺生日活动，逢年过节为困难老年人送上慰问品。平时也开展一些服务村民的公益活动，如