热点系列第59期（40万字篇）纪检委书记及课题组调研报告VIP专享

目录

2011年

省级

1.中央纪委第七纪检监察室：

关于合肥构建城市建设领域防腐保廉体制机制的调研………………………1

2.河北省委常委、省纪委书记臧胜业：

围绕以人为本执政为民开展纪检监察调研工作………………………………6

3. 安徽省纪委监察厅调研组：芜湖创新资金、资产统筹监管机制的调研……10

4.中央纪委、监察部驻国土资源部纪检组、监察局：

关于土地领域突出问题的调研………………………………………………14

5.中央纪委、监察部驻卫生部纪检组、监察局：

关于权力运行监控机制建设工作的调研……………………………………18

6. 四川省纪委研究室：关于农村集体“三资”管理的调研……………………22

7.中央纪委、监察部驻文化部纪检组、监察局：

文化系统推进廉政文化建设情况的调研……………………………………26

8. 安徽省纪委研究室：关于“村官”腐败问题的调研…………………………30

9. 西藏自治区纪委政策法规研究室：对西藏效能建设情况的调研……………36

10.中共青海省纪委调研组：

关于青海省农村牧区基层党风廉政建设情况的调研报告…………………40

11.中共青海省纪委监察厅课题组：对我省项目招标投标工作的调研………46

市级

12.重庆市万盛区区委常委区纪委书记弋渝生：

万盛区：乡镇煤矿监管领域干部违纪违法情况调研………………………52

13.长治市委常委、市纪委书记高建国：

关于对长子县农村基层党风廉政建设的调研思考………………………56

2012年

省级

14.安徽省纪委、监察厅调研组：

对合肥实施行政处罚案件群众公议制的调研………………………………60

15.天津市纪委副书记闫堃：对查办行贿案件中存在问题的调研……………64

16.江西省纪委调研法规室：关于基层“一票否决”制规范使用的调研……67

17.中央纪委监察部廉政理论研究中心：关于防止利益冲突工作的调研……71

18.安徽省纪委、监察厅：关于“三资”委托代理服务的调研………………76

19.福建省纪委、监察厅：关于完善维护群众权益机制的调研………………79

20.吉林省纪委、监察厅：关于新时期“吉化精神”、“吉化作风”调研…83

21.中央纪委、四川省纪委联合调研组：

关于四川省加强基层纪检监察组织建设的调研报告………………………87

市级

22.山西省吕梁市委常委、市纪委书记雷建国：

关于吕梁市养老服务机构发展情况的调研报告……………………………93

23.漳州市纪委、监察局：关于加强村干部廉洁履职的调研…………………95

24.内蒙古自治区鄂尔多斯市委常委、市纪委书记李逢春：

鄂尔多斯推进公共资源交易体制机制变革的调研………………………99

25.中央纪委研究室姜向红、张弘政：

关于唐山市推进基层纪检组织建设的调研报告…………………………102

2013年

省级

26.安徽省纪委、监察厅：关于援疆监督检查工作的调研……………………106

27.中央纪委监察部第七纪检监察室：对福建省规范权力运行工作的调研…109

28.河北省纪委、监察厅：

关于香河县实施农村集体“三资”管理升级工程的调研…………………114

29.陕西省纪委、监察厅：推动调研成果转化科学有效防治腐败…………118

30.湖北省纪委、监察厅：推动干部作风建设深入开展………………………121

31.中央纪委监察部第七纪检监察室：

关于江苏探索推进非公企业党的纪律监督工作的调研…………………124

32.河南省纪委、监察厅：发挥调研对全局工作的促进作用…………………128

33.江苏省纪委、监察厅：发挥调研作用促进工作创新………………………131

34.安徽省纪委、监察厅：关于开展监察建议工作的调研……………………134

35.广东省纪委、监察厅：

广东省关于全面把握查办案件力度、质量、效率、安全的调研报告……139

36.吉林省纪委、监察厅：

关于贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作情况的调研报告…143

37.青海省纪委监察厅廉政文化建设调研组：

青海省反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设情况的调研…………………148

市级

38.贵州省黔西南布依族苗族自治州委常委、州纪委书记李景辉：

关于特权思想、特权现象的调研……………………………………………152

39.北京市丰台区委常委、区纪委书记李军：

关于丰台运用“责权要素分析法”清权确权的调研………………………155

40.江苏省南京市委常委、市纪委书记龙翔：

对南京“一票否决”考核有关情况的调研…………………………………160

41.重庆市涪陵区委常委、区纪委书记刘艳红：

重庆市涪陵区关于防治基层医疗卫生系统腐败问题的调研……………164

42.合肥市纪委课题组：关于合肥开展行政处罚权专项治理工作调研报告…167

县级

43.四川省彭州市委常委、市纪委书记王瑞平：

彭州“村务民心通”信息平台的调研………………………………………170

44.福建省南靖县委常委、县纪委书记曾勇平：调研要落脚于解决问题……173

2014年

省级

45.湖北省纪委课题组：关于加强开发区党风廉政建设和反腐败工作调研…175

46.江苏省纪委课题组：关于构建不想腐、不能腐、不敢腐机制的调研……179

47.江苏省纪委课题组：

关于落实中央八项规定精神、健全作风建设长效机制的调研……………184

48.广东省纪委委员第六调研组：

关于增强巡视工作发现问题能力的调研报告……………………………188

49.江苏省纪委法规研究室：关于建立健全反腐败抓早抓小机制的调研……192

50. 湖北省纪委常委、秘书长张依涛：

湖北省关于健全反腐败抓早抓小机制的调研报告………………………196

51.四川省委常委、省纪委书记王怀臣：

关于强化党风廉政建设责任追究的调研…………………………………200

52.江苏省纪委课题组：健全改进作风常态化制度的调研思考………………203

53.广东省纪委课题组：

广东省关于加强纪委对同级党委有效监督的调研报告…………………206

市级

54.广州市纪委、监察局：关于白云区防治村干部腐败工作调研报告………210

55.河北省秦皇岛市委常委、市纪委书记郝占敏：

关于河北省秦皇岛市开展党员干部谈心提醒教育的调研………………214

56.岳阳市纪委课题组：

关于市级及以下纪检监察组织落实“三转”要求情况的调研……………218

57.中共宜宾市纪委副书记熊鸣：

关于宜宾市发挥政风行风监督员作用的调研思考………………………222

58.佛山市纪委、监察局：

广东省佛山市关于防治领导干部插手公共资源配置的调研报告………226

59.南宁市纪委监察局课题组：

关于对南宁市农村基层干部廉洁履职情况的调研报告…………………230

60.南宁市纪委课题组：

关于南宁市非公有制企业党组织建立纪检组织情况的调研报告………237

2015年

省级

61.广西壮族自治区纪委研究法规室：

对县级纪检监察机关内设机构改革的调研报告…………………………243

县级

62.永修县纪委郭三仁：永修县农村村级财务管理的调研报告………………246

2016年

省级

63.安徽省纪委专题调研组：滁州市正风反腐促经济发展调研报告…………248

64.吉林省纪委课题组：关于国家工作人员收受礼金问题的调研……………252

2018年

省级

65.陕西省纪委课题组：陕西省纪检监察机关扶贫领域监督执纪工作调研…255

66.河北省纪委驻省社科院纪检组：

河北省深化基层“微腐败”专项治理的调研………………………………260

67.安徽省纪委监委驻省教育厅纪检监察组：

关于完善省属高校纪检监察工作体制的调研……………………………265

68.重庆市纪委监委调研组：关于纠正形式主义官僚主义问题的调研………269

69.天津市纪委监委调研组：关于监察职能向基层延伸情况的调研…………274

70.重庆市纪委监委课题组：关于坚决整治群众身边腐败问题的调研………278

71.四川省纪委监委调研组：

关于进一步推动县级纪检监察机关履职尽责的调研……………………283

72.青海省纪委监委调研组：

关于纪委协助党的委员会深入推进全面从严治党情况的调研…………287

市级

73.江苏省徐州市委常委、市纪委书记、市监察委主任董向阳：

关于基层扶贫涉农资金领域监督执纪的调研……………………………291

74.陕西省宝鸡市纪委课题组：宝鸡市关于查处扶贫领域违纪问题的调研…294

75.湖北省黄石市纪委常委、市监委委员付玉书：

关于违纪涉案款物规范管理的相关调研…………………………………299

76.浙江省丽水市纪委监委调研组：

关于执纪监督和执纪审查部门分设后更好开展执纪监督工作的调研…302

77.吉林省长春市纪委课题组：吉林省长春市开展警示教育的调研………307

78.山西省晋城市纪委书记、市监委主任那志茂：

关于纪检监察机关开展日常监督的调研…………………………………311

79.江苏省南京市纪委监委课题组：关于新时代全面加强纪律建设的调研…314

80.黑龙江省齐齐哈尔市纪委课题组：

关于查办扶贫领域违纪违法案件的调研…………………………………318

81.黑龙江省佳木斯市纪委监委调研组：

关于以抓好政治监督强化政治生态建设的调研…………………………321

82.云南省迪庆藏族自治州纪委监委课题组：

关于实践运用监督执纪“四种形态”的调研………………………………324

83.江苏省宿迁市纪委监委课题组：

关于党委（党组）运用监督执纪第一种形态的调研………………………328

84.河南省焦作市纪委监委课题组：

关于执纪审查中加强思想政治工作的调研………………………………331

85.北京市总工会机关党委（机关纪委）课题组：

北京市总工会机关系统基层党风廉政建设情况调研报告………………335

县级

86.浙江省平湖市：

发挥信访举报问题线索主渠道作用的调研………………………………346

87.苍溪县纪委课题组韩健明、李明东：

关于加强乡镇纪委规范化建设的调研……………………………………349

88.江苏省金湖县纪委课题组：关于农村基层党纪处分执行难的调研………352

89.安徽省砀山县纪委监委课题组：党纪政务处分决定执行情况的调研……355

90.江西省全南县纪委监委课题组：

关于县级纪检监察机关问题线索处置的调研……………………………357

2019年

省级

91.天津市纪委监委课题组：天津市深化运用监督执纪“四种形态”调研…360

92.广东省纪委专题调研组：

广东省关于严明政治纪律和政治规矩情况的调研………………………364

93.浙江省委常委、省纪委书记、省监委代主任任振鹤：

赴台州开展“服务企业服务群众服务基层”调研报告……………………368

94.浙江省纪委常委、省监委委员郑建余：

关于贯通运用监督执纪“四种形态”的调研………………………………372

95.天津市纪委监委课题组：对运用新媒体开展纪检监察宣传工作的调研…376

96.四川省纪委监委第二纪检监察室：

对落实主体责任中存在形式主义的调研…………………………………380

97.天津市纪委监委课题组：

持续深化“三转”推进纪检监察体制改革的调研………………………384

98.海南省纪委监委组织部课题组：

关于省管企业和省属高校纪检监察组织建设情况的调研………………388

99.广西壮族自治区纪委监委驻自治区党委办公厅纪检监察组：

关于加强派驻监督工作的调研……………………………………………392

100.贵州省纪委监委课题组：

关于为打赢脱贫攻坚战提供坚强纪律保障的调研………………………396

101.天津市纪委监委课题组：

关于“四风”问题及其隐形变异突出表现的调研………………………400 102.贵州省纪委监委课题组：关于构建国有企业权责监督体系的调研……404 103.天津市纪委监委课题组：

关于纪检监察机关开展“一案六书两报告两建议”工作的调研………408

104.新疆维吾尔自治区纪委监委驻自然资源厅纪检监察组：

关于破除形式主义、官僚主义问题的调研………………………………411

市级

105.湖南省张家界市委常委、市纪委书记、市监委主任袁美南：

关于统筹推进“四个监督全覆盖”的调研………………………………414 106. 河北省邢台市纪委监委调研组：关于克服形式主义与官僚主义调研…417 107.河南省平顶山市纪委监委课题组：

关于聚焦第一职责开展日常监督的调研…………………………………422 108.江西省南昌市纪委监委课题组：关于优化党内政治生态的调研………425 109.河南省新乡市纪委监委课题组：

关于推动“以案促改”制度化常态化的调研………………………………429

110.贵州省铜仁市纪委监委、铜仁学院联合课题组：

关于强化监督执纪护航脱贫攻坚的调研…………………………………432

111.河南省焦作市委常委、市纪委书记、市监委主任牛书军：

关于推进监察职能向基层延伸的调研……………………………………435

112.河北省邢台市委常委、市纪委书记、市监委主任李彦明：

关于基层加强政治监督的调研……………………………………………438

113.平顶山市委常委、市纪委书记、市监委主任李建民：

关于查处恶意举报情况的调研报告………………………………………441

114.河北省邯郸市纪委监委研究室：

关于基层形式主义官僚主义突出问题的调研……………………………444

115.河南省焦作市委常委、市纪委书记、市监委主任牛书军：

关于规范和纯洁党内同志关系的调研……………………………………447

116.河北省秦皇岛市纪委监委课题组：

关于基层形式主义官僚主义突出问题的调研……………………………450

117.云南省西双版纳傣族自治州纪委监委课题组：

关于监督检查和审查调查协同联动的调研………………………………453

118.河南省开封市委常委、市纪委书记、市监委主任卢志军：

关于聚焦监督第一职责的调研……………………………………………456 119.福建省福州市纪委监委办公厅：关于监督检查和审查调查分设调研…459 120.江西省井冈山市纪委监委课题组：对精准有效用好问责利器的调研…463 121.北京市西城区纪委监委课题组：关于基层深化运用第一种形态调研…466 122.福建省三明市纪委监委课题组：关于加强基层政治监督的调研………469 123.河南省许昌市纪委监委课题组：关于推动构建亲清政商关系的调研…472 124.河南省焦作市委常委、市纪委书记、市监委主任牛书军：

关于深化整治形式主义官僚主义的调研………………………………475

125.云南省昆明市纪委监委李洁云、王永权：

关于构建积极健康党内政治文化的调研………………………………478 126.广东省佛山市纪委监委调研组：关于做实做细日常监督的调研………481 127.江苏省宿迁市委常委、市纪委书记、市监委主任李桂琴：

关于基层纪委监委履行主责主业的调研………………………………484

县级

128.江西省南昌市西湖区纪委监委课题组：

关于基层“公差私旅”问题的调研………………………………………487

129.江苏省南京市建邺区纪委监委课题组：

关于基层做实做细监督职责的调研………………………………………490

关于合肥构建城市建设领域防腐保廉体制机制的调研

中央纪委第七纪检监察室

（2011年6月13日）

近年来，随着城市化的加速推进，工程建设领域腐败现象呈易发多发的态势。安徽省合肥市自2006年3月开展城市“大建设”以来，坚持以“分权、统筹、开放、监督”为思路，推进制度创新，致力于从源头上防治腐败，探索建立了具有合肥特色的城市建设领域防腐保廉体制机制，在优化发展环境，促进城市又好又快建设的同时，对预防工程建设领域腐败现象的发生、促使干部创业干事不出事，发挥了重要作用。去年以来，中央纪委第七纪检监察室组织专题调研组会同安徽省纪委研究室就合肥市的做法进行了认真调研。

一、主要做法

分权治理、统筹协调，构建权力制衡结构。一是科学分解职权，严格限定权力边界。合肥市改变过去由政府少数部门实行“一条龙”管理的传统做法，按照城建管理的自然流程合理配置权力，将立项、拆迁、招投标、建设、投融资、决算审计等六个环节，从原建设管理部门中分离出来，分别由市发改委负责立项，各城区政府负责拆迁安置，市招标中心负责项目招标，市重点工程建设局（以下简称市重点局）负责施工管理，市建设投资集团（以下简称市建投集团）负责融资和资金拨付，市审计局开展项目决算审计，形成“六分开”的城建管理新体制。同时，对每个环节的权力运行程序和方式都作出具体的刚性规定，明确限定了权力的作用、范围和过程。二是统筹协调，提升城建管理水平。为有效预防分权治理中可能出现的监督不力、各自为政等问题，合肥市探索建立了以“统一筹划”、“统一调度”和项目“一体化管理”为主要内容的统筹协调机制。“统一筹划”，将分散于市直各部门以及分属市、区、街道三级的城建项目统一集中到市级项目储备库，每年集中进行筛选论证，并由各专业部门按照职责分工，实行统一规划、统一设计、统一招标、统一资金管理。对重大项目规划以及重要地区详细规划、规划调整统一由市规划管理委员会决策；对市、区分级实施的建设项目统一由市建委组织设计报市发改委审批；对市、区、开发区建设工程以及所辖各县标的在500万以上的工程项目全部在市招投标中心进行集中招标；市建投集团统一项目融资、统一资金拨付、统一成本控制；市、区土地资产由市政府直管的储备中心统一征收、统一出让。“统一

调度”，成立市重点工程建设指挥部，定期召开调度例会、专题协调会，听取各参建单位工作进展情况汇报，及时解决项目建设中遇到的部门协作和具体业务问题，有效弥合了新体制中“分”的缝隙，实现了“统”的高效。“一体化管理”，撤销所有市直单位的建设职能，统一由市重点局实施“交钥匙”工程，城建项目涉及的管杆线迁建、绿化亮化、交通控制等附属工程与主体工程同步设计、同步施工，加快了建设速度，提高了项目品质，同时也铲除了因分散管理而滋生的腐败土壤。

开放市场、公平竞争，压缩权力寻租空间。一是建立统一开放的招投标市场。对政府性投资工程和政府采购项目，通过符合性和有效性评审的投标人，以商务报价最低的为中标候选人，即“有效最低价中标”。同时建立履约保证金、低价风险金以及不良行为记录等配套制度，确保了“有效最低价中标”制度的执行。二是实行服务业务市场化。将能够交由市场运作的服务业务全部向社会开放，全市的项目环境评介机构由原来的1家增加到20家，项目环评率由原来不到60%提高到97%以上；施工图审查机构和人防专项审查机构也分别由原来的1家发展到10家和4家。三是实行服务管理公开化。合肥市对涉及政府服务管理的关键环节，以合同约定的形式加以公开。如“工程资金直付”制度中规定，工程资金支付的条件必须写入项目合同，先由施工单位按月填报完成工程量，监理单位进行验工计价，提出付款建议，市重点局审查后向市建投集团提出拨款计划，市建投集团根据合同约定、现场工作进度和审计结论，将工程款直接拨付给施工单位。项目资金支付管理环节全部向企业公开，取消了业主单位对资金的支配权，使企业的管理成本大大降低，为他们提供了公平公开的制度环境。四是倾力打造“阳光地产”。对所有经营性用地，一律由政府负责拆成净地，完善水电气路等基础设施后，实行“净地出让”，消除了企业因拆迁安置的不确定因素而可能增加的建设成本，让外来企业能够与本地企业在同一起跑线上充分竞争。

制度约束、强化监督，确保权力规范运行。一是注重程序控制，强化内部监督。围绕决策、审批、管理等重点环节，明确权力行使的依据、程序、时间和流程，严格按程序监控，按流程监督。市土地管理委员会和市规划管理委员会是城市建设的最高决策机构，提交“两委”审议的事项，事前必须进行严格的审查；“两委”研究的重大项目和相关政策，决策前还须经过专家咨询会、公众听证会等专业咨询听证程序；做出的决策事项，须经法律顾问进行把关，

并递交市政府法制办进行合法性审查，方可对外公布施行。在项目实施的具体环节上，所有参建单位必须经过统一招标后确定；市建委必须严格按照规划局出具的规划条件组织设计；市重点局必须严格按照市建委提供的设计施工图组织施工；市重点局提出的工程量变更申请，须由市建委组织相关单位审查后报市政府批准。二是坚持公开透明，强化外部监督。综合发挥纪检监察、审计监督、新闻媒体和群众监督作用。坚持有案必查，并将审计监督贯穿于项目建设的全过程。充分发挥市场各方主体的监督作用，如在土地出让环节，建立政府与企业“双向约束机制”，以合同形式，一方面约定项目开竣工时间、地价款支付等企业责任，一方面对政府部门并联审批、缺席默认、限时办结、首问负责等进行了明确，政府部门的服务质量和工作透明度大大提高。在资金支付环节，实行“工程资金直付”，将工程款直接拨付给施工单位，使资金拨付的整个流程公开并置于参建各方主体的监督之下。充分发挥群众监督力量，如在拆迁安置环节，实行“两级审核、三榜公示”，被拆迁户的相关资料在社居委、街道两级公示后，经区、市两级拆迁证照确认小组进行证照确认，最后在报刊进行市级公示。三是实行扁平化管理，强化层级监督。市重点工程指挥部办公室定期组织开展对各区建设进度以及拆迁安置、资金使用制度等执行情况的监督检查，及时发现并纠正决策执行中存在的问题，监督检查结果予以通报，确保区级项目建设能在全市统一规划、统一设计的框架下进行。健全了重大决策责任追究制度，对违反重大事项决策程序规则导致决策失误造成严重后果的，由纪检监察机关追究决策者的责任。

二、初步成效

构筑了制度防线，保护了党员干部，取得了良好政治效果。合肥市注重研究传统城建管理体制下腐败现象易发多发的体制性因素，坚持“让制度与建设同行”，注重发挥制度的基础性作用，建立“统分益彰”的城建监管权力结构，形成透明高效的城建监管运行机制，规范了权力运行，防止了权力滥用。2006年以来，合肥市城市建设资金逐年增大，2010年为431亿元，比2006年的17亿增加了25倍，但涉及工程建设领域信访量由2006年的114件、占信访总量11.4%，下降到2010年的55件、占信访总量7.43%；政府投资工程建设领域亿元发案数由2006年的0.06件，下降到2010年的0.005件；工程建设领域立案数占全省工程建设领域立案数由2006年的16.7%，下降到2010年的2.2%（具体数据见上表）。

加速了城市建设，推进了地方发展，取得了良好的经济效果。合肥市对城

市建设实现统筹管理、分权治理、统一调度和市场化运作，提高了城市建设的统筹协调力度，堵塞了城建资金在使用中的跑、冒、滴、漏现象，节约了城市建设成本，保障了城市建设优质高效，促进了地方经济又好又快发展。据统计，2006年以来，合肥市共投入城市建设资金1037亿元，完成城建项目工程852项，招标投标实现节约建设资金228.8亿元，节约率达22%，道路拆迁成本从原来占项目总投资的一半以上下降到现在的约27%，建筑业总产值由2005年的305亿元上升到2010年的1300亿元。2005至2009年，合肥市地区生产总值由878.41亿元提升到2102.12亿元，增幅达239%；财政收入也由130.88亿元上升到341.91亿元，城市化、工业化进程明显加快，市区面积增大两倍，城市化率不断提高，城市面貌发生了翻天覆地的变化。

促进了社会和谐，保障了群众权益，取得了良好的社会效果。合肥市始终坚持以维护和保障群众利益为出发点，在政策制定中体现群众意愿，在建设过程中突出依法行政，在市场监管中维护社会公平正义，尤其是在拆迁安置中，实行住房实物安置、集中统一安置、项目建设与安置复建点建设同步实施以及社会统筹同步保障等多项制度，保障了群众的合法权益，让群众共享城市建设成果。提升了政府公信力和权威性，凝聚了广大群众建设合肥的强大合力，焕发了干部职工干事创业的干劲和热情，促进了社会的和谐、稳定与发展，实现了城市建设与社会发展的高度统一。

三、问题建议

一是新的改革举措需要法规政策的及时跟进。合肥市推进城市建设管理体制改革，最基础的环节就是结合实际需要对部门的权力格局进行了重新调整。然而，这种调整需要相关法律法规进一步完善。如合肥市将原隶属不同部门的工程建设、土地服务、政府采购、产权交易的招投标工作职能进行整合，成立了集中的招投标中心，但受现有的行政法规尤其是一些部门规章的限制，招投标管理部门不能独立行使与这些职能相对应的行政管理权，不利于招投标工作的有效开展。建议有关部门及时调整有关规定，为基层的相应改革实践提供政策空间。

二是新的管理模式对部门间的协作配合提出新的挑战。合肥市构建的城市建设管理新体制，既强化了统筹，又明确了职责；既强调了效率，又注重了监督，对政府各部门的行政管理水平提出新的、更高的要求，尤其要求各部门间必须进一步加强合作，杜绝因体制机制变化和流程重造形成的“真空”，这些

还需要一个渐进发展和相互磨合的过程。

三是部分改革措施还需要进一步总结完善。如合肥市积极探索实行的“有效最低价中标”、“阳光拆迁”等，虽得到了较好的执行，发挥了积极作用，但还需要在总结实践经验的基础上进一步完善，并尽快上升为制度，发挥更好的效用。

围绕以人为本执政为民开展纪检监察调研工作

河北省委常委、省纪委书记臧胜业（2011年6月14日）

凡是取得重大进展和突破的工作，都必须经过深入细致的调查研究；凡是各项工作搞得好的单位，必定是调查研究抓得好的单位。要顺利完成调研任务，必须坚持解放思想、与时俱进，主动适应新形势新任务的要求，以改革创新精神不断改进纪检监察调研工作方式方法。积极探索“专家+行家”的调研工作模式，动员和组织各方面力量参与调研。

以人为本、执政为民，是马克思主义政党的生命根基和本质要求，是我们党的性质、宗旨的集中体现和一贯的政治主张、执政理念，也是纪检监察调研工作的根本指导原则。当前，反腐倡廉建设的新情况新问题对调研工作提出了新课题，人民群众的新期待新希望对调研工作提出了新要求。加强和改进新形势下的纪检监察调研工作，必须坚持以人为本、执政为民，将其贯彻落实到分析问题、谋划思路、制定政策、出台举措、推动工作的全过程，以扎实深入的调查研究，推动反腐倡廉建设科学化水平不断提高。

一、必须紧紧围绕以人为本、执政为民开展调查研究，努力提高反腐倡廉

建设科学化水平

胡锦涛总书记在十七届中央纪委六次全会上明确要求，各级纪检监察机关和广大纪检监察干部要坚持用以人为本、执政为民统一思想、指导实践，以更高的标准、更严的要求切实履行党和人民赋予的职责。提高反腐倡廉建设科学化水平，是提高党的建设科学化水平的重要组成部分，是适应经济社会科学发展的现实需要，是深入推进反腐倡廉建设的迫切要求。加强新时期反腐倡廉建设，必须适应形势发展的需要，切实改变那些不适应、不符合科学发展观要求的思想观念、体制机制、工作方法，不断提高科学防治腐败的能力和水平，推动党风廉政建设和反腐败斗争科学发展。坚持以人为本、执政为民，提高反腐倡廉建设科学化水平，是我们当前工作的主题，更是调查研究工作的重中之重。要牢固树立群众观点，坚持群众路线，站稳群众立场，从群众反映最强烈的问题、最不满意的地方、最盼望的事情入手，深入开展调查研究，及时总结基层群众在实践中创造的新鲜经验，认真查找反腐倡廉建设在思想观念、体制机制、工作方法等方面，有哪些不适应、不符合科学发展要求的新情况新问题，及时

研究提出针对性、可操作性强的对策建议，扎实推进反腐倡廉建设科学发展。

二、必须紧紧围绕反腐倡廉全局和纪检监察中心任务开展调查研究，注重

发现新情况、解决新问题

纪检监察调研工作涉及面广、任务繁重。可以说，反腐倡廉建设各项工作

都离不开调查研究。

实践证明，凡是取得重大进展和突破的工作，都必须经过深入细致的调查研究；凡是各项工作搞得好的单位，必定是调查研究抓得好的单位。要坚持围绕中心、服务大局，突出重点、把握全局，努力提高纪检监察调研工作的质量和水平。

首先，要重视对反腐倡廉形势的调查研究。正确分析和判断反腐倡廉形势，是一个涉及全局性的问题，是科学决策的前提和基础。随着经济社会发展步伐的加快，反腐倡廉形势也在发生着深刻变化。分析和判断反腐倡廉形势涉及多方面因素，既要分析体制机制问题，又要掌握思想观念的发展变化，既与政治经济建设密切相关，又受文化社会建设的深刻影响。要通过深入开展调查研究，全面准确地掌握各方面的实际情况，客观地评价这些年在反腐倡廉建设方面取得的明显成效和存在问题，保持清醒的头脑，作出科学的决策，积极主动地推进党风廉政建设和反腐败工作。

其次，要加强对完善惩治和预防腐败体系的调查研究。完善惩治和预防腐败体系是反腐倡廉建设的工作重点和中心任务。近年来，我们扎实推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩治等各项工作，体系建设取得了明显的阶段性成果，总体呈现出良好发展态势。但应当清醒地看到，滋生腐败的土壤仍然存在，体系建设任务依然艰巨。在如何进一步提高教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、改革的推动力、惩治的威慑力等方面，都需要我们深入开展调查研究，寻找正确答案，有针对性地采取有效措施，加快推进惩治和预防腐败体系建设。

再次，要突出抓好推动反腐倡廉工作创新的调查研究。创新是反腐倡廉工作的永恒主题。要通过开展调查研究，深入了解反腐倡廉建设面临的新情况新问题，及时掌握人民群众对反腐败斗争的新要求新期待，认真总结经过实践检验的好做法好经验，积极探索符合反腐倡廉建设内在规律的新思路新方法，扎实推进反腐倡廉工作创新。近年来，我省在全面贯彻中央纪委各项部署要求的同时，紧密结合河北实际，创造性地开展了一些具有自身特色的工作，如行政

权力运行监控机制建设、民主评议、机关效能建设、县级派驻机构改革、素质建设工程等，为深入推进反腐倡廉建设提供了有益借鉴。因此，必须突出抓好推动工作创新的调查研究，在发现新情况、解决新问题上下工夫，不断创新工作思路，完善工作机制，破解工作难题，推进各项创新性工作深入开展。

三、必须坚持与时俱进、改革创新，不断改进和完善调研工作的方式方法

改进方式方法是新形势下做好调研工作的有效途径，也是提升调研工作质量和水平的关键。国内外形势的新变化，反腐倡廉建设的新任务，对调研工作提出了新的更高的要求。要顺利完成调研任务，必须坚持解放思想、与时俱进，主动适应新形势新任务的要求，以改革创新精神不断改进纪检监察调研工作方式方法。要积极探索运用现代调研方法，如统计调查、问卷调查、抽样调查、网络调查等，充分利用现代信息技术和手段，进行资料的收集、整理和加工。同时也要看到，再先进的技术手段也替代不了深入实际、深入群众进行实地的调查研究。要善于运用传统调研方法，如召开座谈会、研讨会、个别访谈、走访调查、蹲点调查’、典型调查、实地考察等行之有效的调研方法，并使其不断改进和完善。要注重理性思考，对调查掌握的大量情况进行认真研究，总结经验，把握规律，创造性地提出推动工作深入开展的具体思路和措施。要健全和完善调研工作协调合作机制，加强与各职能部门、高等院校、社科研究机构的沟通和联系，整合调研资源和力量，积极探索“专家+行家”的调研工作模式，动员和组织各方面力量参与调研，对一些大型综合性课题进行集体攻关，做到群策群力、优势互补，共同推进纪检监察调研工作。

四、必须注重调研成果的转化运用，及时研究提出符合以人为本、科学发

展要求的对策建议

研究提出符合以人为本、科学发展要求的对策建议，是开展调研工作的最终目的，也是调研工作发挥出谋划策、以文辅政作用的重要体现。衡量调查研究效果如何，不能看其规模有多大、时间有多长，也不能只看调研报告写得有多好，关键看是否提出有价值的对策建议、是否能够解决实际问题。纪检监察调研工作的目的不是写学术论文，而是直接为反腐倡廉决策和指导工作服务。纪检监察调研工作必须紧紧围绕贯彻落实以人为本、执政为民的实践需要，紧紧围绕提高反腐倡廉建设科学化水平，开展广泛而深入的调查研究，再经过系统的分析、反复的比较、严谨的论证，提出符合现实需要、符合工作实际、符合群众意愿的对策建议，切实解决群众反映强烈的突出问题，切实解决制约反

腐倡廉建设科学发展的突出问题。要注意把较为成熟的对策建议，转化为规范性文件，以制度、规定的形式固定下来，发挥更加持久的作用，推动反腐倡廉建设不断向纵深发展。

芜湖创新资金、资产统筹监管机制的调研

安徽省纪委监察厅调研组

（2011年8月8日）

近年来，安徽省芜湖市大力推进财政管理体制、国有资产管理体制和投融资管理体制改革，建立健全“统筹管理、规范运行、全程监控”的资金、资产监管机制，提高了政府资金和国有资产的使用效益，推进了党风廉政建设和反腐败工作。安徽省纪委、监察厅组织力量，对芜湖市的资金、资产统筹监管机制进行了深入调查，形成调研报告如下：

一、统筹管理，着力提高资金、资产使用效益

2007年前，芜湖市党政机关和事业单位的资金、资产实行分散管理，市区两级融资体系各自为政。这种管理体制，使得一些单位资金、资产运作不规范，监管不到位，盲目贷款问题突出，造成了一些不必要的浪费，甚至成为“小金库”的重要来源。为了提高资金、资产管理效益，芜湖市从2007年开始，对党政机关和事业单位资金、资产实行“双清双集中”改革，并对市区两级融资体系实行统筹管理，取得了良好的效果。

对银行账户进行清理，实行财政资金集中管理。2007年和2009年，芜湖市两次组织对党政机关、事业单位的银行账户进行了全面清理，共清理党政机关资金7.8亿元，事业单位资金18.9亿元。根据资金不同性质，对清理出的党政机关资金，全部划转财政，由政府集中统筹安排和使用。清理出的事业单位资金，集中划转财政5.8亿元，实行“收支两条线”管理，资金统筹调度，其余专项资金13.1亿元由单位实行专户管理、专款专用。清理后，党政机关和行政执行类及没有收入的社会公益类事业单位自有账户全部撤销，其他事业单位经批准设立保留账户，但须核定账户用途，任何单位新设账户，必须报市政府批准。

对固定资产进行清理，实行国有资产集中管理。在对银行账户进行清理的同时，芜湖市对党政机关、事业单位的所有资产进行了全面清查，清理出党政机关房屋建筑面积24.5万平方米、土地30万平方米；事业单位房屋建筑面积111.3万平方米、土地264.8万平方米。清理后，党政机关及行政执行类事业单位资产权属与单位脱钩，所有资产及权证全部上交，由市国有资产管理公司集中管理和运营，公益类事业单位资产权属不变，仍由单位管理，资产权证上交国资委统一管理。对党政机关和行政执行类事业单位的经营性资产，按照资产

运营管理业务规程实行市场化运作，资产收益统一上缴财政；对于非经营性资产，实行托管模式，由公司与行政事业单位签订委托管理责任书，授权单位管理使用，但不得通过出租、投资、出借的方式，从中获利。

建立融资“四统一”模式，实行市区两级统筹管理。为了解决城市建设资金不足，芜湖市及所辖区曾先后成立了6家建设投资公司，6家公司独立运营。这种条块分割的管理模式，难以形成规模和集聚效应，增加了监管的难度。为了破解分散管理带来的弊端，芜湖市于2009年成立了市资金管理领导小组，对市区两级实行融资统一实施、资金统一管理、成本统一控制、风险统一锁定，政府和行政事业单位贷款全部由市资金管理领导小组审批。融资统管机制运行两年来，市各建投公司的融资行为对外成为一体，形成了规模优势，降低了融资成本，增强了与银行等部门的议价能力，改善了负债结构，防范了过度负债风险。

二、规范运行，健全完善资金、资产管理机制

推行财政资金管理精细化。芜湖市积极推行零余额账户管理、国库集中支付，将各单位的各类收支项目全部纳入国库集中支付体系，规范收支申报和支付流程，对大额资金实行直接拨付，杜绝截留挪用等现象。严格执行部门综合预算制度，推行预算信息公开，对预算支出进行绩效考评。加强对各单位资金监管，实行专款专用、封闭运行，完善国库网上支付和监督功能，市本级财政预算单位财政资金通过财政支付网实行网上申请、网上审批、网上查询、网上监控，所有现金支出推行公务卡管理。不断完善财务收支管理、账户开设、资金调度、监督检查等一系列制度，严格落实“收支两条线”和政府集中采购等各项规定，定期开展经常性的财务制度执行情况专项检查，严格控制党政机关一般性支出，严肃查处滥发津贴补贴行为，使各单位所有资金收支全部置于有效监管之中。

推行国有资产管理动态化。芜湖市率先在安徽省建设启用了行政事业单位资产管理内部信息系统，并建立存量资产与增量资产挂钩机制，将单位资产配置与部门预算、政府采购安排有机结合起来，制定实施了《行政事业单位国有资产处置管理办法》，规定各单位自行管理的资产，如对外投资、出租、出借、抵押和担保必须经过严格的审批，并对单位间闲置资产进行调剂和置换，确保资产保值增值和得到有效利用。在此基础上，对经营性资产实行集中，并进行市场化经营管理，增强国有资产变现和融资能力，变“死资产”为“活资本”。

2007年至2010年，芜湖市国有资产管理公司共实现运营收入8222万元。

推行政府投融资管理制度化。一是建立存贷款余额周报制度。芜湖市区两级建设投资公司及其控股的行政性公司每周五向市资金管理领导小组上报当期银行存款及贷款余额，审计部门定期和不定期对各单位上报的数据进行检查核实。二是建立存量资金余额锁定制度。对市区两级建投公司日常资金使用需求实行定额控制，每半年根据各公司实际情况动态调整额度，防止资金分散闲置而效益发挥不足。三是建立间隙资金有偿调度制度。对于超出规定资金额度的公司，将其超出部分划转至专门的资金归集账户，并由资金归集账户划转至资金缺口公司，资金余缺公司的资金调度按同期银行贷款基本利率计付利息。四是建立融资行为统一审批制度。对市区两级建投公司贷款及其他融资行为实施总体控制，各区和市直单位的所有贷款、借款一律履行报批手续，借款利率统一把关，临时需用资金由市建投公司统一调度，严把新增贷款审批关口。

三、全程监督，有效防范资金、资产运行风险

积极探索“制度+科技”的监管方式。建立国库资金支付信息系统，全面推行POS机管理，变过去单位现金支付为现在网上支付，实现对资金流程零距离监督。建立国有资产监督管理信息平台，让国有资产管理部门、主管部门、行政事业单位之间资产管理信息公开透明，实现资产动态跟踪监管。建立惠民资金直达管理系统，对惠民补助资金进行网上申报、审批、稽核和“一卡通”发放。建立财政联网审查系统，对财政资金预算、各行政事业单位的经费支出和财政资金具体流向实时监控、过程监督。

充分发挥审计监督的职能作用。在审计内容上，采取“预算跟踪+网络核查”的审计模式，将政府性资金全部纳入审计范围，审计结果及时向社会公示。对政府投资项目和经营性用地开发建设项目实施审计监督的全覆盖，每项工程都通过招标方式选择社会中介机构，负责对政府投资项目造价进行审计监督，审计部门通过抽审加强对中介机构审计质量的监督。在审计方法上，注意将跟踪审计与审计调查相结合，重点审计和发现城市建设资金使用中违规操作、挤占挪用、损公肥私、重大浪费等违纪违规行为。在审计目标上，不仅审计资金使用的合规性，还探索开展资金使用绩效性审计，对不符合绩效要求的行为提出审计意见，不断提高政府资金使用效率。

大力加强资金使用重点环节的监督制约。在财政资金日常管理上，重点加强对工资性收入的监督，严禁擅自设立工资性收入项目、提高标准、扩大发放

范围，并组织对工资性收入进行专项审计。在政府投资资金管理上，进一步完善工程概算、预算、决算审价管理体制，由市发改委负责评审重点工程概算，市重点工程建设管理局制定工程预算，市建委负责预算审查，市招标采购交易中心依据预算实行招投标，市重点工程建设管理局和市财政局负责审查决算，市审计局负责对工程建设造价审计，各部门相互制约、相互协调，共同组成对工程建设造价的监控体系。在政府投融资管理上，实行贷款及其他融资行为总体控制，贷款利率统一把关。每年市政建设和社会事业建设项目安排，都坚持集中研究、统一安排，先调度使用财政资金，后建设配套融资，并严格按照工程进度拨付资金，最大限度地降低融资成本和风险。

关于土地领域突出问题的调研

中央纪委、监察部驻国土资源部纪检组、监察局（2011年8月29日）

为深入调查研究当前土地领域反腐倡廉建设面临的新情况、新问题，进一步加大土地领域预防腐败工作力度，中央纪委、监察部，国土资源部有关司局，中央纪委、监察部驻国土资源部纪检组、监察局有关人员组成调研组，先后赶赴辽宁、浙江两省开展调研。调研采取座谈、研讨、案例剖析等方式，深入分析当前土地开发利用面临的形势及存在的突出问题，并着重从管理体制、工作机制和制度建设等方面查找深层次原因，研究提出进一步推进土地领域反腐倡廉建设的措施及建议。

一、当前土地领域存在的突出问题

国家严格管控土地与地方扩张用地相冲突，推升违法用地问题凸显。1994年分税制改革以来，地方政府迫于现行GDP政绩考核压力、地方经济社会发展压力，不约而同地把目标盯住了土地市场（特别是房地产市场），对土地财政的依赖逐步加深。对土地的强烈需求，极大地提高了土地的增值空间。同时，土地开发中的拉拢腐蚀和权力寻租问题应运而生。这就带来两个问题：一方面违法现象突出，多表现为政府行为；另一方面，涉土腐败问题严重，集中发生在地方党政官员及与土地开发相关联部门的领导干部。

统一规范的土地交易市场尚未完全建立，工业用地招标拍卖挂牌出让受制于政府主导的项目投资模式，市场化程度不高，操作不规范。从调研了解的情况看，目前虽然绝大多数地方都建立了土地交易有形市场，但土地出让标准不统一，具体操作方式也不尽相同，个别地方存在人为设置出让条件、“量体裁衣”等问题。基层同志反映，土地使用权公开出让条件设置、公开方式选择等环节还存在漏洞，土地交易后合同随意变更现象时有发生。这些问题的存在，既容易造成国有土地收益流失，也极易诱发腐败问题。

土地执法呈“大家用、一家管”、“众人加油门、一人踩刹车”的被动局面，共同责任机制尚未真正落实，土地执法软弱助长违法违规用地恶性上扬。目前，国土部门土地执法职权有限、执法手段弱、执行难到位，突出表现为土地违法违规行为制止难、调查取证难、按照法律程序处理到位难。当前，在各地竞相上项目、加快发展的大背景下，多数地方政府部门都承担着“加油门”

的角色，而国土部门则履行着保障与保护相统一的职责，更多地扮演“踩刹车”角色，工作较为被动。从违法违规用地主体看，由于政府主导的违规用地占相当比例，在查处违法违规用地方面，仅靠国土部门一家很难有大的作为。在土地执法机制上，相关部门的积极性不高，国土部门一家“单兵作战”，还没有形成“大家管、大家用”的工作格局。

一些地方土地征收征用不规范、不透明，失地农民社会保障机制尚未建立健全，围绕征地补偿安置的利益诉求和矛盾纠纷不断升级，成为影响社会和谐稳定的重要因素。调研了解到，现行征地补偿标准与农用地转为建设用地后的市场价值存在很大差距，受利益驱动，不少地方政府大规模征地，具体操作过程不规范、不透明。现行补偿标准采取区片价政策，但不少地方将最低价作为唯一价，难以确保被征地农民“现有生活水平不降低、长远生计有保障”。在征地安置方面，不少地方主要采取货币安置方式，社会保障推进比较缓慢。与此同时，对征地补偿分配的监管不够有力，有的基层乡镇政府或村委会出现了截留、挪用、拖欠征地补偿款的问题。

土地批后监管薄弱，擅自调整土地开发内容、容积率等问题在一些地方较为突出。从现行土地管理制度执行情况看，对土地开发利用的管控主要集中在用前审批，包括规划、计划、农转用审批，而批后执法监管相对薄弱，当前土地利用管理存在重审批、轻监管的现象。同时，现有法律政策不够完善，缺乏配套的操作办法，监管手段单一，部门之间各自为政，建设用地批后监管不到位，土地开发利用中欠缴土地出让金、不按合同约定条件开发、擅自改变用途、非法转让、囤积土地等违法违规问题时有发生。

一些公职人员以权谋私问题突出，涉土腐败案件呈易发高发态势。当前，国土资源系统违纪违法案件呈易发高发态势。违纪违法问题主要是利用职权贪污受贿。从调研掌握的情况看，违纪违法行为主要集中在土地规划计划、土地征收征用、土地审批、土地出让等环节。

二、涉土腐败案件易发高发的主要原因

土地开发的巨大利益驱动导致围绕土地管理的权力腐蚀加大，土地管理面临更加复杂的社会环境。一些利益主体为争取在土地资源争夺战中取得先机，千方百计找门路、拉关系、走捷径，不择手段拉拢腐蚀一些地方党政官员和国土资源管理等部门的干部。与此同时，土地开发利用审批层次复杂、监管部门多，开发利用主体既有国有企业，又有集体企业，还有民营企业，审批监管部

门既有地方政府，又涉及发展改革、国土、规划等多部门，形成了多元的利益链条，致使土地管理的工作环境和社会环境十分复杂，特别是国土资源管理部门已成为高风险的岗位。

土地管理权力过于集中且缺乏有效制约，客观上为腐败分子以权谋私创造了可乘之机。目前，国土资源部门拥有行政审批权、行政执法权、大额度资金支配权，行政权力相对集中且缺乏有效的制约。基层的同志反映，从近年来查处的每一起涉土案件中，都可以发现权力操纵资源配置和利益分配的影子。从土地管理来看，自由裁量权过大；土地管理政策涉及面宽、政策性强，土地管理行政权力集政策制定与执行于一体，对政策的解释权和执行权往往集中于一个部门甚至一个人，有效的内部制约机制还不健全，缺乏对土地管理权力的制衡。

土地管理改革步伐缓慢，相关政策法规修订不及时，成为土地领域反腐倡廉建设向纵深推进的障碍。《土地管理法》自1999年修订以来至今尚未修改，土地管理的一些基础制度仍然保留着计划经济的影子，难以适应当前市场经济发展的需要。集体土地产权不明晰，围绕土地开发利用的利益诉求和矛盾越来越多。土地开发利用中的新情况、新问题不断出现，对已有的政策规定提出了新的挑战，土地规划计划、用地审批、土地征收征用和土地出让等方面的制度改革步伐缓慢。另外，土地管理共同责任机制尚未上升为刚性的法律制度，国土部门单打一，土地领域违法违规问题难以得到有效遏制。

国土资源管理体制不完善，基层国土资源部门管理不顺，成为监督管理的薄弱地带。目前，省以下国土资源部门管理体制既不是条条管理、也不是块块管理，省国土资源厅只管地市级国土资源部门领导班子，人员编制、经费保障、党的关系等仍然属地化管理。另外，国土资源部门的干部难以与当地其他部门进行交流，有的地市国土局长、副局长长期在同一部门或岗位上工作，逐渐形成关系网、利益圈，有些干部心理失衡，逐步放松了对自己的要求，走上违法犯罪道路。

三、深入治理土地领域突出问题的措施及建议

严肃查处土地领域违纪违法案件。当前要进一步加大力度，严肃查处土地领域违纪违法案件，重点查处以下十类案件：严肃查处土地审批中违法违规、索贿受贿的案件；严肃查处违反招标拍卖挂牌规定出让土地，徇私舞弊的案件；严肃查处滥设前置条件出让土地使用权，“暗箱操作”，以权谋私的案件；严

肃查处擅自修改调整规划、改变土地用途、提高容积率，违反管理制度，扰乱市场秩序的案件；严肃查处土地调查、土地确权登记发证中违规操作，弄虚作假的案件；严肃查处土地整治工程项目招投标不规范，监管不力，失职渎职，造成国有资产流失的案件；严肃查处土地估价中与中介机构、委托方互相串通，弄虚作假的案件；严肃查处土地出让收入管理中，擅自批准减免或缓缴谋取私利的案件；严肃查处土地违法案件查处中瞒案不报、压案不查，滥用自由裁量权谋取私利的案件；严肃查处涉地专项资金吏用监管失控，套取资金、设“账外账”、“小金库”、滥支乱花、贪污挪用的案件。

着力解决土地管理中的突出问题。围绕解决土地管理中存在的权力集中、自由裁量权过大、监督不到位等问题，采取以下措施：着力解决规划计划环节的问题。着力解决用地审批环节的问题。

着力解决土地市场交易方面的问题。一是建立统一规范的土地交易有形市场，取消县级土地交易市场，土地交易统一纳入地（市）有形交易市场，交易中心与国土资源管理部门彻底脱钩，由地市政府统一管理；二是招标拍卖挂牌出让土地后，凡是调整、修改土地出让条件的，必须由政府收回土地重新招标拍卖挂牌出让，违反规定的，一律严肃追究责任。

深入开展专项治理。一是继续抓好工程建设领域突出问题专项治理，深化对国有建设用地使用权出让合同执行情况专项清理，加快推进土地交易市场建设；二是在全国统一部署开展国土资源领域突出问题专项治理，重点治理土地和矿业权审批、出让、土地整理中的突出问题，着力规范土地交易行为，有效遏制案件易发多发的态势；三是由国土资源部、监察部联合下发通知，要求各地结合工程建设领域专项治理排查工作，认真开展自查自纠，进一步查找廉政风险点，推进一批改革措施。

全面深化国土资源管理改革。一是继续推进国土资源管理行政审批制度改革，按照权责一致的原则，继续下放土地审批相关权力，同时强化地方政府审批责任；二是大力推进国土资源管理规章的立、改、废，定期对现行土地管理的政策性文件实施效果评估；三是抓紧落实共同责任机制，重点从地方政府党政主要负责人、涉土项目开发管理各相关部门入手，进一步明确各个方面合理开发利用、监管土地的责任，通过落实共同责任体系，形成强化土地监管的整体合力；四是进一步完善国土资源管理体制，加大国土资源部门干部交流力度。

关于权力运行监控机制建设工作的调研

中央纪委、监察部驻卫生部纪检组、监察局

（2011年9月5日）

反腐倡廉建设，对权力的监督制约是关键。从河北省卫生厅的部门经验到各省级卫生行政部门的广泛推广，卫生部逐步总结梳理权力运行监控机制建设的有效做法和经验，结合实际，部署了在部分司局和直属单位开展权力运行监控机制建设工作，着力构建覆盖卫生部权力运行全过程的系统完整的监控机制，确保权力正确行使、高效运行。

总结推广河北省卫生厅工作经验，部署在卫生部机关开展权力运行监控机制建设工作2007年始，河北省卫生厅结合部门实际，借鉴现代管理科学中内部控制、风险管理、绩效管理和决策管理的一些经验和做法，探索开展以促进权力正确行使为目标的行政权力运行监控机制建设。卫生部给予高度关注，几年间，派出多批调研组赴河北省卫生厅现场调研指导行政权力运行监控机制建设工作。在卫生部的精心指导下，通过几年的努力，河北省卫生厅逐步建立起了一整套规范权力运行的制度体系，探索出了反腐倡廉建设的宝贵经验。从全面推进卫生领域反腐倡廉建设的工作思路出发，卫生部在全国卫生系统和卫生部机关两个层面广泛推广河北省卫生厅的工作经验。

一、积极稳妥、扎实推进权力运行监控机制建设工作

依法清理和明确权力，摸清权力底数。卫生部机关各试点司局、直属单位按照“职权法定”原则，对照“三定”方案、国家公务员管理有关法律法规和卫生法律法规等，以处室为单位，对各个岗位行使的所有权力进行深入排查，并填报《权力明晰表》报领导小组办公室。领导小组办公室对各试点司局、直属单位填报的权力进行审查。对法律法规有明确授权的权力，依法予以确认和备案；对法律法规虽有明确授权，但有关司局、直属单位间存在权力交叉、重叠的，报经领导小组和部党组依法确定权力归属；对没有合法依据的“权力”，坚决停止行使。目前，经卫生部惩防体系建设领导小组审议，卫生部党组正式下发了《权力明晰表》，明确各试点司局和直属单位权力总计253项。

开展权力运行廉政风险评估，编制下发权力监控目录。对职权目录内的所有权力，逐项进行廉政风险排查，梳理出权力运行中容易发生廉政风险的薄弱环节，从而查找出权力运行过程中的廉政风险点。对查找出的廉政风险，依据

廉政风险发生可能性的大小、频率的强弱、危害程度的高低等，将廉政风险区分为A、B、C不同的风险等级。经领导小组办公室对各试点司局、直属单位评估的权力风险等级进行综合平衡，并报经领导小组审核后，明确各试点司局和单位A级权力84项，B级权力115项，C级权力54项。

优化权力运行流程，提高行政效能。按照服务政府建设和勤政建设的要求，试点工作办公室组织各试点司局和直属单位对A、B权力行使的流程进行系统、科学地改造，明确并公开权力运行的基本程序、承办岗位、办理时限、相对人权利等，使权力运行步骤更加清晰流畅、程序更加简约明确、监督更加方便有效，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行流程。

健全制度规定，形成权力运行廉政风险防范长效机制。以A、B级风险权力为重点，建立健全严密的权力运行廉政风险防范的制度规定：对过于集中的权力，进行合理分解和科学配置，完善监督制约机制，建立健全权力运行既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；对自由裁量度过大的权力，规范运行程序，细化裁量标准，进行有效控制；对于制度缺失或不完善的权力，健全相关制度规定并抓好落实；对用传统手段难以进行监控防范的权力，积极探索运用电子监察等现代科技手段进行监控防范。

加强对权力运行的监控，形成覆盖权力运行全过程的监控机制。一是按照廉政风险大小对权力运行实行分级监控。A级风险权力，由部领导、机关党委、各试点司局、直属单位和纪检监察等相关部门重点进行监控；对B级风险权力，以各试点司局、直属单位为主进行风险防范，机关党委、纪检监察等部门定期进行检查；对C级风险权力，由职能处室进行自我防范，各试点司局、直属单位、机关党委和纪检监察等部门不定期进行抽查。二是按照权力运行的不同阶段对权力进行监控。在决策环节实行起点监控，各试点直属单位均建立健全了“三重一大”事项集体决策的制度规定，各试点司局也结合实际完善了司务会议制度。在执行环节实行过程监控，对内建立权力运行记录制度，严格按照权力运行流程行使权力，确保权力规范行使，对外向当事人公开与行使权力或办理事项有关的全部情况，发挥社会监督的重要作用。在结果环节，及时把办理结果告知当事人，并以适当方式在一定范围或向社会公开。三是开展风险预警。通过对权力行使实行起点、过程和结果监控，以及分级监控等，并结合群众来信来访等反映的风险因素和苗头性问题，及时向权力行使的当事入发布预警信号，努力把廉政风险消灭在萌芽状态。

严格权力运行绩效考核与责任追究，为廉政建设和勤政建设提供有力保障。2011年，卫生部将研究制订权力运行绩效考核办法，把权力运行流程和运行状况作为考核的重点，既注重考核权力运行是否符合廉政建设要求，是否有违纪违规情况发生，又注重考核权力运行是否落实勤政建设规定，是否有利于提高行政效能；并建立健全权力运行有效的激励和约束机制，把权力运行绩效考核与干部的年底考核结合起来，与干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用等相挂钩。同时，严格权力运行责任追究，对在权力运行过程中有以权谋私、滥用职权、失职渎职等违纪违法行为的，依照有关规定予以追究。

二、把权力运行监控机制建设与反腐倡廉建设其他工作任务结合起来，充

分发挥综合效应

把对党员干部的廉洁从政教育与权力运行监控机制建设工作结合起来，引导党员干部尤其是领导干部树立正确的权力观、地位观和利益观。以树立正确的权力观、地位观和利益观为重点，广泛采取报告会、廉政谈话、集体廉政教育、观看报告会等形式开展理想信念教育、党纪和国家法律法规教育、党的光荣传统和优良作风教育，以及廉洁自律教育，使广大党员干部尤其是各级领导干部始终树立正确的权力观、地位观和利益观，严格执行廉洁从政各项规定，不为私心所扰，不为名利所累，不为物欲所惑，自觉做到为民、务实、清廉，夯实廉洁用权、拒腐防变的思想道德防线。

把权力运行监控机制建设工作与反腐倡廉制度建设相结合，构建反腐倡廉建设长效机制。一是根据权力运行的不同阶段完善反腐倡廉制度。在决策环节，健全完善以“三重一大”事项集体决策制度为重点的民主集中制各项制度规定。卫生部新修订了《卫生部领导班子工作规则》《卫生部工作规则》，各直属单位也结合实际制定了《三重一大事项领导班子集体讨论决定制度》等。在执行环节，规范权力行使的自由裁量度，统一工作标准，规范自由裁量。在结果环节，完善情况通报、结果公示等制度，充分听取社会意见，发挥社会监督的积极作用。二要建立健全对重要领域和关键环节权力运行监督的制度规定。以“权、钱、人、项目”等廉政风险较高的权力为重点，逐一建立健全严密的权力运行廉政风险防范的制度规定，形成用制度分配权力、按制度运行权力、靠制度监督权力的工作机制。

把权力运行监控机制建设工作与政务公开工作相结合，提高权力运行透明

度。充分利用广播、电视、报刊、网络和新闻发布会等形式公开政务信息。凡

是符合《政府信息公开条例》等规定、应向社会公开的，及时、准确、全面地向社会公开；对不适宜向社会公开、但可以在本单位范围内公开的事项，在机关内网或以一定的形式进行公开。对不予公开的事项，要具有不公开的充分理由和依据，并在履行严格的审核手续后才能作不公开处理。加强卫生监督中心行政综合服务大厅建设，优化办事流程，提高工作效率，实现行政审批一个窗口统一受理、不同部门分别办理、一个窗口统一送达。

把廉政建设与勤政建设相结合，充分发挥二者的综合效用。一是对每一项权力行使的程序进行科学规范，既注重发挥权力运行流程对于规范权力行使、加强权力运行监督方面的制约作用，也充分发挥权力运行流程在提高行政效能、推进勤政建设方面的积极作用。二是严格行政许可事项办理时限。对行政许可事项，严格按照《行政许可法》等规定，在法定期限内按时办结；因故不能办结的，要依法履行延长办理期限的手续。规范行政确认、行政处罚等其他权力行使，紧密结合不同权力特点和部门实际，科学确定权力行使程序，切实提高办事效率。

关于农村集体“三资”管理的调研

四川省纪委研究室

（2011年9月26日）

农村集体资金、资产、资源管理，关系群众切身利益，历来是广大农民群众关注的热点、焦点问题，也是农村基层干部违纪违法行为的易发多发领域。今年召开的中央纪委六次全会把开展农村集体资金、资产、资源专项清理，强化规范管理作为推进农村党风廉政建设的重要内容进行安排部署，提出了明确要求。近期，四川省纪委围绕农村集体“三资”管理中存在的问题，先后到眉山等地进行了调研，综合梳理了德阳等地的相关资料和案例，形成此调研报告。

一、农村“三资”管理中存在的主要问题及原因

管理不严。调查发现，财务管理制度不健全、落实制度不到位是当前农村“三资”管理中最为普遍的问题。有的村开支发票无经办人、证明人签字，财务结账不及时；有的财务账目混乱，账簿设置不全，记账不及时；有的财务公开不全面、不及时、不真实；有的“三资”登记的台账管理不完善、不全面，甚至根本没有台账，加之会计人员更换频繁，会计基础工作薄弱，造成底子不清、家产不明，给今后的“三资”清理带来困难。

处置不当。在农村集体所有的山林、果园、池塘、库房、水库等资源的开发利用方面，较为普遍地存在程序不合法、手续不完整、承包费用不入账、承包合同不规范、法律文书不存档等现象。

产权不清。一些村组对集体资产只有粗略的估算，没有建立集体资产台账，造成部分资产权属不清、争议较大，甚至长期闲置，无人妥善保管；有的村组集体投资建设的一些公益用房、集体企业等，倒闭后放任自流，没有进行有效登记管理，更没有办理任何产权证明；对政策性补助形成的集体资产，有的未明确界定是集体产权还是国有产权，形成权属虚置。

干部不廉。调查发现，“三资”管理领域已成为当前基层干部违纪违法行为的易发、多发领域。个别村社干部在集体资产的发包、出租，以及村基础设施建设、支农项目实施等过程中搞暗箱操作，谋取私利；有的通过虚增工程量、虚开发票、提前超额支付工程款等手段，从中获取不正当利益；有的利用手中权力，贪污贿赂、侵吞集体财产，或者为亲朋好友谋取便利。这些发生在群众身边的腐败问题，严重侵害了群众利益，影响农村社会和谐稳定。

当前农村“三资”管理工作存在的这些突出问题，归纳起来主要有以下几方面的原因：一是县乡对“三资”管理的重视程度不够。一些县乡干部认为“三资管理”情况复杂，直接触动农村基层少部分人的利益，不好管理，出力不讨好，因而不愿抓、懒得抓；一些县乡干部认为，农村税费改革后，农村集体经济收入少、债务多，可管可不管，过问很少或根本不过问；一些县乡没有把规范“三资”工作作为一项长期性、基础性工作来抓。二是“三资”管理的专业力量比较薄弱。基层财会人员业务素质普遍偏低，业务培训不足，与农村“三资”管理的复杂性不相匹配；财会人员变动频繁，会计交接不按规定办理手续，造成“新官不理旧账”。三是对“三资”管理的监督力度不足。主要表现在群众监督乏力、班子内部监督不力、民主理财小组监督无力、职能部门监管缺力等方面。

二、一些地方的探索实践

成都市双流县推行了“3213”监管模式。坚持三项原则，即村民自愿和“三资”所有权、使用权、收益权等三权不变的原则，多方监管制衡的原则，业务流程化代理的原则；建立二个机构，即依托原有镇（街道）代理会计核算中心，吸纳部分农经中心人员建立“三资”委托代理服务中心，县纪委联合审计、农经、财政、民政等部门建立“三资”监管中心；执行一套工作流程，即坚持共用同一套数据库，使用同一套业务办理模板，贯彻同一套委托代理业务制度，执行同一套监管工作标准，保证业务层面的集约化和长效化；整合三大监管体系，即整合村民民主自治自控体系，专业会计机构业务内控体系，纪检、监察、财政、农发、审计等监管部门的外控体系，形成相互制衡、相互促进的大监管体系。

宜宾市南溪县推行了农村集体“三资”托管咨询制度。在乡（镇）成立中介服务性质的农村集体“三资”托管咨询中心。中心与村签订托管咨询协议后实施托管行为，以村为单位在信用社分别开设账户，对村集体资金进行统一核算托管。各村对资产资源进行处置、发包和开发，必须先向托管咨询中心申报，遵循公开、竞争、择优原则，按市场化机制制定方案，再按照村民“一事一议”规则议定实施。中心每季度公示公开各村集体“三资”管理情况信息，审计部门每年定期对各乡（镇）“三资”托管咨询中心的托管行为进行审计监督。该制度推行后，全县村级行政运行经费支出每年减少30余万元，同比下降20%，各村集体资产、资源处置收益每年增加约300万元。

从四川省各地实践来看，规范农村集体“三资”管理的积极作用十分明显：一是有利于农村资产保值增值，促进社会主义新农村建设；二是有利于密切党群干群关系，促进农村社会和谐；三是有利于规范基层干部行为，促进农村基层党风廉政建设。

三、加强“三资”管理的对策建议

全面开展专项清产核资，建立规范明晰的台账管理机制。由相关职能部门牵头对农村集体“三资”的存量情况进行专项清查登记，全面摸清底数，切实明晰产权，理顺债权债务关系，在此基础上建立健全“三资”管理台账，包括经营性固定资产台账、非经营性固定资产台账、收益性资源资产管理台账和非收益性资源资产管理台账，详细登记每一项资产、资源的数量、价值和当前的管理使用情况，切实做到账目清、底子明。各种台账一式两份，村委会和乡镇经管站各保管一份，每年组织一次盘点，每季度一次公开，杜绝今后账物不符、账账不符的情况发生。建立和完善现金存款管理制度、财务开支审批制度、债权债务管理制度、民主管理和财务公开制度、“一事一议”筹收管理制度等各项财务管理制度，严格审批程序，按制度进行规范化管理。

各乡（镇）成立农村集体“三资”委托代理服务中心，完善统一监管的村账乡（镇）管机制。为便于加强监管，统一指导，建议各乡（镇）原则上都要成立专门机构，名称统一为农村集体“三资”委托代理服务中心，其职能明确为：在坚持村级集体资产所有权、使用权、财政审批权和会计核算内容不变的基础上，按照依法委托、无偿服务、稳妥推进的原则，具体承担所辖区内所有村（社区）的集体“三资”的管理和处置工作。实行委托代理后，村级只设报账员，各村开设账户，留村级和代理中心两个印鉴，对资金实行双向监控。村级日常开支实行备用金制度，村级重大项目开支，必须经村“两委”研究、村民理财小组同意，代理中心方办理拨款手续。

建立小额资产资源统一交易制度，推行公开透明的“阳光”操作机制。将农村小额资产资源交易纳入各乡（镇）的委托代理服务中心，其招投标事务全部委托农村财务委托代理服务中心具体承办，各村不再自行组织招投标活动。工程建设投资和村集体资产转让标的在一定数额以上的项目，须经村民大会或村民代表会议研究决定。如果由村民代表会议决定，应向村民公布，接受监督。切实加强对成交合同履行情况的跟踪监督管理，特别是对涉及国债资金、财政资金、上级项目资金及民生工程的项目，有关部门要进行全程监督，实施动态

跟踪检查。

建立信息化管理平台，探索现代便捷的“三资”网络管理机制。在有条件的地区，推行涉农党务政务村务的办公自动化，依托现代通讯和网络优势，构建县乡村三级联动的农村管理信息平台。将主要侧重于账务处理的会计电算化升级为集账务处理、办公自动化、档案管理、数据集中存储管理、电子公开等功能于一体的农村集体“三资”管理信息系统，将党务公开、村务公开由过去传统的墙上和纸上公开延伸为电子公开，将过去逐级上报备案的管理和监管模式整合为多部门、多角度、多层次的大监管体系。

强化纵向层级监督和横向民主监督的有机结合，建立严密有效的监督机制。一是充分发挥村监督委员会和民主理财小组作用，进一步规范民主决策、民主管理、民主监督程序，加强对村集体财务收支、资产盘活运营、资源开发利用等情况的真实性、合理性、全面性的有效监督。二是全面推行村社干部审计监督制度，组织开展定期审计、专项审计、村干部任期和离任审计等活动，并向群众公布审计结果，根据审计结果决定村干部的奖惩及去留。三是创新公开机制，定期向村民公布财务收支账目、物资采购、工程建设、项目发包等情况，公开的形式要便于群众监督，且内容必须真实。

文化系统推进廉政文化建设情况的调研

中央纪委、监察部驻文化部纪检组、监察局

（2011年11月7日）

廉政文化建设对于坚持中国特色社会主义文化发展道路，坚持社会主义核心价值体系有着重要的意义。如何把廉政文化建设融入社会主义精神文明建设和反腐倡廉建设全过程，积极推动廉政文化产品创作和传播，增强廉政文化的吸引力、感染力、渗透力和影响力，是一个亟待研究的课题。为全面了解全国文化系统推进廉政文化建设的情况，总结工作经验，分析存在问题。中央纪委、监察部驻文化部纪检组、监察局组成调研组，赴贵州省贵阳市、安顺市、黔东南苗族侗族自治州、遵义市，福建省福州市、莆田市、泉州市、厦门市和山东省莱芜市、济宁市等地进行调研，广泛听取基层文化部门的意见和建议，形成调研报告如下。

一、文化系统糜政文化建设的基本情况

廉政文化建设体制机制不断健全。2007年，文化部向全国文化系统印发了《关于加强农村廉政文化建设的规划》，明确了加强农村廉政文化建设的指导思想、工作思路、总体目标和具体要求。2008年，中央纪委、监察部驻文化部纪检组、监察局向全国文化系统印发了《关于进一步加强廉政文化建设的十条意见》，有针对性地提出文化系统加强廉政文化建设的十项措施。中央纪委等六部委《关于加强廉政文化建设的意见》颁发后，山东、福建、贵州、上海、湖北、湖南、四川、山西、陕西等地文化系统相继建立了廉政文化建设的体制机制。

廉政文化理论研究不断深化。2007年6月，驻部纪检组、监察局召开了全国部分省市文化厅局纪检监察部门廉政文化建设工作座谈会；2008年，编辑出版《文化价值》一书；2009年，编辑出版《文化责任》一书；2010年，编辑出版《廉政文化论集》，组织编纂《中国廉政史鉴》，使廉政文化理论研究不断向前推进。

廉政文艺作品创作展演丰富多彩。2009年，文化部组织了丰富多彩的大型文艺活动，廉政文艺剧目是其中的重要组成部分。如话剧《万家灯火》《黄土谣》，京剧《宰相刘罗锅》《廉吏于成龙》，桂剧《大儒还乡》，豫剧《村宫李天成》等。2010年10月，文化部和重庆市委、市政府主办了“中华红歌会”，

共62支合唱队、3000余人参加演出。2011年，在文化部开展的庆祝建党90周年全国现代戏优秀剧目展演活动中，大型现代沪剧《红叶魂》广受好评。

廉政文化展览活动深入开展。2008年至2009年上半年，文化部与中央纪委、监察部共同举办了“全国廉政文化大型绘画书法展览”。展览在北京举办后，在上海、浙江、广东、重庆、河南、陕西、甘肃等7省市进行了巡展，近百万人参观了展览，受到广大观众和新闻媒体的高度评价。

二、文化系统加强廉政文化建设存在的问题

在总结成绩和经验的同时，也要正视廉政文化建设面临的困难和存在的问

题。

一是廉政文化建设受到专制文化、官本位思想、人治文化等封建主义腐朽思想文化和拜金主义、享乐主义、极端个人主义等资本主义腐朽思想文化的不利影响。

二是现代传媒的发展对廉政文化建设既是机遇，也是挑战，一些与廉政文化精神相背离的文化观念借助现代传媒侵入社会各个角落，严重影响廉政文化建设。

三是一些地方在廉政文化建设实践中存在一些不足，有的对廉政文化建设的重要性认识不足，有的过高估计廉政文化建设的作用；有的热衷于搞假大空的形式主义，长效性、基础性工作做得不够；有的廉政文化欠缺廉政思想内涵，存在娱乐化、庸俗化的倾向；有的廉政文化建设的体制机制不健全，有关部门之间没有形成工作合力；有的没有深入群众，广大群众的作用和力量未能充分动员和发挥出来；有的作品质量不高，公式化、概念化、脸谱化的东西多，思想性、艺术性、观赏性俱佳的精品少。

二、深入推进廉政文化建设的对策建议

要健全体制机制。要建立健全领导体制和工作机制，把廉政文化建设纳入经济社会发展总体规划，融入反腐倡廉建设、宣传思想工作和社会主义精神文明建设的总体部署，坚持廉政文化建设联席会议制度，明确各部门的职责，统筹推进廉政文化建设。要建立健全考核机制，细化考核内容，建立科学的考核标准，促进廉政文化建设有序进行。要建立政府投入为主、社会各方支持的廉政文化建设经费保障机制，切实保障实施廉政文化精品工程、开展重大廉政文化活动所必需的资金。要扶持和奖励为廉政文化创作和传播作出突出贡献的单位和个人，打造优秀的廉政文化创作、宣传队伍。

要挖掘各类廉政资源。要拓宽思路、开阔眼界，深入挖掘历史的、当代的、中国的、世界的廉政文化资源，正确处理继承与创新、吸收与借鉴的关系，不断丰富廉政文化的内涵。要注重梳理马克思主义经典作家的廉政文化建设思想，继承和发扬我们党清正廉洁的优良传统，挖掘和利用中国优秀传统文化，借鉴和吸收世界各国廉政建设的有益成果，总结和推广改革开放新的历史条件下廉政文化建设的新鲜经验，建设与历史文化相承接、与时代发展要求相适应、面向现代化、面向世界、面向未来的廉政文化。

要充实廉政思想内涵。“廉以养德，文以化人。”文化之“化”的对象是人的内心世界，使人不断提高思想道德素质，自觉抵制贪腐行为。这是廉政文化建设的核心目的，一切廉政文化的形式和手段，都应当围绕此目的来展开。那种缺乏廉政思想内核的庸俗文化、搞笑文化不是廉政文化建设所需要的。要把中国特色社会主义理论体系、社会主义核心价值观、理想信念教育、道德教育融入廉政文化建设之中，教育引导广大党员干部树立廉洁从政、廉洁立身的价值理念。

要创新传播形式载体。要创新廉政文化的传播形式，寓教于文、寓教于艺、寓教于乐，使人们在欣赏文艺作品的同时，陶冶情澡、净化心灵。既要注重运用党报、党刊、电台、电视台等传统传播媒介，又要注重发挥网络、手机等新兴媒介的优势，打造技术先进、传输快捷覆盖广泛的廉政文化传播平台。既要注重发挥图书馆、博物馆、文化馆、文化站、社区文化中心等公共文化设施的作用，又要注重挖掘各类历史文化名胜、旅游景点中蕴含的廉政资源，设置与城乡环境相协调、与自然生态相融合的廉政文化基地。

要拓展宣传覆盖范围。要深入推进廉政文化“六进”活动。把廉政文化融入机关文化建设之中，使机关干部在潜移默化的文化熏陶中提升思想情操、增强廉洁自律意识；把廉政文化融入社区文化建设之中，营造崇尚廉洁的社区人文环境；把廉政文化融入校园文化建设之中，使青少年学生懂得怎样做人、怎样做事、怎样生活；把廉政文化融入农村文化建设之中，推动农村移风易俗，建设文明乡风；把廉政文化融入企业文化建设之中，引导企业领导人员廉洁从业；把廉政文化融入家庭文化建设之中，弘扬以廉立身、以廉治家、以廉教子的清廉家风。

要深化理论研究。要深化廉政文化基础理论研究，加强对廉政文化的内在本质、内容体系、形态特征、系统关系、运行规律等相关要素的理论研究，阐

述廉政文化建设的重大战略意义、指导思想和基本原则。要加强廉政文化建设实证研究，针对廉政文化在实践中的内容、载体、平台、抓手、重点、难点、瓶颈、不足等问题，通过深入社会一线反复调查研究，不断总结经验教训。要形成研究合力，充分发挥廉政文化研究基地、各级监察学会、党校等学术机构和团体的作用，广泛吸纳大专院校和社会各界的专家学者加入到理论研究队伍中来，开展多层次、多角度的理论研讨活动，把廉政文化建设提高至新水平。

关于“村官”腐败问题的调研

安徽省纪委研究室

（2011年11月14日）

“村官”是指在农村基层党组织、村民委员会和城镇社区居民委员会中担

任领导职务的人员。

“村官”虽小，但腐败的危害很大。“村官”腐败，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象，直接关系到农村社会的和谐稳定，直接关系到党风廉政建设和反腐败工作的实际成效。因此，必须下大力解决好“村官”腐败问题。近期，安徽省纪委就“村官”腐败问题及防治对策进行了调研分析，形成如下报告。

一、“村官”腐败的基本特征

安徽省纪委通过对2007年至2010年查处的农村基层干部违纪违法问题综合分析，发现“村官”腐败的一些特征和发展趋势是：

“村官”腐败呈易发多发态势。近4年安徽省涉及农村基层干部的信访数量在高位上徘徊。

2007年，信访件数量为5950件；2008年，信访件数量为7918件；2009年，信访件数量为6588件；2010年，信访件数量为6518件（见图1）。

从近几年新立案件数量来看，每年涉及农村基层干部的新立案件数量占当

年立案总数的比例逐年上升。2007年为2615件，占47.59%；2008年为2838件，

占49.72%；2009年为2654件，占49.93%，2010年为2241件，占50.53%（见图2）。

村“两委”主要负责人涉案比例大。在近年来查处的“村官”腐败案件中，村支书或村委会主任涉案达80%以上。在合肥市、阜阳市、芜湖市、马鞍山市等地查处的基层干部腐败案件中，也是以村“两委”主要负责人为主。

违纪违法情节进一步加重。2007年以来，安徽省查处的农村党员干部中，受到留党察看以上重处分的比例逐年增加。2007年，农村党员干部受处分2962人，其中重处分545人，占18.3%；2008年受处分2892人，其中重处分575人，占20%；2009年受处分2875人，其中重处分701人，占24.3%；2010年受处分2382人，其中重处分767人，占32.2%，近两年上升趋势明显（见图3）。

涉及经济类案件数量上升。2007年以来，安徽省农村基层干部违纪违法案件中，妨害社会管理秩序行为在下降，而贪污贿赂行为、违反财经纪律行为等经济类案件则呈上升趋势，说明当前农村基层干部违纪违法行为正在向谋取经济利益上转移。（见图4）。

违纪违法方式多为编造事由虚报开支或失职渎职。在近年来查处的案件中，有的“村官”经常编造跑项目、购物资等各种事由，虚报开支；有的“村官”私设“小金库”，以额外“奖金”、“误工费”、“通讯费”等名目乱发补贴；有的巧立名目，公款行贿，以为集体办事为借口给上级领导送礼，谋取私利。同时，“村官”失职渎职问题比较突出，仅芜湖市查处的51起村干部违纪违法案件中，失职渎职案件就有14起，占27.4%。

二、“村官”腐败的主要原因

“村官”腐败问题背后的原因，除了农村基层干部自身主观原因之外，还

有一些深层次的历史和现实原因：

农村选举制度不够健全完善，导致少数村干部“带病上岗”。农村基层组织建设中，选举制度的具体操作程序还不够成熟，加之村民的民主意识比较淡薄，以及农村的现实情况错综复杂，使得村级选举容易被人为操控。一些具有较强经济实力、宗族势力，甚至拥有黑社会背景的村民通过一些不正当手段当选村委会成员，这些人一旦进入村委会，就会以此作为谋取私利的平台，久而

久之，走上违纪违法道路就成为必然。如马鞍山市雨山区兴和村吴某，在承包工程致富之后，通过贿选的方式当选村委会主任，当选后便利用手中的权力谋取私利。

农村干部监督工作存在相对真空，导致一些“村官”权力失控。乡镇监管机制缺失。少数乡镇领导有“村官不是官”的思想，认为村干部只要能完成经济发展指标，吃点拿点无关紧要，对村干部身上存在的问题往往睁只眼闭只眼；乡镇政府各职能部门又依赖于村干部推动各项具体工作，对于村干部倚重多、监督少，很少对村干部形成有效制约。群众监督难以落实。现在，村干部相对于村民往往占有能力、威望、权力上的优势，多数村民习惯忙于自家生产，对村里事务只要不涉及自己切身利益一般都是不管不问；有的村民对村里事务虽有意见，怕村干部打击报复，往往也是想监督而不敢监督。

村级事务管理水平不高，导致“村官”自由裁量权过大。随着农村经济快速发展和城乡一体化进程加快，村级可控制经济收入明显增加，建设项目和资金的规模不断增多，村级事务管理范围进一步扩大。而长期形成的农村传统管理模式，造成村级事务管理随意性大，村级事务决策权往往集中在村支书、村主任等少数人手里，自由裁量权过大，村级“三资”管理、工程建设项目承包、惠农强农资金发放等重大事务决策缺乏民主性。因此，这些人容易成为被腐蚀拉拢的重点对象，一旦把握不住，手中的权力就会被用来寻租。近年来，各地查处的村干部腐败案件，许多都与农村集体土地开发、承包工程、经费补贴等直接相关，从一个侧面就充分说明了这个问题。农村基层党组织建设薄弱，导致少数村级领导班子凝聚力、战斗力不强。少数农村基层党员干部党性观念不强、宗旨意识淡薄，在群众中威望不高，特别是农村党员干部队伍结构不够合理，普遍存在年龄偏大、素质偏低的问题。一些在村“两委”工作时间长的“老村官”，作风霸道、独断专行；有的借宗族势力滥用职权，恃强欺弱或偏袒亲友，肆意侵犯村民切身利益；有的甚至不经集体研究，就私自将村级事务交由家族人员来办理，多发滥发误工补贴，优亲厚友，从中谋利。这些现象的出现，一方面有农村干部的自身原因，另一方面与少数农村基层党组织软弱涣散有很大关系。

三、预防“村官”腐败的对策建议

“村官”虽小，但腐败的危害很大。“村官”腐败，直接关系到党和政府

在人民群众心目中的形象，直接关系到农村社会的和谐稳定，直接关系到党风

廉政建设和反腐败工作的实际成效。因此，必须下大力解决好“村官”腐败问题。

该完善选拔任用机制为重点，选好配强村“两委”领导班子。进一步健全完善村级干部选拔任用程序，全面推行“两推一选”和“两推直选”，不断扩大党内民主，提高村干部选拔任用工作的透明度和公信度。进一步拓宽选人用人视野，对外出务工时间较长、政治素质高、眼界开阔、致富能力强的人员，乡镇党委要跟踪培养，条件成熟的，及时请他们回村工作。继续做好选聘大学生“村官”工作，积极探索打破地域界限，尝试异地选拔村党支部书记。进一步注重村级后备干部培养，对那些德才兼备、实绩突出、群众公认的村级后备干部，要及时调整充实到村“两委”领导班子之中。

以完善教育培训机制为重点，全面提升“村官”队伍整体素质。建立健全县、镇两级培训体系，拓宽课堂培训、远程教育、基地实践等多种培训渠道，定期组织对村干部进行轮训。有计划地选送村级后备干部到市、县党校进行培训，着力提高村干部队伍的理论素质和政策水平。加强政策法规教育、正面典型教育和警示教育，引导农村基层党员干部廉洁自律、遵纪守法、自觉抵制歪风邪气。大力发掘正面典型，宣传优秀村干部的先进事迹，发挥典型示范作用，引导广大农村基层干部不仅要干事、还要“干净”干事。加强农村廉政文化示范点建设，丰富活动内容，创新活动载体，努力形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚。

以完善村务监督委员会为重点，构建权力运行监督制约机制。按照民主监督、权力制衡、公开透明、村民自治的要求，进一步完善和强化监督制约机制。积极整合村级监督力量和资源，以建立村务监督委员会、完善村级监督机制为切入点，不断健全民主决策机制、民主管理机制、民主监督机制，形成以村党组织为领导核心、村民会议和村民代表会议为决策机构、村民委员会为管理执行机构、村务监督委员会为监督机构的权力制衡体系，强化对村干部行使权力的监督制约。

以完善考核激励机制为重点，充分调动“村官”工作积极性。注重加强对村级干部的考核，将考核结果作为村干部表彰奖励、评先评优和绩效工资发放的重要依据。进一步完善农村基层党组织激励关爱机制，根据农村经济发展情况，提高村干部薪酬标准；建立村干部离任补贴机制，对离任村干部实行一次性经济补偿；设立村干部奖励专项基金，每年按一定比例表彰一批优秀村支书

和村委会主任，对任职期内受到表彰在一定次数以上，且没有违纪违法的村干部，在其退休时给予一定物质奖励；建立完善选拔优秀村支部书记进入乡镇公务员队伍机制，对优秀村支书可以适当放宽年龄、学历等条件，通过各种有效措施，最大限度调动和保护农村基层党员干部工作积极性。

对西藏效能建设情况的调研

西藏自治区纪委政策法规研究室

（2011年12月26日）

机关效能是国家机关在实现工作目标过程中所显示的能力和所产生的管理效率、效益和效果的综合反映。加强效能建设，是新时期加强党的执政能力建设和深化行政管理体制改革、转变政府职能的必然选择，是加强新形势下党风廉政建设的重要举措，是打造高素质干部队伍的迫切需要，对推动经济社会更好更快更大发展具有非常重要的意义。该调研报告总结了近年来西藏自治区效能建设的基本情况，对存在的问题和原因进行了深入分析，并对下一步如何加强效能建设进行了认真思考。

一、效能建设基本情况

西藏自治区党委、政府历来高度重视效能建设，将其作为加强党的建设、推动发展的重要举措，2006年提出了“勤政廉政讲公正、求实务实抓落实”的要求，从2007年开始又连续在全自治区开展了“落实年”、“反对分裂、维护稳定、促进发展”主题教育活动、领导干部作风建设年、效能建设年等活动，各级党政机关和党员干部队伍作风有了明显改进，效能有了明显提高。

严明政治纪律。在西藏这样一个边疆民族地区，严明政治纪律、维护祖国统一和民族团结，对于营造安定和谐的发展环境具有非常重要的意义。各级党组织始终把政治纪律放在各项工作的首位，教育引导党员干部严格遵守政治纪律，自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。执纪执法部门加强对维护和执行政治纪律情况的监督检查，依纪依法严肃查处违反政治纪律的案件，维护了党纪国法的严肃性。

加强作风建设。坚持把解决党政机关和党员干部队伍作风方面存在的突出问题作为抓手，着重加强作风教育和廉洁自律教育，引导党员干部牢固树立“艰苦不怕吃苦、缺氧不缺精神”的思想，自觉弘扬“老西藏”精神，自力更生、艰苦奋斗、真抓实干。要求党员领导干部认真学习并严格遵守《廉政准则》。

提高服务质量。把为群众办实事做好事解难事作为突破口，对农牧民安居工程、惠民富民政策的贯彻落实、生态环境保护等开展监督检查，解决了一批关系群众生产生活的突出问题。深化行政审批制度改革，减少行政审批事项，压缩审批时限，提高工作效率。各级各部门组织党员干部重点围绕履职情况、

工作作风、工作效率、服务质量、依法行政等方面进行解放思想大讨论，提高

效能意识和服务意识。

推进制度创新。各地各单位在推进效能建设中，逐步建立健全了一批体制机制和管理方面的制度，有效堵塞了制度漏洞，基本建立起了覆盖本地区、本单位主要业务、重大问题的制度体系。全自治区各级各部门按照科学化、规范化、标准化的要求，建立健全了岗位责任制、首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制等9项制度，逐步形成了完善的效能建设制度体系。

二、存在的问题及原因分析

主要问题。一是有的党员干部对中央和自治区党委的重大决策部署学习不深、了解不透。二是有的党员干部缺乏事业心和责任感，有的岗位不明、职责不清，工作不积极、不主动；有的办事拖拉、推诿扯皮；有的不思进取、贪图安逸，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象依然存在。三是一些党员干部特别是个别领导干部还存在宗旨意识不强的问题，有的习惯浮在机关，对基层的情况一知半解，对群众漠不关心。四是党员干部队伍中的一些不良风气还没有从根本上得到治理。五是一些重要领域和关键环节制度还不健全，有的缺乏针对性和可操作性，有的缺乏系统性和配套性等。

原因分析。客观方面，一是自治区正在逐步建立社会主义市场经济体制，各方面体制机制还不完善，一些单位没有很好地统筹考虑办事流程和手续的简化，影响了工作效率；有些涉及多个部门分管的工作在责任落实上不够明确，造成争利或扯皮的现象。二是自治区正在走向全面开放，在借鉴外省（市）甚至国外经济社会发展先进做法和经验的同时，也有一些腐朽落后的思想和生活方式入侵，加上封建农奴制残余思想的侵蚀，造成有的党员干部形式主义、官僚主义严重，有的滥用职权、吃拿卡要、失职渎职。三是自身管理方面还存在薄弱环节，有教育不够、监督不力和惩处不严的问题，一些单位办事流程、办事时效、收费依据等方面事项不够公开透明，群众、媒体等对工作开展情况难以监督，对散漫、拖拉的行为治理不够有力。主观方面，一是个别党员缺乏政治意识，政治敏锐性和鉴别力不强。二是道德修养不高，一些党员干部特别是个别领导干部宗旨意识淡化，同群众想不到一起、说不到一起，不下基层、不想群众。三是一些党员干部缺乏事业心、责任感和紧迫感，对自己的工作质量和工作作风要求不严。四是业务素质不强，一些党员干部不喜欢学习、不善于学习，对法律政策掌握不全、不清，对业务工作不够熟练，工作起来缩手缩脚、

畏难畏责。五是奖惩力度不足，虽然目前建立了一些奖惩制度，但执行不到位，干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样，影响了党员干部干事创业的积极性。

三、进一步加强效能建设的建议

加强制度建设，全面提升管理水平。一要健全内部管理制度。特别是要建立和严格实施机关人员进出制度，把优秀人才吸收和留在机关，努力建设一支高素质的公务员队伍。二要规范办事程序。进一步健全和完善限时办结制、服务承诺制、首问责任制、否定报备制、绩效考评制、失职追究制等一系列基本工作制度，逐步形成比较完善的效能管理体系，使管理活动、服务范畴、工作目标逐步走上规范化、科学化轨道。三要规范议事活动。进一步健全和完善党务、政务会议制度和办公会议规则、机关工作规则，精简办文办会项目，简化行政审批程序，提高效率。四是要规范党务、政务、厂务公开和办事公开。进一步扩大公开范围，对容易产生“暗箱操作”的关键环节，对涉及群众切身利益的重大问题、重大事项，特别是项目审批、收费标准和行政处罚等事项实行公开办理，提高工作透明度，让群众参与监督。

加强组织协调，全面提升整体合力。一要强化部门责权。进一步明确各职能部门对社会事务的管理权力和工作责任，分清管理主体，防止职能交叉产生的推诿扯皮。加快推进机构改革，科学设置机制和职能，建立决策、执行、监督三权职责分明、相互制约的工作运转格局。二要强化部门联动。以自治区公共资源中心和行政服务中心为载体，大力推进行政审批工作一个窗口办证、一站式服务的联合运作。三要强化领导责任。进一步明确部门主要领导和分管领导的具体责任，尤其是多部门联合工作的责任，增强主要领导对整体工作的统筹协调能力，防止领导之间相互推诿。

加强绩效考评，全面提升服务水平。一要注重定性考评与定量考核相结合。根据岗位职责，细化硬化效能建设情况，把软指标变成硬指标，实行分级考评，作为年终绩效考评的重要依据。二要注重组织考核与群众评议相结合。除了对党员干部履行职责的绩效考评以外，还要考察服务对象对工作效率、服务措施和服务态度的评价，促进工作创新。三要注重绩效考核与奖励惩处相结合。坚持把考核结果作为业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

加强效能监察，全面提升工作效率。一要建立效能监督平台。设立效能投诉热线和投诉箱，制定效能投诉处理办法，理顺投诉处理程序，确保群众诉求

渠道畅通。组建作风巡察员队伍和监督员队伍，对机关和党员干部队伍作风进行不定期抽查。充分利用新闻媒体大力宣传报道作风建设中的先进典型，同时加大对反面典型曝光的力度，拓宽群众监督渠道。二要建立效能问题处理平台。针对群众举报和明察暗访中发现的问题，对违规违纪行为区分情况严肃处理，确保投诉件件有着落、事事有回音。对明察暗访中发现不依法履行职责，影响机关形象或造成不良影响的，要根据情节轻重进行责任追究，并与干部的选拔任用、考核评优、评职定级相挂钩。对工作效率低、服务态度差，不作为、慢作为、乱作为，群众反映强烈的党员干部，要进行诫勉谈话。三要建立问题调查反馈平台。以群众满意为根本标准，把效能建设的评判权交给广大人民群众和服务对象，坚持对办理效能投诉情况定期公布，增加工作的透明度。

关于青海省农村牧区基层党风廉政建设情况的调研报告

中共青海省纪委调研组

（2011年）

2010年8月至9月，我们先后赴海北、西宁、海南、海西、海东等地，通过

走村入户、明察暗访、座谈讨论、查阅资料、问卷调查等形式，就我省农村牧

区基层党风廉政建设情况进行了调研。调研组共深入11个县（区）的20个乡镇、

41个村和100多户村民家中实地走访，与县、乡、村干部、村民代表、纪检、法

院、检察院、信访、农牧、民政、扶贫、林业等部门有关领导召开不同层次座

谈会29次，参加人员578人，走访中发放调查问卷86份，收回86份。民意调查显

示，干部群众对当前农村牧区基层党风廉政建设情况总体满意的占80.2%、比较

满意的占12.8%、不满意的占7%；对当前乡（镇）、村干部作风状况认为好的占

65.1%、较好的占27.9%、较差的占7%。

一、各地农村牧区基层党风廉政建设工作亮点

（一）都兰县、贵德县、责南县加强乡、村纪检力量。都兰县各乡（镇）均配设一名专职纪检员，107个行政村均配设一名村级纪检员或监督员，并给予每年800元的补助。村级纪检员由乡（镇）党委、纪委垂直领导，工作向乡（镇）党委、纪委负责，监督对象主要为村“两委”班子及其成员；对村纪检员反映存在的问题，由乡（镇）纪委向村“两委”班子下发《整改通知书》，限期整改。贵德县、贵南县给予每名村级纪检员200元补助。

（二）乌兰县实行村收入乡（镇）代管制。对平时管不到、易出现问题的村级集体公共积累及各种收入，由乡（镇）综合服务中心经营管理人员代管，收入和支出全部纳入乡（镇）统一设立的以村为单位分别核算的账户管理，取消村会计，村报账员收取的现金，要在当日交服务中心入账。

（三）责德县开晨村级“三资”清查。针对村级“三资”使用不合理、管理不规范等问题，在尕让乡推行村级“三资”清查试点工作，按照清理、登记、核实、公示、确认、征求意见六个步骤，对全乡22个村83个合作社的资金、固定资产、资源情况逐一登记，建立台账、强化管理。现“三资”清查已在全县其他乡镇全面展开。

（四）责德县河东乡实行村级党风廉政建设奖励制度。在年度综合考核表彰中，单设党风廉政建设先进集体、先进个人并分别给予获奖的村“两委”班

子和村干部各300元和200元的奖励，同时在下一年度项目安排时予以重点倾斜。

（五）共和县发挥村民监督委员会作用。整合村级各种监督小组，各村建立村民监督委员会（简称村监会），村监会由村民直接选出，大多由责任心强且威望高的老党员、往届村干部组成。主要对村务、财务及涉及村民利益的项目建设情况进行审核和监督，无村监会审核签字盖章，乡（镇）不予报账。

（六）共和县各乡镇全面推行“廉政工作餐”。制定了《乡镇机关“廉政工作餐“管理规定》，县直部门各级领导或工作人员到乡镇调研检查工作中确需用餐的，一律在乡镇公务接待点就餐，并明确就餐标准，从而有效规范了乡镇公务接待，减轻了基层负担。

（七）门源县发挥“土专家、土监理”作用。由乡镇在各村聘请由群众推荐、责任心强、懂土建知识的村民，担任村里危房改造、道路硬化、卫生厕所及农渠改造等项目的“土专家、土监理”，参与项目实施和监督。

（八）郁连县城堡镇实行“民情日记”、“三五”集中办公制度。每名镇领导都有一本记录反映社情民意的笔记本，记录着接待时间、接待对象及反映的内容，并将解决处理结果进行详细记录；每月5日、15日、25日为乡镇干部集中办公日，为群众提供“一条龙”服务，今年以来全镇群众上访数为零。

（九）渔中县、门源县、郁连县加强村级干部考核。湟中县制定《村级班子及村干部管理考核办法》，实行考核结果与绩效报酬挂钩。门源县、祁连县采取“双百分”制，分别对村“两委”班子和村干部进行量化考核，并进行民主测评。村干部的报酬分成基础工资（40%）和绩效工资（60%）两部分，其中绩效工资直接与村干部工作实绩挂钩，按考核分值领取。

（十）渡中县多已镇强化干部作风建设。坚持周汇报、工作日签到和责任追究制度，对正常工作日迟到、早退或分管村（社）出现越级上访的情况，以经济处罚的方式处理；每年要求镇干部入户调研不少于300户。

（十一）渡源县检察院推行农村法制副主任制度。今年7月选派15名优秀检察官到15个重点村任法制副主任。法制副主任的主要职责是将法制宣传、预防和查办农村职务犯罪、控告申诉、诉讼监督等职能整合为一体，为农牧民群众提供“一站式”法律服务。

（十二）西宁市城东区、城北区实行基层党风廉政建设督查制。城东区由12名科级实职转任非领导职务的干部组成4个督查小组，按照“督查工作八项职责”，分片包村对全区20个村村务财务公开情况进行督查，发现问题及时通报

并督促整改。城北区选派镇、街道优秀党员干部任村、社区廉政勤政督导员，

履行监督、指导、调查、协调处置四项职能，各村每半年召开一次村情通报会。

二、存在的主要问题和原因

（一）村干部违法违纪问题突出。据检察机关统计，2008年至今全省立案侦查农村职务犯罪案件89件138人，占总立案数的23.9%；其中村干部80件129人，占农村职务犯罪案件数的91%。犯罪类型主要是贪污、挪用公款、受贿等。今年以来，某县给予党纪处分的5人全部是村干部。究其原因，一是部分村干部素质不高。有的村干部宗旨意识、民主意识和带领群众致富的能力欠缺。在集体经济较好的城中村、城郊村，有的村干部存在采用请吃、送礼、出钱拉票贿选或利用家族势力干预当选的情况，由于动机不纯，法制意识淡薄，村干部违法违纪问题时有发生，村支书、村委会主任、村会计等伙同作案、集体犯罪现象增多。如某村原党支部书记、副书记、村委会委员兼一村村长、二村村长、村会计等5人在土地征用中，共同虚报冒领私分征地补偿款21万余元，构成贪污罪。二是村务不公开。一些村只公开大项收入或支出，对征地补偿款发放、村集体经济如砂石料场承包、垃圾场租金收入及支出明细等不公开或公开不细不实，甚至暗箱操作、以权谋私，群众无法详知，更无法监督。可以说，村务、财务、各项政策落实等情况不公开、不透明已成为引发群众上访、村干部腐败的重要原因之一。如某村原村委会主任、村会计对村里领到的征地补偿款39.8万元隐瞒不子公开，以便于事后私分，构成职务侵占罪。三是民主管理、民主决策制度不落实。一些村对涉及村民利益的重大事项基本不开会、不商议，往往是村干部几个人说了算。村民代表往往充当“传话筒”角色，村民代表会议、监督小组等决策和监督机制作用基本没有发挥，处于“写在纸上、名存实亡”的地步。如某村村民反映村委会未经村里集体研究及公开招投标，就将村里的市场改造工程承包给村干部的亲戚；该村村民代表反映，村委会在召开会议时，不让持反对意见的村民代表参加。

（二）惠农政策落实有漏洞。一是监管薄弱。有的地区相关部门在具体实施强农惠农项目过程中，跟踪检查、抽查、回访、动态管理基本依赖乡（镇）去做，而乡（镇）又主要靠村干部运作，造成落实惠农政策的公正性、公开性和真实性大打折扣。有的村在土地征用丈量、退耕还林亩数、低保金、整村推进资金发放中由于缺少监管，出现村干部虚报冒领的问题。如某村原村支书、村委会主任在实施村道路硬化工程中，以仿造虚假单据的方法虚报工程支出，

私分沙石料款8.5万余元，分别被判处有期徒刑五年和三年。二是政策执行走样。个别村在低保户评定、发放救济款物时搞平均分配；如某村村民反映，该村在确定低保户时，除了将家有残疾的两户村民定为低保人员外，其他名额采取全体村民“抓阀”方式决定，发放救济面粉时每人平均10多斤。近两年农村危房改造中，由于要求先自筹后发补助资金，致使一些自筹资金困难的真正需要危房改造的贫困户一时享受不了政策。

（三）村级“三资”管理薄弱。村财乡管仅限于财政转移支付资金，村集体自有资金收入、资产资源出租、农村经济专业合作社财务等基础资料不健全，仍存在监督空白，个别村财务管理混乱，先用白条记账后找发票顶账；一些村民理财小组形同虚设，仅限于每年几次由于报账需要而被动签字而已。

（四）基层纪检和工作力度虽待加强。一是基层纪检力量不足。乡（镇）纪委普遍没有专职人员，乡镇纪委书记身兼数职，每年最好的也只有30%左右的精力抓纪检工作，村级纪检员、各种监督小组基本无报酬，作用难以发挥。

二是县纪委指导不力。部分县纪委组织开展农村基层党风廉政建设力度不够，有的工作思路不清，甚至照抄照搬上级文件，仅仅忙于应付日常工作，创新更是无从谈起。三是乡（镇）干部工作不扎实。一些乡（镇）干部不善于解决实际问题，碰到难题绕道走，群众不闹没人管，群众闹时才解决，致使部分群众“信访不信法，信上不信下”；有的乡（镇）驻村干部管理薄弱，没有发挥其应有的作用。

（五）政策宣传不到位。一是惠民政策宣传不深入。随着农村牧区大量青壮年外出务工，平时留在家中的大多是老幼病残，政策宣传工作面临人员难召集、效果难落实、普及面低等尴尬局面，造成村民对各项强农惠民政策内容不知晓而对基层干部工作无端猜测的现象；二是廉政宣传教育不深入。基层党风廉政建设到底做些啥，从哪些方面入手，比如什么是廉政文化、怎么去做，一些基层干部不清楚，致使有关工作针对性和实效性不强。

三、今后对策建议

（一）全面推行“勤廉双述双评”制度

把在全省村级组织全面深入开展“勤廉双述双评”活动，作为党风廉政建设责任制向村级延伸的重要手段和载体，切实推进党风廉政建设责任制落到村级。每年年底，由乡镇组织，村“两委”班子成员在村民大会或村民代表会议上进行勤政和廉政情况述职，分别接受乡镇党委、政府和村民的评议。“双述

双评”可单独进行，也可与年度综合考核合并进行，并将评议结果纳入考核得

分，作为对村“两委”班子及成员年度考核的重要内容，与村干部的报酬挂钩。

（二）严格落实各涉农部门责任制

一是充分发挥农村牧区基层党风廉政建设联席会议或领导小组成员单位的作用。纪委牵头，与检察院、法院、信访、民政、农牧、扶贫等成员单位定期分析面临的新情况、新问题，明确分工责任，切实形成工作合力。二是完善惠农政策具体实施办法。区别不同情况分类指导，切实提高服务质量，完善落实机制，真正使惠农政策落到需要扶助的群众身上。三是严格责任追究制。民政、农牧、扶贫、林业、交通、卫生等涉农部门特别是具体经办人要切实加强对强农惠农项目、资金、物资等评定、发放、使用情况的跟踪管理、公开公示，强化政策执行力，对审查不严、程序落实不到位、不作为，致使项目实施或资金发放中出现问题的，严格实行责任追究，坚决给予组织处理或纪律处分。四是纪检监察、检察院、法院等部门要加大对涉农违纪违法案件和责任追究案件的查处力度。特别要把贪污、受贿、挪用公款、虚报冒领、失职渎职、违反财经纪律等案件作为查处的重点，切实发挥办案工作的治本功能。

（三）健全完善村级集体“三资”管理机制

一是全面开展村级集体“三资”清查。由县、乡统一组织力量，对村级集体“三资”开展全面清查，切实摸清村、社资产、资源出租出让、捐赠款物、各项资金收支等具体情况，公开公示、建立台账、建章立制。对条件具备的，积极推进财务网络化管理，实现电子监察。二是建立村级自有收入乡（镇）代管制。针对目前村集体自有收入管理不规范、不到位的难题，在乡（镇）统一设立专户，将村所有收入纳入乡（镇）代管范围。该账户为每村单设账薄，分别核算，实现“村财乡管”财务管理机制的全方位覆盖。三是规范“三资”监管程序。由乡（镇）驻村干部牵头，会同村理财小组或村民监督委员会对村、社项目建设、低保户评定、危房改造、村“两委”开支包括村级管理的各类协会、经济合作社资金管理等事宜，实施监督、把关审核，集体签字生效。若出现问题，首先追究驻村干部和乡镇分管领导的责任。

（四）扎实推进创建基层党风廉政建设示范点和整治“薄弱村”工作

抓住正反典型，“抓两头、带中间”。一是开展基层党风廉政建设示范乡镇、村创建活动。充分发挥示范乡（镇）、村的引导、带动和辐射作用。二是开展党风廉政建设“薄弱村”集中整治。对群众意见大、上访多、财务管理混

乱的村，通过明察暗访、重点查找、征求意见等有效形式，找准矛盾症结和上访原因，对班子软弱涣散、干群矛盾突出的，及时改选；对村务、财务不公开的，加强审计，严明制度，促进及时公开、真实公开；对发现违法违纪问题的，及时查处，力争用较短的时间，使现有“薄弱村”面貌发生根本性改变。

（五）进一步加强农村救区基层组织建设

一是选好配强村干部，特别是村“两委”班子主要负责人。把那些公道正派、遵纪守法、真心实意为群众办事的人选拔到村干部岗位上来。建议将农村致富带头人、退伍军人、优秀大学生村官、务工返乡知识型农民等作为村干部候选人。针对目前一些城郊村、富裕村利用家族宗派势力、拉票贿选等手段争当村干部，而贫困村、偏远村干部难选的现象，应积极创新村级选举模式，在村“两委”换届选举时，先进行党支部换届，充分发挥村党支部在“村委会”换届选举、重大决策、政策落实等工作中的核心和监督作用。二是创新基层纪检体制。目前应积极创新，整合机构，探索县纪委派驻乡镇纪工委、乡（镇）配设专职纪检员，村纪检员由乡（镇）直接管理、县财政列项解决村纪检员工作补贴、组建由待岗科级干部组成的财务、廉政督导组包村等制度，切实使基层党风廉政建设有人抓、抓得住、管得好。

（六）增强党风廉政宣传教育的针对性和实效性

一是强化乡（镇）、村干部的专题培训。充分利用“冬训班”、“春训班”等时机，加强对乡（镇）、村干部廉政方面的专门培训教育，切实向他们教方法、教措施。二是积极开展典型教育。结合当地乡（镇）、村干部违纪违法案件，以组织基层干部旁听庭审过程等形式，用身边人、身边事进行法制直观教育，突出以案说法警示教育；宣传优秀村干部事迹，进行正面教育。三是突出各项强农惠农政策的宣传。尤其是将低保户评定、危房改造、整村推进、扶贫项目、救济款物发放等涉及群众切身利益的事项，切实宣传到家喻户晓，让所有群众了解政策，减少不必要的猜疑。四是创新形式推进廉政文化进农村、进家庭。使基层各级干部和群众懂廉政、知内容、善监督，形成强有力的农村牧区反腐倡廉社会氛围。

完善工程招投标制度强化治本抓源头工作

对我省项目招标投标工作的调研

中共青海省纪委监察厅课题组

（2011年）

为贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，起草《青海省建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年实施办法》，根据省纪委常委会的要求，我们先后到省交通厅、省水利厅、省建设厅、省经委（省政府国资委）、省财政厅和省发改委等部门和单位，对全省工程建设项目招标投标工作的情况进行了调研。

一、全省工程建设项目招标投标的现状

《招标投标法》颁布实施以来，省人大出台了《青海省实施（中华人民共和国招标投标法〉办法》，省政府办公厅转发了省发展计划委员会《关于青海省实施招投标活动行政监督职责分工意见》，各有关部门按照任务分工，认真履行职责，加强和规范招标投标T作。目前，全省从事招标代理的机构27家，其中甲级资质的5家，各类从事招标的专业技术人员有300多名。招标投标制度的实施已由工程施工逐步扩大到勘察、设计、监理、工程承包、货物、科研课题等领域。招标项目和招标数额大幅增加，节资率逐年提高，公平、公正、公开的招投标市场秩序基本形成，为提高工程项目建设质量、节约建设资金、有效预防和治理腐败发挥了重要作用。

（一）在工程项目招投标中注重建章立制，做到有法可依，有章可循。针对我省招投标市场和监管工作中存在的问题，省发改委等部门按照职责分工，结合实际，先后研究制定了《青海省工程建设项目招标范围和规模标准规定》、《青海省建设工程施工招标开标评标定标办法》、《青海省工程建设项目招标代理资格认定实施办法》、《青海省水利水电工程招标投标管理办法》、青《海省公路建设市场信用考核评定制度（试行）》、《青海省监察厅关于监察人员进驻有形建筑市场进行监督的暂行办法》等40多个规范性文件，使招投标领域各项制度得到进一步健全和完善，为开展招投标活动提供了政策和法律保障。

（二）加强执法检查，规范招投标市场。省发改委作为全省招投标行政管理工作的总体指导和综合协调部门，在2004年政府机构改革中，设立了法规处，配备专职人员，负责指导和协调全省招投标工作。会同省监察厅、建设厅、政

府法制办等部门，对招标代理机构、项目业主、行业行政主管部门和投标单位执行《招标投标法》情况进行了执法检查。近两年，先后配合省人大、省建设厅对房建工程招投标情况进行检查。2007年，按照国家发改委、监察部等十部委要求，组成联合检查组，对全省交通、水利、文教卫生、城建等系统政府重点投资项目进行执法检查。通过执法检查，有效规范了全省招投标市场秩序，推动了招投标市场的健康发展。

（三）严格招标代理机构管理，规范招标代理机构行为。招标代理机构服务水平的高低、代理行为规范与否，直接关系到招投标活动公开、公平和公正的程度。省建设厅严格招标代理机构资质审批，进行总量控制。从2006年起，对招标代理机构实行业绩考核制度，把代理业绩、诚信情况与其资格复审直接挂钩，建立信用档案，实行动态管理。2007年对考核不合格的2家招标代理机构注销了资质证书。2008年4月制定了《关千进一步加强我省工程建设项目招标代理机构管理的若干意见》，进一步规范了招标代理机构从业行为，维护了全省招标代理市场秩序。

（四）结合行业实际，抓住关键环节，完善招投标机制。首先，规范资格预审。2007年12月，省建设厅制定《青海省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标资格预审监督管理办法》，对依法实行公开招标的工程，招标人组织专家评委进行资格预审，凡符合资格预审条件的投标人，均应参加投标，避免因资格预审中企业过少而导致串标或围标，防止资格预审环节搞暗箱操作。其次，积极探索评标方法。省交通厅在交通基础设施建设项目招投标中采取“双信封有限低价法”，即业主控制价公开，投标单位在开标现场当众抽取上、下控制系数，减少了人为因素。省建设厅推行工程量清单招标，发包人编制的标底，作为“拦标价”公开，淡化了标底的作用；省水利厅对采用标底或限价的招标项目，实行综合评标标底，电子屏幕显示，计算机计分，保证了商务报价评分的公正。第三推进公路建设市场信用体系建设。2008年4月，省交通厅制定《青海省公路建设市场信用考核评定制度（试行）》，对进人我省公路建设市场的施工和监理单位，实行信用等级评定考核和等级应用，对诚信企业分质量等级奖励及加分；对失信企业处罚及降分，并作为今后参加我省公路建设市场投标的准入条件之一。

二、存在的主要问题

（一）市场主体行为不规范

1．项目业主（建设单位）存在违规行为。一是应招标不招标、规避招标。二是肢解工程，化整为零，规避招标。三是不按规定发布招标公告，控制信息发布，限制投标。四是排斥竞争，以邀代招，达到内定队伍中标的目的。五是与投标人串通，为投标人“量身定做”招标文件，泄露标底，明招暗定。六是利用业主单位的强势地位，制造障碍，迫使招标代理机构按照自己的意志行事，规避法律，选择自己中意的投标人。七是一些地区和部门的领导干部直接插手或干预招投标活动。

2．投标人（施工单位）存在不正当竞争。一是为满足招标文件的条件而弄虚作假。如挂靠高资质企业，借资质、甚至提供虚假证明材料，骗取中标。二是投标人收买贿赂。包括收买建设单位领导和工程负责人、参与评标的评标专家、招投标代理机构工作人员等，合谋中标。三是围标、陪标、串标。投标人之间相互串通，一致抬高或者压低投标报价，在投标项目中轮流以高价或者低价中标；投标人相互串通，组成临时联盟，一家投标，几家陪标，事后再进行利益分配；投标者之间先进行内部竞价，内定中标人，然后再参加投标等。四是分包、转包谋利。有的企业中标后即将工程违法分包、转包，收取管理费或赚取差价。五是阴阳合同。先以低报价中标，然后以行贿等手段在工程建设中向建设单位追加预算。

3．部分招标代理机构行为不够规范。有的代理机构为了取得代理业务，迎合招标人的违规要求，甚至帮助招标人出谋划策钻法律空子弄虚作假；有的代理机构则与投标单位相互串通，破坏了招标的公平性。

4．评标专家存在违规问题。有的专家收受投标人或招标人的贿赂，在评审时打倾向分，帮助某投标人中标；有的专家在评审时，责任心不强，不能够按照招标文件和投标文件评审；有的招标人代表在参与评标时诱导专家，甚至授意专家评委做出有失公正的评审结果。

（二）行政监管体制不顺，监管水平有待提高

1．招投标的监管分属不同部门，难以形成合力。监管体制不适应市场发展需要，房屋建筑和市政工程、水利、交通等各行业工程招标投标的监管分属不同主管部门，行业分割，政出多门，标准不一，难以形成监管合力。监管芍部门为了维护既得利益各自为政、相互掣肘，相互争夺监管权。在某些方面还存在同体监督的现象，行业主管部门同下属企业、代理机构和监管机构之间有着千丝万缕的联系，各有关部门既对本行业的招投标活动进行管理，又对具体招

投标活动实施监督，有的还是招投标活动的具体实施人，没有形成制衡机制，

既是“运动员”，又是“裁判员”，这种体制易为权力寻租留下空间。

2．专家库建设滞后，缺乏对评标专家的有效监督。我省评标专家库按行业按地区建立，并且为部门所垄断和管理，难以实现资源共享。专家库的专家数量少，被抽取参与评标机会多，增加了投标人投机取巧的机会，同时，缺乏对评标专家监督的有效手段，加之少数专家业务素质和职业道德较差，在评标时存在着不公正打分、任意评分的现象，严重影响了评标的公正性。

（三）法律法规不完善

《建筑法》、《招标投标法》等部分法律法规所对应的市场条件已发生很大变化，其部分条款已不能适应市场环境需要，《招投标法》有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间。如：第十二条赋予项目业主可以自行招标或委托代理机构，办理招标事宜的权利；第十八条、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定；第四十条评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款等。由于缺少相应的实施细则和具体标准，在实际工作当中很难做到准确把握。如《招标投标法》第三十七条允许招标人代表进入评标委员会，而实际运行情况表明，招标人代表可能会在一定程度上影响评标结果，妨碍公平和效率原则。《招标投标法》及相应的配套规定只讲了“不准”，而没有明确相应的罚则。有的条款规定存在弹性空间，过于原则，致使对一些违法、违规行为认定依据不足。还有一些条款规定对某些违法行为处罚较轻，不能起到震慑效果。

三、对策建议

（一）理顺招投标监管体制，整合资源，强化综合监管

建议成立由省政府确定的部门牵头、省直有关部门参加的招标投标协调机

构，形成部门间的协调机制。

逐步整合监管职责，组建统一监管机构，实现招标投标行政法规、部门规

章及政策规定的统一，打破行业垄断，解决政出多门、各自为政的问题。

待条件就具备时，整合资源，建立统一的招标投标集中交易平台，努力形成招标项目统一进场、招标信息统一发布、项目法人自主招标、评标专家独立评审、管理机构统一监管、交易中心保障服务这样一种层次清晰、职责分明、规范高效的工程建设项目招标投标监管体系，促进招标投标活动的有序进行。

（二）组建全省统一的综合评标专家库，加强对评标专家的监督

按照专业分类科学、使用管理规范、专家资源共享的思路，严格筛选优秀

人才（思想素质好、作风正派、业务精通、技术过硬）人库，逐步建成覆盖全

省各行业、各地区的统一的综合评标专家库。

着手完善专家库的管理办法，建立评标专家年度考核清出制度和重大评标失误、错误追究等一系列制度，确保专家客观公正地评标；加大对评标专家的培训力度，增强评标专家的职业道德和责任心，建立培训考核机制；抓住典型案例，通过组织讲座等形式，达到警示、教育的目的。对评标专家实行“准人、退出、考核、奖惩”的动态管理。

（三）规范招标代理机构行为，组建青海省招标投标协会

严格招标代理机构的资格认定工作，加强监督和考核。完善招标代理机构的业绩考核制度，严格准入和清除，实行动态管理。建立完善招标代理机构诚信档案制度，对违法违规行为建立不良行为记录，并向社会公布，实施地区、行业禁人。对严重违法违规的依法查处，直至注销资质证书。净化招标代理市场，不断强化招标代理从业人员培训，提高其业务素质和职业道德。

积极组建青海省招标投标协会，充分发挥协会联接政府、企业与社会的平

台作用，规范行业发展，促进行业自律。

（四）加快推进全省工程建设市场诚信体系建设

逐步建立统一的信用信息平台、统一的信用评价标准、统一的信用法规体系、统一的信用奖惩机制，建立健全招标人、招标代理机构、投标单位、评标专家信誉档案，及时公布各方主体的不良信息，形成政府监管、行业自律、社会监督的约束机制，营造“诚实有益、失信必惩”的市场环境。发挥政府相关机构和社会信用评估机构的作用，建立招投标违法行为记录公告制度，将市场主体（包括个人）的违法违规和失信行为及时进行披露，将信用记录与招标代理机构资格认定，依法必须招标项目资质审查、招标代理机构选择、中标人推荐和确定、评标委员会确定和评标专家考核等活动挂钩，健全招投标失信惩戒机制，规范招投标当事人行为。

（五）切实加强对招投标活动重点环节的监管

着力解决重事前审批、轻事后监管的问题，加强对招标、投标、开标、评标、中标各个环节和招标人、投标人、招标代理机构各方主体的全过程、全方位监管，重点查处规避招标、虚假招标和串标行为。要将监督执法拓展到履约阶段，重点检查工程承包合同的执行情况。

加大招标投标信息公开力度，把招标投标活动的公告发布、投标报名、资

格预审、开标、评标等各个环节置于公开、透明的环境下，实现招标投标过程

的动态公开，接受社会监督。

（六）进一步完善建设工程招投标举报投诉处理机制

严格执行国家发改委等7部委《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》中关于受理、公示、回避、调查取证、建档、工作时限等相关制度规定，认真严肃查处举报投诉所反映的问题。

研究建立“受理部门主办、抄告相关部门、重大问题共同协商”的投诉举

报沟通联系处理机制，并对各地区和相关部门的工作情况开展专项检查。

（七）积极探索网上招投标

按照“标书电子化、评标远程化”的思路，利用信息化技术手段，探索建设统一的招投标信息网络平台，开发电子评标系统，在网上发布信息、受理招投标方式审批、下载招标文件、电子标书投标、随机抽取评标专家、远程评标和定标，网上管理招标人和投标人，定期公布违规的招标人和投标人黑名单，网上建立招标人、投标人信息反馈渠道等措施，将招投标活动纳人网络化管理，用高科技手段规避违法违规行为，以此消除现行招投标制度中因人为因素而造成的种种弊端，真正做到“公正、公平、公开”。同时加快评标速度，提高评标质量，降低评标成本。

（八）加大惩治力度，严肃查处违纪违法行为

认真执行《中共中央纪委监察部关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定》。

严肃查处招标投标过程中官商勾结、权钱交易、侵吞国有资产的案件，严肃查处招标投标过程中泄露保密资料、泄露标底、围标、串标、歧视和排斥投标等行为，严肃查处违规违法转包、分包行为，严肃查处挂靠有资质或高资质单位并以其名义投标、或从其他单位租借资质证书等行为，严肃查处评标专家在评标活动中的违法违规行为，严肃查处不依照核准事项进行招标的行为。加大惩治力度，真正达到查处一案，震慑一片，教育一线的目的。

万盛区：乡镇煤矿监管领域干部违纪违法情况调研

重庆市万盛区区委常委区纪委书记弋渝生（2011年6月20日）

一、乡镇煤矿监管领域干部违纪违法的主要特点

煤监干部与煤矿主互相勾结，利用职务之便收受好处达成默契。从2009年以来，各级纪检监察、检察机关查处的与万盛区煤矿有关的5起煤监领域违纪违法案件中，行贿人多头行贿或受贿人多头受贿现象特点明显，涉案人员互相勾结、互相利用，对利用职务之便收受好处相互达成一种默契，形成查处一人牵出一串，查办一案挖出一窝的现象。

涉案煤监干部都掌控着直接影响煤矿主利益的执法权。2009年以来，万盛区被查处的煤监干部涉及市、区两级煤矿监管部门，涉案的煤监人员级别虽从一般人员、科级、处级直至厅局级，涉案金额也高低不等，但涉案煤监干部都或多或少地手握安全生产执法权，操控着煤矿主的切身利益。与此同时，乡镇私营煤矿规模小、条件差、装备落后，为追求利润最大化，大多没将更多资金投入安全生产，而是把更多精力放在寻求监管保护、规避安全检查、缩短整改期限等方面上，通过行贿监管者，来减少其对煤矿生产的影响。

利用过年过节收送“红包”成为乡镇煤矿监管行业的潜规则。从万盛区查处的煤监干部违纪违法的案件看，一方面，大多数发案的煤监干部看着自己监管的私营业主一夜暴富，加之其掌握的行政权力与收入之间的巨大差距，逐渐心理失衡，大笔的贿赂不敢收，但认为过年过节收受乡镇煤矿业主的“红包”属于“正常”人情往来，也不构成受贿，因此，往往来者不拒照单全收，积少成多。另一方面，乡镇煤矿业主认为拿点儿“小钱”送送“红包”，既可以拉拢与监管者的感情，又可以未雨绸缪，故过年过节大都主动按职位高低送“红包”。

涉案煤监干部违纪违法手段呈现多样化和隐蔽性。一方面，在煤炭行业的巨大利润诱惑下，私营煤矿主加大对煤矿监管人员的行贿力度；另一方面，国家加大了对煤监领域违纪违法行为的查处力度。为了逃避法律的制裁，煤监领域违纪违法的形式已经从单纯的收取贿赂，发展为直接入股经营，或是亲属开矿，甚至约定期权受贿，越来越具有多样性和隐蔽性。

煤监行业行贿受贿金额较其他领域一般贿赂案件大。由于煤矿开采行业的

暴利，煤矿业主在行贿煤监人员时也舍得下本钱，贿赂金额一般都比较大，单

笔行贿金额往往超过5000元，多的数万元甚至数十万元。

二、乡镇煤矿监管领域违纪违法现象的主要原因分析

一是乡镇煤矿监管体制不顺，多部门多头管理导致互相推诿扯皮、权责不清，衍生了官煤勾结、行政趋利等腐败现象。比如，在关闭小煤矿方面，国家态度是十分坚决的，但由于乡镇小煤矿与当地财政和就业关系十分紧密，地方政府的态度则是游离的，这就是一些非法乡镇小煤矿屡禁不绝的重要原因。

二是乡镇煤矿监管法律法规不健全而导致司法实践上的混乱，给个别煤监干部钻法律空子以权谋私以可乘之机。一方面，从煤炭安全生产法律法规看，虽然我国已逐步建立起较为完善的煤监执法体系，但对于地方乡镇煤矿安全生产的规定方面，法律法规还存在滞后问题。另一方面，我国《刑法》对受贿的构成要件规定必须要利用职权为行贿人谋取利益，而“谋取利益”的界定在理论界和司法实践中都有争议，这也造成了查处煤监干部受贿案的司法实践中，受贿人收取的无具体请托事项的“红包”，有的案件界定为受贿金额，有的案件则界定为收受礼金。这种现象容易造成司法实践上的混乱，也不利于打击煤监领域违纪违法行为。

三是过于集中的行政权力和过大的自由裁量空间，为煤监领域钱权交易提供了舞台。煤炭是一种特殊的矿产资源，属于国家所有，对于乡镇煤矿而言，对煤炭资源只有开采权而无所有权，为实现对煤炭的有序开采，国家对煤矿开采有着严格的控制和监管，行政权力不仅介入了煤炭资源的宏观调控和安全生产监督，也介入了煤矿的日常生产经营中，几乎涵盖了煤矿生产的各个环节。行政权力对煤炭资源的过于集中，行政权力介入过多过细，带来的自由裁量空间也大，为权钱交易提供了更多的空间。

四是乡镇煤矿主为追求利益最大化、实现低投入高回报，不惜代价千方百计拉拢腐蚀煤监干部。一方面，国家对建矿生产有着严格的监管措施；另一方面，煤矿开采是一个高风险的特殊行业，特别是乡镇煤矿具有规模小、装备落后、可采资源有限、作业环境恶劣等特点，自身很难达到国家规定的安全生产标准。因此，拉拢贿赂煤监干部寻求关照保护，也就成了多数私营煤矿主的常用手段。

三、预防和降低乡镇煤矿监管领域违纪违法风险的对策建议

进一步理顺乡镇煤矿安全监管体制，明晰行业主管与安全监管职能。由于

目前地方煤炭行业主管部门与安全监察部门在职责、权利与责任上还存在着部分重叠现象，职责划分不明确。另外，由于地方企业能给地方政府带来效益，因此，地方行业主管部门与地方企业属于利益共同体的关系，在一定程度上会庇护地方企业的违反安全法规的行为，给安全生产带来隐患。因此，建议实行行业主管部门只管生产，安全监察部门负责安全监管，明确各方职责。

建立健全法律法规制度，进一步规范自由裁量权。一是国家要加速立法调研，根据需要不断填补法律空白，增强法律法规的整体性和系统性。二是要继续完善现有立法，推动《矿山安全法》、《煤炭法》的修订和《刑法》相关条款司法解释的出台，尽快制定《安全生产应急管理条例》、《安全生产法实施条例》等法规规章，改变安全生产的有关规范分散于各单行法律法规之中的现状，增强法律法规的可操作性和配套性。三是对于地方来说，要结合地方现状和特点，加强地方性法规的制定，以解决地方独有的、特殊的问题。

加强对行政权力行使的监管，探索实行煤监领域执法权与处罚权分离机制。一是约束煤矿管理的行政审批行为，在市场准入上下工夫。要构建公平、公开、公正的煤炭资源市场化配置管理体制和运行机制，对煤炭资源的配置要尽可能实行公开招投标拍卖制度；要减少准入环节的行政不合理干预，减少证照量和审批环节，简化审批程序；要改进审批方式，积极推行网上办公，建立重大或复杂裁量事项集体会办制度和听证制度，提高审批环节透明度。二是建立对煤矿监管执法权的监督制约机制。探索建立执法与处罚分离机制，即取消现场处罚和现场验收，采取单位集体研究机制，并且实行调查、检查人员与验收、处罚人员不重复、不交叉制度。

加强煤监干部交流力度，有效阻断监管中的人情利益链。一是要实行干部强制交流制度。要实行强制的定期轮换制度，不仅包括监察监管部门的“一把手”，而且包括处在执法第一线的煤矿安全监管员，既要进行单位内部交流，也要开展异地交流，解决“熟人监察”的问题。二是要加大干部选拔任用改革力度。按照中央对干部人事工作的相关要求，坚持德才兼备、以德为先的用人标准，探索领导干部差额选拔、差额票决和竞争上岗的新路子。三是要进一步加强法制教育和反腐倡廉教育，不断提高领导干部廉洁从政能力。

强化“廉洁诚信经营”意识，推进煤监领域廉政风险防控向煤矿业主延伸。调查显示，煤监领域的腐败问题中，党员领导干部法纪意识淡薄、守不住廉洁底线固然是主要原因，但煤矿业主为追求高额利润不择手段、不惜代价的因素

也不可小视。为此，在加强煤监领域干部廉洁自律教育和违纪查处的同时，大力推进煤监领域廉政风险防控向煤矿业主延伸更势在必行。一是强化煤矿业主“廉洁诚信经营”教育。二是制定煤矿业主廉洁诚信经营行为规范。三是建立煤矿企业、煤矿业主和管理人员廉洁诚信经营档案，实施动态管理。四是开展煤矿业主预警管理。五是对超过预警范围的，由行政职能部门严肃查处、及时通报，并按照不廉洁不诚信企业监督管理办法加强监管，情节特别严重的，取消其经营资格。

健全乡镇煤矿的准入制度，提高乡镇煤矿开采标准。对于小煤矿数量较多的地区，要根据国家开办煤矿的相关要求，结合自身资源条件，健全乡镇煤矿的准入制度，提高建矿开采标准，陆续淘汰一批产能低下、事故频发的乡镇煤矿。要通过提高乡镇煤矿开采标准、减少乡镇煤矿数量，来遏制“官煤勾结”的腐败现象，避免煤矿恶性安全生产事故发生。

提升农廉“四化”水平推进农村惩防体系建设

关于对长子县农村基层党风廉政建设的调研思考

长治市委常委、市纪委书记高建国（2011年11月14日）

加强农村基层党风廉政建设，是增强农村基层党组织创造力凝聚力战斗力、密切党群干群关系、巩固党在农村执政基础的必然要求，是维护和促进农村改革、发展、稳定的重要保障。长治市是农业大市，农业人口占到总人口的75%左右，农村基层党风廉政建设的成效直接影响着全市农业农村工作乃至影响全市转型跨越发展宏伟目标的实现。为此，市纪委在以往调研的基础上，最近着重对本市农业大县长子县的农廉工作进行了调研。调查表明，农廉建设成效明显，但存在的问题也比较突出，尤其是科学化水平不高，惩治和预防腐败体系不完善，在一定程度上影响了农廉建设成效，制约了农村经济发展。着力提高农村基层党风廉政建设科学化水平，深入推进农村惩防体系建设，成为我们当前进一步加强农村基层党风廉政建设的迫切要求。通过调研思考，我认为要提高农廉建设的科学化水平，必须在努力提升“四化”水平上下工夫。

一、提升农廉建设信息化水平，打造农村惩防体系载体航母

贺国强同志在考察中央纪委监察网络信息工作时强调：“要深刻把握反腐倡廉网络信息工作的规律，创新理念思路、方式方法和体制机制，不断提高做好反腐倡廉网络信息工作能力和水平。”去年以来，为贯彻贺国强书记的这一指示精神，按照省纪委统一安排部署，我市扎实推进阳光农廉网络建设，累计投入专项资金2483万元，县乡两级“阳光农廉大厅”全部建成投入使用，村级“阳光农廉网络查询室”建成95%，有效提升了农村基层党风廉政建设科学化水平。其中，长子县通过阳光农廉网着力加强对乡村以“人”为主的重大事项决策、以“钱”为主的财务收支管理、以“事”为主的资产资源发包等群众密切关注的热点问题的公开及监督，先后查纠违规事项30余起、不合理开支486笔，涉及金额148.56万元，收到良好效果。但在阳光农廉网建设取得初步成效的同时，我们在调研中也发现存在着网络运作不够科学有效、网络覆盖不全面等问题。比如在长子县的偏远山区、部分贫困村，还没有成立农廉室、建立农廉网等。对于这些问题，我们要进一步加大投资力度，加强监督管理，把阳光农廉网同农村“三个公开”、基层廉政风险预警防控、市县乡村四级纠风网络建设、

农村党员干部现代远程教育等工作有机结合起来，以阳光农廉网为载体，建立起融宣传、公开、监督、服务、交流、展示、曝光、考核、诉求、查询、监察、评价和信息发布为一体的覆盖市、县、乡、村四级的农廉网络体系。同时，要通过网络信息技术，细化服务内容，固化监督要求，监控诉求过程，充分发挥科技在农村惩防体系建设中的作用，推动网络问政常态化，促进网络教育经常化，确保网络监督有效化，努力把阳光农廉网打造成农村惩防体系全方位、多功能的载体航母，确保农村基层党风廉政建设工作有条件、服务有平台、管理有手段，农民群众矛盾能缓解、诉求有渠道、权益有保障，切实提升农廉建设信息化水平，推动农村基层党风廉政建设纵深发展。

二、提升农廉建设民主化水平，构建农村惩防体系基层屏障

提高农村基层党风廉政建设科学化水平，必须全面落实村民民主权利，真正实现村民自治。据调查，长子县399个行政村中，目前虽有90%左右的村成立有村民会议、村民代表会议等机构，但能够按照《村民委员会组织法》切实履行民主监督职能的占不到40%，村民的民主监督权利在一些乡、村无从实现。产生了矛盾，出现了问题，往往是通过上访来解决，乡里不行到县里、市里，甚至赴省进京上访，由此又引发了其它矛盾和问题，影响社会稳定，形成恶性循环。这就要求我们必须把对贯彻落实《村民委员会组织法》的监督检查作为加强农村基层党风廉政建设的一项重要工作来抓，确保所有行政村建立健全村民会议、村民代表会议、村务监督委员会（或其它形式的村务监督机构），并能真正落实民主权利，切实履行民主监督职能，努力使贯彻实施《村民委员会组织法》的成果转化为推进农廉建设的强大动力，促进农村经济社会又好又快发展。目前，要通过有效举措，使《村民委员会组织法》的规定在全省第九次村委换届选举及今后村民自治实践中真正落实，坚决避免换届选举演变成家族之间和小团体之间的权力之争，有效消除以往换届所引发的村民矛盾、干群矛盾、群众上访等一系列问题，有力维护社会和谐稳定。具体工作中，要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重点，落实农民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，切实做到村级事务让群众知晓，村级干部让群众选举，村务决策让群众参与，权力运作让群众监督，工作好坏由群众评说，将矛盾化解在村级，把问题解决在基层，最大限度地增进和谐因素，有力促进农村基层党风廉政建设民主化水平的提升，构建起农村惩防体系保护屏障。

三、提升农廉建设制度化水平，筑牢农村惩防体系坚强堡垒

党的十七大报告明确提出，要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。制度具有根本性、全局性、稳定性，贯穿于惩防体系建设的全过程，是推进惩防体系严密有序、环环相扣的坚强堡垒。只有加强和完善制度建设，教育才能深化，监督才有实效，惩治才有力度。近年来，长子县先后制定出台各类农廉工作制度90余个，其中，该县针对阻碍农村发展的“三多”（赴省进京上访多、陈年老案遗留多、村企纷争群访问题多）、“五不”（有些村干部不作为、不民主、不公道、不公开、不干净）问题，制定了《长子县突出问题处置办法》、《县四套班子领导包案、挂牌接访制度》等制度，书记、县长带头包案下访，全县共计解决突出问题780多个，有力推动了农廉工作的深入进展，受到了省委、省政府的表彰奖励。但同时该县的农廉制度建设也存在着制度执行力不足、长效机制有待健全、制度缺乏相应的配套和细化措施等问题。为此，今后全市农村既要以省纪委要求的4个方面36类制度为依据，进一步探索建立符合本地农村实际的制度，又要建立健全制度执行的监督、考核、追究机制，切实做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人，筑牢“规章制度防火墙”，进一步提升农廉建设制度化水平。具体来讲，要以规范基层权力运行为重点，以构建惩治和预防腐败体系为主线，严格按照中纪委“六要六不要”的要求，建立和完善对农村基层干部的“九项监督制度”、农村“三资”管理制度、“三务公开”制度、农村综合改革方面的制度等各项制度，加强监督检查、细化考核标准、强化责任追究，及时发现和纠正违反制度的行为，做到令行禁止，违者必究，确保农廉制度简便不烦琐、管用不空转，提高制度执行力，增强制度权威性，维护制度严肃性，为农村惩防体系建设提供坚强有力的保障。

四、提升农廉建设规范化水平，建设农村惩防体系示范工程

在新形势下，农廉建设规范化水平较低已成为制约工作深入开展的“瓶颈”。就长子县来讲，其农廉工作虽取得了明显成效，但在运行和推进的具体环节上缺乏规范有序的工作标准，农廉工作的标准化建设程度不很高。实际工作中，乡镇纪委往往是“上面千条线，下面一根针”，村级纪检监督小组则是“拧拧紧一紧，不拧松一松”，习惯于按部就班，县纪委安排什么就做什么，思路不创新，工作不主动，建设不规范，导致产生部分党员干部形象群众化、一些实际的农廉工作形式化、一些关键环节人财物的监督软弱化等问题。因此，在今

后的具体工作中，我们要以中央、省、市关于农村基层党风廉政建设的有关文件和规定为指针，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，突出顶层设计，突出示范引领，突出长治特色，以县委为关键、乡镇为基础、群众为主体，从健全组织机构、深化党风教育、加强制度建设、推进三项公开、加强监督考核、严肃查办案件等六个方面进行梳理、分析和研究，制定符合本地基层农村实际的《农村基层党风廉政建设工作标准》，确保农廉工作组织保障规范、工作内容规范、工作程序规范、工作形式规范、工作考核规范，按照标准建设推进。在实践中，要以机制完善为前提，以队伍建设为基础，以制度建设为保证，全力打造农廉“示范村”，推广农廉示范模式，在落实上下工夫、在深化上做文章、在创新上求突破，着力扩大惩防体系建设示范效应，以点带面，逐步拓展，打造精品，取得农廉工作新实效，为长治转型跨越发展奠定扎实的基础，促进和提升全市“四化”建设的水平和质量。

对合肥实施行政处罚案件群众公议制的调研

安徽省纪委、监察厅调研组

（2012年1月30日）

2010年以来，安徽省合肥市采取先试点、再推广的方式，探索建立了行政处罚案件群众公议制，即：行政处罚实施主体在作出处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚初步意见提交群众公议团公开评议并形成公议意见，作为处罚实施主体处理案件的重要参考。群众公议制的实施，不仅对提升行政机关办案质量、维护行政相对人合法权益发挥了积极作用，而且在预防执法腐败、规范行政行为、促进社会和谐方面发挥着更广泛、更有力的综合效应。群众公议制还深化了行政执法体制的改革，创新了群众监督行政执法行为的模式，防止了执法过程中的腐败，对于科学有效地防范廉政风险具有深刻启示。

一、公议制的核心——行政执法权的“阳光”运行

2010年4月，安徽省合肥市出台了《行政处罚案件群众公议暂行办法》，并在城乡建委、市容、卫生、环保等4个系统开展试点。2011年5月，合肥市在总结试点经验的基础上对《暂行办法》进行了修订完善，将该项制度在全市推开。截至2011年9月，除部分不宜进行群众公议的单位外，共有39家行政单位制订了实施方案，召开群众公议会议60多次，公议案件180多起。调研中了解到，合肥市实施的“公议制”主要有三个特点：

群众公议制适用范围广泛。合肥市规定市本级所有的行政处罚实施主体，包括法定行政机关、法律法规授权组织、受委托组织中适用一般程序办理的行政处罚案件，都要实行群众公议。只有对那些案件简单、事实清楚、证明确实充分、行政相对人对执法机关认定的违法事实无异议的，或者涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不宜公议的案件，才可以不实行群众公议。但所有不经过群众公议的一般程序案件，必须经市政府法制办审查同意。

群众公议团成员产生方式多样。群众公议员由市政府法制办统一招募、选聘、培训并进行日常管理，有的从各级党代表、人大代表、政协委员中选聘，有的由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐，有的通过社会公开招募的方式产生，每届任期2年。目前，合肥市已经向社会招募选聘了216名群众公议员。当执法单位根据处罚工作的需要提议召开群众公议会议时，由法制办从群众公议员中随机选取5至9人单数组成该案件的群众公议团，充分体现了群众代

表的多样性和随机性。

群众公议会议真正让群众唱主角。公议制度与听证制度最大的区别在于会议的主体不同。听证制是以行政机关为主导、群众旁听，而公议制是以群众为主导，行政机关只负责说明情况并接受询问。公议开始时，首先由群众公议团推选一人主持会议，然后由实施处罚的行政机关通过PPT等形式，向群众公议团通报案件情况，并就违法事实、适用法规、自由裁量标准等作出解读说明，提出行政处罚的初步意见，接受群众公议团的询问。如果行政相对人参加了公议，也可以就案件事实进行陈述。最后，群众公议团在案件承办人员、行政相对人回避的情况下独立审阅案卷、评议案件，采取投票方式形成是否应当给予处罚、给予何种处罚的意见。行政机关参照群众公议意见，对案件作出最终的处理决定。如果群众公议意见没被采纳，必须向群众公议团成员作出书面说明，并将处理结果报市政府法制办备案。“公议制”让社会公众直接参与到行政执法处罚的裁判之中，实现了公众参与行政活动的新延伸和新拓展。

二、公议制的价值——“阳光”的倍增效应

有效预防廉政风险的“驱动仪”。群众公议制破除了原有行政执法权只在执法机关内部封闭运行的传统模式，使行政权力在群众参与和监督下透明运行，有效防止了暗箱操作下产生的以权谋私或权力滥用，较好地保证了行政执法的合法、公平、公正，约束了自由裁量权的随意行使，提升了执法案件办理的质量，最大限度地维护和保障了行政相对人的合法权益。据统计，合肥市实施群众公议制一年多来，约有30%的行政处罚案件根据群众公议团的意见进行了修正。另外，群众公议团随机成立、解散，具有随机性、广泛性和临时性，不受制于任何外在力量，独立行使评议权，不容易受到人情关系或金钱的干预和腐蚀，也最大限度地避免了执法部门的“关系学”，防止了行政执法权的腐败。

规范行政执法行为的“度量衡”。行政处罚案件接受群众公议的同时，也将行政执法的全过程置于群众的监督之下，为政府机关改进工作带来更大的外部动力。合肥市政府及各行政单位在推行群众公议制的过程中积极规范行政行为，组织对所有的行政处罚权进行重新梳理确定；对每一项自由裁量权，都依据违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度等要件，确定具体的裁量基准，使自由裁量条款由“皮筋”变“钢尺”。在此基础上，该市还进一步细化执法程序，实行案件调查、审核和决定的“三分离”，再造“预警告知、限期整改、执法办案、公议处罚、跟踪服务”的五段式执法流程。

提升执法人员素质的“助推器”。在每一次群众公议中，执法单位和执法人员都要全面准确地介绍案情、接受群众公议代表的询问、质疑和审查，客观上经受了一次综合素质测试和业务大考，促使行政执法机关更加注重自身建设，提高依法行政水平。合肥市各行政单位以开展群众公议为契机，进一步加强执法队伍建设，累计培训人员达千余人次，开展了多种形式的业务技能竞赛活动，执法人员的业务素质和水平得到普遍提升。

沟通群众与行政机关的“润滑剂”。群众直接参与到行政执法案件的办理过程中，以非专业“普通人”的视角监督行政处罚权的行使，让执法人员听到各方声音、摆脱惯性思维、弥补知识局限，使处理结果在合法的前提下，更加合情合理，避免执法的畸轻畸重。让群众站在执法者的角度进行换位思考，也加深了社会对行政执法的了解和理解，改善了执法机关的形象，增强了行政执法的社会认同度和群众满意度，减少了处罚后的矛盾纠纷。

三、公议制的启示——用“阳光”防范廉政风险

防范廉政风险必须坚持理念先行，把新理念转化为新举措。合肥市实施行政处罚案件群众公议制，在全国无先例可循，却能稳步推进并取得了一定成效，关键在于新理念的引领。对行政处罚进行群众公议，充分体现了行政公开观念、行政民主观念、民众参与观念，契合了现代行政管理制度创新的发展趋势。合肥市坚持法治至上、群众权益至上，把先进的理念创造性地转化为操作层面的制度、机制，大胆借鉴西方国家“陪审团”制度模式，创新了防范行政权力腐败的新举措——群众公议制，用制度的方式实现权力阳光运行、保障群众权益，在建设法治政府、规范权力运行、防范廉政风险上迈出坚实的步伐。

防范廉政风险必须坚持相信和依靠群众，真正实现权力的公开透明。公议制不仅让群众看到行政处罚权是如何运行的，还主动接受群众询问、听取群众意见，让群众监督行政处罚的每个环节，将群众意见作为行政处罚的重要参考，真正做到了还权于民。

防范廉政风险必须坚持从实际出发，抓住权力运行的关键节点。自由裁量

权是行政执法机关的廉政高风险点。合肥市正是抓住了这个工作重点，组织对

行政执法权进行全面排查，理清权力清单，并打出了防范廉政风险的“组合拳”

——细化了裁量基准、规范了操作流程、实行了群众公议，增强了执法单位和执法人员防范廉政风险的意识，实现了权力在群众监督下的“阳光”运行。

防范廉政风险必须坚持系统构建，为权力运行搭建制度堤坝。完善防范廉

政风险各项制度，必须坚持统筹推进，注重制度的配套性、工作的系统性。合肥市在实行行政处罚案件群众公议制的实践中，不仅出台了《行政处罚案件群众公议办法》，还配套发出工作通知、制定了《工作规则》。同时，为了保证此项制度取得实效，合肥市还创新监督模式，要求各单位通过部门网站、新闻媒体，将行政执法办案和群众公议的过程，包括处罚结果全部予以公开，接受社会监督。

对查办行贿案件中存在问题的调研

天津市纪委副书记闫堃

（2012年2月13日）

贺国强同志在不久前召开的十七届中央纪委七次全会上强调，要坚决查办违纪违法案件，加大对行贿行为的惩处力度。近年来，各级纪检监察机关和检察机关不断加大对行贿行为的打击力度，有力震慑了腐败分子，维护了党和政府形象，促进了社会公平正义。但在办案实践中，受多方面因素影响，查办行贿案件不同程度地存在失之于宽、失之于软、失之于轻的现象，应当引起高度重视，认真加以解决。

一、当前行贿行为的主要特点

行贿金额增大。分析近年来查办的贿赂案件，一个显著特点就是涉案金额巨大，造成的社会影响恶劣。如苏州市原副市长姜人杰案件，行贿人为谋取不正当利益，先后向其行贿人民币1.08亿元、港币5万元、美元4000元，单笔行贿即高达8250万元人民币。这说明，行贿人为了攫取更大的利益，不惜重金大肆行贿，行贿金额呈现不断增长的趋势。

行贿范围宽泛。从发案领域看，行贿行为不仅存在于金融信贷、土地开发、工程建设等重点领域，而且逐步渗透至教育、文化、医药、组织人事等领域，呈现出向多层次、多领域发展蔓延的态势。从行贿主体看，单位行贿和个人行贿同时存在，除私营企业经营者、个体业主之外，个别国有企业、行政部门的行贿行为也屡见不鲜，这种现象在一些基层单位比较突出。从资金来源看，用公款行贿、用受贿财物行贿、用非法所得行贿越来越多。

行贿手段隐蔽。行贿人为达到目的，以各种名义，打着公开、合法的旗号大兴贿赂之实，隐蔽性、欺瞒性、侵蚀性更强。有的行贿人借逢年过节、领导干部婚丧嫁娶、子女上学、住院之机，以“人情随往”的形式赠送大额礼金、礼品；有的以购房优惠、促销让利、打折回扣等手段，变相行贿；有的走所谓“夫人路线”、“子女路线”、“秘书路线”，曲线行贿。

行贿内容多样。为实现自身利益最大化，不法企业和不法分子通过研究当权者的性格特点、兴趣爱好，拉拢腐蚀党员干部，行贿内容更加多样化。有的直接赠送大额资金；有的送黄金珠宝、名车豪宅、古玩字画等各种实物，有的提供免费旅游、盛宴豪赌、股票期权以及美色贿赂。

贿赂关系稳定。为谋取长期稳定的非法利益，很多行贿人不再满足谋求一

时之利，而是通过“细水长流”的感情投资，或邀请吃饭、娱乐休闲，或资助当权者子女出国留学、创业融资，通过运用种种手段寻求与受贿者建立长期、稳定的“朋友”关系，为谋取不正当利益埋下伏笔。

二、查办行贿案件存在的主要问题

行贿案件的证据难以获取。行受贿双方是一个利益共同体，受贿人在指证行贿人的同时也就交代了自己违纪违法的事实。因此，受贿者出于保护自己的目的，只要没有充分的证据，很少主动揭发、指证行贿人。同时，贿赂通常都是采取“一对一”的方式进行，只有行贿人和受贿人知道具体细节，他人难以获取直接证据。此外，行贿人行贿的财物来源渠道复杂，一般都绕开正常财务监管，使办案人员难以取得有价值的书证。

过度强调行贿人的证人身份。行贿人在案件中具有双重身份，在行贿案中是涉案嫌疑人，在受贿案中则是涉案证人。当前，在查办案件过程中，对行贿人的证人证言依赖性较强，为尽快突破案件，顺利取得受贿人违纪违法的证据，往往过度强调行贿人的证人身份作用。特殊情况下，为减少办案成本，快速突破案件，提高时效性，甚至以减轻或不追究行贿人的责任为条件，换取其证词，客观上降低了对行贿行为的打击力度。

缺少制约行贿主体的手段。在办案实践中，办案人员普遍感到对行贿人制约方式较少、强制力量不足。对于单位行贿，由于情况复杂和地方保护，很难把握责任主体和违纪违法程度，认定单位行贿案件较为困难。对于非党员的私营企业经营者和个体业主，受管辖范围制约，纪检监察机关难以对其行贿行为进行有效打击。而检察机关通常也很少对行贿人以行贿罪立案侦查，在行贿人工作流动性、职业变动性较强的情况下，通常采取通知谈话的形式询问，•传唤等侦查措施及法律手段得不到及时使用，缺乏法律威慑力度，行贿人心理压力较小，在法定的十二小时以内难以达到预期目的，阻碍了行贿犯罪侦查工作的开展。

现行法律法规还不够完善。我国《刑法》和《中国共产党纪律处分条例》对行贿犯罪和行贿行为的处罚都有明确规定，但在理解和执行中弹性较大。一是行受贿罪的构成要件规定不对应。受贿罪的主观要件是“为他人谋取利益”，而行贿罪的主观要件是“为谋取不正当利益”。现实中，检察机关、法院对“为谋取不正当利益”的行为、表现方式与立法理解还缺乏统一认识。二是行贿罪的标的具有一定局限性。行贿罪涉及的范围仅限于财物，但未包括非财物性利

益，造成很多规避法律的变通行贿案件难以及时得到查办。三是行受贿的立案标准不统一。受贿案立案标准是个人受贿数额在5000元以上，行贿案件立案标准是行贿数额在1万元以上，从而使一些行贿行为逃脱惩处。

三、加大查办行贿案件力度的对策思考

坚定惩处决心，切实加大查办行贿案件的力度。各级纪检监察机关和检察机关要进一步提高对行贿行为危害性的认识，切实把惩处行贿行为摆上突出位置，增强惩处行贿行为的责任感和紧迫感。要把查办案件作为打击和遏制行贿行为最直接、最有效的措施，重点查处情节恶劣、危害严重的行贿案件，综合运用法律、纪律、经济、舆论等手段，多措并举严惩行贿人员。

拓宽案源渠道，有效获取重要行贿案件线索。一是加大对工程建设、土地管理、资源开发、国企经营以及民生领域行贿线索的梳理排查力度，对发现的行贿行为坚决惩处。二是充分利用金融监管、房地产登记、出入境管理、电子通信等社会管理信息系统，深挖细查有价值的线索。三是赋予检察机关对贿赂案件调查使用高科技侦查手段的权力，提高获取有价值案件线索的能力。四是充分发挥反腐败协调小组作用，加强纪检监察机关与组织、检察、法院、公安、审计等部门的协调配合，实现线索共用、资源共享。

完善法律法规，健全查办行贿案件的法制保障。一是对行贿罪构成要件进行必要调整。行贿行为的危害性不在于行贿人是否主观上谋取不正当利益，而在于行贿行为侵害国家机关的正常秩序和国家工作人员职务行为的廉洁性，应适当调整行贿罪“谋取不正当利益”的构成要件，并在纪检监察和司法机关中形成统一标准。二是统一行受贿案件立案标准。对行贿犯罪的立案标准进行相应调整，与受贿犯罪立案标准相统一，避免变相行贿行为逃脱惩处。三是关注非财物性贿赂问题。采取有效措施，打击提拔职务、性贿赂等行贿人惯用的非财物性贿赂行为。

坚持惩防结合，提高打击和遏制行贿行为的科学化水平。一方面，采取有效措施严厉打击行贿行为，提高“惩治”的能力。通过提高分析和研判形势的能力、研究探索行贿行为特点和规律的能力、综合运用多种手段突破大案要案的能力，使行贿行为得到严厉惩处。另一方面，坚持从源头上加强监督防范，提高“预防”的能力。加强对国家工作人员权力行使的监督和制约，加强社会诚信体系建设，加强对私营企业财务制度和大额资金使用情况的监督管理，加大行贿典型案例宣传教育力度，多措并举减少行贿行为的发生。

关于基层“一票否决”制规范使用的调研

江西省纪委调研法规室

（2012年2月20日）

“一票否决”制作为一种考核制度，近年来被各级政府广泛使用。“一票否决”行政行为直接、高效、操作性强，在规范权力运行、督促领导干部提高行政能力等方面起到了很好的作用。但同时，“一票否决”制运用不当所暴露出来的流于形式、挫伤干部工作积极性等问题也需要被重视。针对基层反映“一票否决”过多过滥使用的问题，江西省于去年开展了专题调研，对该省基层“一票否决”制的使用领域进行了梳理，对存在的问题进行了分析，并提出了可行的对策建议。

一、基本情况

通过调研发现，江西省在基层工作中使用的“一票否决”事项经归纳汇总

后共计62项，其中，根据其设置依据分类，有以下四种类别：

党中央、国务院和国家法律法规明文规定的事项。2001年，中央、国务院下发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，规定实行社会治安综合治理“一票否决”制；2005年，国务院下发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，规定地方党政部门评优创先活动要实行环境保护“一票否决”；2006年，中央、国务院下发《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，对地方党政部门的人口和计划生育工作进行了“一票否决”规定；2007年，国务院下发《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，实行节能减排指标完成情况“一票否决”制。

中央在特定时期有阶段性要求的事项。例如，2002年，国务院办公厅《转发农业部等部门关于2002年减轻农民负担工作意见的通知》要求：全面实行违反减轻农民负担政策“一票否决”制。对违反减轻农民负担政策，引发严重群体性事件、恶性案件或造成重大影响的其他事（案）件的县、乡，要按照有关规定和程序取消其在一定时间内获得综合性政治荣誉和奖励的资格，同时取消其负有责任的党政领导在一定时间内晋职、晋级的资格，并给予相应的党纪政纪处分。但之后的年度国家有关文件中并没有此项规定。

中决仅有考核要求但没有规定“一票否决”，而是由省委、省政府规定或

省人大法规明文规定的事项。2009年，江西省安全生产委员会办公室下发的《设

区市安委会安全生产工作年度考核办法（试行）》指出：“凡突破总体控制指标，或者发生重特大事故的，考核结果为不合格，实行安全生产评先‘一票否决’。”“市、县（区）人民政府及有关部门超过年度安全生产控制指标的，当年不得被评为安全生产或者综合性先进单位。”2010年，江西省政府办公厅下发的《江西省森林防火重点管理县（市、区）实施办法》规定：“确定为森林防火重点管理县（市、区）的，取消其参加综合性先进集体评选资格；森林防火重点管理县（市、区）的森林防火第一责任人和主要责任人，整改期间不能评先评优、不得提拔重用。”

没有中央和省政策依据的“一票否决”事项。这类事项主要为市、县党委、政府或省、市、县主管部门设置。比如，有的地方公安部门对装备财务工作、假发票收缴任务、刑讯逼供致死致残、在押人员非正常死亡等实行“一票否决”；有的地方将防汛工作、财税收入、创优经济发展环境、招商引资、林业“一大四小”、紧急信息报送列入“一票否决”；沿鄱阳湖周边县（市、区）政府将候鸟和湿地保护实行“一票否决”等。

二、存在的问题及原因

立项随意，“一票否决”事项过多过滥。除少数“一票否决”事项具有党中央、国务院和国家法律法规明文规定外，大多数为地方和部门自行设置，有的甚至是“长官意志”。“一票否决”过多，会出现“多票否决”现象，表面上什么都重要，实际都不重要，责任状也就成了一纸公文。同时，过多地使用“一票否决”也可能挫伤基层干部的工作积极性，还容易弱化警示教育。重点过多便抓不住重点。

走样变形，在具体指标设置或政策执行中不规范。有的以细化考核为名擅自突破政策，扩大或增加“一票否决”考核范围和指标，或者在执行过程中变味，如少数地方将计划生育“一票否决”中关于“社会抚养费征收、管理和使用严重违规的”适用规定演变为对社会抚养费征收率、征收面的考核否决；有的简单依靠“一票否决”推动工作，而不是着眼于建立科学全面客观的考核评价体系，在实施中只注重结果而不看重过程，只强调执行力而忽视客观条件，只简单否决而不区分否决对象是否具有与职权相对应的责任能力和责任，弱化了否决事项的公信力，引发了基层干部的怨气；有的甚至将“一票否决”异化为谋求部门和个人权力、利益的工具或手段。

进展不一，少数地方和部门清理工作不到位。从调研的情况来看，绝大多

数地方和部门思想重视、行动迅速、措施得力、工作到位。但自查自纠工作进展仍不平衡，一些地方和部门对清理工作目的、内涵、工作范围、政策要求认识不足、把握不当，自查清理工作没有达到要求，效果不明显。

三、存在上述问题的主要原因有：

管理方式简单粗放是产生“一票否决”事项过多的直接原因。“一票否决”是确保政令畅通、工作落实的有效机制，在强力推进工作方面具有积极作用。但过多过滥地采用“一票否决”的方式，不但不能形成科学有效的管理，反而容易造成工作主次轻重不分、重点不突出，在一定程度上助长了少数干部官僚作风、长官意志。

责权利不相称是“一票否决”事项过多的根本原因。不少基层干部反映，基层政府没有执法权，甚至有的没有财权，但承担太多、太大的责任。由于责权利的不统一或具有模糊性，一方面，导致下级行政机关滞后地或有折扣地执行上级的决策，甚至出现“上有政策、下有对策”的现象；另一方面，上级行政机关采取“一票否决”的方式强制下级严格执行某方面的政策，在实施中又过于简单而忽视责权利对等原则和客观条件。

法治意识薄弱是“一票否决”事项过多的思想根源。依法行政要求行政机关依据法律规定行使行政权力、管理行政事务，并以法律为标准对其行政行为进行评价。而“一票否决”是一种直接的、强制性、命令式的行政行为。对行政不作为或执法不严行为的处理不是以法律的手段，而是单纯地依赖行政层面的“一票否决”制度来解决，折射出少数干部法治意识的淡化、依法行政能力的欠缺。

四、对策建议

对“一票否决”事项进行政策组合。对于党中央、国务院文件和国家法律法规明文规定的“一票否决”事项，必须保留和坚决实行。省委省政府规定的“一票否决”事项，根据具体情况进行处理：与党中央、国务院精神一致、内容相近的，予以合并。如“节能减排”事项可以合并到环境保护“一票否决”事项中，“信访工作”事项、“安全生产”事项、“森林防火”事项，可以并入社会治安综合治理“一票否决”事项中；与党中央、国务院精神有冲突的要予以清理。对于部门、地方市县规定的“一票否决”事项，予以全部清理。

建立科学的政府绩效考核体系，合理厘定“一票否决”的地位和作用。绩效考核对于约束地方政府行为、实现政府目标、促进地方发展具有重要意义。

我国现阶段没有一个科学的地方政府绩效考核体系。政府只有科学确立地方政府各项工作的权重，制定科学合理的行政目标和考核指标，完善考核体系和操作细则，严肃纪律、加强监督，才能使上级政府对下级政府有效地进行绩效考核，才能使下级政府在绩效考核指标体系内的行为有效地实现上级政府的目的，从而使上级政府不再过多地依靠“一票否决”的手段来进行管理。

加强法治建设，规范各级政府的行为。在众多“一票否决”考核指标中，有些指标是上级政府根据自身利益而设置的，是上级政府权力运行失范而导致的。这就要求依法规范上级政府的权力，依法限制上级政府设置绩效考核指标的随意性。另外，下级政府的对策性行为是下级政府权力失范的结果，这就要求依法规范下级政府的行为，提高政策执行的严肃性，保证上级政府的政策得到有效贯彻，从而使上级政府不需过多依靠“一票否决”绩效考核指标。

关于防止利益冲突工作的调研

中央纪委监察部廉政理论研究中心

（2012年4月16日）

建立健全防止利益冲突制度，是党的十七届四中全会提出的明确要求，是提高反腐倡廉建设科学化水平的现实需要。十七届中央纪委七次全会也提出，全面落实廉政准则，防止利益冲突。系统总结我国防止利益冲突的实践探索，深入分析存在的问题及其原因，提出加强和改进工作的意见建议，对于深入推进防止利益冲突工作具有重要意义。

一、实践探索

从我国实践看，利益冲突作为专门的廉政术语直到近年才提出，但关于防止利益冲突的实践探索，却可追溯至改革开放初期。据有关专家统计，1979至2011年这32年间，共有58次中央纪委全会、110余项法律法规及政策涉及防止利益冲突内容。

改革开放初期，我国就注意把防止利益冲突工作放在突出位置，制定出台了一批制度规定。主要有以下三个方面：一是反对公费旅游。二是反对突击花钱、请客送礼、收受钱物。三是禁止党员干部兼职和经商办企业。

党的十四大以来，社会主义市场经济体制的确立，防止利益冲突工作主要体现在以下两个方面：一是严格限制领导干部利用职权或职务影响为本人或他人谋取不正当利益。二是开展“三公”领域专项治理工作。治理“马路上的腐败”，出台差旅费管理办法，针对以公务活动为名变相公款出国（境）旅游问题进行专项治理。

党的十七大以来，防止利益冲突工作进入新的历史时期，各项工作逐渐步

人制度化发展轨道。

一是作出工作部署。2009年，党的十七届四中全会提出，建立健全防止利益冲突制度。这是第一次以中央文件的形式，对防止利益冲突工作作出具体部署。同年召开的十七届中央纪委三次、四次全会都明确要求，严禁发生与公共利益冲突的行为；同年颁布的《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》，首次使用防止利益冲突的提法。2010年，中央下发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，对党员领导干部行为“52个不准”的规定中，有“18个不准”属于防止利益冲突的范畴。十七届中央纪委五次、六次、七次全会也都

明确提出，建立健全防止利益冲突制度。

二是完善工作制度。2008年，中央纪委、中组部印发《关于退出现职、•接近或达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见》。2010年，中办、国办出台《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。2011年，中办、国办下发《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》，中央纪委、监察部、财政部下发《关于进一步落实党政机关厉行节约要求的通知》等。

此外，各地各部门也纷纷出台制度规定，积极开展防止利益冲突的实践探索。比如，河北省邯郸市、广东省深圳市和国家发展改革委、证监会等都出台了防止利益冲突的规范性文件。

二、存在问题

我国防止利益冲突工作发展到今天，虽然它的实践探索和理论研究还很薄弱，防止利益冲突的氛围还不是很强，防止利益冲突的文化还相对滞后，但毕竟有了一个基础。存在的问题主要有：

一是标准不统一。由于各地各部门具体情况的差异，防止利益冲突制度体系的标准成了一个难以解决但又无法回避的问题。

二是立法不健全。迄今为止还没有一部统一的法律为防止利益冲突提供必要的法律保障，而分散的规范之间也存在不同程度的冲突。

三是贯彻不得力。没有一个明确的机构对防止利益冲突负责，导致在一定程度上产生有法不依与执法不严的现象。

三、原因分析

当前，发生利益冲突的原因是多方面、多层次的，既有主观原因、也有客观原因，既有公职人员个人原因，也有体制机制等方面的原因。从公职人员个体看，部分公职人员理想信念失落、价值取向错位、心态失衡，将手中的公权力视为“特权”、“私权”，成为谋取私利的工具。从权力运行整体看，权力制约和监督机制不完善是产生利益冲突的根源。社会转型时期，掌握公权力的政府是多元化利益主体中的重要一元。在法律法规不健全、权力运行不透明、监督机制不完善的情况下，容易出现国家利益政府化、政府利益部门化、部门利益集团化、集团利益官员化，留下很大的寻租空间。从历史文化背景看，中国的历史文化传统是人文根源。传统文化中“礼尚往来”的风俗习惯和亲情重于法理的人情观，使人情关系在一定程度上成为一种隐性权力。不少领导干部

错误地认为，自己掌握了公共权力，理应为自己、为亲属、为身边人谋取利益。

四、对策建议

充分认识开展防止利益冲突工作的重要性和紧迫性。随着社会主义市场经济的发展，我国社会出现了利益主体多元化、利益诉求多样化、利益矛盾复杂化的特征。如何平衡各种利益关系、防止利益冲突，是对我们党和政府的领导水平、执政能力的一个严峻考验。目前，从总体上说，公务人员主流是好的、有战斗力的。但是，我们也要清醒地看到，由于多方面因素的影响，公务人员中还存在着与保持党的宗旨要求不相适应、不相符合的问题。一些领导干部利用职权和职务影响，不惜损害国家和人民的利益为自己谋取私利，与社会公共利益构成冲突，影响很坏、危害很大。如果不有效防止利益冲突，任凭以权谋私、损公肥私现象滋生蔓延，最终将导致丧失政府公信力、破坏公共政策公正性，导致脱离群众、失去群众的支持。

加大防止利益冲突教育力度。

一要加强防止利益冲突规范教育。将公务人员职业道德建设，贯穿于公务

员岗前培训和在职培训的一系列教育过程中。

二要抓好防止利益冲突的先进典型教育和反面警示教育。开展向先进典型学习活动，注意发现、培养在防止利益冲突方面的先进典型，并充分发挥他们的导向作用。利用案例开展警示教育，使广大公务员增强责任意识和职业道德观念，自觉约束自己的行为。

三要建立公务人员依法行政、为民服务的政府诚信教育。加强公务员职业道德建设，强化政府工作人员的信用意识，提高政府公信力，树立重诺守信的形象。建立健全政府信用惩戒机制、政府信用档案、政府机关及其公务员的信用记录等制度。

紧紧围绕利益冲突易发多发、群众反映强烈的领域开展防止利益冲突工作。从我国现阶段实际情况看，公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域，行政审批权、资源配置权、行政执法权相对集中，利益冲突现象也多发易发，重点抓好这些领域的防止利益冲突工作，在公共权力与私人利益之间筑起一道有效的“防火墙”。

一要加大监督检查工作力度。重点对公共资源配置市场化进程、公共资产交易市场体系建设、公共产品市场运行机制创新方面开展监督检查，督促政府从资源配置的主导角色中走出来，使政府由原来的“直接管理者”转变成市场

的“服务者”、“监督者”，从源头上有效切断公务人员以权谋私的通道。

二要开展专项治理工作。针对群众反映强烈的突出问题，扎实开展对一些易发多发领域利益冲突的专项整治。比如，认真开展对工程建设领域、教育和卫生领域、城市拆迁领域、农村基层干部利益冲突问题、有关部门与下属单位或中介机构发生利益冲突行为的整治等。

不断完善防止利益冲突工作的制度体系。一要加快制定《从政道德法》。只有把防止利益冲突制度纳入国家法律体系之中，防止利益冲突工作才能有强大的生命力。用国家立法的形式，对利益冲突加以科学界定，对现行政策法规中的共性内容加以归纳，使领导干部和公务人员的从政行为真正做到有法可依。二要完善利益公开制度。从防止利益冲突的角度，结合领导干部收入申报和有关事项报告等规定，扩大利益申报的内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以严惩，让利益申报真正成为制度常态。三要完善利益回避制度。当前，重点要创新利益回避制度，特别要切断送礼请吃中的利益关系、公务人员任职中的血亲姻亲关系，以及公务员与所处理公务之间的金钱利益关系，并加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制。

不断深化对开展防止利益冲突工作特点和规律的认识。防止利益冲突，是一项新工作。对反腐倡廉建设来说，既是机遇，也面临许多挑战。一要以科学发展观为指导，认真总结防止利益冲突工作的新鲜经验和理论成果，不断深化对工作特点和规律的认识。特别是要把各地开展防止利益冲突的好做法好经验总结出来，发挥好先行先试地区的带动作用。要加强对一些地方和部门开展试点的培育、指导工作，提炼出真正管用的思路和办法。二要紧密结合新的实践，针对新形势下防止利益冲突工作的新情况新问题，明确政策研究的重点。随着领导干部从政环境的变化，利益冲突不断产生新的复杂动因，不断出现新的表现形式。要及时掌握苗头性、倾向性问题，提出防止利益冲突的措施和方法，把可能发生的利益冲突消灭在萌芽状态，防止利益冲突的小问题发展成大问题。三要科学借鉴国际社会在防止利益冲突方面的有益经验。既要充分考察国外防止利益冲突工作的实践，辩证分析西方国家防止利益冲突工作的利弊，又要从我国现有政治制度和体制实际出发，提炼和概括出有益的启示。

充分发挥纪检监察机关防止利益冲突的职能作用。建立专门防止利益冲突工作机构，设置专职管理人员来承担日常工作，是国际社会的通行做法。从我

国的实际看，可在现行纪检监察体制之下，明确一个部门独立承担防止利益冲突的工作职能。具体任务包括：一是依据有关法规，制定有关的规章条例；二是对公务人员利益冲突进行调查、监督，提出处理建议；三是受理、审查和调查核实公务人员申报的各种利益事项；四是开展防止利益冲突的宣传教育；五是对即将晋升、调任的公务人员进行利益冲突方面的鉴定，并向组织人事部门提出建议；六是完成其他有关事项。

五、有关利益冲突的背景资料

一般认为，利益冲突是一个政治学概念。1964年，加拿大政府总理皮尔森提出：“部长及其手下人员不能有着一个与其履行公职产生冲突的利益”，首次将利益冲突概念引入廉政领域。

1973年，加拿大发布“议员与利益冲突”绿皮书，认为公务人员必须百分之百地为国家利益或公共利益服务，不得以公职谋取个人利益，必须防止个人利益与公共利益可能发生的任何实际或潜在的冲突。此后，利益冲突便成为一个特定的廉政概念，防止利益冲突渐成国际惯例。

从各国实践看，利益冲突的表现形式大概有以下六种：

一是权钱交易。即直接从利益相关方获取钱财或其他被认为有价值的东西，

作为交换，在处理公务时提供特殊优惠。

二是利用公权施加影响。即利用公权力直接或间接地实现自己、亲属或利

益相关者的私人利益，如处理亲属问题、自我交易、影响交易、裙带关系等。

三是信息兜售。即私下把不该公开的信息通知利益相关方，并利用这些信

息获得好处。

四是馈赠和消遣。即索要或接受礼物馈赠和款待，影响公职人员公正客观

地行使行政职责。

五是权力期权化。即利用权力为企业、个体老板、外商牟取非法利益，离退休或辞职后，到自己关照过的单位任职，谋取预期的不正当利益。有的退体后到私营企业高薪就职，利用其影响力谋取非法利益。

六是组织外就业。即兼职、顾问、合同制雇员和个体经营等，可能与行政职责冲突。

关于“三资”委托代理服务的调研

安徽省纪委、监察厅

（2012年5月7日）

农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理问题是农民群众关心的热点、社会关注的焦点。近年来，安徽省全面推行农村集体“三资”委托代理服务，即在坚持村集体所有权、使用权、经营权和收益权不变的基础上，乡镇委托代理中心依照协议办理村（居）“三资”管理日常业务。为全面掌握这一工作的进展情况，近期，安徽省纪委、监察厅开展了专题调研，并形成如下调研报告。

一、“三资”委托代理服务工作的现状

目前，安徽省各地普遍建立了委托代理服务制度，通过“集中报账，统一核算，专户管理”，加强了“三资”的日常监督，推进了农村经济制度化、常态化建设，收到良好成效。

基层服务体系全面建成，基本实现乡村全覆盖。截至2011年底，全省共设置乡镇（街道）“三资”委托代理服务中心1432个，占乡镇（街道）总数的100%；全省现有村居16930个，实行委托代理服务的达16896个，占99.8%；实有工作人员5529人，平均每个中心3.86人。

工作保障机制基本建立，服务水平明显提高。目前，全省有1196个乡镇“三资”委托代理服务工作经费列入财政预算，占乡镇委托代理服务中心数的83.5%；2011年共安排经费4084.22万元，平均每个乡镇2.85万元。尤其是近年来，各地先后建成了市县乡三级联网的信息平台，有效地提高了工作效率和服务水平。

委托代理程序不断规范，各项业务开展顺利。从调查情况看，各地认真贯彻《安徽省农村集体资金资产资源管理若干规定（试行）》，确保“三资”的所有权、使用权、收益分配权和审批权的主体仍然是农村集体和农民群众，不改变原村收益关系和债权债务关系。坚持民主公开，按照民主决策、民主管理规则办事，保证了“三资”代理公开透明，有效保障了农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权。各地各有关部门加强指导监督，委托代理工作基本做到有实施细则、有服务内容、有规范流程、有公示平台、有岗位职责、有奖惩措施，各项业务规范有序。

注重探索积累有益经验，推动工作纵深拓展。各地坚持结合实际，注重工

作和制度创新。合肥市针对农村集体“三资”管理中的重点难点问题，指导长丰县建立了县级农村综合产权交易中心；六安市推行“一项有序”、“两项考核”、“三项常态”管理模式。一些县市还注重围绕“三资”监管运营，开展合同鉴定、资产评估、招标投标、内部审计等工作，促进了“三资”的开发利用和保值增值。

综合效益初步显现，农村工作得到加强。通过引入市场竞争机制，对农村集体资产出让、租赁、承包和资源开发利用等实行公开竞价和招标投标，实现了集体资产资源的价值最大化，农村集体经济效益显著提高。农村党风廉政建设长效机制初步形成，既注重村务决策管理制度的建立完善，又注重村务监督制约机制的建立完善，初步形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和制度体系，促进了农村改革发展与和谐稳定。

二、“三资”委托代理服务工作存在的主要问题

从调查情况看，“三资”委托代理服务工作也存在着推进力度不一、发展

不平衡等问题，影响着工作深入进展。

专业力量不够强，工作体制尚未理顺。按省里规定要求，“委托代理中心应选配3至5名具备会计从业资格的工作人员”，而在现有乡镇委托代理服务中心5529名工作人员中，专职人员只有3121人，平均每个中心仅2.2人。在专职人员中，具有中、高级职称的有806人，占人员总数的1/4，而无职称的有1070人，占人员总数1/3以上。此外，目前各地乡镇委托代理服务中心的工作人员多从农经、财政部门临时抽调，导致人心不稳、责任心不强、工作关系不顺、指导监管不力。

经费保障不平衡，工作条件有待改善。全省尚有236个乡镇委托代理服务工作经费没有列入财政预算。即使已列入预算的，其差距也很大。额度最多的市平均每个乡镇服务中心安排经费13.74万元/年，最少的市每个乡镇服务中心只安排0.73万元/年，两者相差近20倍。从办公条件看，乡镇委托代理服务中心均达不到人均一台电脑的标准，有的甚至3至4人共用一台电脑，打印机、复印机等设备的配置也略显不足。

服务监管不到位，机制建设仍应加强。从全省来看，实行委托代理服务之后，“三资”的监管力度和操作规范性明显提高。但在部分地区，服务效率不高、执行制度不严、不按规范操作等现象仍然存在。比如在资金管理上，会计核算不及时，财务公开不明细，集体收支有“白条”；在资产资源管理上，台

账建立不完善，合同管理不规范，动态监管不到位；在债权债务管理上，不良开支把关不严，新增债务控制不力；在网络化建设上，开发标准较低，运用程度不高，联网速度较慢。

三、深化“三资”委托代理服务工作的建议

农村集体“三资”委托代理服务，关系农民群众切身利益，关系农村和谐稳定。只有不断加强委托代理服务制度化、规范化和常态化建设，才能进一步提高“三资”管理水平，促进集体经济发展，让农民群众得到更多实惠。

要进一步加强机构建设。各乡镇（街道）“三资”委托代理服务中心是农村集体“三资”管理服务的具体操作机构，要按照“机构健全、运转正常、操作规范、服务高效”的要求，进一步强化委托代理服务中心建设。县、乡（镇）财政要加大经费投入，切实保证中心运转经费，不断改善办公条件，配齐必要的办公设备，配强充实专业工作人员，加强业务培训和素质教育，确保乡镇“三资”委托代理服务机构高效运转。

要进一步理顺管理体制。“三资”管理涉及部门较多，只有统一组织、协调一致，才能确保工作有序推进。各级党委、政府尤其是县、乡（镇）要从农村稳定发展的大局出发，切实加强对农村集体“三资”委托代理服务工作的领导。要进一步理顺管理体制，明确各部门职责，继续坚持“纪委协调，部门主抓，上下联动”的工作格局，形成强大工作合力，推进工作的深入开展。

要进一步健全制度规范。要认真贯彻落实《安徽省农村集体资金资产资源管理若干规定（试行）》，结合实际，制定并完善“三资”委托代理服务工作制度。各“三资”委托代理服务机构要强化制度约束，制定服务细则，规范服务流程，全面推行岗位责任制、限时办结制、绩效考评制、责任追究制等制度，全面构建起“运行有序、管理有力、操作规范、服务到位”的工作机制，不断提高“三资”委托代理服务工作水平。

要进一步推进网络化建设。充分利用现代信息技术，建立健全计算机网络监管系统，是加强农村集体“三资”监管的重要手段。要加大统筹力度，整合信息资源，健全完善融信息采集、实时传递、数据分析、业务处理、查询汇总、监控指导、网络预警于一体，市县乡村四级联网的农村集体“三资”网络化监管平台，全面实现“三资”信息动态管理、实时监控和远程查询。同时，要加快制定农村集体“三资”网络平台管理制度，规范网络化操作规程和系统管理，确保“三资”数据的动态传输和信息安全。

关于完善维护群众权益机制的调研

福建省纪委、监察厅

（2012年6月18日）

全心全意为人民服务是我们党的宗旨。历史和现实表明，更好地实现、维护和发展群众权益，对于加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础，推动经济社会发展、维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。近年来，福建省各级各部门严格落实中央和省委要求，努力构建长效机制，不断创新方式方法，充分发挥纪检监察职能，有力地维护了人民群众的合法权益，为推动福建科学发展、跨越发展发挥了重要作用。

一、主要做法

严格落实中央和省委要求，主动维护群众权益。加大公共财政向民生领域的投入力度，2007-2010年，中央、省、市、县四级财政用于全省的强农惠农资金达1609.89亿元。加大劳动者权益保障力度，在全国率先建立政府欠薪应急保障金制度、企业工资保证金制度等7项制度。加大司法保障力度，2010年，全省各级法律援助机构共办理法律援助案件1.78万件，为受援人挽回损失或取得利益2.69亿元。

努力构建长效机制，依法保护群众权益。在组织领导方面，建立抓预防、抓排查、抓化解、抓查处、抓责任的信访工作“五抓”机制。在责任落实方面，省委书记、省长与设区市党政“一把手”签订社会治安综合治理责任状，健全和落实各级党政主要领导对维稳综治负总责的机制。在工作方式方面，省社会稳定风险评估机制建设工作小组确定以福州和厦门为重点市，以经济建设为重点领域，全面推行社会稳定风险评估工作；省、市、县三级联席办、信访局及时梳理排查信访突出问题，努力从源头上预防和减少社会矛盾的发生。

不断创新方式方法，引导群众依法有序表达诉求。认真实施处理信访事项“路线图”。全面实施依法处理信访事项“路线图”，按照“信访受理→行政三级办理→法院两审终审→检察院法律监督→人大监督”的程序，将信访工作纳入法制化轨道。同时，开展领导定期接待群众来访、领导约访、视频接访、下访和回访等活动，健全党政领导电子信箱、省长电子信箱、“12380”举报网站、政风行风监督热线等，不断拓宽和畅通群众诉求的表达渠道。

全面建立“大调解”工作体系，有效化解矛盾冲突。福建省委政法委牵头

组织搭建党政主导的“大调解”工作体系建设工作平台。在强化司法调解上，全省法院着力构建全面、全程、全员“三全”调解体系。在发展人民调解上，全省各级司法行政机关主动围绕涉灾矛盾纠纷、医患纠纷、征地拆迁、劳动争议、工资拖欠等社会难点、热点问题开展调解。在推行行政调解上，省司法厅与省国土、妇联、消协、卫生行政、交警、库区移民等6个部门联合成立行业性人民调解委员会。

发挥纪检监察职能，坚决维护群众权益。大力推行规范行政自由裁量权工作，推进各级党委、政府的党务、政务公开工作，全面推行农村“五要”工程（即村里的事村民要知道、要参与、要作主、要监督、要满意），全省乡（镇）覆盖率达97%。坚决纠正损害群众利益的不正之风。2010年，在征地拆迁方面，对15个县级政府主要负责人进行约谈，对两个违规的县（区）进行通报，要求对未经社会稳定风险评估或群众意见较大的项目不予颁发拆迁许可证；在环境保护方面，查处重大污染事件及其背后的失职渎职等行为，给予党纪、政纪处分28人；在强农惠农政策的落实方面，纠正和整改违规问题涉及金额9355.86万元，责任追究53人。存在问题群众权益不时受到公权力的侵害。个别政府部门制定的决策、出台的改革措施超出群众承受能为，从源头上引发了矛盾纠纷。个别领导干部滥用行政自由裁量权，损害了群众利益。

一些群众表达权益诉求存在无序现象。有的抱着找上级、找领导、“大闹大解决”的心态，不依法反映诉求，无序上访；有的向接待人员施压，提出不合理要求；有的为阻止某些党员干部提拔使用，选择在换届选举、干部考察、领导班子调整期间，重要会议、重大活动等“敏感时期”举报或上访，影响了社会秩序和党政机关工作秩序。

维护群众权益的方式有欠妥当。个别地方政府在维护社会稳定和维护群众利益关系的处理上，往往为了一时的“稳定”而牺牲法治原则，甚至为了维护稳定而满足少数人不合理、不合法的诉求。一些地方和部门对于出现的群众利益诉求和矛盾纠纷，治标不治本，以致同类问题反复发生。

维护群众权益的机制仍不健全。各部门在维护群众利益时“各自为战”，未能形成群防群治、综合治理的合力。有的地方和部门在维护群众权益上，责任主体不明确，存在推诿扯皮现象；一些地方和部门不依法行政、不依规办事，处理群众诉求不到位、不依法，导致矛盾不断积累、激化、蔓延、升级，影响了社会和谐。

二、原因分析

利益格局深刻变化。改革开放以来，我国的利益格局相应发生了重新分配和调整，利益主体多元化、利益关系多层化、利益诉求多样化，利益矛盾成为引发人民内部矛盾的根本原因。

公共服务水平不高。一些地方没有很好地落实科学发展观，单纯追求GDP增长，忽视社会事业发展，基本公共服务投入不足，公共服务的能力和水平不高，政府公共服务职能不到位，一些重大民生问题没有得到很好地解决。

干部作风不够扎实。个别领导干部片面追求经济发展，急功近利，导致破坏环境、危害群众生产生活的问题日益突出。有的党员干部群众观念淡薄，惠民利民政策执行不到位。有的党员干部责任意识不强，把执行政策简单当做“上级任务”，随意“折扣”执行，影响了党和政府的形象。

权力运行不够规范。权力部门间的关系没有理顺、权力边界没有厘清、行政自由裁量权不够规范以及体制机制制度不够健全形成的“真空”，使得权力仍然可以非法介入微观经济活动，从而异化为腐败分子谋取私利的工具。

三、对策思考

完善利益协调机制。一方面，要健全社会稳定风险评估机制。督促重大决策的制定单位和重大建设项目的组织单位切实承担起风险评估责任。不断完善风险评估要素，建立调查问卷、政府门户网站、举行听证会等群众利益诉求收集平台，对不同事项有针对性地设置指标体系，并将社会稳定风险评估机制向民生部门和民生改革项目延伸，从源头上减少矛盾纠纷的产生。另一方面，要全面推进规范行政自由裁量权工作。对具有弹性空间的内容进行细化量化、分档设限，绘制权力运行流程图，将规范行政自由裁量权工作向行政强制、征收等各种具体行政行为拓展。

完善诉求表达机制。一要畅通群众诉求渠道。按照便民利民原则，积极推动各设区市建立“12345”群众投诉平台，进一步抓好人民网“地方领导留言板”网民留言和省长信箱电子邮件的办理工作，进一步加大领导干部接待群众来访的力度。二要引导群众依法有序表达诉求。充分利用各种媒体，加强对《信访条例》等法律知识的宣传教育，引导群众依法、合理、文明、有序表达诉求。三要督促干部严格实施信访“路线图”。确定责任单位，按照地域管辖、职能管辖、级别管辖的原则，对信访事项做到“四个到位”：信访部门对信访事项分清性质、明确管辖、跟踪督办到位；职能部门对职责范围内的信访事项依法调

解处理到位；公安机关对扰乱公共秩序的信访人依法查处到位；纪检监察机关

对失职渎职、玩忽职守的公务人员依纪依法问责到位。

完善矛盾调处机制。一要建立和完善矛盾纠纷滚动排查和预警机制。对当前群众反映比较强烈的土地征用、房屋拆迁、社会保障等重点领域信访突出问题和信访问题比较突出的重点地区开展重点排查、事前监控，及时发现、预判可能出现的矛盾纠纷和信访问题。二要健全各司其职、广泛参与的纠纷调解工作体系。建立健全由党委、政府统一领导，综治委综合协调，司法行政、政府主管部门、人民法院分别牵头，有关部门各司其职，社会群众广泛参与，以人民调解为基础、行政调解为疏导、司法调解为保障，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又紧密衔接的工作体系。三要建立从源头上解决引发矛盾的工作机制。信访部门要对分散在各个单位、各个渠道的群众利益诉求，定期进行汇总分析，归纳总结出带有普遍性的问题。各地各部门要采取有针对性的措施，从源头上解决问题。

完善权益保障机制。一要加大办事公开工作力度。继续深化政务、村务、公共企事业单位办事公开，推进基层党务公开和县委权力公开透明运行试点工作。二要加强对惠民利民政策执行情况的监督检查。纪检监察机关要会同各部门，围绕中央和全省作出的民生重大决策部署开展监督检查，保证免税免费、优抚扶贫、补偿补助等惠民政策落实到位。三要严肃查处损害群众权益的违纪违法行为。认真组织开展纠风专项治理，着力解决征地拆迁、保障房建设等方面损害群众利益的突出问题，严肃查处重大责任事故和群体性事件背后的腐败行为。

好传统好作风是科学发展的内生动力

关于新时期“吉化精神”、“吉化作风”的调研

吉林省纪委、监察厅

（2012年8月13日）

今年3月，中央政治局常委、中央纪委书记贺国强在吉林省考察调研时强调，要继续弘扬“鞍钢宪法”、“大庆精神”和“吉化经验”，下大力解决管理滑坡、纪律松弛的问题。前不久，吉林省纪委、监察厅对中国石油吉林石化公司开展了专题调研，通过考察基层企业、走访一线职工、查阅历史资料、与不同层面人员进行座谈交流，深入挖掘“吉化经验”的时代内涵，就学好用好“吉化精神”、推广“吉化作风”形成工作思路和建议。

一、新时期吉化精神、吉化作风的时代内涵

中国石油吉林石化公司（简称吉化），前身为吉林化学工业公司，是国家“一五”期间兴建的以染料、化肥、电石等“三大化”为标志的第一个大型化学工业基地。作为新中国化学工业的长子，目前，吉化已经步入以打造千亿元级产业基地为目标的第五发展阶段。50多年来，吉化不仅出产品、出人才，更不断创造先进的管理经验，形成了优秀的企业精神和作风。我们在调研中感到，新时期吉化精神、吉化作风的内涵非常丰富，不仅是“吉化经验”的创新和发展，更是党的优良传统作风在国有企业的延伸。这些好传统、好作风集中体现在——

顾全大局、敢于担责。始终把国家、集体和群众利益放在首位，在做贡献、担责任中提升企业的影响力。坚定不移地履行政治责任。把维护稳定作为重大政治任务来抓，先后解决退养职工工资待遇等九大类82个影响稳定的突出矛盾和问题，帮助1.9万名有偿解除劳动合同人员再就业，帮扶困难人员近14万人次，资助贫困大学生2178人。坚定不移地履行经济责任。吉化自重组整合以来，累计上缴税金273亿元，每年为地方化工产业提供化工原料240万吨，全力支持地方发展石油化工相关产业，促进汽车石化产业融合，推进化工园区建设发展。坚定不移地履行社会责任。把服务社会、贡献社会作为重要使命，建立三级污染防控体系，促进松花江休养生息，积极支援地震灾区、遭受洪灾地区和危险化学品应急救援活动，被中国石油化工联合会命名为“最具社会责任感的杰出企业”。

身先士卒、联系群众。始终把密切联系群众作为企业发展的制胜法宝，通过发挥领导表率作用提升企业的凝聚力。一是注重以身作则，处处身体力行。领导人员和工人打成一片，是吉化一直以来拥有的企业氛围。如“工人三班倒、班班见领导”，即早、中、晚3个班都能见到领导；在一些重大节假日，工人放假后领导人员顶上去；“贾贪黑、郭起早”，体现了领导人员起早贪黑作表率。二是注重深入基层，事事想着群众。领导人员深入生产第一线，和工人打交道，了解工人的所思所想，帮助他们解决实际困难和问题。推行领导人员“十必谈、十必访”和“岗前情绪监测、岗上心理疏导、岗下家访谈心”等思想工作方法，保证岗位稳定和安全生产。三是注重投资职工，人人都是财富。吉化提出“最大的投资就是投资职工”理念，深入开展“十百千”工程，即每年培养10名博士、100名硕士、1000名技术骨干。目前，公司已培养博士20人、硕士363人、操作骨干7000多人。

严细管理、务实高效。吉化始终把健全制度、规范运行作为一项基础工程，在从严治厂、精细管理中提升企业的执行力。一是坚持基础管理制度。注重从小处人手，从小事抓起，不以一点一滴为平凡，于细微之处见精神。严格交接班、工艺纪律、岗位记录、巡回检查、岗位责任制度等，基础工作扎实具体。二是健全流程管理制度。秉承基础管理优良传统，完善已有制度、制定适应新形势的制度、废止不适应的制度，推进管理流程科学化、管理行为规范化、管理效能最优化，各个业务和各个领域有章可循、按程序办事、按流程运行的格局基本形成。三是推行质量管理制度。坚持一切为用户着想，坚持应用PDCA循环管理模式，持续推进并优化运行质量管理体系，推行全面、全过程和全员参与的质量管理模式及岗位质量责任制。

廉洁从业、艰苦奋斗。始终把勤廉敬业、艰苦创业作为一项基本要求，在推进党风建设和反腐倡廉工作中提升企业保障力。一是科学民主作决策。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，凡涉及“三重一大”事项全部提交公司总经理办公会、党政联席会、党委会研究审议。二是公开透明用权力。围绕涉及财权、物权、人事权等方面权力运行，建立健全制度，将每一项权力的运行置于阳光之下，主动接受职工群众监督。三是厉行节约促生产。从白手起家、艰苦创业，到节能降耗、挖潜增效，吉化始终保持勤俭节约、艰苦奋斗的本色。他们在创业初期就坚持自力更生，用三年时间在一片废墟上建成新中国第一个大型化工生产基地。新时期开展以“采购成本低、能源消耗

低、费用开销低、销售价格高”为主要内容的对标管理活动，从耗能耗水大户

一跃成为节能节水大户，低密度聚乙烯综合能耗达到全国最低。

开拓进取、勇于争先。吉化始终把奋发有为、争先创优作为根本价值取向，在不断超越中提升企业的创造力。一是以创新为不竭动力，不畏艰难求突破。几代吉化人经过不断挖潜革新改造、引进消化吸收再创新，使吉化从传统的煤化工企业转变为现代化的石油化工企业。为满足国家碳纤维急需，吉化人牢记“这困难、那困难，国家没有碳纤维是最大的困难”，以“宁让黑发变白发，也要白丝变黑丝”的决心，集中力量开展三次技术攻关，取得高性能碳纤维生产装备和技术的重大突破，温家宝总理评价吉化碳纤维是“四十年磨一剑”。近年来，吉化在全体青年职工中开展“青年创新创效”活动，实施项目312项，每年为企业创造效益2000余万元。二是以创优为不懈追求，奋发有为争第一。坚持以一线职工和班组为核心，持续开展劳动模范、十大金牌工人和安全模范个人等评选，激励全体职工学技能、练本领、提素质。几年来，吉化公司在参加国家有关部委、中国石油总部组织的技能大赛中，获得金牌7枚、银牌13枚、铜牌11枚，2次团体总分第一，1次团体总分第二的好成绩。

二、关于学好用好吉化精神、吉化作风的几点建议

吉化精神、吉化作风是社会主义核心价值观的良好体现。当前我国正处于全面建设小康社会的关键阶段，推动科学发展的任务非常艰巨，在较长时期内继续保持经济平稳较快发展，应当以吉化的优良传统和作风为鉴，以良好的精神状态、扎实的工作作风、优异的工作成绩迎接党的十八大胜利召开。

加大思想教育力度，引导党员干部弘扬吉化精神和作风。在各级党组织和党员干部中开展“学吉化、转作风、促发展”教育活动，促使党员干部加强党性修养和党性锻炼，发扬党的优良作风。大力弘扬顾全大局、敢于担责和身先士卒、联系群众作风，引导党员干部增强服务大局、服务人民的责任感和使命感；大力弘扬廉洁从业、艰苦奋斗作风，引导党员干部做勤俭节约、廉洁奉公的表率；大力弘扬严细管理、务实高效作风，引导党员干部图实名、干实事、创实绩、求实效；大力弘扬开拓进取、勇于争先的作风，引导党员干部投身改革创新，破解发展难题，在推动科学发展中争创一流业绩。

加大监督检查力度，继续解决作风方面突出问题。适应换届后领导班子和领导干部队伍新情况，对照吉化精神、吉化作风，进一步严明纪律要求，强化监督检查，着力解决一些领导干部责任意识不强、精神状态不佳、工作作风不

实等问题，促使其增强大局意识、负责精神和创新勇气；着力解决少数领导干部不关心群众疾苦、漠视群众利益等问题，促使其带着深厚感情做好新形势下的群众工作；着力解决少数领导干部利用职务上的便利谋取不正当利益及享乐挥霍等问题，促使其廉洁从政、节俭办事，主动接受社会和群众监督，树立良好形象。

加大制度建设力度，加强对党员干部的规范管理。借鉴吉化的基础管理经验，健全党政机关内部管理制度，重点就机关政务、事务管理以及党员干部工作、学习、遵守组织纪律、厉行节约等方面作出严细规定，建立规范有序的工作运行机制；借鉴吉化的质量管理经验，健全党政机关绩效管理和作风建设考核评价制度，重点就绩效管理内容、规则、程序等方面提出明确要求，就作风建设评价指标、结果运用和监督等方面形成长效机制；借鉴吉化的民主管理经验，健全党员领导干部联系和服务群众制度，重点就完善群众工作机制、保障惠民政策落实、加强社会舆情分析等方面加大制度创新和制度执行力度，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

夯实纪检监察工作组织基础

关于四川省加强基层纪检监察组织建设的调研报告

中央纪委、四川省纪委联合调研组

（2012年）

根据中央纪委领导同志就四川省健全完善农村纪检监察监督体制情况进行调研的意见，中央纪委研究室、干部室与四川省纪委研究室、干部室组成联合调研组，深入成都和德阳市部分县、乡、村、组，采取召开座谈会、现场考察、访问党员干部和群众等方式认真开展调研。总的感到，四川省认真贯彻落实中央纪委关于加强基层纪检组织建设的部署要求，不断健全完善农村纪检监察监督体制，为推进农村发展改革稳定提供了有力保障。

一、主要做法

四川省是西南大省，80％的党员干部工作在基层、80％的群众诉求集中在基层、80％的违纪违法案件发生在基层。近年来，四川省委、省政府着眼巩固党的执政根基，高度重视基层纪检监察组织建设，认真贯彻中央纪委有关精神，先后出台了《关于加强县（市、区）纪检监察机关建设的实施意见》、《关于加强乡镇纪检组织建设的实施意见》和《关于发展和完善党领导的村级民主自治机制的意见》等文件；省委常委、省纪委书记王怀臣多次带领有关部门深入基层广泛调研、掌握实情、宣讲政策，并先后10余次召开会议研究部署，明确了全省基层纪检监察组织建设的定位和方向，并以组织机构规范化、队伍建设专业化、装备条件现代化、工作机制科学化为目标，积极构建农村纪检监察监督新格局。

一强化全域覆盖，推进组织机构规范化。四川省坚持党内监督与群众监督相结合，构建了以县（市、区）纪委监察局、乡镇纪委监察室、村（社区）党组织纪检委员为主体，村务监督委员会和村民小组廉情监督员为补充的监督体系，实现了监督机构“横到边、纵到底、全覆盖”的目标。

健全基层纪检监察网络。在乡镇设立纪委及监察室，配备专职纪委副书记，配备3—5名纪委委员；在村级党组织设立纪检委员；在村民小组的党小组设立纪律员，确保哪里有党组织，哪里就有纪检监督。德阳在127个乡镇（街道）全部建立纪委（纪工委）、配备纪检监察干部442人，在村党支部配备纪检委员1761人，在村民小组配备纪律员11137人，在乡镇（村）便民服务中心全部设置了纪

检监察窗口。成都220个乡镇也全部健全了纪检组织。

建立乡镇纪检工作联组。成都和德阳的一些县（市、区）按照“就近连片”原则建立乡镇纪检工作联组，由县（市、区）纪委常委兼任组长，对所辖党组织履行党风廉政建设责任制情况进行督促检查。工作联组通过交叉检查、联合办案、联组审理等，有效整合资源力量，突破人情干扰，形成监督合力。目前，德阳建立了23个乡镇纪检工作联组，发挥了重要作用。

创新群众自治监督。全面推行村务监督委员会制度，村务监督委员会由5—

7人组成，从村组干部及其直系亲属以外的村民中选举产生，运行经费纳入县级财政预算，在农村基层初步形成了村党支部领导、议事会决定、村委会执行、村监委会监督的新型村级治理机制。成都市下发《关于建立村务监督委员会的指导意见》，村务监督委员会实行“五定期”工作制度，即定期监督“三务”公开、定期走访收集民情、定期列席村“两委”会议、定期评议村“两委”工作、定期向乡镇纪委和村民会议或村民代表大会报告工作，有效加强了基层自治监督。

二强化能力提升，推进队伍建设专业化。把建设高素质乡镇纪检监察干部队伍作为重要任务，以实施“三大工程”为载体，努力建设一支忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的干部队伍。

实施素质提升工程。选优配强基层纪检监察干部，严把入口关，实行新进人员上级纪委备案审查制度，不断改善基层纪检监察干部队伍的年龄、知识、经历结构。省纪委制定了全省纪检监察干部培训五年规划。成都、德阳采取集中培训、抽调办案等形式，大力加强乡镇纪检监察干部培训，提升业务能力。

实施规范管理工程。科学设置乡镇纪检监察组织工作规程、业务流程和管理制度，确保规范有序、履职有效。制定了统一的工作规程、查办案件工作流程图和办案文书格式。成都、德阳制定了乡镇纪委监察室《工作规程》、《办案手册》、《工作手册》等，完善工作制度30余项、工作流程17个，提高了基层纪检监察工作的规范化、制度化水平。实施作风建设工程。认真贯彻落实中央纪委“四个对”和“五严守、五禁止”要求，深入开展“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”活动，着力抓好“强化执纪为民理念、强化示范教育和警示教育、强化队伍作风巡察、强化机关效能建设”四项工作，不断健全纪检监察干部监督管理机制，规范执纪行为，改进工作作风。成都、德阳鲜明提出“监督者更要接受监督”，大力开展作风建设和“面对面做好事”活动，着力建设

“规范、高效、正气”纪检监察机关，不断优化基层纪检监察干部的纪律作风。

三强化基础保障，推进装备条件现代化。认真落实中央纪委关于乡镇纪检组织“四有”要求，狠抓硬件建设，完善保障机制，不断提高基层纪检组织装备条件。

加强工作保障。所有乡镇纪委都落实了办公场所，挂了牌子，工作经费全部列入县级或乡级年度财政预算，乡镇纪检干部全部享受办案人员补贴。成都、德阳所有乡镇纪委都配备了计算机、打印机、电话机、照相机、录音笔、保密柜等办公办案设备，完善了车辆保障，人均工作经费达到1万元以上，办公条件得到有力保障。德阳还对村监委会实行绩效考核，以奖代补，运行费用全部纳入县级财政预算，2011年投入858万元，2012年经费预算达1200万元。加强科技支撑。四川省以“金纪工程”为载体，依托省政法专网建设了省市县三级互联互通的纪检监察信息化平台。平台包括专用网络、视频指挥、语音通信、安全防范四大系统，实现了跨层级协同联动、全系统信息共享、广领域指挥调度、多功能综合运用的效果。成都、德阳还拓展建设了纪检监察机关集成办公系统、网上招投标系统、动态跟踪监管系统、电子廉政档案系统，整合行政效能电子监察系统、“互廉网”、百姓热线、效能微博、电话举报等，建立群众诉求处理信息化工作平台，强化了基层纪检监察工作的科技支撑。

加强关怀激励。建立县级纪委主要负责人与乡镇纪委书记定期谈心谈话制度，听取意见建议，加强沟通交流。建立健全考核激励机制，探索推行乡镇纪委书记向县纪委常委会述职制度，县纪委对乡镇纪委书记实行年度单列考核，对优秀乡镇纪委书记优先提拔使用。德阳对符合条件的乡镇专职纪委副书记均高配为副科级，加大乡镇纪检监察干部交流轮岗和选拔任用的力度，2011年，全市提拔任用25名乡镇纪委书记，占总数的20%；成都市对年度考核连续3年评为优秀的，记三等功并优先提拔使用。

四强化规范运行，推进工作机制科学化。坚持创新工作运行机制，积极构建适应统筹城乡发展需要的基层监督工作机制。

创新基层干部监督机制。成都建立基层干部勤廉指数评价预警制度，对村（社区）干部的工作实绩、服务效能、权力运行、工作作风等进行百分量化评价，定期采集勤廉信息，进行量化评分，分级预警，对基层干部出现的苗头性问题做到早发现、早提醒、早纠正。建立党风廉政建设巡查制度，组织乡镇纪委，采取全面工作综合巡查、重点工作专项巡查、热点问题跟踪巡查、日常工

作随机巡查和交叉巡查等方式，强化对乡镇、村居干部的监督。德阳建立经济责任审计制度，对村干部实施审计监督，审计报告通报村（居）民代表大会和村务监督委员会，纪检、组织等部门负责审计结果运用。

创新维护群众利益机制。德阳建立群众和信访工作逐级负责制，认真落实领导干部包案制度，开设了“绿色邮政”、举报电话、短信平台、网络投诉箱、微博私信、乡村便民中心纪检监察窗口等投诉举报渠道，实施密码举报、有奖举报等制度，对群众诉求做到事事有着落、件件有回音。成都大力推进基层政务事务便民服务，建立区（市）县政务中心、乡镇政务服务中心、村便民服务站的三级便民服务体系，为群众提供一站式、柜员式便民服务，初步形成了上下贯通、统一协调、全面覆盖的服务体系，群众办事“大事不出乡镇、小事不出村组”。

创新“三资”监管机制。制定了农村集体资金资产资源规范化管理办法，对农村“三资”全程公开、实时监控、有效管理。成都探索建立了以清产核资、股权量化为基础，以“村社制定方案—代理中心审查批复—村民会议表决—村两委组织实施—代理中心核算—全程公开公示”为流程，以“三资”代理数据运算中心、监管中心和阳光公示平台为四川省纪委领导在江油市太平镇双胜村考察基层纪检监察组织建设情况载体的“三资”监管模式，实现对集体“三资”的信息化监管、阳光交易。

创新基层惩戒机制。加大对乡镇纪检监察机构办案指导力度，健全办案整体联动机制，提高基层办案能力和实战水平。成都运用监督、查处、问责、追究等手段，坚持线索集体排查制度、执法机关线索移送制度和线索核查督查制度，建立了廉政效能惩戒问责机制、联组管理机制等，切实解决群众身边的腐败问题。德阳实行三级联动，建立乡镇纪委监察室、村党支部纪检员与监委会委员、党小组纪律员与村民小组廉情监督员沟通协调机制，建立重大事项向上两级直报机制，坚持下级纪检监察负责人定期向上级纪检监察机构报告工作制度，增强基层监督力量。

二、主要成效

四川省通过健全农村基层纪检监察监督体制，逐步实现了监督力量向一线配置，工作重心向一线下移，职能作用在一线强化，巩固了党的执政基础，密切了党群干群关系，有力推动了经济社会又好又快发展。

有效发挥基层纪检组织战斗堡垒作用，巩固了党的执政基础。以乡镇纪检

组织为基础、以村务监督机构和村民小组廉情监督员为补充，形成了严密有力的基层反腐倡廉工作网络，延伸了党的工作触角，增强了基层执政力量。成都、德阳灾后重建三年任务两年完成，经济社会发展全面超越震前水平，救灾重建资金物资使用和项目管理规范有序，没有出现重大质量问题、重大安全事故和重大违纪违法问题，向党和人民交了一本明白账、放心账。通过危难检验，正气得到弘扬，干部得到锤炼，灾区群众深刻感受到共产党好、社会主义好，党的影响力、凝聚力进一步增强。

有效发挥基层纪检组织桥梁纽带作用，密切了党群干群关系。全面推广民情走访、乡村夜话、信访代理等活动，积极探索加强和改进群众工作的新途径、新办法，努力实现情况在基层掌握、问题在基层解决、工作在基层推动、感情在基层融洽。成都市双流县加强农村“三资”管理后，2011年，涉农“三资”信访件比2008年下降了78.67%。去年以来，德阳村监委会走访农户15000余户，收集党员群众意见建议8500余条，化解各类矛盾纠纷1000余起，群众反映的问题全部得到解决，全市农村群体性上访批次和人数分别下降62%、66%。四川省基层党风廉政建设满意指数达到81.7%，党群关系密切、干群和谐的生动局面得到巩固和发展。

有效发挥基层纪检组织前沿阵地作用，深化了党风廉政建设。紧紧围绕基层党风廉政建设和反腐败工作的热点难点问题，加强乡镇纪检组织的资源整合和工作联动，切实解决群众身边的腐败问题。建立乡镇纪委协作办案制度，大力推行异地交叉、挂牌督办、提级办案等工作模式，今年1-4月，全省乡镇纪检组织共立案357件，纪律处分254人，立案数同比增长23.5%。建立以教育引导、监督制约、源头治理、利益维护、案件查办、组织保障、社会评价等七大机制为主要内容的农村惩防体系基本框架，初步实现了对基层重大事项同步监督、全程预防，有效提升了农村基层的系统防腐水平。

有效发挥基层纪检组织示范窗口作用，促进了基层管理创新。紧扣农村改革发展稳定实际，不断激发乡镇纪检组织的创新活力。在4万余个行政村全面推行村级重大事项“四议两公开一监督”工作法，组织村民对全省17万余名村干部进行民主评议，群众在基层事务中的主体作用得到发挥。

有效激发基层纪检干部活力，提升了纪检干部良好形象。组织机构的健全，工作职责的明确，机制制度的完善，经费保障水平的提高，使基层纪检监察组织活力明显提升，纪检监察干部有作为、有威信。

三、几点启示

四川省尤其是成都、德阳两市的经验给予我们一些深刻的启示：

一是必须围绕巩固党的执政基础这一根本，抓好基层、打好基础，健全基层监督网络。党的事业的根基在基层、力量在基层、重心在基层，基层纪检监察组织建设是党的组织建设和基层政权建设重要内容。必须坚持党政主导、强势推进，做到哪里有党组织，哪里就有纪检组织，确保监督力量向一线配置、工作重心向一线下移、职能作用在一线强化。

二是必须紧扣服务发展这一中心，恪尽职守、积极有为，为建设社会主义新农村提供坚强保障。围绕中心、服务大局是纪检监察工作必须坚持的基本定位。要强化监督检查，确保党的路线方针政策尤其是强农惠农富农政策在农村基层生根落地，着力为农民群众办好事、办实事，监督工作才有说服力，监督队伍才有威信，监督组织才能充满活力。

三是必须围绕发挥群众主体作用这一核心，建立新型基层治理机制，强化民主监督。要充分尊重群众的主体地位，充分发挥群众在防治腐败中的主力军作用，保障群众民主权利，将基层事务置于群众的民主监督之下，实现党内监督与群众监督的有机统一，使农村基层党风廉政建设获得广泛的群众基础和力量源泉。

四是必须紧盯权力运行这一重点，同步监督、全程预防，监督始终与权力同行。绝对的权力导致绝对的腐败，必须强化对权力的监督制约。要突出重点部位和关键环节强化监督，紧紧围绕拆迁安置、征地补偿、农村集体“三资”管理等加强监督检查，防止权力失控和行为失范，做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。

五是必须着力建强队伍这一关键，健全机构、提升能力，永葆生机与活力。建设一支高素质的纪检监察队伍是做好基层反腐倡廉建设的基础。要强化能力素质建设、纪律作风建设、基层组织建设，健全监督体系、锻造监督队伍，形成制度机制，确保监督工作有序有力。

多角度破解“三高三低”养老难题

关于吕梁市养老服务机构发展情况的调研报告

山西省吕梁市委常委、市纪委书记雷建国（2012年6月15日）

机构养老作为构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系的重要支撑，一直为全社会高度关注。为加快养老机构建设，山西省吕梁市相关部门和人员对全市社会养老事业发展情况进行了专题调研，发现该市养老机构呈现“三高三低”特点：农村老龄化程度较高，养老床位供给率低；公办养老机构占比高，民办养老机构占比低；从业人员年龄结构偏高，学历和专职服务人员数量偏低。究其原因，涉及资金、建设用地、物价成本、服务水平等多个方面。如何破解这些难题，笔者认为应该从科学规划、多元投建、规范运营三个角度入手。

科学规划，建立养老服务机制和体系。按照统筹考虑、合理布局的原则，结合“十二五”期间经济社会发展规划和城市建设规划，尽快制定全市养老机构发展总体规划和布局规划，力争到2015年新建一批规模大、档次高、设施完备、服务功能齐全的养老福利机构，基本形成适应全市人口老龄化发展趋势的投资主体多元化、服务内容多样化、资金管理规范化养老服务机制和体系。

多元投建，推动养老机构发展。一是采用“公办民办并举、敬老养老捆绑、集中分散结合”多种模式。在发展公办养老机构的同时，鼓励、动员企业特别是煤矿企业兴办敬老院。此外，尽快出台《关于大力推进社会力量兴办社会福利事业的意见》，研究制定民办公助财政补贴政策。针对一些建设水平较好的敬老院，除基本床位提供给五保老人外，剩余床位可接收社会老人寄养，以社会养老贴补公办敬老院，既减轻了财政运行压力，又能满足养老市场需求。对现有乡镇敬老院等养老资源进行挖潜、整合。同时，以县域为单位，统筹新建或改扩建几所规模较大、标准较高的养老机构。

二是探索多条“三个一”路径。在资金筹措方面，可以采取“政府拿一块、企业出一块、福利捐一块”的办法合力解决。政府设立专项贷款基金，为养老机构银行贷款提供担保，对于特别困难的养老机构，可以给予适当比例的贷款贴息。同时，鼓励企业产权所有人用土地或房屋使用权参股经营养老机构。在福彩公益金、社会捐助等资金中设立救助账户，对起步阶段的养老机构给予支

持，对运营困难的给予补贴。在建设用地方面，可以采取“政府划拨一块、闲置资产整合一块、原有院（所）改扩建一块”的办法统筹解决。各级政府应该对公益性福利机构采用划拨土地的方式供地，对经营性的福利机构可采用出让方式供地，并按照招标、拍卖、挂牌程序办理。此外，鼓励通过整合、置换、转变用途等方式，将居民区和老年人比较集中地区的闲置学校、村委会、厂房、仓库等改造用于养老服务。汾阳爱美托老有限公司的建设就利用了河道废弃的未利用地，是很好的尝试。在从业人员方面，可以采取“培养一批、吸纳一批、鼓励一批”的办法综合解决。鼓励市直中等职业学校设立养老护理专业，同时吸纳下岗职工、再就业困难人员，通过免费岗前培训参与养老队伍当中。还要调动大学生、年轻老人、爱心人士的力量，组成志愿助老队伍。

三是创新多种机制。建立社会力量兴办福利事业的激励机制：在兴办福利机构时，可以在规划立项、资质审批、税收规费、培训用工、养育就业、社会捐赠等方面给予一定的优惠政策，并积极鼓励社会力量通过独资、参股、合作、租赁、购并等方式参与其中。建立资金投入和补助标准的稳定增长机制：逐年增加对养老服务机构建设的资金投入，逐步提高五保供养对象的补助标准。民办福利机构项目由市县两级财政给予扶持。建立督促检查及考核考评的长效机制：落实养老机构在立项、用地、规划、水、电、气、数字电视等各个方面的优惠政策，建立养老服务机构建设目标责任考评制度，严格落实各级政府责任。

规范运营，提高养老服务水平。要根据《社会福利机构管理暂行办法》明确准入条件，建立退出机制，强化部门监管措施，完善处罚细则，理顺管理体制，配套完成相关制度措施。同时，建立完善养老机构标准化体系和养老服务从业人员职业资格认证制度。

关于加强村干部廉洁履职的调研

漳州市纪委、监察局

（2012年7月9日）

村党组织领导班子成员和村民委员会成员（以下简称村干部）是党和国家农村政策最前沿的执行者和落实者，加强村干部廉洁履职是夯实党在农村工作基础的客观要求，是促进农村和谐稳定的迫切需要，是维护群众根本利益的有力保障。福建省漳州市纪委、监察局围绕促进村干部廉洁履职开展专题调研，较为全面地掌握了村干部廉洁履职的基本情况，为进一步推进村干部廉洁履职工作奠定了基础。

一、村干部廉洁履职存在的主要问题

根据调研情况看，村干部廉洁履职主要存在以下四个方面问题：

违纪违法案件居高不下。2009年至2011年，漳州市纪检监察机关共查处农村党员干部违纪违法案件1074件，占全市立案总数的61.9%，其中给予党纪处分1048人，移送司法机关处理166人。全市纪检监察机关直接受理群众信访举报共5331件，其中涉及村干部违纪问题的信访举报318件，占信访总量的24.72%。

涉及经济违纪问题突出。2009年至2011年，漳州市纪检监察机关直接受理群众信访举报件中反映经济类问题的共780件，占农村检举控告类信访件1785件的43.7%。其中涉及贪污挪用惠农资金、非法处置集体“三资”、非法套取挪用项目补助资金、在工程建设中受贿等问题最为突出。

群众对不作为、乱作为问题反映强烈。2009年至2011年，漳州市纪检监察机关受理群众信访举报件中反映村干部此类问题244件，占13.67%。主要包括影响和阻碍发展、违章建房、违反计划生育等问题。个别村干部出于自身利益考虑，出面阻挠项目征地拆迁，甚至策划煽动群众上访；一些村干部对违法用地、违章建房行为不制止，有的还带法非法建房。

与民争利问题屡禁不止。主要存在吃拿卡要、奢侈浪费、欺压百姓等问题。有的村干部在为群众办事过程中搭车收费，没有好处不办事，有了好处乱办事；个别村干部“巧借”各种名目公款吃喝、公款旅游，浪费集体资金；一些村干部对群众态度粗暴，对群众的诉求不理不睬，群众对此反映仍较强烈。

二、制约村干部廉洁履职的主要因素

从调研情况看，制约村干部廉洁履职的原因是多方面的，既有村干部主观

方面的因素，也有社会的、历史的、体制机制等方面的原因，主要有：

廉洁履职的思想观念先天不足。从调研情况看，村民参选村干部的动机主要有：获取政治地位和社会认可，使自己创业、办事更有平台；获取发展机会，优先发展自己，而后带动本村发展；获取资源、资金、资产的优先分配权，有的甚至是霸占权；实现自身价值等。这些动机的存在，使他们的思想观念中先天缺乏廉洁履职这根弦，而现行的村级选举制度，又决定了村干部得为“选票”负责，得通过维护本宗族、本姓氏的利益来实现自己的目的，导致廉洁履职的思想基础不够牢固。

廉洁履职的监督管理不够到位。具体表现为：体制外的民主监督失灵。受传统熟人社会思想意识的影响，村民不愿监督；制度存在缺陷，村民不能监督；慑于村官权势，村民不敢监督。体制内的各级监督不到位。县（市、区）级监管部门条块分割。组织部门管党建，民政部门管选举，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归司法部门等，导致多头管理，相互之间缺乏协调，很难形成监督合力，监督效果不明显。乡镇党委监管遭遇尴尬。在行政附属化的乡村关系下，乡镇党委要依靠村干部去推进、落实各项工作，很容易使乡镇干部与村干部之间形成特殊的利益和感情关系，导致对村干部违纪违法问题的处理存在失之于宽、失之于软。同时，乡镇纪检干部往往参与不少乡镇中心工作，削弱了监督职能的发挥。村级组织监督乏力。村干部述职述廉、民主生活会、村民代表大会、村务监督委员会等制度还不够健全、执行不够到位，削弱了监督的整体效果，有的村务公开重形式轻实效，有的村理财小组成员多是村干部，监督管理难落实。

廉洁履职的查处罢免机制还不健全。表现在：查处上存在“空当”。由于村委会是群众自治性组织，村委会成员是代表群众行使村民自治权的群众，村委会成员的一些经济问题，虽然已构成了公民（村委会成员）与法人（村委会）之间的财产关系的民事行为，但我国民法却未对这类经济问题作出明确的处罚规定，纪律方面也没有规定。特别是有一部分并不是党员的村干部，不受党纪条规的约束，违纪后没有处理办法，是制度上的“空白点”。罢免上难以操作。要行使罢免程序，按照《福建省村民委员会选举办法》的规定，须本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，才可以提出罢免村民委员会成员的要求。罢免村委会成员需有登记参加选举的村民过半数投票，并经投票的村民过半数通过，罢免才有效。这在现实中操作起来有一定难度，

特别是人员外出较多的村庄。

三、加强村干部廉洁履职的对策建议

当前，应以村级组织换届为契机，建立村干部廉洁履职准入、保廉、退出

工作机制，从根本上促进村干部廉洁履行职责。

严格把好入口，建立健全村干部准入机制。重点要建立完善四项制度：一是建立完善廉洁履职审核制度。乡镇纪委要会同有关部门对现任村干部廉洁履职情况进行考察审核，并把考察审核结果作为确定候选人的重要依据。要加强任职资格审查，及时把村干部的有关任职资格条件特别是遵纪守法要求向村民公示，并把有关禁止性条款纳入村民自治章程和村规民约，引导村民树立正确的选人导向。二是建立完善公开承诺制度。乡镇党委要指导村民选举委员会、村党支部和村民委员会建立村干部侯选人遵守换届纪律承诺制度、廉洁履职承诺制度和违诺辞职制度。三是建立完善换届纪律督查制度。县（市、区）、乡镇纪委要会同组织部门加强换届纪律监督检查，对违反换届纪律的，要依纪依法从严从快处理。四是建立完善任职资格联审制度。乡镇党委要成立资格审查小组，对候选人任职资格进行联审，防止不符合条件的人进入村干部队伍。村党组织书记和村民委员会主任候选人还要分别征求县级人大、纪检（监察）、组织等单位和驻村任职第一书记的意见，确保候选人资格审查工作落到实处。

严格日常监管，建立健全村干部保廉机制。一要强化廉洁履职宣传教育。大力宣传村干部廉洁履职的先进典型，充分发挥正面典型的引领示范作用；深入推进廉政文化进农村，在潜移默化中教育村干部廉洁履职；全面收集村干部不廉洁履职的各种案例，进行有针对性的警示教育。二要完善民主监督制度。村党组织和村民委员会要依据《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》，制定完善村规民约和村民自治章程，完善监督制约机制；要依法选好配强村务监督委员会班子，严格按照《党章》规定设立村党组织纪律检查委员，依法依规加强有效监督。三要健全完善考评制度。要把民主评议结果与村干部业绩评定、评先评优、推荐使用直接挂钩，使述职述廉和绩效考评成为监督村干部廉洁履职的有效手段。四要加强财务审计监督。要健全任期和离任经济责任审计制度，推行村财年度抽查审计，每年抽查审计的行政村不少于全镇的三分之一。对群众关注的建设工程、资产资源处置等重大事项实行专项审计，健全村级财务的监督约束机制。

严格惩治处理，建立健全村干部退出机制。一要试行违诺处置制度。对不

履行承诺或者履行承诺不到位，情节较轻的，给予警示谈话、责令公开检讨等处理；情节较重的，给予通报批评、停职检查等处理；情节严重的，给予责令辞职、免职、取消当选资格等处理或依法给予罢免。二要落实民主评议制度。经民主评议第一次评为不称职的，给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查等处理；连续两次评为不称职的，给予责令辞职、免职等处理，或者由村民委员会公告其职务自行终止。三要严肃查处违纪违法行为。要及时发现，依纪依法严肃查处村干部违纪违法行为，根据情节轻重分别给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职、取消当选资格等处理或者依法给予罢免，构成犯罪的，移送司法机关处理。

资源型城市如何防止建设工程招投标利益冲突

鄂尔多斯推进公共资源交易体制机制变革的调研

内蒙古自治区鄂尔多斯市委常委、市纪委书记李逢春（2012年8月20日）

对于资源型城市而言，随着资源开发和政府投资力度不断加大，工程建设领域廉政风险也相应加大，可能导致国家公职人员在行使公共权力过程中受私人利益因素的驱动，出现私人利益与其公职所代表的公共责任相冲突的情境和行为。作为一座以资源而生、因资源而兴的资源型城市，内蒙古自治区鄂尔多斯市从改革公共资源交易管理体制入手，将分散在各行业主管部门的建设工程招投标纳入集中统一的公共资源交易平台，有效防止了利益冲突，保证了公共资源交易活动的公开、公平、公正和市场化运行。

一、建设工程招投标利益冲突的主要表现

体制型冲突。2011年之前，内蒙古自治区鄂尔多斯市的招投标监管体制以部门分散监管为主，以综合监管为辅，招投标行政管理与监督分散在发改、建设、水利、交通、财政等行业主管部门。行业主管部门一身两用，自办自管，管办不分，存在多头管理、条块分割、职能交叉、同体监督现象。

主体型冲突。一方面，部分招标主体行为不规范。有的招标人应招标的项目不招标，或将大项目分解成多项工程规避招标；有的招标人把应公开招标的工程变为邀请招标，仅邀请最低数量的企业参加。另一方面，部分中介机构行为不规范。个别中介机构为了取得代理业务，一味迎合招标人，不惜弄虚作假，或与投标单位相互串通，泄露标底，破坏了招投标的公平性。

制度型冲突。全市招投标各项配套规章制度不尽完善、不够具体，与招投标活动的要求不相适应。如个别部门的配套制度对资格预审、评标等关键环节的规定不详细，给招投标的监管增加了困难。

客体型冲突。主要表现为评标专家库不完备。专家库按行业和行政区域分设，专业分类不细，专家库组成人员存在人数不足、业务水平不高的问题。个别行业的专家多为主管部门领导或干部，既是“运动员”，又是“裁判员”，很难做到客观和公正评标。

程序型冲突。建设工程项目在评标过程中定性评标多，定量评标少，评分标准制定不合理，致使专家的自由裁量权过大。一些招投标项目在制定评标办

法时，没有考虑项目的实际特点，评标方法不够科学严谨。专家在评标过程中

打人情分等违规行为时有发生，未能充分体现公平、公正、择优的原则。

监管型冲突。未成立统一的行政监管机构，招投标监管主要由各行业主管部门自主进行，存在同体监管、监管越位和监管缺位现象。各主管部门对招投标的监管力度不够，普遍存在重管理轻监督、重检查轻处理的问题。不少规避招标、虚假招标、串通招投标的行为没有得到及时遏制和处理。

二、防止建设工程招投标利益冲突的主要做法

改革监管体制。在机构设置上，按照“一委一办一中心”的模式进行管理。成立市公共资源交易综合管理委员会（市公管委），下设公共资源交易综合管理办公室（市公管办）；市公管办下设市公共资源交易中心。在组织实施上，市公管委作为决策层，负责研究决定全市公共资源交易活动的方针、政策等重大事项，审定交易管理办法等有关制度。市公管办作为监管层，承担贯彻落实市公管委决策事项、组织制定有关交易规则和管理制度等职责。市公共资源交易中心作为操作层，履行为交易各方提供场所和相关政策、法规、技术咨询服务等职能。在监管体系上，成立市政府国有资产工程项目监督委员会，负责组织协调有关职能部门对国有投资的重点工程建设项目进行监督，并对进入市公共资源交易中心的招投标活动实施全程监督，从而形成市政府国有资产工程项目监督委员会综合监管、行业主管部门业务监管、交易市场程序监控、纪检监察机关纪律监督的监管架构。

优化运行流程。在运行方式上，以“理顺管理体制、规范综合监管、实行集中交易”为目标，按照“政府引导市场、市场公开交易、交易规范运作、运作统一监管”的要求，通过市公共资源交易中心，实现所有公共资源交易活动“六个统一”操作，即：统一交易平台、统一进场范围、统一信息发布、统一交易规则、统一专家管理、统一市场管理。如针对“统一交易平台”，该市将原有交易平台整建制划归交易中心，同时与市财政局、住建委、国土资源局等相关单位签订行政执法委托书，由市公管办履行招投标工作的行政执法职能；由交易中心负责具体交易操作。行政执法职能委托后，各行业主管部门继续依法履行项目立项审批、预算审核、资金拨付、施工监督、履约验收等行业监管职责。

运用科技手段。将电子监控、电子屏蔽等现代信息网络技术广泛应用于资源交易权力运行的各个环节，力求使权力运行实现“大小有边界、运行全公开、

网上留痕迹、全程受监控”。如通过电子大屏幕、咨询机，公布交易信息、中标公示、场所安排，实现交易全程透明；通过现场音频、视频监控系统，对开评标现场进行全程监控并录像存档。监管人员发现问题后可以快速做出反应，并予以纠正、处理。

防控廉政风险。将廉政风险防控机制建设引入公共资源交易领域，将“三重一大”决策制度提出的措施和要求，细化分解到公共资源交易的每一个具体工作岗位，落实到每一位工作人员，重点查找和防范思想道德、制度机制和岗位职责三类风险，建立前期预防、中期监控、后期处置三道防线，形成环环相扣的廉政风险防范机制。同时，制定出台《公共资源交易业务工作程序（试行）办法》等22项管理规定，将公共资源交易业务操作流程图进行公示，初步建立起决策程序规范、议事规则严密、监管措施有力、相对统一规范的制度体系。

三、取得的初步成效

统一的区域性招投标市场初步形成。通过公共资源交易模式体制机制的变革，招投标市场行为进一步规范。职能部门主动进入中心交易，自觉接受监督，综合监管范围逐步向所有公共资源交易拓展。目前，鄂尔多斯市8个旗（区）中已经筹建的公共资源交易中心有6个。

公开、公平、公正的招投标市场秩序初步建立。公共资源交易模式的全面推行，不仅在节约与控制财政支出、降低企业成本、优化国有资源配置、提高经济社会效益等方面发挥了巨大作用，而且对规范市场秩序、促进企业经营机制的转换和竞争能力的提高、推动政府职能转变也产生了积极影响。

市场配置资源的功能得到较好发挥。公开招标和网上招标范围的扩大，特别是大型政府投资项目直接进入市综合招投标中心，在全市范围内进行招标、投标、评标，使市场配置资源的基础性作用得到充分发挥，资源配置的效益显著提高。从2011年8月成立至今，市公共资源交易中心共实施交易568次，进场交易总投资预算价为252.4亿元，累计节约资金8.4亿元。

推动工程建设领域源头治腐工作深入开展。通过建立统一的招投标综合监管体制，让公共资源交易在“市场阳光”下运作，实现了招投标工作由行政主导向市场运作转变，招投标监管由事后查处向事前防范转变，使招投标真正成为遏制腐败的重要防线。

为维护党的纯洁性夯实基层基础

关于唐山市推进基层纪检组织建设的调研报告

中央纪委研究室姜向红、张弘政（2012年10月29日）

党的十七大以来，中央、中央纪委强调要认真落实党风廉政建设责任制，加强基层党组织和基层纪检监察组织建设，为深入推进基层党风廉政建设提供有力组织保证。中央纪委专门印发了《关于加强县级纪检监察机关建设的意见》、《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》、《关于进一步加强和改进国有企业纪检监察组织建设的意见》等文件。近年来，河北省唐山市全面加强基层纪检组织建设，探索纪检监察体制机制创新，扎实推进惩防体系建设。前不久，我们赴唐山市就基层纪检组织建设进行调研，形成如下报告。

一、唐山市推进基层纪检组织建设的主要做法

抓住契机，推进全面覆盖。唐山市根据中央、中央纪委关于加强基层纪检组织建设的要求精神，加强调查研究，提前筹备谋划。2011年乡镇党委换届期间，针对当时绝大多数乡镇纪委书记均由党委副书记兼任的情况，唐山市纪委明确提出乡镇要配备专职纪委书记，并组织精干力量成立调研小组，按照市直单位、县（市、区）、乡镇、村、国有企业5个层面，分期分批开展座谈走访，找出了基层纪检监察工作力量不足、基层监管对象的分散性导致监管难度加大、基层党组织同级监督不到位等3个带有普遍性的问题。在此基础上，今年年初，借助农村“两委”换届的有利契机，将建立村级纪检委员工作纳入全市村“两委”换届的总体规划之中，加强统筹调度，使这一措施迅速落实到位。

政策引导，完善相关制度。2011年5月，中央纪委《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》下发后，唐山市纪委监察局迅速制定了《关于加强乡镇纪委履职能力建设的意见》，对加强乡镇纪委建设作出安排部署。并根据中央精神，结合唐山实际，研究制定了《关于加强市直党的基层组织纪检委员建设提高纪检委员履职能力的意见》、《关于落实中纪发[2011]26号文件精神加强乡镇纪检监察组织建设的意见》、《关于加强农村基层党组织纪检委员管理提高纪检委员履职能力的指导意见》、《关于加强和改进国有企业纪检监察组织建设的实施意见》、《关于加强市属企业党的基层组织纪检委员队伍建设提高履职能力的意见》等5个规范性文件，从机构设置、人员配备、工作机制等方面作出详

细规定，为深入推进基层纪检组织建设提供了坚实的政策依据。

加强督查，确保贯彻落实。一是建立日报告制度。在换届期间，坚持对纪检组织建设特别是人员配备实行“每日报告”，由各县（市、区）纪委负责，每日向市纪委、监察局报告一次进度，发现情况当天研究、当天解决。二是建立月调度制度。由市纪委分管副书记负责，对乡镇纪委建设、农村纪检委员配备情况，每月召开一次调度会，听取工作进展情况汇报，协调解决相关问题。三是建立巡回督导制度。市纪委、监察局先后专门成立了乡镇纪委组织建设督导组、村纪检委员配备督导组和市直及企业基层纪检委员配备督导组，深入一线，就人员配备、职能作用发挥、装备设施保障等情况进行全面督导检查。

二、唐山市推进基层纪检组织建设的主要成效

目前，唐山市191个乡镇100%配备了专职纪检干部，100%配备了专职纪委书记或副书记；市属国有企业各党组织100%配备了纪检委员。同时，全市5106个行政村党组织99.1%配备了纪检委员，其中，近一半的村纪检委员经选举兼任村民监督委员会负责人。

强化了基层“廉政监督”力度，促进了决策公开透明。基层纪检组织在推进唐山市“一通五化”建设，村级重要事务规范化管理以及党务、政务、厂务、村务公开和民主决策民主管理等方面积极发挥监督作用，提升了决策的公开透明度。如某村纪检委员得知本村新当选的书记、主任由于对村务工作缺乏经验，民主决策程序掌握不清，在未履行民主议事程序的情况下，就准备投资20余万元修建农田路的情况后，根据自己在接受培训期间掌握的相关知识，及时向其讲解了村务管理的政策规定、议事规则和方法步骤，纠正了原来的不适当做法，顺利推进了工作。

加强了对基层干部的教育和管理，改进了基层干部作风。基层纪检组织和纪检委员充分发挥监督基层干部工作作风和廉洁自律情况的职责，及时受理群众的投诉和意见，并及时向上级纪委反馈干部履职情况，有效改进了基层干部作风。同时，唐山市注重发挥纪检委员独特作用，用更易于群众理解和接受的方式做思想工作，有效解决了一些难点问题。如迁西县金信光伏产业项目落户新集镇北董村时，需征用该村部分土地，个别村民不理解，甚至阻挠进场施工。该村纪检委员在了解这一情况后，组织干部对村民做了细致深入的思想工作，顺利推进了项目开展。

拓展了矛盾纠纷排查调解途径，维护了基层和谐稳定。唐山市注重发挥基

层纪检委员“信访信息员”和“矛盾调解员”作用，组织纪检委员定期对所在地区和单位的苗头性问题进行排查，及时发现不稳定因素，把问题解决在萌芽状态。同时，纪检委员及时将群众的诉求和关心的热点问题反映给上级组织，成为化解基层矛盾的“减震器”、稳定群众情绪的“减压阀”，搭建起联系干群关系的“连心桥”。如今年以来，原唐海县四农场富康村纪检委员积极发挥信访调解职责，先后化解社会矛盾纠纷50余件。

三、唐山市推进基层纪检组织建设的启示

推进基层纪检组织建设，组织设置和人员配备是关键。唐山市根据中央纪委相关要求，结合实际对基层纪检组织作出规定，明确要求乡镇纪委由书记、副书记和委员组成，纪委委员设3至5名，乡镇纪委书记由同级党委副书记兼任的，设专职纪委副书记1名，专职干部至少设1名；乡镇纪委书记由同级党委委员担任的，专职纪委委员至少设1名。同时要求乡镇设监察室，纪委、监察室合署办公，纪委副书记（专职纪委委员）兼任监察室主任。乡镇纪委、监察室应至少配备2名专职干部。乡镇纪委办公场所及办公设施全部实现“九有”，即有机构牌匾、有专用办公室、有信访接待室、有办公电脑和电话、有办案专用设备、有专用档案文件柜、有党风廉政建设意见箱、有工作证件、有必要的交通工具。

推进基层纪检组织建设，完善制度是重要保证。唐山市及其各县（市、区）研究制定了一系列规范性文件，在人员配备上，统一了配备标准、选任程序和任命备案制度。规范了信访举报工作、案件检查工作、案件检查移送和审理工作等方面业务流程。完善了乡镇纪委案件检查工作考核办法等制度，对每年度工作任务进行细化分解，对乡镇纪委承担的创新工作进行“台账式”管理、“法人制”推进、“贡献率”考评、“模式化”推广。

推进基层纪检组织建设，管好用活是根本要求。唐山市着眼于建设一支高素质的基层纪检干部队伍，在规范对基层纪检组织和纪检干部考核奖惩的同时，还从工作职责、议事规则、学习、行为规范、工作总结报告等方面建立健全了对乡镇纪委的内部管理制度，研究制定了《农村纪检委员规范化管理二十四条制度》，对农村纪检委员的设立、履职、管理等方面做出详细规定。今年上半年，唐山市对全市6000多名基层纪检委员全部进行了培训。在增强基层纪检干部法律法规和相关政策运用能力基础上，引导他们发挥好基层“廉政监督员”、“政策宣传员”、“矛盾调解员”等方面作用。

推进基层纪检组织建设，改革创新是根本动力。改革创新是推进反腐倡廉建设的动力源泉，也是加强基层纪检组织建设的重要途径。唐山市鼓励和支持各县（市、区）纪检监察机关结合实际积极探索，把改革创新的重点放到整合资源力量、创新体制机制、强化监督职能上来，切实解决农村基层、国有企业纪检组织工作力量薄弱以及职能作用发挥不够充分等问题。

关于援疆监督检查工作的调研

安徽省纪委、监察厅

（2013年1月14日）

自2010年安徽省援疆试点工作开展以来，省纪委、监察厅充分发挥职能作用，紧紧围绕工程项目建设、资金管理、干部履职等方面，加大组织协调力度，认真开展监督检查，确保了阳光援疆、廉洁援疆。去年底，安徽省纪委、监察厅会同省委组织部、省发改委等部门赴新疆和田地区皮山县就省对口援建工作进行联合监督检查，并形成如下调研报告。

近两年来，安徽省援疆监督检查工作坚持以项目建设、资金管理、干部监督为重点，以机制制度建设为保障，以专项检查和日常监管为手段，加强领导，狠抓落实，取得了明显成效，推动了省对口援疆工仁取得阶段性成果。

一、监督检查经验做法

加强组织领导，建立领导体制和工作机制。安徽省切实加强对援疆监督检查工作的组织领导，一方面，及时成立了以省纪委常务副书记、监察厅厅长为组长，省委组织部、省发改委、省财政厅和省审计厅为成员的省支持新疆经济社会发展政策落买监督检查工作协调小组。另一方面，在援疆指挥部设立纪检监察组。从省纪委选派一名干部担任安徽驻新疆援建指挥部临时党委委员、纪检监察组组长，做好与受援地区纪检监察机关的沟通协调。

突出四个重点，抓好全程跟踪监督检查。一是重点加强对“交钥匙”项目监督检查。对“交钥匙”项目的规划、立项、审批、核准、备案情况进行全过程监管，督促落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，严防安全生产事故和“豆腐渣”工程。指挥部纪检监察组全程参加项目施工和监理谈判、招标文件审定、开标现场监督，与施工企业签订廉政合同，做好项目建设中的党风廉政工作。二是重点加强对“交支票”项目监督检查。2011年8月，指挥部纪检监察组在和田地区纪委、监察局牵头组织的援建项目联合检查中，发现省某“交支票”项目招投标存在问题，依此提出了《关于指挥部应当全过程参与“交支票”项目招标环节的建议》，经指挥部及省对口支援皮山县工作协调委员会审定，正式形成工作机制。积极参与“交支票”项目实施方案、招投标各个环节的监督，为顺利实施“交支票”项目和完成采购工作提供监督保障。三是重点加强援建资金监督检查。督促做好援建资金使用的事前审查、事中跟踪、事后监督工作，确保资金投向符合政策规定和资金安全；督促有关

单位严格执行财经纪律，做到手续完备、专账管理、专人负责、账目清楚，严防违反规定个人决定大额度资金使用，严防滞留、挤占、截留和挪用援建项目资金。目前已形成援建资金的申请、审核、拨付以及大额资金调拨、大宗物资采购均需纪检监察组、审计组签署意见，财务报表每月报审计组审核的资金管理运行监督机制。四是重点加强对干部的监督检查。以严格执行制度进行日常监督为抓手，积极开展廉洁自律教育、援疆人员行为规范教育、地情民情教育、维护民族团结和执行民族宗教政策等教育，及时掌握援疆干部的思想作风状况，发现苗头性问题，及时予以提醒。

讲究方式方法，增强监督检查实际效果。工作中，主要采取日常检查和专项检查相结合的方式，扎实开展监督检查工作。日常检查，由省援疆指挥部纪检监察组负责。专项检查，主要采取省援疆监督检查协调小组组织的联合检查和省直有关部门开展专项检查两种模式进行。去年底，安徽省组成联合检查组首次对援疆工作开展监督检查，通过听取汇报、查阅工程项目资料、审核账目，实地查看皮山职业高中、县公共文化中心、10万亩绿洲再造工程等十几个工程项目，对检查中发现的6个问题提出整改意见，明确整改责任，跟踪督促落实。

构建保障机制，完善监督检查工作制度。坚持把制度建设作为基础性工作，贯穿监督检查全过程。一方面，制定实施了援建工作监督检查实施意见，建立健全了项目资金管理细则、招投标实施办法、拨款管理规程、纪检审计参与检查制度、监理单位定期报告等制度规范，着力加强对援建工作的日常监督。另一方面，制定实施了工作运行监管制度，建立健全了指挥部机关财务管理暂行办法、工作人员廉洁自律行为规范等有关制度规定，为援建工作有序开展提供了基本遵循。

二、监督检查中存在的问题

两年来，虽然安徽省在援疆监督检查工作中探索了一些有效做法，但也存

在一些问题。

监督检查工作机制仍有待完善。安徽省是一对一支援和田地区皮山县，而县里的审批权、招投标等均由和田地区负责，这种不相匹配的体制机制，给监督工作带来了一定难度，导致监督工作难以真正到位。同时，纪检、审计系统的援疆人员在选派工作中，均未纳入组织部门援疆干部总盘子统一考虑，影响和制约了纪检、审计系统援疆干部开展工作的积极性。

合力监督协调机制仍有待健全。虽然在援疆工作中明确了“交钥匙”和“交

支票”的项目监督主体，但如何从源头上有效防控援建重点领域、重点环节的廉政风险，更加快捷地使支、受援双方共同了解项目进展及资金使用情况，形成监督合力，提高监督工作的实际效果，既是一个很高的要求，又有一定的难度，更是一个严峻的课题。

贯彻执行制度力度仍有待加强。援疆工作开展以来，建立完善了近30项制度，涵盖了援建项目、援建资金、干部人才管理等各个方面，但也还存在着贯彻执行制度不力的问题。

三、对监督检查工作的建议

对口援疆工作，时间周期长、投资量大、建设项目多、涵盖领域广，要认真贯彻落实中央纪委、监察部和省对口支援新疆工作领导小组的部署和要求，充分发挥职能作用，不断加大工作力度，不断提高援疆监督检查工作水平。

进一步理顺监督工作机制。加强与省委组织部、新疆维吾尔自治区、和田地区协商，安排省纪委、监察厅选派的驻援疆指挥部纪检监察组组长，在和田地区纪委挂任相应职务，密切协调配合，切实增强监督工作合力。

不断创新监督检查方式方法。更加注重与受援方皮山县协调的方式方法，探索符合实际的监督检查方式，既加强对“交钥匙”项目的监督检查，又要积极地全程参与“交支票”项目的监督检查。更加注重研究援疆监督检查工作的特点，努力探索援疆监督检查工作的规律，做好重点人员、重点环节、重点项目等廉政风险防控工作。

不断健全援疆监督检查的保障机制。坚持把制度建设贯穿援疆工作的全过程，健全完善各项制度，做到需要什么就制定什么，成熟一个就公布一个。坚持把制度执行纳入落实党风廉政建设责任制之中，定期进行考核，督促有关部门和人员认真履行职责。

严肃查处援疆工作中违纪违法问题。把查办违纪违法案件作为推动援疆政策落实的一个重要措施，加大案件查处力度，做到发现一起、严肃查处一起。同时，对问题轻微的，通过廉政谈话等方式予以处理，防止小问题酝酿成大问题；对反映失实的，及时予以澄清，调动和保护援疆干部干事创业的积极性。

切实强化对援疆干部的监督管理。在强化纪检监察组织监督的同时，积极探索外部监督机制，从和田地区和皮山县分别聘任援疆工作监督员，对安徽省援疆干部人才贯彻执行各项政策、制度情况和廉洁自律、纪律作风等情况进行监督，确保不发生问题，努力实现廉洁援疆、阳光援疆。

规范权力运行确保公权为公

对福建省规范权力运行工作的调研

中央纪委监察部第七纪检监察室

（2013年4月17日）

不受制约监督的权力必然导致腐败。加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成长效机制，确保公权为公，是源头防治腐败的重要举措。2007年以来，福建省在推进惩防体系建设中，把规范权力运行作为重中之重，以规范行政裁量权为重点，以制度设计为保障，以科技手段为支撑，积极探索从源头上防治腐败的模式，逐步建立了具有福建特色、符合福建省情的权力运行制约和监督机制。中央纪委监察部第七纪检监察室从2012年下半年开始，对福建省在规范权力运行方面的工作进行专题调研，形成如下报告：

一、主要做法

2007至2008年，按照“权力取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，福建省先后在漳州市、泉州市和10个省直部门开展规范行政裁量权试点工作。2009年起在全省全面推开规范权力运行工作。其主要做法是：

厘清权力边界，推进权力科学化设置。实践中，有些部门对自身的权力底数不清楚，个别部门依然在行使已经取消或下放的行政权力。对此，福建省以法律法规规章为依据，对行政权力进行全面梳理，对于法无据或者通过市场机制能够调节的行政权力，坚决予以取消；对可以下放的行政权力，坚决下放承接，并在此基础上制定了行政职权目录，从源头上科学设置行政管理权。近年来，经过11轮行政审批项目的梳理规范，福建累计取消、调整或下放省级行政审批事项1820项，保留379项，成为全国省级行政审批项目较少的省份之一。

优化权力流程，推进权力程式化运作。权力运行不规范，办事程序繁复，不仅降低行政效率，浪费行政资源，而且容易导致权力滥用，助长“吃拿卡要”、行政不作为乱作为等现象。为此，福建省按照公开透明、便民高效的要求，全面梳理权力运行流程，针对权力运行的各个环节，制定权力运行流程图，载明行使条件、承办岗位、程序接口、办理时限、监督渠道、相对人权利等要素，增强权力运行程序的严密性，实现内部有效监督制约，积极构建廉洁高效的政务服务体系。比如，为实现审批提速提质，泉州市将各类投资建设项目的审批

环节按照“一般项目”或“复杂项目”划分为4或5个阶段，确定各阶段牵头部门和协办部门，实行并联审批。审批流程再造后，对于房屋建筑及市政基础设施类的复杂项目，审批时限从法律允许的410个工作日缩减到38个工作日，而一般项目从法律允许的330个工作日减少到26个工作日。

细化裁量基准，推进权力标准化行使。行政裁量权空间过大，缺乏具体的裁量条件和标准，容易导致执法结果畸轻畸重、同案异罚、故意拖延等现象，助长了执法腐败。对此，福建省从与群众生产生活密切相关的行政审批、处罚、征收等执法领域入手，对各项具有自由裁量空间的行政权力的行使范围、条件、标准等进行细分量化、分档设限，明确执行标准，并运用信息技术实施刚性执法。比如，在交通系统出台了《福建省交通行政处罚基准制度》，实行分级自由裁量制，按照“依项划档、按档处罚”的原则，将各类交通处罚项目依情节划分为轻微、一般、较重、严重、特别严重5个档次，明确每个档次的处罚数额或处理方式。通过交通综合执法信息化平台，执法人员只要录入违法行为的种类和情节，系统会自动比对、生成处罚金额，从而在操作层面上保证了刚性执法。

实行阳光执法，推进权力透明化运行。权力运行不公开、不透明，容易导致“暗箱操作”和“人情执法”现象，使公共权力沦为个别部门或个人谋取私利的工具。为此，福建省出台了《办事公开暂行办法》，大力实施办事公开标准化建设，把权力运行容易出现不公平、不公正甚至滋生腐败的环节，作为公开的重点内容予以全面规范。同时，依托政府门户网站和行政服务中心，将行政职权目录、权力运行流程图、办事指南、执法信息等全部向社会公开，实现权力要素、运行程序及执法过程、执法结果等信息公开透明，提升政府工作透明度和公信力，方便群众和社会监督。

强化在线监察，推进权力数字化监控。针对人工监督不及时、不到位，监督面窄、效率低等缺陷，福建省充分运用现代信息技术，把科技手段融入到制度设计之中，在开展网上审批的同时，开设省级网上行政执法平台，省直45个单位的5325项行政执法事项实现网上运行、网上公开和电子监察，并做到省、市、县三级互联互通。福州、厦门、泉州、三明、莆田等设区市建成集网上行政审批、行政执法、公共资源交易和行政监察“四位一体”的运行平台，对权力实时监督。

二、经验和启示

5年多来，福建省开展规范行政权力运行工作，从制度设计和实践探索层面破解权力容易被滥用的难题，取得了一定成效，积累了一些有益经验。

坚持强力推动、整体布局。规范权力运行事关体制机制制度改革和利益格局调整，政治性、政策性、专业性强，涉及面广、情况复杂，社会关注度高。因此，福建省委、省政府高度重视、整体布局，把规范权力运行工作纳入全省经济社会改革发展总体规划，坚持试点探索，由易到难、由上而下，点面结合、整体推动，确保各项工作有序有力落实。省纪委、监察厅认真组织实施，省纪委主要领导多次深入地方和部门进行调研，亲自出课题、下任务、提要求、作指导。始终强化各级各部门的责任意识，把工作成果作为干部提拔任用的重要指标，依次排名、全省通报，充分调动了各地区各部门开展规范权力运行工作的主动性和创造性。

坚持立足省情、突出重点。规范权力运行任务重、难度大、见效慢，而且各地区各部门的情况存在差别，规范的重点也就不尽相同。做好规范权力运行工作，必须贴近省情和各地区各部门实际，从亟待解决的问题入手，以重点问题的突破带动全面工作的推进。福建省素来是林业大省，又是海洋大省，为此，该省把规范林业行政管理和海域使用管理作为规范权力运行的重中之重，建立健全森林、海域等资源的市场化运行机制，取得了十分明显的经济、政治、社会、生态综合效益，并推动了其他领域权力规范工作的深入开展。又如，该省在实施平潭综合实验区发展规划过程中，为确保项目、资金、干部安全，以建立平潭行政服务中心、招标投标交易中心、国库支付中心“三个中心”为抓手，推动所有项目进入中心依规运行，社会各界反映良好。

坚持改革创新、技术保障。规范权力运行，是一项全新的工作，没有先例可循和经验可搬，既要坚持解放思想、改革创新，科学配置权力，又要依托科技手段特别是信息技术固化权力运行程序，使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠。比如，针对国税、地税共管的个体工商户税额核定审批环节多、征纳成本高、廉政风险突出的问题，福建省税务部门积极探索税额核定的新办法，开发了国税地税联合办税服务平台软件，提高了办事效率，同时降低了税务征收过程中的廉政风险。

坚持人民主体、群众参与。人民群众的参与和监督是做好规范权力运行工作的动力源泉。这几年来，福建省始终注重倾听民声、吸纳民意、汇聚民智，通过调查问卷、政府门户网站、举行听证会、公开征求意见等形式，充分收集

各方意见建议，不断完善举措，增强工作实效。正因为如此，规范权力运行工作在全省上下达成共识，获得了坚实基础和强大动力。比如，该省每年年中和年底分别组织人大代表、政协委员、管理和服务相对人等社会各阶层代表，通过问卷调查方式对政府及其部门行政能力、履职情况、服务水平、勤政廉政等情况进行评价，并加强评议结果运用。

三、几点思考

福建省规范权力运行工作取得了明显成效，促进了政府依法行政和职能转变。实践中继续深入推进这项工作，还需要着力解决好几个问题。“信息孤岛”问题。要想实现对权力运行的全方位、全过程、全天候监控，就要打破地区和部门之间的封闭状态，确保所有权力事项在统一系统中运行，并要全程留痕。但是，个别地区和部门担心会触动现有的权力结构和既得利益，以保密为由故意设置信息壁垒，进行“业务割据”，人为造成“信息孤岛”。目前，福建省已建成统一网络平台，统一传输通道，覆盖全省各级党委、政府的政务信息服务网络，政务外网在软、硬件方面，已可实现部门应用系统之间的横向与省、市、县、乡四级之间的纵向互联互通和信息共享，但还要抓紧推动未联入电子政务外网的地区和部门尽快联网并行，同时加大对政务信息公开的督查力度，真正实现全省“一张网”。

决策权的规范问题。从规范权力运行的情况看，对执行权和监督权的规范相对到位、易于操作，但由于决策行为具有主观性、抽象性、复杂性，对决策权特别是领导决策行为进行规范的操作难度就比较大，监督的措施和办法还不够成熟有效。要以进一步推行党务公开、政务公开为契机，增强党委、政府民主决策的透明度，细化议事规则，固化决策流程。充分借助现代信息技术，促进领导干部决策行为的公开化和标准化，增强刚性约束，提高监督能力，强化制度执行力，真正建立起“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

长效机制构建问题。规范权力运行是动态的、长期性的工作，只有建立长效机制，不断探索完善制度，才能真正做到“把权力关进制度的笼子”。为此，要始终把科学执政、依法行政和廉洁施政的要求统一起来，坚持动态管理与制度强化相统一，不断压缩权力空间，固化权力运行轨道，逐步实现从依靠行政强力推动到依靠制度保障运行的转变。要结合政府转变职能的要求，建立动态的权力数据库，根据法律法规规章的变更，及时剔除已取消的权力事项，随时

录入、规范新设立的权力事项。要建立监督检查的长效机制，督促有关部门和单位完善制度，及时清理、废止、修订与上位法相抵触的规范性文件；督促落实规范性文件前置审查和备案管理制度，保障新设立权力事项合法合规；严肃查处权力运行不上网或网下办理、网上补录等问题，严格问责相关领导人员的失职行为。

筑牢“三资”监管“安全网”

关于香河县实施农村集体“三资”管理升级工程的调研

河北省纪委、监察厅

（2013年4月22日）

农村集体“三资”是村集体发展的基础，关系到每个村民的切身利益。加强农村集体“三资”管理，对促进农村集体经济发展，推动农村党风廉政建设具有重要作用。去年以来，河北省实施农村集体“三资”管理升级工程，以制度设计为遵循，以群众满意为目标，依托网络科技，着力源头把关和管理创新，构建了“6+1+1”农村集体“三资”监管新模式。近日，河北省纪委、监察厅对香河县这一做法进行了专题调研，形成如下报告。

近年来，河北省香河县加强农村集体“三资”管理工作取得了一定成效，但是仍然存在不够完善的地方，如村级配套监管制度不完善、执行不到位等问题。村干部违纪违法仍是农村经济社会生活中一个不容忽视的问题。从主体看，村干部违纪主要以村党支部书记、村委会主任和村会计为主，他们往往利用职务上的便利虚开冒领、中饱私囊；从形式看，随着土地开发升值，在土地流转、坑塘承包、集体资产处置等方面，存在暗箱操作、程序流于形式的问题；从后果看，村干部违纪违法多是窝案串案，容易引发干群矛盾和集体上访。

基于此，香河县从严字入手，立足于防，着眼于控，加强制度机制建设，

探索了“6＋1＋1”的农村集体“三资”监管新模式。

一、主要做法

“6+1+1”指6项机制制度、1个网络监管平台和1个廉政文化教育平台，具

体内容是：

健全村级财务委托代理制，实行常态管理。在坚持农村“三资”所有权、使用权不变的前提下，将所有村资金财务全部实行乡镇代管，确保日常收支能够得到有效监管，做到每个乡镇有牌子、有场所、有人员、有微机、有台账、有制度、有业务操作流程图，有效遏制了白条入账、坐收坐支等违纪违规现象发生。同时，进一步规范村级公章委托乡镇代管制度，明确公章使用范围和程序，按照“谁签字谁负责”的原则，严格落实责任。

健全农村“三资”清查机制，实行台账登记。香河县制发了《关于全面开展村级集体清产核实工作的通知》，从摸清农村“三资”存量入手，坚持实物

盘点与核查账务结合、清查资产资源与核实负债结合的方式，采取以账查物、以物对账、以账对账的办法对各村集体所有经营性资产、非经营性资产和资源进行全面清查，逐项核清农村“三资”的种类、数量、经营使用及变动情况，摸清底数，统一建立了《资产、资源经营登记台账》，为农村“三资”管理升级工程的实施打下了基础。

健全公开招投标机制，实行阳光作业。在全面筹建农村集体“三资”招投标服务中心和农村集体“三资”委托代理服务中心的同时，对招投标大厅进行规范化建设，配置了电脑、信号屏蔽器、投影仪、监控、广播系统等硬件设施，并将相关工作制度公开明示，明确规定村集体资产、资源招投标项目范围，确保招投标过程公开、公平、规范。

健全村级采购机制，实行集中采购。在全县13个乡镇、街道、园区全部建立了村集体采购中心，打造乡镇“廉政超市”，统一规范全县村级采购行为，规定各村凡购买3000元以下的物品及办公用品一律到村集体采购中心采购；3000元以上的通过乡镇招投标中心执行采购行为。村集体采购中心为各村设立台账，以季度结算的方式统一收取现金并开具正规发票，有效防止了白条入账等问题的发生。

健全村级重大事项众议众决机制，推进科学决策。为进一步强化村级事项民主决策、民主监督，在全县全面推行了村级重大事项众议众决机制，规定凡涉及农民群众切身利益的农村建设规划、集体经济项目承包或出租、集体经济组织和集体企业改制、集体资金出借使用或分配、公益事业建设和农田基础设施建设、宅基地使用、村干部报酬等重大事项，都必须履行公议公决民主决策程序，必须提交村民代表大会公议表决后由村委会执行，并接受村民监督，确保村级决策公开、民主。

健全农村“三资”管理配套制度，促进规范办事。制定出台了《关于农村集体资产资源招投标实施办法（试行）》和《关于农村集体“三资”管理监督工作责任追究办法》等一系列制度，从集体资金收入到支出、资产购建到资产评估、资源清查到处置等方面作出了明确规定。同时，健全考核机制，对村级财务实行“四审计”，即年末年度审计、村委会换届审计、村主要干部离任审计、村财会人员变动审计，具体由乡镇会同县农业主管部门组织实施，审计结果及时向群众公布，并列为年底考核的重要内容。

建立网络监管平台。在做好农村“三资”清查工作的同时，积极构建农村

“三资”网络监管平台，将全县各村“三资”管理数据全部及时录入“三资”管理系统，实行县乡联网、实时公开。每月报账一次，只要财务记账，群众随时可上网查询。

建立廉政教育平台。在健全制度、创新机制、强化监督的同时，探索将廉政文化融入农村“三资”管理的有效途径和方法，以村文化广场及党员活动室为主阵地，开展“身边的勤廉尚德故事”主题演讲活动，用身边的事教育身边的人，以此筑牢农村党员干部拒腐防变的思想防线。以廉政文化进农村、进社区等活动为载体，将农村“三资”管理的各项规定和制度编成快板、歌曲等在各村进行巡演，通过配以其他形式的宣传、教育提高了农村“三资”管理工作的透明度和群众对农村“三资”管理监督的参与度。

截至目前，该县9个乡镇、3个街道、3个省级工业园区全部建立了资产资源招投标服务中心和村级集中采购中心，300个村全部实现了农村“三资”网络监管，覆盖率达到100%。

二、主要成效

农村“三资”底数更加清晰。通过清产核资，摸清了农村“三资”底数，使干部群众做到心中有数，便于管理和监督。截至2012年底，全县村级现金余额及银行存款总额共计约4.029亿元，全县发包及租赁收入合同协议应收额为1.615亿元，土地补偿收入为3.2972亿元，全县村集体所有房产共8303间，价值7936.57万元，交通工具及农业机械原值2080万元，自来水及农田水利设施方面的资产原值1.2759亿元，办公设施资产原值388万元。

农村“三资”管理更加规范。通过建立农村资产、资源台账和各种配套制度，使会计核算、财务收支、资产处置、资源发包等财务行为做到了有章可循，集体资产“跑、冒、滴、漏”和闲置现象明显减少，保值增值良性积累机制逐步建立，切实维护了农民群众的合法权益，群众的参与度、满意度明显提高。2012年，全县各乡镇完成招投标81项，农民增收200多万元，节约开支90多万元。

干部履职更加阳光。通过加强对农村集体各项收入的监管，进一步推进了“晒政务、晒村务、晒党务”的深入开展，提高了基层干部廉洁自律的自觉性和主动性，党群干群关系进一步密切。去年，全县农村信访总量同比下降了60%。

工作效率进一步提高。农村“三资”委托代理服务制的实施，避免了办事拖拉、白条下账、账目混乱等现象；公开招投标机制的实施，打破了以往村级项目建设村干部说了算的局面，避免了因群众异议、占地补偿不到位等因素造

成的项目搁浅、拖延建设进度等现象发生；网络监管平台的应用，实现了对农

村“三资”统一、集中管理和监督，减少了人力，使工作效率得到大大提升。

三、几点启示

提高认识，形成齐抓共管的工作合力。农村“三资”管理工作事关农村社会的和谐稳定与经济发展，意义重大而深远，各级各部门要统一思想、提高认识，把农村“三资”管理工作作为农村党风廉政建设的重要内容和维护农村社会和谐稳定的迫切需要，摆上重要议事日程抓紧抓好。要加强组织领导，形成党委统一领导、党政齐抓共管、部门各负其责，人民群众广泛参与的工作格局，凝聚工作合力。同时，要加强农村干部队伍建设，重点加强对农村“三资”管理人员的教育，强化他们的制度意识、法纪意识和责任意识。

完善配套制度，健全公开透明的工作机制。制度具有根本性和长期性。加强农村“三资”管理，必须结合实际、建立健全各项配套制度和推进措施，使工作有章可循、有据可依，并结合财务、村务、党务公开等工作，充分利用公开栏、广播电视等载体，最大限度地予以公开公示，保证各项工作严格按规定程序阳光运行，杜绝暗箱操作。

坚持以人为本，切实实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。农村“三资”管理与农民群众的切身利益息息相关，必须充分尊重农民群众的主体地位，最大范围地请农民群众参与，广听民声、广纳民意，切实保障农民群众的知情权、参与权和监督权。同时还要提高农民群众的监督意识，对其加强宣传，使其主动参与监督。

注重改革创新，持之以恒地深入推进。农村“三资”管理工作涉及面广、关注度高、影响面大，没有现成的经验和固定的模式可以借鉴，工作推进中必须坚持用发展的观点、改革的思路、创新的思维来思考和解决工作中遇到的矛盾和问题。如利用科技手段搭建“三资”管理网络监管平台，实现“人工化”向“智能化”转变；将廉政文化融入农村“三资”管理，发挥文化润物无声的作用，使农村“三资”管理更加科学化、人性化。

推动调研成果转化科学有效防治腐败

陕西省纪委、监察厅

（2013年5月8日）

近年来，陕西省纪委、监察厅坚持围绕中心、服务大局，充分发挥调查研究在深化反腐倡廉建设中的基础作用，按照“调研成果向制度创新转化、制度创新向实践运用转化”的思路，深入开展制度建设“调研年”、“创新年”、“执行落实年”和“深化提升年”活动，着力打造具有陕西特色的反腐倡廉“制度群”，有针对性地解决党风廉政建设和反腐败工作中的突出问题，切实提高科学有效防治腐败的能力和水平。

一、把调查研究作为成果转化的前提和基础，注重总结基层反腐倡廉建设

的鲜活经验

调查研究是正确决策的先决条件。陕西省纪委、监察厅把调查研究作为发现问题、改进工作、提升能力的根本手段和重要任务，制定实施《关于加强和改进新形势下纪检监察调查研究工作的意见》，围绕社会高度关注、群众反映强烈、实践亟须解决的难点问题，开展反腐倡廉“大调研”活动，从理论与实践的结合上寻找治本良策。省纪委班子成员带头调研，下基层察实情、向群众求真经、在共性中找规律，从制度上探索解决实际问题的有效办法，先后形成

50多篇有分量的调研报告。其中，《创新推行村民监督委员会制度》、《充分发挥制度在惩治和预防腐败中的作用》等22篇调研成果在《求是》、《人民日报》等媒体刊登，省纪委、监察厅先后14次在全国性会议上介绍相关做法和经验。各级纪检监察机关每年确定重点课题，深入乡镇、农村、企业、学校调研，全面掌握反腐倡廉建设新情况新问题，形成了4158份有情况、有分析、有对策的调研成果，并通过反腐倡廉建设“大调研”成果汇报会和工作推进会，总结交流基层创造的鲜活经验，为开展制度创新理清了思路、开阔了视野、奠定了基础。此外，陕西省还依托西安交通大学廉政研究所、省社科院廉政理论研究中心等单位的科研优势，对重要课题联合攻关，为科学决策提供重要依据。

二、把创新制度作为成果转化的重要载体，努力打造具有陕西特色的反腐

倡廉“制度群”

调研成果转化为决策、上升为制度，既是调查研究的内在要求，也是防治

腐败的根本手段。陕西省纪委、监察厅坚持调查研究与探索治本之策相对应、

创新制度与解决实际问题相统一，把基层那些理论上立得住、实践上行得通的成功经验，按照选题立项、专家论证、试点运行、总结提炼等程序，上升到制度层面，相继创新了10余项符合陕西实际、管用有效的反腐倡廉制度，实现了调研成果向制度成果的转化。

围绕惩治腐败创新制度，破解查办案件进展不均衡问题。针对个别地方办案工作有所放松的实际，推行查办案件工作年度考评制度；针对乡镇办案力量薄弱、办案质量不高的问题，推行乡镇办案协作区制度；针对一些信访问题久拖不决、处理不到位，甚至出现重复访、越级访的情况，推行信访听证终结制度。

围绕源头治本创新制度，破解重点领域腐败易发多发问题。针对基层公务接待负担重、大吃大喝、铺张浪费的实际，推行乡镇公务接待“廉政灶”制度；针对政府采购运行不透明、效率低下的问题，推行电子化政府采购制度；针对工程建设领域廉政风险大、隐患多的实际，推行向重大建设项目派出监督检查组制度。

围绕廉洁从政创新制度，破解领导干部监督难问题。针对一些领导干部党纪法纪知识缺乏、纪律观念淡薄、廉洁从政意识不强的问题，推行领导干部任前廉政法规考试制度；针对对党政一把手监督不力、纪委委员集体监督职能发挥不够的情况，推行党政主要领导向纪委全委会述廉制度；针对一些领导干部履行反腐倡廉职责不到位的问题，推行党风廉政建设责任制工作报告制度。

围绕维护民利创新制度，破解群众反映强烈的突出问题。针对村级监督机制不健全，村干部违纪违法、侵占群众利益问题时有发生的情况，推行村民监督委员会制度；针对基层医疗机构药品购销渠道复杂、同质不同价、质量难以监控，群众看病贵、看病难的实际，推行基层医疗机构药品统一价格、统一采购、统一配送的“三统一”制度；针对基层信访渠道不畅、合理诉求得不到解决的问题，推行县乡纪检监察领导挂牌群众点名接访制度；针对基层政府服务意识不强、群众办事难的问题，推行基层便民服务制度。

这些制度，来源于群众、根植于实践，以调研成果为支撑，管用有效、便于操作，形成了具有陕西特色的反腐倡廉“制度群”，得到中央纪委的充分肯定。其中，领导干部任前廉政法规考试、基层公务接待“廉政灶”等制度在全国推广，村民监督委员会制度为全国人大修订完善村民委员会组织法、提出建立村务监督机构提供了实践依据。

三、把实践效果作为成果转化的评判标准，不断提升反腐倡廉制度创新的

质量和水平

调查研究的目的在于指导实践、推动工作。陕西省纪委、监察厅把实践作为检验调研成果转化成效的唯一标准，坚持领导分工包片，实行上下联动，广泛宣传引导，加强检查考核，持续推进调研成果的深度转化，在反腐倡廉实践中验证、发展、完善制度创新成果，取得了明显成效。查办案件势头更加强劲。2012年，陕西省共受理信访举报18897件次，初核8485件，同比增长61.2%；立案5032件，同比增长51.4%；给予党纪政纪处分5575人，同比增长57.2%；移送司法机关172人，挽回经济损失1.69亿元。

权力监督制约更加有效。近5万名县处级以下领导干部向市、县纪委全委会述廉，927名市厅级领导干部每年在目标责任考核中述职述廉，强化了对领导干部特别是党政一把手的监督；实行电子化政府采购，节约财政资金35%；向西安世园会、西安地铁等重点工程派驻监督检查组，加强全程监督，保证了项目顺利实施、干部廉洁干事。

廉洁从政氛围更加浓厚。各级领导干部每年报告党风廉政建设责任制落实情况，1496人因责任制落实不力或廉洁自律存在问题受到责任追究，提高了领导干部廉洁履职的自觉性；全省3万多名领导干部参加任前廉政法规考试，212人因成绩不合格被暂缓任用或取消资格，强化了廉政教育的刚性约束，增强了学廉守廉意识；基层公务接待“廉政灶”普遍建立，实现了在营业性餐馆“零接待”，接待费用下降40%，遏制了公款吃喝的不正之风，密切了党群干群关系。

维护群众权益更加有力。全省建立村民监督委员会2.7万个，纠正不合理村级事务7.8万条，有效防止了村级腐败问题发生；实行基层医疗机构药品“三统一”，药价平均降幅50.8%，大大减轻了群众药费负担；县、乡、村三级便民服务网络全面建成，实行免费代理、限期办结、“一厅式”服务，方便了群众办事，促进了政府廉洁高效运转。

抓调研 解难题促创新

推动干部作风建设深入开展

湖北省纪委、监察厅

（2013年5月11日）

近年来，湖北省大兴调查研究之风，以改革创新为动力，以破解难题为导

向，深入推进干部作风建设，取得一定成效，为湖北科学发展营造了良好环境。

一、科学分析形势，确立“大题大做”、“大事大办”的理念思路

对形势的准确判断，是科学决策的前提。湖北省纪委、监察厅根据中央和省委的部署，针对改革发展中的具体问题、群众反映强烈的问题、腐败案件中暴露出的问题，采取多种方式调查研究，提出符合湖北实际的干部作风建设的理念思路。以去年为例，省纪委、监察厅会同中央纪委廉政理论研究中心、中国监察学会举办了第四届“两型社会”（资源节约型、环境友好型社会）建设与反腐倡廉论坛，公开招标了一批重大研究课题，成立省级反腐倡廉民意调查中心，省纪委、监察厅领导班子成员坚持每人负责1个调研课题，进行研讨，加强对干部作风建设情况的调查研究。

通过调研分析，湖北省委认为，在干部作风建设上，必须“大事大办”、“大题大做”。近两年来，省委、省政府春节后上班第一天即召开全省干部作风建设大会，省委书记、省长出席会议作动员部署，推动干部作风建设有序开展。去年，在调查研究的基础上，以省委文件出台了《加强换届后领导班子和领导干部作风建设的意见》，有效防范了一些问题的发生。今年，省纪委、监察厅确定了“推进廉洁高效政府建设”等10个重点调研课题，采取调研先行、试点引导、集中攻关、重点突破的工作模式，进一步推动干部作风建设。

二、强化问题导向，形成动真格抓作风的氛围

改进作风，重在解决突出问题。湖北省纪委、监察厅带着问题进行调研，

力求以解决问题的实际成效推进作风建设。

认真查纠违反中央八项规定和省委“六条意见”的问题，收立说立行之效。会同有关部门深入调查研究中央和省委规定执行中出现的突出问题，出台《加强对贯彻落实中央八项规定和省委六条意见情况监督检查的办法》，开展3轮明察暗访，对省商务厅副厅长陈某某等26人给予纪律处分和组织处理，并通报全省。今年春节期间，全省大中型商业企业实现商品和餐饮销售总额同比增长

16.5%，高、中档和公款消费的定点企业（酒店）销售额比去年同期下降20%至25%。

认真抓治庸问责，求提神增效之功。针对一些干部脱离群众、一些机关存在庸懒散奢现象等问题，在全省集中开展治庸问责活动，共问责1594人次，并同步开展全省行政效能建设课题研究。

认真查处作风不正的典型案件，建“带电的高压线”。深入研究新形势下查处作风不正案件的特点和规律，提出大案小案一起查，凡是落实作风建设的重大部署，都要组织明察暗访；凡是承担办案职能的部门，都要查办作风不正的典型案件。去年，全省查办作风不正的典型案件2268件，对省工商局副局长王某某等1459人进行了公开处理。

三、盯住“关键的少数”，破解“局外人”的困境

湖北省通过调查研究认识到，改进作风必须抓住“关键的少数”，使各级领导干部成为作风建设的明白人、局内人、带头人，影响和带动整个干部队伍作风转变。

从省直机关改起，以“一湖”定“千湖”。省直机关所在地“水果湖”的风气决定着整个湖北“千湖”之省的风气。湖北省从2012年起在省直机关开展“三抓一促”专题活动（2012年主要内容为抓作风、抓环境、抓落实，促跨越；2013年主要内容为抓学习、抓作风、抓环境，促跨越），省委书记、省长亲自动员部署，省纪委、监察厅加强监督检查，明察暗访窗口单位245个次、问责339人。

发挥一把手的表率作用，以“上行”带“下效”。开展加强对一把手监督和作风建设的专题调研，以省委名义起草的加强对一把手监督的意见下发全省。连续2年举办全省市（州）、县（市、区）和省直单位党政主职领导干部廉政教育培训班，省委书记、省纪委书记讲廉政党课。组织市（州）和省直单位主要负责人向省纪委全会述职述廉，接受评议。开展了县委书记岗位廉政风险防控和县委权力公开透明运行的调查研究和试点工作，取得明显成效。这两年，全省涉及市（厅）级主要领导干部的信访举报呈下降趋势。

打造纪检监察“铁军”，以“正己”之硬树“正人”之威。针对纪检监察机关使命特殊和受社会关注度高的情况，省纪委、监察厅研究提出打“组合拳”的思路，在全省开展“创‘五好班子’、建一流队伍”活动，开展绩效考评，实施能力素质提升工程，开展特色工作评选，全面推进县级纪检监察派出（驻）

机构改革，全力打造反腐倡廉“铁军”，使纪检监察机关进一步成为促进作风

建设的重要力量。

探索有效载体，做好“常”、“长”二字文章湖北省着力构建干部作风建设的长效机制。

以三个“万”活动为载体，探索密切联系群众的经常性工作机制。按照“机关转作风、干部受教育、群众得实惠”的思路，自2011年起在全省开展“万名干部进万村入万户”、“万名干部进万村挖万塘”、“万民干部进万村洁万家”等三个“万”活动，深入全省1062万农户，访民情、送政策、办实事，得到群众好评。

以“电视问政”为载体，探索“民评民说”的干部作风监督机制。在全省推广“电视问政”做法，针对群众反映强烈的问题，在纪检监察机关的指导下，由媒体质询政府职能部门负责人，进一步推进政风行风建设。

以深化行政审批制度改革为载体，探索干部作风建设的倒逼机制。以体制机制改革促进干部作风建设，深入开展行政审批制度改革。截至目前，省级行政审批事项减少到312项。

廉洁为企业发展注入活力

关于江苏探索推进非公企业党的纪律监督工作的调研

中央纪委监察部第七纪检监察室

（2013年5月13日）

改革开放以来，江苏省非公有制经济蓬勃发展。在非公企业发展的历史进程中，企业内部党的纪律监督工作应运而生，不断发展。目前全省共有22.87万个非公企业建立了纪律监督组织，占建有党组织非公企业总数的85.4%，其中规模以上的3.78万家非公企业都已建立纪律监督组织，对加强非公企业党建工作特别是反腐倡廉工作，促进企业健康发展发挥了重要作用。2012年9月以来，中央纪委监察部第七纪检监察室组成调研组，对江苏省探索推进非公企业党的纪律监督工作情况进行了系统调研，并形成如下报告。

一、主要做法

江苏省把加强非公企业党的纪律监督组织建设作为夯实党的基层组织建设、拓宽反腐倡廉建设领域、服务经济社会发展的重要切入点来抓。全省各级纪检监察机关按照“试点先行、分类指导、稳步推进”的总体思路，积极探索，大胆实践，循序渐进，努力在扩大组织覆盖、规范职责履行等方面下功夫。

及时总结指导。自2001年江苏部分已成立党委的大中型非公企业率先建立纪律监督组织起，江苏纪检监察机关顺应企业内在要求，及时跟进指导，并加以总结推广。经过不断调研总结，江苏省纪委于2010年12月制定出台了《关于在非公有制企业开展党的纪律监督试点工作的意见》，并于2012年上半年召开全省党风建设工作会议，总结试点经验，对加快建立非公企业纪律监督组织提出明确要求。各级纪检监察机关通过召开经验总结座谈会、研讨会和工作推进会，开展“百企走访”等活动，大力宣传开展纪律监督工作的成效、做法和意义，广泛听取非公企业的意见建议，想方设法消除企业主的思想顾虑，不断增强社会各界对纪律监督工作的认同。注重分类推进组织建设，适应形势成立专门机构，统筹负责非公企业纪律监督工作。如2011年11月，徐州市率先成立市非公经济组织纪工委，由市纪委常委兼任纪工委书记，建立纪委常委和纪工委委员联系点制度，对全市非公经济组织开展党的纪律监督工作加强指导协调。

发挥示范作用。江苏各地深入开展非公企业纪律监督组织课题研究，江苏省纪委在全省建立19个联系点，加强典型研究和分类指导，努力把联系点建成

示范点，让各类非公企业都能找到“看得见、摸得着”的榜样。一是培育行业龙头典型。在苏宁、红豆等行业龙头企业率先开展纪律监督工作，苏宁集团在包括香港在内的41个业务大区全部成立纪委，配备纪律监督干部近300人。

二是培育区域联建典型。南京徐庄软件园纪工委配备6名来自非公企业的委员，指导园区内160余家企业开展纪律监督工作。三是培育外资企业典型。先后在海力士半导体、尚德太阳能等部分外资企业建立党的纪律监督组织。

加强培训保障。利用高校、党校和行政学院等教学资源开展非公企业纪律监督人员培训，近三年来，全省共组织非公企业纪律监督人员培训班400多期，培训2万余人。2013年4月，江苏省纪委在中国纪检监察学院举办全省非公企业纪委书记学习研讨班，这在全国纪检系统是首次。在着力提高纪律监督人员履职能力的同时，各地按照有机构、有场所、有台账、有制度、有经费的“五有”标准，指导非公企业纪律监督组织加强规范化建设。如苏州等地通过党费返还以及上级划拨、企业赞助等方式，为非公企业纪律监督组织提供必要的经费保障。

目前，江苏非公企业党的纪律监督工作主要通过三种组织形式开展。一是单独建立。党委建制的非公企业成立纪委，党总支、党支部建制的非公企业分别成立纪律监督小组或设纪律监督员。纪委经企业党代会选举产生，一般由5至9人组成；纪律监督小组成员一般为3人，由企业的党员骨干担任。这种形式占

16.5%。二是联合组建。在经济开发区、园区、写字楼等非公企业集中的地方，采取区域联建方式建立纪律监督组织；依托行业协会、商会等社会组织建立纪律监督组织，覆盖所联系的非公企业。这种形式占60%以上。三是选派纪律监督员。乡镇（街道）成立纪律监督工作站，向小微企业派出纪律监督员，开展纪律监督工作。这种形式约占20%。

二、履职情况

江苏非公企业党的纪律监督组织坚持以引导、促进非公企业守法经营、诚信经营、廉洁经营为目标，以企业需要、党员拥护、职工欢迎为前提，把党的纪律监督工作与企业生产经营有机结合起来，积极履职，取得了比较明显的成效。

加强监督，促进管理。针对非公企业党员逐渐增多，特别是部分党员处于企业高管等重要岗位的情况，从加强监督入手，强化党员职工特别是党员高管自律意识，制定廉洁从业行为规范、党员骨干廉洁自律规定。每年签订廉洁从

业承诺书，并将廉洁经营、廉洁从业情况纳入年度考核范畴，考核结果与评选表彰、奖金分配、职务晋升挂钩。如苏宁集团纪委参与对党员高管的年终考核，根据总体表现情况提出具体考评意见。同时，积极协助企业围绕物资设备采购、工程建设、产品营销、人事管理、财务管理等重点领域和重要岗位，完善制度设计，加强制约监督，逐步健全企业内部管理的制度规章。

综合施策，维护企业、党员和职工的合法权益。加强廉洁风险防控，由纪律监督组织牵头，整合企业审计、监察、法务、财务、人事等内设机构，优化业务流程，完善机构设置，努力形成制约有效、全程留痕的内控体系。创新监督手段，通过监察建议书、告诫谈话、内部通报、内部审计、经济处罚、组织处理等方式实施内部监督，查处职务侵占和利益冲突行为，维护企业财产安全。积极引入民主管理、民主监督的理念，以党务公开带动企务、厂务公开，提高企业透明度。畅通职工监督举报渠道，认真受理职工投诉，维护职工合法权益，及时纠正查处党员职工违纪行为。

开展廉洁教育，培育廉洁文化。倡导“廉洁也是生产力”的理念，把廉洁文化融入企业文化建设之中，开展廉洁文化创建活动，培育廉洁精神，增强守法经营、廉洁经营的意识。把培育社会主义核心价值观融入职工教育培训之中，引导企业贯彻执行党和国家的方针政策、法律法规，引导企业员工特别是党员骨干筑牢思想道德防线。开展“弘扬廉洁文化、共建和谐企业”等主题教育活动，有针对性地开展党性党风党纪教育、正面典型教育、反面警示教育，增强企业员工特别是高管人员廉洁从业意识。广泛张贴廉洁文化格言警句，在企业网站、报刊开辟廉洁文化专栏，推广廉洁读物，不断拓展廉洁文化建设阵地。

加强协调沟通，优化企业发展环境。充分发挥联系相关职能部门的桥梁和纽带作用，及时反映企业诉求，加速反映问题、争取支持和帮助解决的进程，维护企业利益。一方面，企业内部和企业之间发生的违规违法问题，可以及时上报到有关职能部门并得到重视和解决。如徐州中能硅业公司纪委配合执纪执法机关查处员工职务侵占问题，累计为企业挽回经济损失8000余万元。另一方面，能够将少数职能部门及其工作人员的不作为、乱作为以及权力寻租等问题，迅速反映到相关部门，及时得到有效处理，既为企业发展创造了良好外部环境，也促进了有关职能部门党风政风的转变。如南京市在全市成立纪律监督组织的非公企业中建立86个行政效能监测点，定期收集企业对相关部门的反映，及时跟踪解决有关问题；常熟市聘请20多家非公企业纪委书记担任特邀监察员，加

强对机关作风和效能建设的监察。

三、思考和建议

江苏实践表明，在非公企业开展党的纪律监督工作是加强党的建设的必然要求，是坚持党要管党、从严治党方针的具体体现，也是完善中国特色现代企业制度、提高企业竞争力的客观需要。随着非公企业党建工作的不断加强，积极推进非公企业党的纪律监督工作，不断扩大党的纪律监督工作覆盖面，对于拓展反腐倡廉工作领域、巩固党的执政基础、加强和创新社会管理、促进非公企业健康发展，具有积极意义。

从调研情况看，目前社会上对在非公企业开展党的纪律监督工作的认识还有待进一步提高。部分非公企业特别是中小企业对此还不够重视，一些出资人由于种种原因，在思想上还不认同，存在顾虑和抵触情绪，在这些企业建立纪律监督组织、开展党的纪律监督工作难度相对较大。少数地方在推进此项工作中存在方法简单、重形式不重效果等情况。部分非公企业纪律监督组织还存在定位不准、职责不明、举措不多等问题，在政策把握、规范运作方面也存在一些不足，实际工作中还面临职能部门不支持配合等困难。

建议认真贯彻落实《中共中央纪委关于在非公有制企业党组织中建立健全纪检组织的指导意见（试行）》，不断适应形势发展需要，进一步完善和改进这方面工作。一是加强宣传引导。通过发挥先进典型示范作用等，营造良好氛围，增强有关方面思想上的重视和认同。二是因企制宜开展工作。坚持实事求是，立足企业实际制定工作目标，循序渐进，成熟一家，组建一家，巩固一家。既要重视前期培育发展，也要重视成立后的作用发挥。三是找准工作定位。明确非公企业纪律监督工作职责，结合企业实际有效开展工作。加强纪律监督组织与企业监事会、审计、法务、财务、人力资源等部门的协调配合，与主体业务融合起来，发挥综合效应。四是加强业务指导与协调。规范非公企业纪律监督组织的工作程序，积极协调支持，帮助解决工作中遇到的障碍和困难。

坚持“四个突出”

发挥调研对全局工作的促进作用

河南省纪委、监察厅（2013年5月15日）

河南省纪委、监察厅坚持把调查研究作为谋划和推动工作的先导，紧紧抓住反腐倡廉建设的重点、群众反映强烈的热点和工作实践中的难点问题，大兴调查研究之风，广聚破解难题之策，探索创新发展之路，形成合力攻关之势，有力地推动了全省党风廉政建设和反腐败工作深入开展。

一、突出服务决策，紧扣中心任务抓调研

调查研究是科学决策的基础和前提。河南省纪委、监察厅坚持站位全局、着眼长远，加强对战略性、前瞻性、方向性问题的研究，将调研成果转化为领导决策的依据。每年初，省纪委、监察厅研究提出60余项重点课题，进行任务分解，由委厅局班子成员、省直各单位纪检组长、各市纪委书记领题开展调研。全省纪检监察机关坚持规定课题与自选课题相结合，去年共完成调研课题1400多项。

一是围绕中央纪委的决策需求开展调研活动。去年初，省纪委、监察厅承担了中央纪委下达的“全面推进新形势下党的建设”的调研任务，形成1.2万字的调研报告，提出意见建议47条。下半年，调研并形成了《当前和今后一个时期深入推进党的作风建设和反腐倡廉建设的对策和建议》。

二是围绕省委、省政府的战略决策开展调研活动。中原经济区建设是省九次党代会确定的发展战略，是全省的中心任务。省纪委、监察厅与省党建研究会联合举办了“党的建设与推进中原经济区建设”理论研讨会，组织全省纪检监察机关提交论文50余篇，13篇收入优秀论文集。开展“河南省廉政文化与法治建设研究”，深入探讨了与中原经济区相适应的政治生态建设问题，形成3万多字的研究报告，成为省委、省政府的重要决策参考。围绕省委推进新型农村社区建设的战略部署，深入调研并形成《关于纪检监察工作服务保障新型农村社区建设的调研报告》。

三是围绕党的建设的重大课题开展调研活动。会同省社科院开展“新形势下保持党的纯洁性研究”，对纯洁性的内涵和实现路径进行了深入探讨。

二、突出务本责实，针对热点难点抓调研

坚持从河南实际出发，紧紧抓住反腐倡廉建设中的热点难点问题，务实事

求是之本，责研以致用之实，推动了一批突出问题的解决。

一是着力揭示矛盾，发现问题。构建覆盖全省的调研信息网络，去年挖掘调研信息近千条。连续19年开展全省党风廉政建设情况民意调查。通过采取多项措施，及时掌握群众反映强烈的热点难点问题，研究提出了解决问题的对策措施。

二是着力建言献策，解决问题。根据调研掌握的情况，全省先后组织开展对农村涉财信访突出问题、新型农村合作医疗中的重保骗保问题、农村低保和城镇保障性住房分配中的优亲厚友问题、工程建设领域中的商业贿赂问题、煤炭领域中的官商勾结问题以及土地开发领域中的囤地圈地违规用地土地闲置等突出问题的专项治理，既有效解决了现实存在的问题，又完善了相关机制制度，提高了预防腐败效果。针对公款吃喝屡禁不止的问题，全面推行“公务灶”制度。针对社会利益主体行贿现象频发的问题，组织开展“反对贿赂、公平竞争”联盟活动，得到了社会各界的积极支持和赞誉。

三是着力创新方法，提升效果。通过深入调研，提出“项目化管理、具体化运作”的工作模式，把反腐倡廉各项任务编制成具体项目，一个项目组建一支工作团队、制定一套工作方案、形成一套督查考核机制，有力推动了工作落实、提升了工作效果。针对查办案件工作中存在的问题，研究提出了推进办案人才素质提升工程、办案机制创新工程、办案信息化装备标准化工程建设，增强了突破大案要案的能力。

三、突出以文辅政，打造精品力作抓调研

文以载道，政以文彰。河南省纪委、监察厅主动适应新形势新任务要求，积极探索反腐倡廉建设的特点规律，在出精品成果、出优秀人才上下功夫，着力提高以文辅政水平。

一是致力于撰写精品文稿。省纪委研究室在认真做好文件起草、开展政务服务的同时，在省级以上报刊发表10多篇言论文章，如《以项目带动提升反腐倡廉工作成效》、《反腐倡廉民意调查工作应坚持“四个注重”》、《以古为鉴推进中原廉政文化建设》等，形成了一批有学术价值的言论成果。

二是致力于办好精品期刊。在增强指导性、政策性、权威性和实践性上下功夫，努力办好《河南党风廉政建设》。2012年编发刊物12期、60余万字，刊发文章230余篇。

四、突出组织协调，完善联动机制抓调研

河南省纪委、监察厅坚持从完善机制制度着手，整合调研力量，持续构建

“大调研”工作格局。

一是完善内部联动机制。实行委厅局领导领题调研制度，班子成员每年至少提交一篇有情况、有分析、有对策建议的调研报告，在全系统形成了“纪委书记牵头、班子成员领办课题、调研部门组织协调、机关和系统全员参与”的调研工作机制。

二是完善人才整合机制。建立与党政机关、社科研究机构、国企和高校的联系网络，汇聚一批从事反腐倡廉建设研究的专家学者，建立了100余人的调研人才库。组织专家学者参与课题调研，进行学术交流，开展调研培训，营造了合作共赢的生动局面。

三是完善考核奖惩机制。坚持每年制定下发调研工作要点，做到年初有布置、年中有督办、年底有考核；建立调研课题备案、成果登记、评先奖优等制度，激励先进、鞭策后进，有力调动了各方面的积极性和主动性。

发挥调研作用促进工作创新

江苏省纪委、监察厅

（2013年5月22日）

2012年，江苏省纪委、监察厅紧扣反腐倡廉工作中心开展调研，服务大局抓重点，集中力量攻难点，务实创新出亮点，注重作风转变，加强成果运用，全省完成调研课题1100多个，直接进入决策400多个，充分发挥了调研工作以文辅政的重要作用，促进了反腐倡廉工作实践创新，为推动全省廉洁政治建设、保障经济社会发展提供了重要支撑。

一、深入调研扩思路，推进惩防体系与江苏科学发展同步提升

2012年，江苏省保持了稳中有进的良好发展态势，在全面建设更高水平小康社会、率先基本实现现代化的新征程上迈出了坚实的步伐。新形势新任务对反腐倡廉建设提出了更新更高要求。江苏省纪委、监察厅着力研究把握反腐倡廉内在规律，注重从全局谋划惩防体系建设，充分发挥好惩防体系建设对全省经济社会发展的保障促进作用。

研究完善五大机制，服务保障中心工作。深入调研反腐倡廉教育、权力监控、预防腐败、纠风工作和惩治腐败等五大机制运行情况，针对存在问题和薄弱环节，进一步健全法规制度，特别是工作流程和运行程序，使五大机制更加完整配套、有机衔接、有效运转，不断完善具有江苏特色的惩防体系。深入开展税收廉政风险防控、政府绩效管理、保障房监管等课题研究，推动建立整体联动督查工作机制，保证了中央和省委、省政府决策部署的有效落实。

研究推进体系创新，努力提高科学化水平。围绕惩防体系建设年度工作和创新举措，就建立联席会议制度、开展动态评估、提高信息化水平等3个课题进行专题调研，分别以省委和省纪委名义出台4个规范性文件进行工作部署，形成了体系建设持续深入、创新发展的良好态势。

研究分层分类推进体系建设，全面发挥体系建设作用。针对省级机关、国有企业和农村惩防体系建设的不同特点，分类调研、加强指导，分别召开会议进行部署，加大分层分类构建惩防体系建设的力度，使惩防体系全方位同步融入经济社会发展大局，全面发挥护航科学发展的立体保障作用。

二、重点调研出成效，反腐倡廉制度体系更加健全完善

江苏省纪委、监察厅坚持把促进反腐倡廉制度建设作为调研工作的重点内

容，把促进调研成果转化为法规制度作为重要导向，制度体系建设取得新的成

效。

推动完善全省反腐倡廉制度体系。开展反腐倡廉制度建设情况专题调研，着力查找突出问题，研究提出江苏省应建立的6大方面18类80个制度群，涵盖360多项主要制度的反腐倡廉规范体系，制定2012年法规制度建设计划，进一步明确制度建设具体任务，全省反腐倡廉制度体系结构基本形成并不断完善。

协助开展党和国家反腐倡廉“立法”工作。积极从宏观层面进行思考谋划，先后就建立领导干部个人有关事项报告配套制度、撤换和罢免规定、申诉案件处理办法等进行调研，提出意见建议，得到中央纪委法规室肯定；就反腐败国家立法顶层设计问题深入调研，形成专题调研报告。探索提高反腐倡廉制度执行力。组织纪检监察干部和专家学者联合开展制度执行力建设课题研究，调研成果在中央纪委有关会议上进行了交流。围绕推进制度落实，试点群众测评和重点制度审核书、制度整改通知书、制度执行不力问责书等“一评三书”制度，健全督查、评价、问责等机制，不断提高制度执行力，取得初步成效。

三、创新调研推亮点，与时俱进推动反腐倡廉工作实践

江苏省纪委、监察厅坚持把推动实践创新作为调研工作的出发点和落脚点，及时发现研究新情况新问题，深入发掘推广新做法新经验，加大调研成果转化和运用力度，推动全省反腐倡廉工作整体上水平。

去年，全省调研推介了南京政风行风民主评议和“12345”政府服务平台等一批基层的创新做法。根据调研成果，全面推广非公企业纪律监督工作，加强基层纪检组织建设，开展纪检监察机关全员岗位练兵、村干部“勤廉指数”测评和农村集体“三资”信息化监管，得到中央和中央纪委领导同志的充分肯定。

同时，江苏省纪委、监察厅还根据调研情况，及时向省委提出建议，将党风廉政建设满意度纳入江苏率先基本实现现代化指标体系，充分发挥民意调查工作的引领导向作用；围绕学习贯彻党的十八大精神、建设江苏廉洁政治，向省委常委会提出7条意见建议，省委以此为依据，对反腐倡廉建设作出了新的部署。

为准确评估创新成果价值、加大调研推广力度，去年底，江苏省纪委、监察厅组织开展了全省优秀反腐倡廉创新成果评选，有效推进了理论创新与实践创新相结合。

四、务实调研转作风，不断提高调研工作水平

江苏省纪委、监察厅认真贯彻执行中央和省委关于改进工作作风、密切联

系群众的各项规定，切实改进调研作风，大胆创新调研形式，取得良好效果。

开展“驻点调研”见实效。把深入基层调研反腐倡廉工作作为全省领导干部开展“三解三促”（了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变）活动的重要内容，去年全省1336名处级以上纪检监察干部集中一周时间，深入农村开展驻点调研，形成专题调研报告889份，为推进全省农村党风廉政建设发挥了重要作用。探索“网络问政”新形式。依靠信息技术，扩大反腐倡廉工作开放度，打造南京“钟山清风”、淮安“阳光纪检”、苏州“寒山闻钟”等网络平台，更好地开门纳谏、促进民主，开辟了调研工作新阵地，提高了调研工作效率和效果。

实施“项目管理”新措施。落实课题调研工作责任制，将全年47个省级重点课题分解到省纪委各室厅、派驻机构和13个省辖市纪委，加强督促指导，促进调研任务的有效落实。

用好“借力引智”新载体。委托专业调查机构开展反腐倡廉民意调查等第三方调查，为科学、客观研判形势提供了重要参考。发挥江苏省党风廉政建设创新研究基地作用，组织专家对一批重大课题进行攻关，各省辖市纪委与党校、社科院、高校合作成立12个反腐倡廉专门研究机构，提高了反腐倡廉研究整体水平。

关于开展监察建议工作的调研

安徽省纪委、监察厅

（2013年6月24日）

2007年以来，安徽省各级监察机关严格依照《行政监察法》规定，积极开展监察建议工作，督促整改了一批问题，完善了一些制度，促进了廉政勤政建设。截至2012年底，全省监察机关发出监察建议4490份，督促整改问题6209个，督促完善制度1714项。

一、主要做法

建立发现问题机制。注重在执法监察中发现问题，紧盯重大政策落实、重点项目实施、重要工程建设中存在的问题，及时提出监察建议，保证政令畅通。注重在廉政监察中发现问题，善于从信访举报、案件查办、经济责任审计中发现问题，及时提出监察建议，促进干部清正。注重在效能监察中发现问题，切实发挥经济发展环境监测点、投诉受理中心和网上投诉窗口的作用，及时提出监察建议，着力治理“庸懒散奢”等顽症。注重在纠风工作中发现问题，抓好政风行风热线、政风行风评议和专项治理，及时提出监察建议，解决损害群众利益的突出问题。

建立调研分析机制。坚持定期分析制度。针对检查、调查中发现的问题，加强分析，找出问题的症结，增强监察建议的针对性。坚持联合会审制度。从2009年起，安徽省监察厅连续4年在全省开展行政处罚实施情况专项检查，组织

法制部门、专家学者集中评查，对发现的问题提出监察建议，督促限期整改，取得了较好的效果。坚持审理介入制度。对重要监察建议，提请审理室适时介入，帮助审核审理所认定的事实、证据、法律依据，提高监察建议的有效性。

建立约束规范机制。严格审核程序，落实监察建议“五步审批法”，对重要监察建议提交厅（局）长办公会议研究，并报同级人民政府和上一级监察机关同意。严格文书格式，做到“六查”：查文书名称是否正确、查基本要素是否完整、查文号填写是否规范、查公文标题是否准确、查词语表述是否缜密、查审批手续是否齐全。严格适用条件，做到“四个不发”：事实没查清的不发、原因没找准的不发、法律依据不足的不发、监察建议内容不具体的不发。

建立督查反馈机制。实行整改通报制度，严格要求有关单位在规定时限内将监察建议采纳和落实情况通报监察机关。实行跟踪督查制度，及时发现监察建议落实过程中存在的问题，帮助被建议单位积极整改落实，避免走过场、打折扣等现象。实行备案复查制度，将监察建议书在送达被建议单位、人员的同时，分别抄送该单位纪检监察部门、其上级主管单位，开展“回头看”，促进监察建议有效落实。

建立成果深化机制。坚持与建章立制相结合。充分发挥监察建议的制度功能，加强对典型案件的剖析，分析案发特点、原因、规律，提出防治对策，督促发案地区部门和单位完善制度、堵塞漏洞。比如，针对案件暴露出来的国有企业领导人员监管薄弱的问题，制定实施《关于加强和改进省属企业领导人员

监督管理工作的意见》。坚持与深化改革相结合。切实发挥监察建议在廉政风险防控工作中的作用，建立了前期防范、中期监控、后期处置的工作机制，进一步规范权力运行与管控，防范和化解廉政风险。坚持与加强教育相结合。近年来，安徽省纪委、监察厅对一些领导干部严重违纪违法案件，以及工程建设领域、基层土地征用房屋拆迁方面的典型案件进行通报，建议有关单位开展警示教育，常敲警钟，筑牢防线。

二、存在问题

思想认识存在偏差。少数地方存在重办案、轻建议，重监察决定、轻监察建议的现象；由于监察建议书规范性强，撰写要求高，个别监察干部产生畏难情绪，不愿提出监察建议；有的监察建议相对人认为监察建议只是一般的工作建议，没有行政法律效力，导致执行监察建议不积极、不认真，甚至打折扣、做选择、搞变通。

工作进展还不平衡。纠风方面运用监察建议的较多，廉政监察、效能监察方面运用监察建议的相对较少；县级开展监察建议的多，省级开展监察建议的少；督促整改问题的多，督促完善制度的相对少。

建议内容空泛偏离。有的建议摆现象问题多，提整改措施少，内容较为原则，针对性和操作性不强；有的对被建议单位情况和相关专业知识掌握不够，导致建议内容有“外行话”，甚至超出了被建议对象的职责范围；有的调查研究不深，“病因”把脉不准，导致开出的建议“药方”失灵。

建议落实缺少保障。跟踪督查机制不够完善，监察机关缺乏及时跟进、检查指导、督促整改等有效手段，监察建议约束力不强，往往出现“一纸空文”的现象；问责机制还不健全，责任追究失之于宽、失之于软，影响了监察建议的严肃性和强制力。

使用形式不够规范。有的监察建议审批手续不完备，甚至越权审批；有的监察建议使用范围不准确，超出了《行政监察法》规定的情形；有的监察建议书送达不及时，送达签收手续不完备，甚至以口头形式送达；有的监察建议书格式不规范，缺少基本构成要素，甚至以工作通报、整改通知书等形式代替监察建议书。

三、对策建议

细化完善配套制度。有法可依是开展监察建议工作的前提。《行政监察法》只对监察建议的适用情形作了规定，但对监察建议的提出程序等规定较为原则。为此，建议抓紧制订《监察机关使用监察建议的实施办法》，进一步细化监察建议的具体内容、审批程序、异议办理、送达时限、督查反馈、责任追究等内

容，为更好地开展监察建议工作提供制度遵循。

强化监察建议落实。监察建议落实与否事关监察建议的行政法律效力。将监察建议落实情况纳入党风廉政建设责任制考核内容，与单位业绩评定、干部考核奖惩挂钩。强化监察建议落实的刚性，对无正当理由拒不采纳监察建议的、超过规定时限未通报采纳和落实情况的、监察建议落实不到位的，严肃追究有关当事人、领导干部的责任，以维护监察建议的严肃性。

健全相关工作机制。建立健全工作机制是提高监察建议工作科学化水平的保证。建立质量考核制，把监察建议的质量列入办案业务考核内容。实行采纳情况报告和跟踪督查制，督促监察建议的相对人按期向监察机关报告采纳情况，有效落实监察建议。完善备案复查制，将监察建议书分别抄送上级监察机关、被建议单位的上级主管单位和纪检监察部门，接受有关方面的监督。健全审查纠错制，对监察建议提出异议的，监察机关要认真审查核实，对认为异议成立的，要及时纠正处理。

提升监察建议能力。能力建设是加强监察建议工作的基础工程。加大教育培训力度，将监察建议知识纳入监察干部教育培训内容，增强监察干部依法提出监察建议的意识。开展调查研究和实践练兵，提高监察干部发现问题、分析问题、提出建议的能力，增强监察建议内容的针对性和可操作性。加强分类指导和工作督导，总结推广基层经验做法，并适时上升为法规制度，不断提升监察建议工作的质量和水平。

提高建议文书质量。监察建议书的质量影响监察建议工作的成效。鉴于《党政机关公文处理工作条例》已颁布实施，建议修订《监察文书格式印刷、使用说明》，明确监察建议书的基本要素、适用范围、制作和填写要求等。在具体制作过程中，切实做到“四要”：使用范围要准确，必须符合《行政监察法》规定的情形；文书格式要规范，必须严格按照监察建议书格式标准文本制作；建议内容要具体，力求提出的监察建议更有针对性和可操作性；审批程序要完备，防止越权审批现象的发生。

如何提高“打虎拍蝇”能力和水平

广东省关于全面把握查办案件力度、质量、效率、安全的调研报告

广东省纪委、监察厅

（2013年11月4日）

当前广东省纪检监察机关在把握办案力度、质量、效率、安全方面取得的成效和存在的不足近年来，广东省始终把惩治腐败摆在改革发展稳定大局中来谋划，始终把查办案件工作作为反腐倡廉建设的重中之重来开展，取得了显著成效。党的十七大以来，广东省纪检监察机关立案查处厅级干部203人，县（处）级干部1559人。全省在把握办案力度、质量、效率、安全方面，取得了一些成绩和经验，但也存在一些问题和不足。

办案力度不断加大，但力量不平衡的情况仍然存在。办案力度是办案力量大小程度的反映，是主观和客观多种因素累积形成的合力。党的十七大以来，广东省初核、立案、大案要案等多项主要办案指标均有不同程度的增长，呈现稳中有升、逐年提高的发展态势。但与此同时，全省办案力度不均衡的现象仍然存在。如与其他省市横向比较看，广东省打“老虎”的力度相对大，打“苍蝇”的力度相对小，查处的厅级干部、处级干部总量在全国居前，但立案总数居中。从自身内部比较看，省、市、县三级纪检监察机关办案力度相对大，各级派驻机构办案力度相对小。

办案质量不断提高，但滞后法治要求的情况仍然存在。随着经济社会的不断发展，对办案质量的要求越来越高。特别是新修订的《刑事诉讼法》在尊重和保障人权、重视程序价值、强化证据意识等方面对办案质量提出了更高要求。当前纪检监察机关办案质量方面仍然存在一些滞后法治要求的地方：一是少数办案人员思想认识片面、法纪观念不强，有的存在“重实体、轻程序，重结果、轻过程”的观念，有的存在重数量、轻质量的思想，有的存在重口供、轻证据的倾向。二是机制制度不健全，保障和提高办案质量的基础性法规制度仍滞后，如办案质量考核管理办法和约束激励考核机制还不够健全。三是制度落实不到位。一些地方对已有的依纪依法安全文明办案制度和审理把关、申诉复查工作制度落实不够到位。

办案效率不断提升，但效率不适应形势发展的状况仍然存在。近年来，广东省各级纪检监察机关既重视办案质量，又注重办案效率，以有限的投入取得

了较好的成效。但与此同时，局部办案效率不高的状况仍然不同程度存在，主要表现为：一是一些线索初核时间长，案件线索积压的现象时有发生。一些信访举报件在办案部门积压数年之久，既未启动调查，也未给出结论。二是一些案件调查时间长。一些案件的调查时间超过了法纪规定的期限。三是重大复杂案件使用办案措施时间较长。四是审理处分时间长。从移送审理到下处分决定，有的需要几个月时间。五是积案数量多。仍存在一些立案时间1年以上的积案。

办案安全工作不断加强，但安全隐患仍然存在。一是安全办案的意识和能力还需进一步提高。有的办案人员对被调查人员的情绪和思想动态把握不够，没有及时做好思想工作，容易产生安全隐患。二是还存在使用办案措施不规范的现象。三是办案场所的安全条件还需进一步改善，个别地市办案场所的规格、配置还不能完全适应新形势下办案安全工作的需要。四是办案陪护机制有待进一步探索，各地纪检监察机关陪护人员来源多样，陪护人员素质参差不齐的情况仍然存在，对陪护人员的教育、培训、管理、监督还有待进一步加强。

全面把握查办案件的力度、质量、效率、安全的意见建议

当前，反腐倡廉建设面临新的形势和新的任务，办案工作必须牢固树立正确的办案政绩观，进一步转变思想理念，创新方式方法，完善体制机制，更好地全面把握查办案件的力度、质量、效率、安全。

以增强“四力”为重点，把握办案力度。要以增强办案工作“四力”为重点，进一步加大办案力度，推动办案工作均衡发展。一是增强办案工作的意志力。各级党委、政府要旗帜鲜明地支持纪检监察机关查办案件工作，纪检监察机关要适度收缩职能，凸显办案核心，把办案放在更加突出的位置。二是增强办案工作的协调力。对上协调要主动，对下协调要及时，左右协调要密切，做到信息互通、资源共享、工作互助，形成办案强大合力。三是增强办案工作的突破力。要提高线索甄别能力，找准办案突破口。要提高调查取证能力，全面收集与案件有内在联系的各种证据，对案件事实予以充分证明。综合运用各种办案技巧，提高调查谈话能力。四是增强办案工作的保障力。强化组织保障，加强对办案工作的集体领导，分管领导要靠前指挥，做到领导有方、指挥有力、执行到位。强化队伍保障，通过增设机构、增加编制、内部调剂等方式，扩大专职办案人员的比例，配优配强办案队伍。强化服务保障，保障办案经费，加强办案装备，完善办案场所，为办案工作创造良好条件。

以强化“六个意识”为重点，把握办案质量。办案质量关系到纪检监察机

关所办案件能否经得起历史检验，是纪检监察机关依纪依法履行职能的重要体现，是维护纪检监察机关权威的有力支撑。把握办案质量要着力强化“六个意识”。一是法治意识。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出“要运用法治思维和法治方法反对腐败”。必须进一步增强法治观念、弘扬法治精神，在法律的框架内依法反腐、依法办案、文明办案。二是证据意识。要重视收集证据的完备性、严密性和合法性。要参照新修订的《刑事诉讼法》的立法原则，排除非法手段获取的证据，重视所收集证据和违纪违法事实的内在联系，使之形成严密的证据链条，证明违纪违法事实的存在。三是程序意识。要坚持实体与程序并重的意识，完善实体性规范和程序性规定，规范办案流程，不断完善查办案件工作的内部监督管理机制。四是责任意识。实行办案质量目标管理，制定办案质量考核体系，定期开展办案质量检查，通过考核与奖惩相结合的考评机制，切实提高办案质量。五是治本意识。要通过办案发现和纠正制度上存在的问题、管理上存在的漏洞，建立健全管理制度，从制度层面规范易发案部门、易发案对象的行为。要加强对典型案件的剖析，发挥警示教育作用，促进惩治成果向预防成果的转变。六是专业意识。要加强办案人员的专业化培训，努力提高理论水平、政策水平和业务水平，做到“善辨真伪、审慎明断”，确保案件质量。

以“节能增效”为重点，把握办案效率。在确保质量的前提下高效办案，是纪检监察机关廉政、勤政、善政的表现。提高办案效率是一个系统工程，“节能增效”就是要以最小的资源和时间消耗，取得最好的办案成效。一要树立效率观念，以认识提升效率。大力倡导效率理念，增强效率意识，克服和防止效率观念淡漠、工作懒散疲沓的不良风气。二要优化办案机制，以创新提升效率。改变纪检监察机关办案“包打天下”的思路，积极实践“短平快”的办案风格。在保证案件质量的前提下，集中力量打“歼灭战”，速战速决，不打“持久战”，不敷衍了事，不拖泥带水。探索建立案件主办人制度和案件信息便捷查询机制等，缩短办案周期。三要改进办案方式方法，以策略提升效率。做到“两准”、“四快”，即选择办案时机要准、选择突破口要准；初查快、立案快、取证快、追赃快。抢抓先机，以快制胜，不给涉案人以串通、逃匿的机会。四要推进办案信息化，以科技提升效率。充分发挥现代科技手段在办案工作中的作用，实现从“一支笔”、“一张嘴”等传统方式向自动化、数字化、规范化方向升级。五要加强办案队伍培训，以人员素质提升效率。突出抓好查办案件的核心能力

建设，提高调查取证、谈话突破、组织协调、风险处置的能力，着力培养一批

办案工作的领军人物，使他们成为敢办案、能办案的能手。

以构建体系为重点，把握办案安全。要全方位、多角度构建可持续的办案安全体系。一是构建安全观念体系。科学观念是正确行动的先导，要以正确的办案政绩观为前提，坚持法治思维，树立以人为本、安全第一的思想理念。二是构建安全制度体系。建立办案安全管理“四有”工作制度，切实做到每周有工作例会、每月有系统研究、每季有情况通报、每半年有专项安全检查。三是构建安全保障体系。加强办案队伍、案管队伍、陪护队伍的建设。特别是针对省以下陪护队伍薄弱的现状，推广各地组建和管理陪护队伍的先进经验，指导各地建立陪护人员岗前培训机制，对陪护人员进行法制和纪律教育，提高安全责任意识和防范、处置突发事件的能力。

如何持之以恒改进作风

关于贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作情况的调研报告

吉林省纪委、监察厅

（2013年12月16日）

一、吉林省贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作的主要做法和

成效

中央八项规定和省委具体规定颁布以来，全省各级党委、政府把贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”问题作为一项重要政治任务，与开展党的群众路线教育实践活动相结合，狠抓落实。各级纪检监察机关全面履行执纪、问责、把关职责，持续加强对贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”情况的监督检查，不断加大办案执纪和曝光力度，促进了党风政风转变，带动了社风民风好转。

省委高度重视，牢牢抓在手上。一是及时跟进，认真安排部署。省委及时召开常委会议，省委书记王儒林对贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”问题提出明确要求。全省各级党委、政府和各部门、各单位领导班子认真组织学习讨论。

二是细化规定，设立纪律红线。省委制定《吉林省委常委会关于改进工作作风、密切联系群众的具体规定》，提出10个方面32条具体要求。省纪委、监察厅制定《关于贯彻落实中央八项规定精神和省委具体规定情况监督检查办法》、《关于中秋国庆廉洁过节的通知》等，对全省各级党组织、党员干部提出严格要求。

三是领导带头，发挥示范作用。坚持从省委书记做起，从省委常委做起，从各单位一把手做起，层层传导压力，层层引领带动，形成了良好的示范效应。省委领导带头改进文风、会风，带头执行新闻报道有关规定，带头在城区内不坐越野车、取消节假日福利。省委领导参加会议次数、时间和人数同比分别减少38.9%、48.3%和32.7%。

聚焦“四风”，扎实整改建制。一是突出立说立行。切实改进调查研究，省、市、县各级领导班子和领导干部落实调研工作制度，注重调研实效，简化陪同接待。切实改进会风，开会不摆花草，不备笔和本、不另备洗漱用品，不组织文艺活动，用餐严格执行标准，省直机关各类会议数量、经费同比减少39.5%

和35%。切实改进文风，省委、省政府下发《关于进一步精简文件和简报的意见》作出明确规定，省委办公厅、省政府办公厅制发文件同比减少22.9%，全省党政机关精简文件简报9308份，同比减少41%。切实改进过节风气，各级领导班子和领导干部带头遵守《廉政准则》，真正做到“越线”之事不做、非分之礼不收、不明财物不碰、代金券卡不要、是非之地不去。

二是突出专项整治。制定《吉林省开展“四风”突出问题专项整治方案》，明确党政机关整治奢侈浪费、正风肃纪等9个方面28项重点任务，制定了时间表、路线图、任务书，由省委、省政府有关领导牵头组织实施。开展军警牌照专项清理整顿，全省取消9055个公安专段号牌。

开展公务用车专项清理，对全省党政机关越野车全部封存，清理超标公务用车1127辆。开展办公用房专项清理，清理超标办公用房33.98万平方米。开展会员卡专项清理，全省党政机关258840名干部职工做到“零持有”。集中开展机关效能专项整治，纠正机关庸懒散和“门难进、脸难看、事难办”等问题，清理省级评比达标表彰项目38项，同比减少32.8%。实行“三公”经费报告制度，全省“三公”经费支出较上年压缩6931万元。

三是突出建章立制。抓省级层面制度建设，省委专门研究制定了制度建设计划，从宏观层面对全省的制度建设进行系统规划和安排，分3批制定64项制度。抓各单位制度建设，指导各单位对已有的制度进行清理规范，及时废止明显不适应现实需要的规章制度638项，修改完善规章制度1559项，建立新制度1107项。

强化检查，不断释放执纪必严的强烈信号。一是加强检查监督。今年1月，省纪委、监察厅会同有关部门组成两个监督检查组，深入各地，重点检查商场商业预付卡销售情况，查看部门财务账目，对四平市国土局违规购买商业预付卡问题深入调查核实，对主要责任人给予免职处理，并清退违纪款物。9月，省、市、县三级纪检监察机关会同有关部门开展贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”问题、坚决刹住“两节”期间公款送节礼等不正之风的检查监督。省纪委、监察厅会同省财政厅、省审计厅成立11个检查监督组，邀请省人大代表和省政协委员担任监督员，深入各地各部门开展监督检查。共抽查重点单位58个、查看账簿672本，抽查商场酒店167个，发现违反规定用公款购买购物卡、用公款请客送礼、公车私用等5个方面93个问题，立案查处9个，调查处理84个，给予诫勉谈话、通报批评处理35人，党纪政纪处分17人。

二是查处违规违纪行为，铁面执纪。今年以来，省纪委、监察厅先后对公

主岭市委书记王亚晖违反规定工作日午餐饮酒、省电力有限公司副总工程师杨耀福违反规定操办儿子婚礼、省农村信用社联合社纪委书记张诚谦违反规定饮酒问题立案调查，给予王亚晖党内严重警告处分、免职处理；给予杨耀福党内严重警告处分和行政降级处分，并调离现工作岗位，收缴违纪礼金；给予张诚谦党内严重警告处分，调离现工作岗位，其他10名相关责任人分别给予党纪政纪处分。截至今年11月底，全省共查处违反中央八项规定精神和省委具体规定问题158个、处理163人，给予党纪政纪处分99人。其中，厅级干部1人、处级干部10人。

三是通报典型问题，强化震慑作用。全省各级纪检监察机关持续加大对典型问题通报曝光力度。今年以来，省纪委、监察厅先后3次共通报10起违反中央八项规定精神和省委具体规定的典型问题，公开处理20人。各市（州）纪委、监察局，长白山保护开发区纪工委、监察局共印发通报9次，通报违反中央八项规定精神和省委具体规定典型问题57起61人。

二、“四风”的具体表现及产生的原因分析

不正之风是滋生腐败的温床，改进作风必须持之以恒。通过坚持不懈地抓执纪监督、制度规范和曝光警示，领导机关和党员干部作风建设取得了阶段性成效，但多年积累下来的问题也不可能一朝一夕彻底解决。

从吉林省查处的典型案件和调研了解到的情况看，当前仍存在以下4个方面

突出问题：

一是一些单位和党员干部违反中央八项规定精神的问题仍有发生。其中，群众对公款购买购物卡，公款请客送礼，滥发奖金、补贴、实物，以购买办公用品和会议费、招待费等名义违规报销费用，借婚庆事宜大操大办收钱敛财，公款旅游和公车私用等问题反映比较突出。

二是“以会议落实会议、以文件落实文件”现象没有根除。有的地方和部门把发文、开会作为贯彻上级精神的主要手段，有的文件空话、套话多，指导性、针对性不强；有的一般性会议也要求基层领导参加，加重了基层负担，增加了行政成本。

三是作风不深入问题仍然存在。有的领导干部长期浮在上面，下基层调研

不够。

四是推诿扯皮、办事效率低下问题仍然存在。有的机关单位“门难进、脸难看、事难办”，遇事踢皮球、不负责任。

产生以上问题的原因主要有以下几个方面：

一是部分党员干部思想认识不到位。在中央八项规定颁布之初，少数党员干部对能否长期坚持下去没有信心，认为是一阵风、走过场，心存侥幸或者有变通心理，导致顶风违纪问题屡查不绝。

二是奢靡之风有隐蔽化的倾向。虽然公款大吃大喝、变相旅游、违规收送年货节礼以及滥发补贴、奖金、购物卡和实物等行为得到有效遏制，但打“擦边球”、借各种名义规避监督的现象仍然存在。

三是相关配套制度不够细化完善。贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”工作需要细化具体标准，形成贯彻执行制度化、常态化的机制，才能达到抓根本、管长远的目的。当前，相关制度存在缺陷和漏洞，执行不够严格，操作不够规范，客观上为“四风”问题提供了存在的环境。

三、进一步贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”的建议

贯彻落实中央八项规定精神、纠正“四风”是一项艰巨而长期的任务，必

须发扬“钉钉子”精神，坚持不懈、持之以恒。建议采取以下三项措施。

抓学习教育，提高思想认识。不断创新教育载体和方式，协调有关部门联合开展纠“四风”专题学习教育活动，通过专家辅导、集中授课、个人自学等多种方式深入学习纠“四风”相关政策理论、解析相关典型案例，加强党员干部理想信念、优良传统和优良作风教育，破除少数党员干部存在的习以为常、不以为然、等待观望、消极应付等错误思想认识，进一步增强责任感和自觉性，把思想行动统一到中央决策部署上来。

抓执纪监督，严查顶风违纪行为。选择元旦、春节等重要时间节点，采取定期检查、重点抽查、明察暗访、集中检查、受理举报等方式，不定期深入地区和部门，针对贯彻执行改进工作作风各项制度开展调研督导，指导面上工作，促进制度落实。发挥案件查办的震慑作用，继续实行违反中央八项规定精神查处问题报告制度，定期调度各地区各部门查处典型案件情况，提高查办案件的数量和质量。重视信访举报和舆情反映，对群众举报、媒体报道反映的问题及时核实，做到件件有着落、事事有结果。加大通报曝光力度，对典型问题要及时查处、及时通报、及时曝光，真正发挥反面典型的警示教育作用。

抓建章立制，推动作风建设制度化、规范化。认真落实中央和省委关于转变作风的各项要求，严格执行《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及公务接待、公派出国、公务用车等方面的规章制度。组织开展作风建设方面制度落实

情况的监督检查，提高制度执行力，坚决纠正有令不行、有禁不止、无视制度的问题，做到制度面前人人平等、没有例外，切实维护制度严肃性、权威性。围绕“三公”经费管理、密切联系群众、办文办会日常管理、违规行为的认定和处理、问责追究等重点方面，制定制度规范，建立改进作风常态化工作机制，为从根本上解决“四风”问题提供制度保障。建立典型引导机制，不仅加大对反面典型的曝光力度，还要加大对遵纪守法、勤俭节约的先进典型的宣传力度，用榜样的力量引导人、教育人、激励人。

以“大宣传”弘扬清风正气

青海省反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设情况的调研

青海省纪委监察厅廉政文化建设调研组

（2013年）

近日，青海省纪委、监察厅组织廉政文化建设调研组，先后赴西宁市、海东市、黄南州及部分县区和省交通厅、省国土资源厅、省教育厅、省国税局、省妇联、省电力公司、西钢集团公司等地区和单位，通过座谈讨论、查阅资料、实地走访察看等形式，就反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设情况进行了调研。

一、工作特点

健全工作机制，形成反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设整体合力。各级党委、政府和党政主要领导高度重视和支持反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设工作。各地各单位把反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设情况作为绩效考核的一项重要内容，纳入党风廉政建设责任制考评之中，与地区经济社会发展及单位各项业务工作一同部署，一同检查，一同考核。随着反腐倡廉宣传教育力度的逐年加大和廉政文化建设活动的深入推进，不断健全完善责任机制、督查机制和评价激励机制。形成了领导同志逢会必讲廉政，各级党校增设廉政课程，报纸、电视、网络开办廉政专栏、专题节目，各地加强廉政教育基地建设等立体宣传教育格局，有力促进了“党委政府主抓，部门各负其责，纪委组织协调”的廉政文化建设整体合力和良好工作局面的发展。

创新丰富载体，不断增强反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设的吸引力。各地区、各部门、各单位从自身实际出发，因地制宜，运用丰富多彩的形式，不断增强廉政文化的感染力、吸引力。一是开展形式多样的反腐倡廉宣传教育主题活动。省里每年确定一个主题，在全省范围内开展反腐倡廉主题教育宣传月活动。各地各单位或集中、或分散组织开展廉政文化活动，引导广大党员干部和群众崇廉尚廉。二是不断丰富廉政文化传播手段。除利用传统方式开展廉政文化创建工作，各地各单位也不断利用新兴媒体，拓展廉政文化的传播和覆盖面。三是积极创新反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设载体与模式。

强化阵地建设，打造廉政文化精品工程。一是着力加强警示教育基地建设。2008年7月，由省纪委、监察厅着力打造的青海省反腐倡廉警示教育基地在青海省女子监狱揭牌，截至2013年7月底，全省到基地接受教育的党员干部达7万余

人次。此外，西路军纪念馆、海北州原子城等一批爱国主义教育阵地也受到广大党员干部和群众的欢迎。二是充分发挥党校的廉洁从政教育基地作用。各级党校把反腐倡廉教育纳入教学计划，编写教材，并保证课时。三是努力建设具有地方或行业特色的廉政文化教育平台。各地各部门在廉政文化教育基地的建设中，注重融入地方和行业特色，使其更富有生命力。四是规范网络等新闻媒体反腐倡廉阵地建设，激浊扬清。组建网络评论员队伍，围绕网上反腐败舆论焦点问题，认真开展网上评论，正确引导舆论。

注重制度建设，逐步形成反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设长效机制。一是联席会议制度。各地基本上都建立由党委牵头，纪检、组织、宣传、财政、文化、民政、教育、妇联、新闻等部门和单位参与的党风廉政建设联席会议制度，联席会议领导小组下设办公室，统筹协调党风廉政建设宣传教育工作。二是“一把手”讲党课制度。各地各单位坚持党政“一把手”带头上廉政党课，每年不少于1次，讲课主题突出党风廉政方面内容。三是中心组学习制度。各地区、各单位坚持把党风廉政教育纳入各级党委党组中心组政治理论学习的重要内容，学习时均安排廉政方面的内容，要求每年集中学习廉政法规、制度等内容不少于两次，做到了学习时间、内容、人员、制度四落实。四是廉政预警谈话制度。目前，全省各地各单位已基本形成对新提任干部任前谈话、不定期组织领导干部预警谈话、召集干部家属集中廉政谈话等制度。五是集中警示教育制度。各地各单位把党员领导干部集中警示教育工作逐步常态化、制度化。除了集中观看警示教育片、典型案例讲析等形式外，还定期组织党员干部到爱国主义教育基地、警示教育基地接受教育。六是反腐倡廉主题教育宣传月活动。每年7月份，全省各地及各单位都根据反腐倡廉形势组织开展一系列主题鲜明、形式多样、内容丰富的廉政文化宣传月、宣传周活动，这项活动已经坚持开展了7年。

二、问题分析

开展反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设工作，强化了人们的廉政意识、培育了人们的廉政操守，在遏制腐败现象的易发、多发势头等方面发挥了积极作用。但是，我们还要清醒地看到，反腐倡廉宣传教育和廉政文化建设与中央、省委的要求和形势发展需要还存在一些不适应、不符合的地方。一是有些地区和单位对廉政文化建设的重要性、长期性认识不到位，缺乏工作积极性、主动性，在抓的过程中重形式，轻实效。

二是有的地方和部门对所辖地区、下属单位廉政文化建设的经验、做法、

特点和规律总结不够，理性思考不深入。

三是创新力度不够。目前，基层廉政文化建设的形式和载体普遍比较单一，往往是记在纸上、贴在墙上、停留在口头上、落实在会议上，内容呆板，教育老套。

四是廉政文化作品缺乏，队伍薄弱，经费欠缺。虽然近几年，我们在廉政文艺节目方面创作了不少精品节目，但是在创作群众易学、易记、易传、富有渗透力的廉政文化教育歌曲、民谣、格言、广告、对联、标语、顺口溜等方面优秀作品很少。目前，无论是政府机关、市县乡镇、企业社区，普遍存在人员队伍力量薄弱、活动经费欠缺问题。

三、对策思路

着眼全局，深化认识，增强廉政文化建设的自觉性。加强廉政文化宣传工作，进一步提高广大党员领导干部和广大人民群众对廉政文化重要性的认识。一是要争取领导重视。使各级党委、政府和纪检监察机关把廉政文化建设工作摆到应有的重要位置，及时研究解决廉政文化建设工作中出现的困难和问题。二是要进行科学规划。把廉政文化建设融入经济社会发展和文化建设的整体规划中，纳入惩防体系建设中，从实际出发，具体安排廉政文化建设的目标、任务和措施，形成有地方、部门、行业特色的长期性工作。三是要加强廉政文化宣传教育。用积极健康的廉政文化来武装人的头脑，遏制消极落后的腐败文化的影响。

突出重点，面向群众，增强廉政文化建设的针对性。加强廉政文化建设既要突出党政机关和领导干部这个重点，又要注重教育的广泛性，充分调动群众的积极性，努力形成党风政风与社会风气的良性互动局面。发挥好“大宣传”格局作用，对党员领导干部要始终进行党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育，进行党的优良传统、优良作风和党纪条规教育，加强其党性修养和道德修养，筑牢思想道德防线。对广大党员要加强理想信念教育，对公职人员要加强职业道德教育，对广大公民要加强社会公德和家庭美德教育，增强全社会反腐倡廉的意识，形成良好的社会风尚。

创新形式，丰富载体，增强廉政文化建设的多样性。充分运用干部群众乐于参与、易于接受的形式，开展丰富多彩的廉政文化活动。如将廉政文化寓于竞赛活动之中，组织开展征文、歌咏、戏曲、美术、书法、摄影、演讲、灯谜、

知识竞答等活动，不断提高广大干部群众参与反腐倡廉的热情。发挥文化创作单位和民间文化团体的优势，收集一批廉政文化教育警句、格言，制作一批廉政文化教育公益广告，创作一批廉政文化教育歌曲、书画、对联、相声、小品等，以满足人们日益增长的文化需求，让人们在唱廉政歌、读廉政书、看廉政影视、欣赏廉政文化艺术的同时，受到深刻的思想教育。依靠各种现代科技手段，大力打造廉政文化建设的新平台。通过手机发送廉政短信，用电脑制作廉政动漫，在廉政网站开设廉政论坛，在公共场所设立廉政亭、清风碑、廉政长廊等多种载体，形成全方位、全天候、立体式的廉政文化建设格局。

明晰主体，强化机制，增强廉政文化建设的保障性。坚持好“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，相关部门发挥优势、各展所长，广大干部群众积极参与”的领导体制和工作机制。强化领导机制。通过成立廉政文化建设领导小组，建立党委牵头，纪检、组织、宣传、文化、教育、妇联、新闻等部门参与的廉政文化建设联席会议制度，明确各成员单位的工作职责，提高廉政文化建设的组织化程度，形成既通力合作又各司其职的工作格局。强化工作机制。将廉政文化建设年度任务纳入党风廉政建设责任分工体系之中，分解落实到党委分管领导和各地各部门；加强指导督查，通过走访、座谈、检查等形式进行督查，确保工作健康开展；完善激励机制，将廉政文化建设列人党委对各级各单位年度目标考核范围，保障廉政文化建设的有序推进。强化保障机制。加大对廉政文化建设的投入，在人力、物力、财力上提供保障。同时，注重发挥市场机制的作用，积极探索市场化运作等途径，努力形成廉政文化建设的良性运行机制。

关于特权思想、特权现象的调研

贵州省黔西南布依族苗族自治州委常委、州纪委书记李景辉（2013年3月25日）

一、特权思想、特权现象表现形式

不认真贯彻民主集中制。有的单位一把手抵制或压制不同意见，容不得别人批评，“三重一大”事项不经过集体研究，或虽经集体研究，但在意见有严重分歧时搞“一把手拍板”，归根结底仍是“领导个人说了算”。这就导致有的领导班子成员在集体决策时不是负责任地提出自己的看法和意见，而是察言观色、揣摩逢迎，甚至对明显违反纪律、法律规定的做法也不提出反对意见，出现“权大于法”的现象。

违反客观规律或违规干预市场经济活动。有的领导干部不经认真分析、科学决策，脱离实际，凭“长官意志”盲目搞“政绩工程”、“形象工程”；有的利用职权或者职务上的影响，向相关部门、单位或者有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求，影响企业正常经营或者干扰正常监管、执法活动；有的违规干预和插手建设工程项目承发包、土地使用权出让、政府采购、房地产开发与经营、矿产资源开发利用等。

个人生活追求特殊化。有的领导干部接受超标准接待或到下属单位报销应由个人支付的费用；有的私人请客公款买单，或者借口公务接待大吃大喝；有的违规驾驶公车、超标准配备小汽车；有的使用公用车辆接送子女上学、旅游、办私事、参与婚丧嫁娶等非公务活动；有的大办婚丧喜庆事宜，借机敛财。

工作作风漂浮、不负责任。有的领导干部不深入实际调研，下基层走马观花，不了解群众生产生活的实际情况，下指示作决定不切实际；有的在涉及群众切身利益的事情，如城镇房屋拆迁、土地征收征用、国有和集体资产的管理和处理等方面，不向群众公开，不充分听取群众意见，搞强行命令；有的优亲厚友、吃拿卡要、以权谋私；有的作风霸道，对待下级和群众态度言辞生硬、蛮横。

二、产生原因及危害

封建专制传统是特权思想、特权现象产生的历史根源。邓小平同志曾深刻指出：“搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现”。特别是“少、边、穷”地区，由于生产力比较低下、文化教育比较落后，封建思想的残余，如家

族观念、宗法制度、等级尊卑思想等，仍在时不时左右人们的思想，助长了特

权思想、特权现象。

制度不规范是特权思想、特权现象滋生的条件。有的热点、难点问题存在已久，但在重要领域和关键环节还存在制度空白，相应的制度没有及时建立。有的制度只有原则性规定，缺少具体实施措施，可操作性较弱。如针对“三公消费”，《机关事务管理条例》规定县级以上政府应当将“三公经费”纳入预算管理，并定期公布。但如何公布、公布哪些具体事项等，还有待各地进一步细化。

监督不到位是特权思想、特权现象蔓延的诱因。特权每时每刻都在力求摆脱监督制约，以便毫无限制地行使手中的权力。加上特权的“隐性化”趋势及“人情文化”、“熟人社会”的影响，使得“上级监督较远、同级监督较弱、下级监督较难”的现象仍然存在。

惩处不严厉是特权思想、特权现象存在的症结。特权游离于法度之外，有的暂时缺乏具体的定性量纪标准；有的即使有规定，但惩处力度不够，让搞特权的人“得远大于失”，导致其心存侥幸、肆意妄为。

特权思想、特权现象的危害是显而易见的。特权与腐败二者之间没有截然不同的边界，特权中包含着腐败因素，不少腐败正是通过特权来实现的。特权极易产生示范效应，衍生“潜规则”，使制度成为贴在墙上的“一纸空文”。特权思想、特权现象的存在，严重损害党和政府的形象，动摇党的执政基础，是党的纪律所不允许的。

三、治理对策

强化廉洁意识。深入开展理想信念教育、宗旨教育和廉政法规教育，使党员领导干部清醒认识“权为民所赋”的道理，增强制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识。加强廉政文化建设，面向全党全社会广泛开展廉政教育活动，用先进文化肃清封建主义残余，在全社会树立民主法治、自由平等、公平正义的现代公民理念，教育公民遇事不拉关系、不走后门，清除特权思想、特权现象存在的土壤和条件。

推广“科技+制度”模式。围绕科学民主决策、组织人事、财务管理以及行政审批、公共资源交易、自由裁量权行使等重点领域和关键环节规范制度，用电子软件把能够规范和公开的权力及运行程序都设计进去、固化下来，实现权力运行的流程再造，强化制度执行力，从制度上遏制特权的发生。近年来，黔

西南州高标准建设了州公共资源交易中心、州县政务服务中心和乡镇便民服务中心，同步建设了电子监察系统，有效规范了权力运行，取得良好效果。

拓宽监督渠道。加强监督检查，开展明察暗访，在“长期”与“经常”上做文章。充分运用民主监督、法律监督和舆论监督等形式，大力拓展群众监督渠道，发挥网络等新兴媒体的监督作用，形成强大的监督合力。切实推进党务公开、政务公开、厂务公开、村（居）务公开和各领域办事公开，把权力晒在阳光下，让特权无处遁形。近年来，黔西南州建立了涉农资金项目公示网，开办了政风行风热线节目，开通了纪检监察机关官方微博，对拓展监督渠道进行了积极有益的尝试。

加大惩处力度。对搞特权者进行严厉追究，要拉长耳朵、瞪大眼睛，严肃查处搞特权的典型。中央、省、州等作出的改进作风的规定所禁止的情形，以及奢侈浪费、公款吃喝、送礼等不正之风大多属于特权思想、特权现象的表现，对这些问题，一旦发现，就要严肃惩处、以儆效尤。近期，黔西南州严刹党员领导干部请客送礼大操大办之风，对违规办酒席的14名党员干部给予党纪处分，并开展机关作风明察暗访大检查，对存在的问题进行通报、责令整改，有力遏制了特权思想、特权现象的蔓延。

把权力关进科学有效的制度笼子

关于丰台运用“责权要素分析法”清权确权的调研

北京市丰台区委常委、区纪委书记李军（2013年4月29日）

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的“笼子”里。北京市丰台区在实践中不断探索总结，以“摸清权力底数，剖析权力细节，管控权力风险”为目标，创造性地研究提出“责权要素分析法”，在全区重点权力领域进行全面实施，进一步深化了清权确权工作，推进了廉政风险防控，用科学、有效的手段筑牢制约监督权力运行的制度“笼子”。

一、“责权要素分析法”实施背景

近年来，北京市丰台区全面加强清权确权机制建设，在规范权力运行、推

进廉政风险防控方面取得了一定成效，但同时仍存在一些问题，主要表现为：

没有追溯权力本源，缺乏科学的权力分类方法。目前，对于权力的分类尚无统一标准，各部门的分类五花八门，其中较常见的是按权力的类别分为决策权、执行权和监督权。这样的权力分类有一定的道理，但是过于笼统，不能体现相应政府部门听承担的社会职能，缺乏针对性和全面性。

职权目录和权力运行流程图中对权力要素的梳理不完整，缺乏科学的编写和绘制方法。当前的清权确权工作一般都没有对权力的构成要素进行梳理，职权目录和权力运行流程图要么偏重于权力的某一要素（如权力内容或运行过程），而缺少权力来源、权力主体、运行中的风险、权力配置和权力约束等其他要素；要么胡子眉毛一把抓，试图将所有要素集中于职权目录和运行流程图中，不仅要素混乱、复杂难懂，而且容易遗漏一些重要的权力要素，不利于体现权力的配置、约束以及风险点的查找。

缺少对权力配置和制约的判断方法。正是由于职权目录和权力运行流程图

中权力要素不完整，所以无法准确判断权力如何配置、有无受到监督制约。

风险点查找和判断缺乏系统化的方法依据。准确查找风险点和判定风险等级是廉政风险防控的重要内容，但是在没有科学判断依据的情况下，风险点查找比较随意，难以抓住主要矛盾即使有些单位找到了几百个风险点，依然不能说明是否找到了全部风险点、是否找到了重要风险点、是否准确找到了风险点。

缺少对防控措施有效性的判断方法。目前，不少清权确权工作提出了相应的防控措施，但其实际应用价值却需要进一步讨仑，主要原因是对防控措施的有效性缺少判断方法，使很多防控措施只能停留于纸上谈兵，比较笼统，难以操作。

有鉴于上述问题，丰台区在全区工程建设、土地出让、产权交易等重点权

力领域实施了“责权要素分析法”，用于指导推进清权确权工作。

二、“责权要素分析法”在丰台区重点权力领域的实践应用

“责权要素分析法”有两大核心特点：一是“权力溯源”，从单位的职能和职责入手，系统化地梳理职权，并对各项职权的来源列明对应的法律法规依据，使职权目录的梳理有章可循，二是紧扣“权力要素配置”这一中心，构建“一图三表”（权力运厅流程图、职权目录表、权力制约因素表、风险防控措施表）及其副表，以系统化的步骤、图、表来梳理重点权力各环节的权力要素配置情况，包括：谁在什么条件下，行使何种权力，权力的行使有无规范和制约，制约措施的可操作性与实效如何，据此识别关键风险点，并判断防控措施的可行性与有效性。该方法在丰台区重点权力领域的实践应用具体体现在：

通过权力溯源完备梳理职权目录。丰台区在梳理职权的过程中，从职责梳理入手，严格按照相关法律规定，逐项列出区委、区政府与人民利益密切相关的所有职责类别，并对应职责类别列出具体职责事项、职权事项、公开范围、公开方式、公开时限、主责部门和确权依据等，形成准确、完整的职权目录。截至目前，丰台区共梳理出3442项职权，其中确定了22项区级重点权力，有针对性地实施重点防控，并运用“责权要素分析法”，对街道系统职权目录进行了统一规范。

以ICOM方式绘制权力要素齐备的权力运行流程图。丰台区采用ICOM（绘制流程图的一种科学方式）模型绘制权力运行流程图，流程图主图部分由权力主体、权力环节和运行轨迹构成，整体设计更加科学丰富，通过绘制权力主体的泳道，极大增强了流程图的层次感和清晰度；增设的副表使权力要素呈现更清晰，为风险等级的判定，关键风险点的识别提供更加详细可靠的依据。以丰台区政府投资建设项目安排为例（见图1），项目安排涉及的部门及办事流程清晰明确，权力如何行使一目了然。

规范化梳理权力制约因素。丰台区通过编写与权力运行流程图配套的权力制约因素表，更加清晰地体现权力运行流程图中各个环节的权力制约要素等同

容。以丰台区政府投资建设项目安排权力制约因素表为例（见图2），其中“环节序号、权力环节、权力主体、权力内容”4项与流程图有效对接，“约束必要、约束主体、约束内容”三项集中反映重点权力运行各环节权力约束要素的完备程度、确定状态等基本情况，为查找风险点和判定防控措施有效性提供依据。

系统化查找关键廉政风险点。对各权力环节的权力内容，首先进行判断看有无约束的必要以及确定约束的内容和主体，然后按照“事项重要程度”、“后果严重程度”、“约束缺失程度”、“环节复杂程度”及“是否发生过问题”5个维度进行评分。对前4个维度采取高、中、低三级评分法赋值，评价“高”则打3分，“中”则打2分，“低”则打1分。对“是否发生过问题”采取二元评分法，得分越高该环节风险等级越高，反之则风险等级较低。最后综合各维度分值得出每个权力环节的风险等级。

以丰台区政府投资建设项目安排为例（见图3），对“需求提出”、“需求审议”、“前期手续办理”、“立项审批”、“资金划拨”5个需要约束的权力环节的风险等级进行了判定评分。如“事项重要程度”方面，5个环节都非常重要，缺一不可，因此均得3分。“后果严重程度”方面，“需求提出”环节为前提步骤，其风险较低，出现偏差也较易纠正，因此得1分；“需求审议”作为重要决策环节，若出现问题后果严重，因此得3分。

以量化评估方式判断防控措施有效性。丰台区在查找出各权力环节的风险点后，制定了相应的防控措施，并对防控措施按照针对性、实施主体的明确性、行使的难易度、规范性4个判断标准进行量化评估，按5级评分法赋值，其中防控措施的针对性比重较大，满分为4分，其余3个判断标准为2分，最后，按照综合得分和设定的分值说明得出各项权力环节风险防控措施有效性强弱程度（见图3）。

三、“责权要素分析法”实践启示

丰台区重点权力的梳理工作以全区重大事项为出发点，着力清查了区级层面的重点权力，完整构筑了区级重点权力运行的“主干道”，为重点权力的规范化行使提供了参照，为各部门的权力运行流程在区级层面找准了接口，实现了权力从各职能部门各自为战的零散化管理向全区上下一体化管理的转变。

提供了区级重点权力清权确权的科学方法。通过“责权要素分析法”在丰台区区级重点权力梳理中的应用，充分验证了该方法的实用性、可行性和有效性。

完成了区级重点权力的梳理工作。区级重点权力的总结和确立是一项创新性工作，在没有其他地区经验借鉴的情况下，丰台区紧密结合区情，以本区经济、社会、民生的发展现状及目标为立足点，按照权责一致的原则，总结、提炼并高度概括了关系全区发展大局的22项重大权责事项，覆盖面广、概括性强，使权力的运行更加系统、科学、规范，为权力在阳光下运行奠定了坚实的基础。

与以往的清权确权工作相比，在“责权要素分析法”指引下，丰台区区级

重点权力的梳理工作有了诸多改进，取得了显著的成效。主要表现为以下三点：

第一，编制完成的职权目录信息量更多，逻辑更清晰严密，权力设定更有

依据，充分体现了追溯权力本源的原则。

第二，权力运行流程图的整体设计更加科学丰富。其中，通过绘制权力主体的泳道，极大增强了流程图的层次感和清晰度；增设的副表使权力要素呈现更清晰，为风险等级的判定，关键风险点的识别提供更加详细可靠的依据。

第三，通过对风险防控措施有效性的量化分析，极大地减少了防控措施有效性判断的主观性，有利于针对性地改进防控措施，真正为规范权力运行编制一个有效的“笼子”。

探索了区级重点权力运行的跨部门对接。丰台区区级重点权力清权确权工作具有全局性、总体性和关键性的特点，为区级重点权力的跨部门运行打造了一条主干道，并依托权力运行环节实现与各部门内部权力运行的有效对接，形成了主干与支干相配套的权力制约体系，从而保证了全区上下各司其职、各尽其责，确保各项工作的顺利进行。

如何避免“一票否决”考核泛化现象

对南京“一票否决”考核有关情况的调研

江苏省南京市委常委、市纪委书记龙翔

（2013年9月30日）

一、南京市“一票否决”考核总体情况

调研中，江苏省南京市纪委、监察局以问卷形式对全市各区和系统单位目

前实施“一票否决”考核的事项及考核主体单位情况进行摸底了解。

从考核数量看——58个被调查的区、系统单位中，填报“一票否决”考核事项的单位有32个，这些单位共填报各类“一票否决”考核事项120个，平均每个单位有“一票否决”考核事项3.75个。

从考核内容看——“一票否决”考核涉及社会治安、计划生育、民生服务、社会保险、财政收入、稳定物价、招商引资、城市管理、食品安全、交通安全、环境保护、节能减排等近70项指标，几乎涵盖了政治、经济、文化、社会、生态文明五项建设的各个方面。

从考核主体看——在填报的120个“一票否决”考核事项中，除8个纪检监察系统内部的考核事项外，其他都是各级党委、政府和职能部门组织实施的考核事项，其中，各区和系统单位本级考核事项83个，市级考核事项12个，省级考核事项9个，国家级考核事项8个。

“一票否决”考核有日益泛滥趋势“一票否决”原为联合国安理会常任理事国表决时所采用的决策表决制度，是一种表决计票方式，即群体决策时，只要有一张否决票，就会导致备选决策方案不能通过。实行“一票否决”就是要求体现全体一致。上世纪80年代，我国开始在计划生育工作中实行“一票否决”考核。后来，“一票否决”又被广泛运用于社会治安综合治理、招商引资、信访维稳、环境保护、安全生产、反腐倡廉等各个领域。

现在，有的地方已发展到只要上级要重视某项工作，就将某项工作纳入“一票否决”的范畴。于是，“拦访截访率”、“尸体火化率”等各种五花八门的指标都有可能成为“一票否决”的考核项，而一旦这些责任考核中的任何一项被“一票否决”，基层干部就可能面临被取消评先资格、扣发年度奖金甚至被就地免职、降职降级等惩罚。

二、泛化滥用的“一票否决”考核弊端丛生

实行“一票否决”考核制度，初衷是为了强调某项工作的重要性，强化对其管理的力度，使之在对考核对象的评定过程中具有决定性的作用。这种围绕中心、保证重点的“一票否决”指标的设置，突出党委、政府在特定时期的中心工作，对于全局工作的开展具有一定的积极意义。应该说，“一票否决”制本身并没有错，像土地管理、环境保护、计划生育、安全生产等这些事关基本国策和社会稳定的“一票否决”考核，在很长时期内，都应该而且必须坚持下去。但是，任何先进的方法一旦异化就可能会变成危险的手段。现在，被泛化滥用的“一票否决”考核，在错误政绩观的驱使下，与科学发展观背道而驰，已经产生了一定的负面影响，其弊端归结起来有以下方面。

弱化了重点工作的落实。对下级实施多项指标的“一票否决”考核，有可能造成主次不分、顾此失彼，分散基层干部的精力，不仅淡化和弱化了真正的重点工作，也不利于各项工作的整体推进。

造成了行政资源的浪费。基层为了不被“一票否决”，被迫把主要精力放到应付上级检查考核上，有的完全不考虑本地条件的具体承受能力，不计成本地调动大量的人力、物力和财力，甚至举全地区之力确保考核指标的完成，造成了行政资源配置的严重不合理和浪费。

催生了弄虚作假的风气。“一票否决”是上级党委、政府和管理部门对基层工作的刚性要求。当基层的现有条件和能力无法完成“一票否决”的指标时，基层干部就可能想方设法掩盖问题、隐瞒事故、夸大业绩、编造数据，报喜不报忧，使硬指标考核沦为文字游戏和数字游戏。

恶化了干部群众的关系。在“一票否决”考核的高压下，基层不得不采取某些特殊手段处理一些棘手问题。如对育龄妇女强行绝育、对上访人员严看死守、对拆迁户突击强拆，等等。类似的举措，有的明显违反了法规政策，有的严重损害了群众利益，从而恶化了干群关系，激化了社会矛盾，甚至引发恶性事件。

膨胀了管理部门的权力。一旦某项工作被列入“一票否决”考核，就意味着职能管理部门牢牢掌握了对下级的“生杀”大权，因为与这些指标对应的工作的好坏，关系到下级单位政绩的好坏，关系到下级官员的奖惩与升迁，这就使管理部门“指手画脚”、“兴师问罪”的权力得到强化，有的权力自然而然地演化为部门和个人谋取私利的工具。

挫伤了基层干部的积极性。当过多的工作事项被纳入“一票否决”考核时，

就会出现基层为了确保“一票否决”事项能顺利过关而疲于应付的境况。基层干部神经长期处于紧张状态，一旦没有达标或出现一些不可控的失误，拼命工作换来的不仅是“零”成绩，还要被追责，如此一来，其工作积极性就有可能受到损害。

违背了依法行政的原则。用“一票否决”考核的震慑作用来解决问题，在一定程度上是对行政不作为的无奈。在法律法规日益健全的情况下，继续坚持并肆意扩大“一票否决”制，是对行政权力的崇拜和人治体制的强化，是对依法行政法治精神的规避和背离，也压缩了基层民众对公共事务有序参与的空间。

三、科学解决“一票否决”存在的问题

近年来，基层对“一票否决”泛化所带来的种种弊端反映越来越强烈，一些省市也纷纷出台规定对“一票否决”考核事项进行清理。当前，全党上下正在大力加强作风建设，建议各级党委、政府借此强劲东风，结合对考核评比活动的精简清理，自上而下对“一票否决”考核事项进行一次全面的审核、清理和合并，并在此基础上，着重从以下方面加强对此项工作的监管和规范。

科学确定“一票否决”事项。按照科学发展观的要求，全面、慎重地确定否决事项的“量”，把握实施否决的“度”。哪些工作项目可以列为“一票否决”考核，哪些不能列入，应结合各地实际，作出硬性规定，并尽可能采取轮流实施的方式，将几项同样事关全局的工作，按年度轮流纳入“一票否决”考核的内容，尽量减轻基层干部的负担，让他们把更多的精力投入到统筹做好各项工作中去。

科学把握“一票否决”原则。为防止“一票否决”考核在实施过程中走调变样，必须进一步明确并牢牢把握开展这项工作的基本原则，从实际情况看，要重点把握六个方面的原则：一是“以人为本，保护干部”原则；二是“实事求是，注重实效”原则；三是“客观公正，奖罚分明”原则；四是“推动工作，科学发展”原则；五是“突出重点，统筹推进”原则；六是“依法行政，公开运作”原则。

科学明确“一票否决”责任。针对目前“一票否决”考核责任主体不明确或不合理的现象，建立健全“一票否决”考核仲裁制度，成立由基层干部群众、两会代表委员等各个层面人士广泛参与的仲裁委员会，在启动实施“一票否决”时，对被否决对象、具体责任等进行仲裁，力求做到公平公正、科学合理，着力杜绝否决下级不否决上级、否决现任不否决前任，以及否决“一刀切”等不

公平的现象。

科学考核“一票否决”绩效。逐步建立体现科学发展观的考核评价体系，制定科学合理的行政目标和考核指标。着力克服“只见树木不见森林”的片面思想，同时克服只注重查阅软件资料而忽视结果、质量和效益的形式主义，切实做到既看统计数据，又看群众评价；既看增长速度，又看发展质量；既看当前成果，又看主观努力和客观条件，对列入“一票否决”的事项进行科学、全面、客观的考核评价。

亡羊补牢未为晚

重庆市涪陵区关于防治基层医疗卫生系统腐败问题的调研

重庆市涪陵区委常委、区纪委书记刘艳红（2013年11月18日）

重庆市涪陵区将严肃查处医务人员以各种名目开单提成、收受“红包”问题，严肃查处药品和医疗器械采购、工程招标投标、项目合作等环节收受贿赂问题，作为解决发生在群众身边的腐败问题的重要抓手。去年以来，该区严肃查处了基层医疗卫生系统暴露的腐败案件，随后，认真查找漏洞、剖析原因、建章立制，取得了较好的防治效果。近期，涪陵区纪委、监察局对防治基层医疗卫生系统腐败问题进行了调研，形成如下报告。

一、查处案件基本情况

2012年2月至7月，重庆市涪陵区纪委、监察局先后查处了基层医疗卫生机构负责人在工程建设、药品和医疗器械采购等环节收受贿赂的案件，共有12名基层卫生院院长被移送司法机关追究刑事责任，另有数十名基层卫生院院长、副院长、院党组织副书记主动到区纪委、监察局交代问题，“581”廉政账户收到医疗卫生系统人员上交款项350余万元。这些案件涉案人员均为基层卫生院的院长、副院长、院党组织副书记，问题多为在药品和医疗器械采购环节收取回扣，涉案主体、发案部位高度集中。

二、发案的主要原因

查处基层医疗卫生系统腐败案件后，涪陵区纪委、监察局组织区卫生局、区城乡建委等相关部门和单位，从干部主观认识、体制机制、监督管理、制度执行等方面入手，查找发案原因，发现引发基层医疗卫生系统腐败问题的原因主要有5个方面。

权力过于集中，民主决策制度难落实。调查发现，涪陵区原46个基层医疗卫生机构中，负责人书记院长“一肩挑”的占35%，没有条件召开院管会；只配备了1名副院长的医院占43%，但实际上还是院长一个人说了算；只有22%的基层医院领导班子健全，但缺乏议事规则，院管会成了摆设。基层医疗单位内部权力制约监督机制不健全，权力过于集中，民主决策制度成了“一纸空文”。

基本药物采购流通环节问题突出。药品出厂后大都要经过药品批发商、零

售商、医院药房和医生才能到达患者，而且中间还有药品招标机构和药品代理

商等中介机构，药品供应链长、中间环节多，导致药价虚高，为商业贿赂留下空间。由于过去药品采购及监督机制不完善，医院采购权力过于集中，造成部分医院院长、科室负责人甚至医生，都可以决定药品采购的品种及数量，需监督环节过多，加上市场竞争激烈，药商采取不正常竞争手段，行贿方式隐蔽，使得监督难以到位，查处难度较大。

医院管理人员既不懂基建，又想捞好处。客观上，基层医疗卫生系统缺乏基本建设管理人员，医院管理人员缺乏专业知识，不懂建筑设计、施工管理、项目工程造价预算等，管理缺位现象突出。主观上，个别基层卫生院院长认为基建是块“唐僧肉”，便想方设法在工程招投标、项目设计变更、工程款划拨等方面与相关企业和人员串通，给企业行方便，从中牟利。此外，项目建设民主决策制度执行不力，项目业主单位设计变更、施工变更未严格执行报批程序等也让不法分子有机可乘。

工作生活压力大，高额回扣引起心态失衡。当前，群众日益增长的就医和保健需求与较为落后的基层公共医疗卫生服务之间存在明显的矛盾，基层医疗卫生系统人员工作压力比较大。收入分配和绩效考核机制不合理，不少基层卫生院院长和医疗骨干存在“干的多、得的少”的现象。不少乡镇卫生院医务人员常年处于满负荷工作状态，但平均月工资却只有2000元左右，在高额的药品回扣面前，心态容易失衡，加上医药生产、经销企业行贿手段多、花样翻新，最终造成医务人员违纪违法。

制度执行力逐层递减。制度的作用关键在执行。涪陵区基层医疗卫生系统发生腐败案件，除了上述原因之外，最重要的就是制度执行不到位，制度执行力逐层递减现象在基层表现尤为突出，比如，药品采购中的民主决策，被一把手的“一言堂”代替；医务人员用药必须合理节约，却被大处方、高价药所代替；未达到公开招标限额的自主招标部分由项目业主自主进行招标，却由于执行制度不力被钻空子，等等。

三、防治举措及初步成效

涪陵区纪委、监察局指导区卫生局等相关单位，按照边查找、边整改、边健全的思路，知耻后勇、及时“补牢”，狠抓制度建设，强化制度执行，筑牢基层医疗卫生系统廉政风险防线，快速扭转了全区基层医疗卫生系统工作被动的局面。

加强班子建设，规范权力运行。推进全区基层医疗卫生机构改革，将46个

机构减为28个，采取竞争上岗、择优聘任，按照一正三副（或两副）配齐医院领导班子。领导人员平均年龄从43岁降至40岁，每个班子都有了分管公共卫生、医疗和计生技术的领导。区卫生局制定了《涪陵区基层医疗卫生机构工作规则》，各基层医疗卫生机构结合各自实际出台《实施细则》，规定一把手不直接分管人事、财务、基建、招投标和药品采购等工作，医院财务、基建、药剂、采购等部门负责人实行定期轮岗交流制度，医院涉及基建、招投标、药品采购等重大决策和大额度资金使用事项，由领导班子集体讨论决定。

组建基本药物采购“联合体”，建立“三个分离”采购新机制。成立基层医疗卫生机构基本药物采购管理委员会和监督委员会，成立以各乡镇（街道）医院为成员单位的涪陵区基层医疗卫生机构基本药物采购“联合体”，取消各成员单位的自主采购权，由“联合体”统一负责组织成员单位和相关专家开展拟购基本药物的遴选和议价工作。制定《涪陵区基本药物采购实施细则》等4项制度，探索建立药品采购管理与监督、购药与进药、选药与议价“三个分离”的分权制衡机制。2012年9月1日，涪陵区首次用采购新机制确定的1238个品规、683个厂家基本药物正式上架并在基层医疗单位实行零差价销售，较2010年重庆市集中采购价相比，成交价整体下降27.8%。

公开招投标，防范基建风险。在严格执行法人代表负责制、集体决策制、区卫生局集体把关制的基础上，凡属于区政府规定的公开招投标范围的项目，全部按程序和要求组织招投标，其他项目按规定实施业主公开招标和竞争性谈判，杜绝人为操控。同时，严格执行工程预算、项目双合同、项目监理、决算审计4项制度，规范工程管理；加强规划设计管理、施工现场管理、项目工程变更管理、工程资金管理、项目建设监督检查，筑牢项目建设过程管理防线。

完善绩效考核办法，激发工作动力。涪陵区从完善绩效考核办法入手，实行个人收入与药品收入完全脱钩，把门诊人次、住院人次、公共卫生服务等指标作为绩效考核的主要指标，取消药品收入考核。各基层医疗卫生机构职工的奖励性绩效工资由各单位具体组织实施分配，并由各单位根据实际情况，及时调整额度。这些措施有效调动了医务人员的积极性，职工收入合理增长机制不断完善。2012年，基层医疗卫生机构绩效工资比2011年增长35.3%；基层医疗卫生机构门诊75万人次，同比增长4.9%；住院5.1万人次，同比增长30.5%；业务收入同比增长15.4%，社会效益和经济效益明显提高。

如何深化权力治理

关于合肥开展行政处罚权专项治理工作的调研报告

合肥市纪委课题组

（2013年12月23日）

一、行政处罚权管理中廉政风险的主要表现

权力配置不尽合理产生廉政风险。当前，行政处罚权配置的不合理现象突出表现在两个方面：一是部门之间的配置不合理，表现为行政执法部门之间的权力交叉或空白，导致行政执法中“密集地带”、“空白地带”不断出现。二是部门内部的配置不合理，在一些行政执法部门，不同程度地存在着行政处罚案件调查、审理、决定均由同一内设机构甚至同一执法人员承办的“一条龙”现象，使权力结构失去了应有制衡力。

权力封闭运行产生廉政风险。现行的行政处罚权，大多是在行政执法部门与行政相对人之间的封闭运行，行政执法部门在完成内部调查、审理并作出行政处罚后，才书面告知行政相对人，下达行政处罚决定书。这种封闭的运行模式，一方面，使行政相对人处于弱势状态，为减轻处罚，常常托人找关系；另一方面，由于缺乏外部监督制约，增加了行政执法部门及其人员的“暗箱操作”空间，为腐败创造了条件。

自由裁量空间产生廉政风险。由于地域个别性的客观存在，行政处罚的自由裁量空间较大。在缺乏规范的权力运行机制的情况下，自由裁量权的行使取决于行政执法者的意志，而这种意志往往受到执法者能力、利益和感情等个人因素的支配，自由裁量权被滥用的可能性大大增加，导致出现“同案不同罚”等现象。

二、开展行政处罚权专项治理的工作实践

全面清权确权，划定权力边界。一是着力厘清“权力清单”。依据法律法规及行政执法部门职能，按照权责统一原则，明确行政部门的执法权力，统一编制并公开职权目录。经过清权确权，安徽省合肥市共调整划转了23项部门职责，明确和强化了156项部门责任，切实解决了部门职责交叉问题。二是优化权力配置结构。按照调查、审理、决定“三分离”的原则，各行政执法部门成立了由主要负责人任主任的案件审理委员会，明确执法业务部门负责案件调查，法规业务部门负责案件审理，由案件审理委员会集体审查并提出拟处罚意见。三是

合理推进权力下放。在行政处罚权相对集中的市政、交通、环境等领域，将行政处罚、行政许可等4项市级管理权下划至基层一线管理部门，市级管理部门负责履行规划、督查、问责等职能，形成科学的纵向分工负责权力结构。

设定运行程序，实行流程管理。以程序公正、运行规范为目标，紧密结合执法实践，探索建立“预警告知、限期整改、立案查处、群众公议、跟踪服务”的“五段式”行政处罚工作流程。预警告知和限期整改阶段，重点突出违法信息的告知和违法行为的控制，最大程度减小违法后果；立案查处和群众公议阶段，主要围绕强化对处罚权力运行的监督，力求做到公平、公正；跟踪服务阶段，注重帮助行政相对人整改存在的问题。同时建立行政处罚集体审议、重大行政处罚报告备案、行政执法回避及行政处罚错案责任追究等多项配套制度，确保“五段式”工作流程的全面落实。

建立裁量基准，压缩裁量空间。一是科学确定行政处罚裁量阶次。针对每一项行政处罚自由裁量权，依据行政处罚构成要件，结合执法实践，在法律法规既定的裁量幅度内，科学细分为若干个违法情形，合理确定对应等级（一般不少于轻、中、重三个等级）的裁量阶次。二是科学确定行政处罚裁量基准。按照过罚相当、压缩自由裁量空间的原则，在既定的处罚标准下，对每个裁量阶次确定具体的处罚基准。对适用从轻（或从重）、免于处罚的，规定应具备的具体情形要件。三是全面公开裁量基准。在征求社会各方面意见的基础上，由市本级行政执法部门统一编制《行政处罚自由裁量权适用规则》，并向社会全面公开。

首创群众公议，推行开放运行。以向社会公开招募和定向聘请方式，组建市级群众公议员，对适用一般程序的行政处罚案件，在行政执法部门作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及拟作出处罚的初步意见提交即时组织的群众公议会议，由其形成群众公议意见，作为行政执法部门作出行政处罚的重要参考。据统计，今年上半年，全市共组织市本级行政处罚群众公议会121次，公议案件858件。其中，公议员提出建议案134件，重新作出处理的46件。

三、行政处罚权专项治理实践的主要启示

深化权力治理，应以特定领域的权力为治理对象，实行统筹管理。近年来，合肥市按照强化权力管理的改革思路，选择与群众生产生活密切关联的行政处罚权为对象，着力深化相关领域的权力管理改革。一般而言，权力管理包含了权力及其边界、权力结构、权力运行流程的管理与监督，是强化权力运行制约

与监督的基本抓手。合肥市在推进行政处罚权专项治理实践中，针对存在的廉政风险，没有按照“头痛医头、脚痛医脚”的固有思维，而是将这些风险放到行政处罚权管理的全局之中，提出了有针对性的一揽子治理措施，健全了治理工作的长效机制。当前，我国改革事业已进入新阶段，权力治理也应该由过去注重若干环节上的突破，向推进体制改革的整体治理转变。运用强化权力管理的改革思想，通过明确权力边界、重构权力结构、再造权力运行流程、压缩自由裁量空间、引入市场竞争与民主机制，有效治理滋生腐败现象的深层次问题。

深化权力治理，应以权力的结构配置为治理关键，实行分权治理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“规范各级党政主要领导干部职责权力，科学配置党政部门及其内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。合肥市在开展行政处罚权专项治理实践中，通过对行政处罚权力结构的重新审视，发现权力的过分集中是滋生腐败的根源，并对此采取分权治理措施，有效制约了权力行使。当前，一项权力在一个职能部门甚至一个内设机构中高度集中行使的现象较为普遍，传统的“一条龙”运行模式成为权力管理的主导模式，诸如土地出让、矿产资源开发、城市建设管理等领域，都不同程度地存在着权力结构不合理的问题，成为腐败现象易发多发的重要因素。合肥市按照决策、执行、监督“三分离”方式，推行分权治理的实践做法，强化了权力行使过程中的内生制衡力，为其他领域开展权力治理提供了有益借鉴。

深化权力治理，应以强化权力的运行监督为着力点，推行开放运行。暗箱操作是权力腐败的基本手段。推行权力公开、透明、开放运行，是制约和监督权力运行的根本选择。当前，权力管理中广泛存在的内部“一条龙”、外部“部门封闭”的运行方式，助长了部门权力的膨胀和滥用。合肥市在行政处罚权专项治理实践中，探索试行“五段式”工作流程以及群众公议制度，通过引入群众监督、专门监督等方式，推动了权力在部门内部、外部的开放式运行，不仅让群众看清了权力运行情况，还主动听取群众意见，并将群众意见作为作出行政处罚的重要参考，真正做到了还权于民，显示了权力开放运行的效果。

民主公开如何向科技借力

对彭州“村务民心通”信息平台的调研

四川省彭州市委常委、市纪委书记王瑞平（2013年1月28日）

党的十八大报告提出，健全权力运行制约和监督体系.推进权力运行公开化、规范化。四川省彭州市的“村务民心通”信息平台以民主公开为落脚点，在村务决策、执行、监督、公开等环节充分利用信息技术手段，在不改变权力配置的前提下，将村（社区）事务的决策、执行过程分解为若干节点，固化流程，违反流程则无法往下进行，将权力运行始终置于制约和监督之下并全程留痕。

一、现实呼唤民主公开

彭州市是四川省成都市所辖的县级市，全市20个乡（镇、街道）、353个村（社区），人口80余万，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的一个郊县（市），土地确权工作繁重，涉及群众切身利益的事项多。

近几年来，彭州市委、市政府抓住机遇，全市各项事业健康快速发展。但同时，基层的一些矛盾、问题也集中凸显。通过分析发现，出现这些矛盾、问题的最主要原因是，涉及群众切身利益的事务在决策、执行过程中没有充分发扬民主，群众知情权、决策权、参与权、监督权得不到有效落实。群众所反映的问题有相当大的比例是因沟通不够引发的猜疑和误解。

民主公开成为推进基层各项事业健康发展、和谐党群干群关系的现实需要。

二、制约民主公开落实的因素

当前，关于村级事务决策、执行、监督、公开的制度不少，但要将这些制

度落到实处还有一些困难，制度的效果打了折扣。

基层民主决策受时间、空间等条件约束，难以充分讨论、民主表决。传统的村级民主议事会和村务监督委员会运行起来难免费时费力，参加人员往往不齐，有能力的村民忙于自己的产业或外出经商务工，出现“有能力监督的没精力、有精力监督的能力不够”的局面。村里事务往往还是几个村干部说了算。

在村级事务办理、农村集体“三资”管理使用过程中，缺乏强制性的控制

措施，容易出现“先办事、后补手续”、“先花钱、后报批”的情况。

职能部门单线监管，力量分散，交叉业务难以有效配合，缺乏系统化监管

手段。例如，对村级公共服务资金的使用，市纪委、监察局、统筹办、财政局等都有监管职责，资金使用程序、资料审核由统筹办管理，资金使用情况财政局也要监管，纪委、监察局对全过程进行监督。市纪委、监察局、统筹办、财政局都制定了相关制度和文件，各自实施起来程序繁琐，增加镇、村工作人员工作量，工作效率不高。

传统监管方式单一且滞后，难以同步制约和监督，往往是通过事后检查才能发现问题，或是接到举报后再查处，尽管在一定程度上能够纠正问题，但损失和影响已经造成。

三、寻求落实民主公开的简便易行之路

经过充分调研论证，彭州市把目光转到用信息技术手段规范权力运行的大方向上，明确了权力配置不变、简便、易行、低成本的大原则，着手打造“村务民心通”信息平台。

在村务决策、执行、监督、公开等环节充分运用信息技术手段，将村级民

主议事、镇级监管审核、部门专项检查，整合嵌入在信息平台的业务流程中。

在议事决策环节，操作员（村文书）在信息平台上提前通过手机短信（彩信）向所有参与讨论决策的人征集议题，经过统计梳理后再将讨论的议题、会议时间、地点告知议事会成员。因时间、空间原因不能到会的议事会成员可以通过电话、短信表达自己的意见。通过现场表决、远程手机表决的方式对讨论事项进行民主表决，结果录入信息平台，作为今后开展工作、使用资金的依据。在执行环节，通过链条式流程控制，村、乡（镇、街道）、部门各级相关责任人按照各自权限在流程上行使职权，并全程留痕。将相关法律、规章、制度、议事会决议等作为前置条件植入信息平台。提出办理事项、申请使用资金，必须在信息平台中找到授权依据，否则无法进入下一步。比如在资金支出方面，有全年限额、单月限额、单笔限额等限制，超限额的支出无法通过审核。

纪检监察和相关部门通过信息平台对所有涉农项目落实、专项资金使用、

土地流转情况等进行实时监管。

在公开环节，在保留公开栏等传统公开方式的基础上，全力打造覆盖全市353个村（社区）25万多户的公示网络，在各乡（镇、街道）便民服务中心和各村（社区）活动室设置与信息平台联网的电子触摸屏，并开通了视频信访反馈功能。村民可以凭自己的身份证号码，通过触摸屏对本村事务办理过程、本村财务明细进行“回看”。在每一项公开出来的事项后面都有“我有话说”一栏，

村民可以手写输入或录制视频发表意见，使信访举报针对具体事项进行。

四、信息平台运行效果

经过一段时间的运行，彭州市“村务民心通”信息平台不仅能完整展现基层事务民主决策过程，而且能通过网络、手机短信表决和征求意见；不仅能对村（居）务全程制约和监督，而且能让群众自由查询和视频检举；不仅能对基础数据进行分析，为领导科学决策提供支持，而且能对基层经济运行、信访举报等实行动态分析预警。

实践证明，“村务民心通”信息平台能够解决村（社区）民主决策、民主监督过程中群众参与度不高，农村集体“三资”管理中先处置使用、后补手续，上级部门难以实时全程监管等问题，有效避免群众因居住偏远获取信息不及时或外出打工信息不能有效传递等问题，破解基层民主管理的时空约束，保障群众知情权、决策权、参与权、监督权，把民主公开落到实处，在基层社会事务信息化管理方面作了一些有益探索。

调研要落脚于解决问题

福建省南靖县委常委、县纪委书记曾勇平（2013年3月28日）

走访调研，是领导干部的必修课。2011年7月，我调任福建省南靖县纪委书记伊始，便到全县各镇（区）及重点村（居），对当地的民风、民情以及基层党风廉政建设情况进行调研。

为了解真实的民情、民意，在某镇调研时，我支走了镇干部，独自来到镇边上一个村。在该村村部，几名扛着农具的农民大哥正围在村务公开栏前细声地评论着。我走上前去问：“大哥，这是什么时候公开的呀？”一个老汉答道：“应该是今天中午吧，上午干活回来经过这里时还是旧的。”听了这话，我心里咯噔一下：刚更新的？不会是应付检查吧？我继续问道：“村里多久更新一次公开栏啊？”那名老汉答道：“差不多两三个月吧，也不一定，有时上面来人检查时才换。估计今天又有什么领导来检查吧！”听了这话，我心里很不是滋味。

设置村务公开栏本是为了满足村民的知情权、监督权，是促进基层民主政

治建设、预防腐败之举，如何变成了应付上级检查的摆设！

发现这一问题后，在接下来的调研中，我着重对村级党务村务公开情况进行走访了解，发现很多村的党务村务公开都不同程度地存在面窄、更新慢、内容少、监督难等问题。怎样才能让村里主动公开、及时公开、准确公开，让群众积极参与、主动监督、互动反馈呢？

既是关系到群众的事，就要听听广大群众的意见。2011年9月，县纪委牵头组织了一场“加强村级党务村务公开”大调研、大讨论活动，召开座谈会12场次，征求意见建议73条。经过集思广益、提炼总结，一个党务村务公开“制度+科技”的崭新模式逐渐清晰起来。

我们先以人口较多、经济较为发达的金山镇为试点，建立党务村务手机信息互动平台（简称“掌中看”），每月将党务村务公开内容编写成图文并茂的短（彩）信，向村“两委”干部、党员、外出务工人员、村民代表、户代表等群体有针对性地进行发送。很快，这个平台就发挥了功效：金山镇上麻村村“两委”未将“幸福工程”补助款的发放对象及补助标准进行公开，村民通过“掌中看”反馈平台点题公开，收到村民反馈后，县纪委及时督促该村制定补助款

发放方案并进行公开，维护了村民的利益。

“掌中看”平台为我们破解党务村务公开瓶颈展示了一条新路径。后来，我们又根据农村群众的反映和需求，将电视、电脑作为公开载体，建立了县、镇、村三级公开网络和宽带电视公开平台。经过组合优化、整合创新，南靖县村级党务村务公开形成了立体式公开模式（“栏上贴、掌中看、网上晒、电视播”四位一体）。此模式推行后，村民了解、参与、管理和监督村里的事，不再受时间、地域的限制，实现了时时对话、处处对接，问题很快得到了解决，村民赞不绝口。

通过这次调研发现问题、解决问题的经历，我深刻领会到，我们开展调研

要贴近实际、根植群众，要问计于民，更要施惠于民。

问计于民，就是要“沉下心、扑下身”到群众中，充分了解民情、民意，善于从群众中发现工作上存在的问题和不足；要善于“望闻问切”，倾听群众诉求，把我们的工作与群众的需求相结合，问政于民、问需于民，提高工作的针对性。

施惠于民，是指调研走访最终要落脚到解决问题，不能走过场，不能把调查研究终结于写一篇调研文章或作一次调研汇报，置群众的呼声、怨声于不顾。而在制定措施时，要“对症下药”，不能盲目追求提升政绩，搞“面子工程”、“形象工程”，要坚持用惠民的尺子来衡量举措的效用，提高工作的实效性。

如何防止“发展高地”变为“腐败洼地”

关于加强开发区党风廉政建设和反腐败工作的调研

湖北省纪委课题组

（2014年3月17日）

一、湖北省开发区党风廉政建设和反腐败工作的基本做法

湖北省有各级各类开发区136家，其中国家级开发区11家，海关监管区3家，省级开发区122家。多年来，湖北省开发区开展党风廉政建设和反腐败工作的基本做法是：

加强宣传教育，筑牢思想防线。连续14年在开发区开展党风廉政建设宣教月活动，广泛开展开发区初任公务员廉政教育、重点岗位中层干部廉政教育、党政主职干部从政道德教育、领导干部家属廉洁教育，着力打造反腐倡廉“教育链”。

加强风险防控，规范权力运行。紧紧围绕招商引资、工程建设、征地拆迁、选人用人、资金管理等重点领域和关键环节，深入推进开发区廉政风险防控工作，收到较好效果。大力推行开发区党务、政务、村（居）务公开，促使权力在阳光下行使。

推进作风建设，优化发展环境。深化行政审批制度改革，强力推进治庸问责、民主评议、电视问政等工作，着力解决开发区党员干部中存在的作风粗暴、庸懒散软、吃拿卡要以及不作为、乱作为、慢作为等突出问题，促进了发展环境的优化。

加强案件查办，严肃党纪政纪。2000年以来，全省累计查处开发区科级以

上党员干部违纪违法案件215件，其中乡科级147人、县处级61人、地厅级7人。

二、当前开发区党风廉政建设存在的主要问题

腐败案件高发频发，特别是一把手违规违纪问题居高不下。开发区一把手

及下属部门、基层单位的主要负责人腐败案件明显增加。在全省2000年以来查

处的215件开发区党员干部违纪违法案件中，担任开发区党政一把手的25人，占

11.6%；担任开发区部门或基层单位一把手的72人，占33.5%。

重点领域和关键环节腐败问题易发多发。在对136家开发区的问卷调查中，对“开发区易出现廉政风险的主要领域”问题，90.8%的被调查者认为涉及项目建设，58%的认为涉及征地拆迁，54.2%的认为涉及土地出让，48.9%的认为涉及

规划管理，38.2%的认为涉及财务管理，34.4%的认为涉及行政审批，36.6%的认为涉及项目引进，23.7%的认为涉及组织人事工作。这些领域和环节资金、资产、资源等要素汇集，权力寻租空间大，极易滋生腐败问题。

在园区建设和招商引资过程中违反国家政策法规的问题不容忽视。在全省已查处的涉及开发区的215件违纪案件中，75%的案件与招商引资、园区建设有密切联系。有的在招商引资过程中急功近利、“饥不择食”，导致一批脱离实际、劳民伤财、破坏环境、浪费资源、低水平重复的“形象工程”和“政绩工程”匆匆上马又纷纷落马。有的为了抢时机、抢项目、抢开工，不按政策、制度和程序办事，违反规定“开绿灯”，“先上车再补票，先建设再办证”，甚至陷入“越是领导重视的项目越是手续不齐全”的怪圈。此外，少数开发区领导干部为了达到以权谋私的目的，规避国家法律法规，不按民主集中制原则进行民主科学决策。如将政府投资的建设项目化整为零，把应公开招标的项目改为邀请招标或直接发包，从中谋取私利。

征地拆迁中损害群众利益的问题时有发生。2013年，全省出现30起集体进京越级上访，大部分都与开发区征地拆迁有关。有的开发区在征地拆迁过程中，片面追求效率，违背群众意愿，工作态度粗暴，甚至暴力拆迁，造成群众上访。少数开发区干部利用拆迁调查、安置补偿测算等职务便利索取或收受贿赂，或采取虚报田亩数、虚增拆迁面积等方式贪污补偿款。此外，少数开发区政务公开不彻底，拆迁政策、补偿标准公布不及时，信息沟通渠道不通畅，造成集体访、越级访增多。

三、加强开发区党风廉政建设和反腐败工作的对策建议

坚持反腐倡廉与改革发展力度统一，落实党风廉政建设主体责任。一是强化责任意识，提升加强党风廉政建设的自觉性。通过责任教育、责任分解、责任考核、责任追究等手段，不断增强各级领导班子和领导干部特别是党政一把手的“一岗双责”意识，促使其切实担负起抓开发区党风廉政建设的主体责任。二是健全工作机制，增强齐抓共管的协同性。建立一把手负总责、分管领导各负其责的责任体系，确保业务工作管到哪里，党风廉政建设就深入到哪里。三是完善考核体系，增强科学考评的导向性。把开发区党风廉政建设情况纳入地方党委、政府和开发区领导班子及其主要负责人政绩考核评价体系，纳入开发区综合竞争力考核评价范畴。进一步完善开发区落实党风廉政建设责任制的检查考核标准、程序和办法，将检查考核结果作为对领导班子总体评价和领导干

部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

强化改革创新，形成开发区高效、廉洁的体制机制。一是创新管理体制。坚持因地制宜、分类指导，不搞固定模式，促进开发区管理体制创新。对国家级开发区，逐步实行行政区和开发区合一的管理体制，即实行开发区的党工委、管委会和地方党委、政府合并设立、合署办公；对规模较大、实力较强的省级开发区，进一步简政放权，赋予同级政府的管理权限。二是创新运行机制。积极推进开发区政企分开、管办分开、政事分开、投资与建设分开，探索企业化管理、市场化经营、社会化服务的经营管理模式，真正把开发区的职能集中到制定政策、加强监管、服务企业上来。三是完善开发区组织领导模式。坚持和完善开发区党政主职领导高配制度，提高开发区政治地位。实行横向大部制，科学合理设置开发区行政机构，减少管理层次，减少审批事项，简化办事程序，推行扁平化管理。

强化权力制衡，把权力关进制度的笼子。一是完善分权机制，防止权力过度集中。根据实际需要，坚持和完善开发区党政主职领导分设制度，严格落实一把手“四个”（财务、人事、工程建设和物资采购）不直接分管制度。二是完善民主集中制，促进科学决策。完善班子内部议事规则和决策程序，推行重大事项决策一把手末位表态制和票决制。加强对一把手执行民主集中制情况的考核测评，完善述职述廉、任职回避、内部分工定期轮换等制度。实行决策咨询制度，重大事项决策前要充分开展专家论证、技术咨询、听证、决策评估、公示公开工作。三是完善重点领域和关键环节管理制度，堵塞容易滋生腐败的漏洞。完善招商引资管理、工程建设管理、土地管理、公共资源交易、财经管理、干部人事等制度。推进职务消费改革，降低公务成本，防止隐形腐败。

强化教育监督，最大程度化解领导干部廉政风险。一是强化廉政教育。采取灵活多样的形式，坚持分类施教，突出重点对象，有针对性地开展党性党风、党纪法规、岗位廉政风险防范等教育。积极开展廉政文化进机关、进企业、进工地、进家庭活动。二是增强监督实效。加强对重要政策措施、重大决策部署、重点领域制度执行情况的监督检查。加强开发区领导干部经济责任审计、重大建设项目审计、年度财务管理状况审计。加强对开发区领导干部的教育、监督和管理，健全个人有关事项报告、集中教育、廉政谈话、述职述廉等制度。将开发区纳入巡视巡查范围。畅通群众诉求渠道，建立公示、听证、评价和情况通报等制度。三是坚决惩治腐败。建立健全相关部门参加的查办案件联席会议

制度、案件线索移交制度，整合办案资源，形成办案合力。

加强作风建设，优化开发区发展环境。一是整治不良作风。在各级开发区深入开展党的群众路线教育实践活动，切实加强党员干部作风整治，重点解决庸懒散软、吃拿卡要以及不作为、慢作为、乱作为等企业和群众反映强烈的突出问题。二是规范执纪执法行为。完善综合执法检查制度，推行和完善首错帮助、改过免罚、重大行政处罚审查备案制度。细化、量化行政处罚裁量权，最大限度地控制和减少自由裁量空间。

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如何为反腐败汇聚正能量

关于构建不想腐、不能腐、不敢腐机制的调研

江苏省纪委课题组

（2014年4月14日）

一、江苏构建“三不”机制的探索实践

分层分类开展反腐倡廉教育，努力筑牢党员干部“不想腐”的思想道德防

线。

突出领导机关和领导干部，面向广大党员干部和人民群众，建立健全分层分类教育机制，扎实抓好理想信念、党性党纪教育和廉政文化建设，促进党员干部规范履职、清廉自守。如省委连续9年召开针对领导干部的警示教育大会，每年一个主题制作专题片，集中剖析反面典型案件，用身边的人和事给党员领导干部打预防针、上廉政课、算廉政账；探索实施“四前”廉政教育制度，在重要节日来临前、领导干部任职前、个人重大事项发生前、重点工程项目开工前加强廉政教育，提高教育针对性；面向全社会推进廉政文化创建活动，全省共建立省级廉政教育基地41个、省级廉政文化示范点626个。

不断强化对权力的制约和监督，大力构建“不能腐”的立体监督网络。

坚持以惩防体系建设为引领，不断健全制约和监督权力的制度体系。对改革开放以来制定出台的87件省一级反腐倡廉法规制度进行全面清理和修订完善，进一步提升法规制度的严密性，在全省形成了涵盖6大类、18个方面、100项基本制度的反腐倡廉制度体系。同时，制定新的惩防体系规划相关配套制度。

坚持以权力公开透明运行为抓手，建立健全权力运行制约监督体系。统筹推进部门权力内控机制建设、行政权力网上公开透明运行、电子监察系统建设等工作，实现了全省县级以上行政机关、所有行政权力事项和网上行政监察“三个全覆盖”。目前，省、市、县三级累计纳入权力运行监控系统运行的权力事项为34.2万个，电子监察纠错5万多件，实现了行政权力行使全程留痕、实时监管、可查可控。扩大县委权力公开透明运行试点，建立全省统一的“12345”政务服务热线和农村集体资金资产资源信息管理平台，推行市厅级领导干部点题述廉、县处级领导干部勤廉公示、乡科级领导干部一述双评、村组干部勤廉双述的领导干部述职述廉工作。

坚持以改革创新为突破口，深入推进源头预防。深化行政审批制度改革，

大力清理下放行政审批事项，健全审批、监管分离机制，进一步规范审批行为。完善公共资源市场化配置机制，建立省级行政服务中心和8个省辖市、38个县（市、区）统一规范的公共资源交易中心，促进公共资源交易市场整合。建立健全商业贿赂犯罪档案查询系统，实现公、检、法、工商等多个部门资源共享。

持续加大执纪办案力度，始终保持党员干部“不敢腐”的高压态势。

坚定不移从严惩治腐败。2013年，全省纪检监察机关共接收信访举报59143件次，立案10387件，其中厅级干部13人，处级干部161人，给予党纪政纪处分10357人。

建立健全案件及时发现和查处机制。在全省县以上纪检监察机关网络举报全覆盖的基础上，积极推行领导干部网上接访，进一步拓展信访举报渠道。完善案件线索排查评估机制，对重要复杂线索实行集体排查、集体评估，提高信访举报转为案件线索的转化率。制定省纪委、监察厅自办案件流程图，强化办案过程程序化、规范化建设。加强案件审理，推行审理助辩、案件申诉交叉审理等做法。加强案件监督管理，省纪委坚持每月对市、县办案点进行“不打招呼、直接进点”的“飞行检查”，发现问题立即整改。

不断提高办案科学化水平。积极运用科技手段加强办案的组织、指挥、突破和监管，推进标准化办案场所建设，进一步提高办案的能力和水平。加强案件分析，强化办案治本功能。加强对腐败案件的立案调查和处理情况的信息发布，形成有力震慑。

江苏省结合反腐倡廉工作实践，在构建“三不”机制方面做了一些有益探索，取得了一定成效。但工作中仍有不少困难和挑战，如对主要领导干部监督难、同级监督难等问题依然存在，对一把手监督的有效措施还不够多；深化反腐败体制机制改革、派驻机构改革等方面还要加强研究，结合实际抓紧推进，等等。

二、深化构建“三不”机制的对策建议

科学构建“三不”机制，必须紧紧抓住产生腐败的公共权力、腐败动机、

腐败实现的可能、腐败成本等具体要素，积极采取防控措施。

从筑牢思想防线入手，着力打造“不想腐”的自律机制。

构建“不想腐”的自律机制，就是要通过思想保障、舆论支持和文化支撑，促进领导干部把秉公用权、清廉自守内化为坚定信仰和行动自觉。在采取多种手段加强教育的基础上，还需从其他方面强化保障。

强化文化渗透。积极弘扬廉洁文化，培育廉洁价值理念，用公正法治、清正廉洁等核心价值观和廉洁文化凝聚社会共识，营造良好的党风民风社风。加强反腐倡廉舆论宣传，注重利用热点事件和群众身边的问题加强思想引导，注重网络媒体平台建设，巩固宣传阵地，激发正能量。

强化政治激励。深化干部人事制度改革，推行职务与职级并行制度，打开干部晋升通道，合理确定干部职业规划，对有领导能力且勤廉兼优者提拔重用。完善干部考核评价制度，严格执行干部选拔任用前征求纪检监察机关意见制度，凡是确定的拟考察人选，在组织部门考察时，应同时由纪委进行审核，对经核查确有问题、不符合提拔条件的，应排除出考察对象或拟任人选范围。

从强化制约监督入手，着力打造“不能腐”的防范机制。

腐败问题的滋生蔓延，很大程度上是因为体制机制上存在漏洞，权力缺乏有效的制约监督。构建“不能腐”的防范机制，核心是加强对权力运行的制约和监督。

建立健全权力制约和监督机制。科学配置权力，加大简政放权力度，依法开展权力的清理规范和审核确认工作，合理分解权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，实行分事行权、分岗设权、分级授权，形成设计合理、配置科学的权力结构和运行机制。加强权力运行监督，建立健全党政主要领导向上级党委述廉制度，完善决策失误纠错机制和问责制度，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督方法。充分发挥各监督主体的作用，积极探索通过立法、执法监督等手段，发挥人大履行权力运行监督职责的有效途径和方式。健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，拓宽群众参与监督渠道，重视运用和规范互联网监督。

建立健全权力阳光运行机制。健全权力事项公开制度，推行权力清单制度，完善党委政府新闻发布、重大决策公示预告制度，扩大县委权力公开透明运行试点，深化财政预决算、部门预决算、重大建设项目和社会公益事业信息公开，积极推动司法公开和各领域办事公开，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。完善电子监察系统，通过现代科技手段，压缩权力滥用和暗箱操作空间。

建立健全反腐倡廉制度体系。加强反腐败法律、法规、制度的顶层设计，结合惩防体系2013-2017年工作规划的贯彻落实，健全完善党内法规制度体系，加快推进反腐败国家立法。建立健全廉政风险防控制度，突出重点领域，抓住

关键环节，形成风险预警、纠错整改、内部制约、考核评价和责任追究机制。建立健全防止利益冲突机制，规范领导干部从政行为和离任从业限制，重点解决公共资源配置、公共资产交易、公共资金拨付、公共产品供给等领域的利益冲突问题，防止领导干部寻租。全面提升制度质量，积极开展制度廉洁性评估，推行立法后评估，切实解决制度不配套不协调不好用问题。增强制度刚性约束，明确制度制定、实施、反馈、监督责任主体，建立健全问责追究和监督保障机制，严肃查处、及时通报违反制度行为，提高制度执行力。同时，要进一步健全反腐败领导体制和工作机制，推进党风廉政建设责任制、约谈汇报制、巡视监督全覆盖、派驻机构全覆盖等机制健全，充分发挥纪委党内专门监督机关作用。

三、从提高腐败成本入手，着力打造“不敢腐”的惩戒机制。

惩治的力度越大，腐败案件发现和查处的概率越高，对腐败分子的威慑力就越强。建立健全“不敢腐”的惩戒机制，关键是保持严惩腐败的高压态势，提高腐败成本，让腐败分子得不偿失。

建立健全执纪办案组织协调机制。切实发挥反腐败协调小组的作用，形成“1+1＞2”的联动效应。完善查办案件工作联席会议制度，建立健全执纪执法部门定期沟通交流机制，实行案件线索及时通报及相关工作定期反馈制度，建立重要事项、疑难案件、重大问题定期会商制度，增强惩治腐败的合力，提高执纪办案的实效。完善案件移送和通报制度，执纪执法部门按照职责分工，将有关材料按规定互相移送，并及时反馈查办结果。

建立健全腐败问题及时发现机制。完善信访举报受理机制，完善传统信访举报渠道，健全网络举报和受理机制，鼓励和保护实名举报，加快构建便捷高效、反馈及时的信访举报平台，健全信访问题分类处置制度，加大对举报信息的及时梳理、综合分析和研判，从中筛选有价值的案件线索。推行纪检监察督导巡查制度，针对党风廉政建设薄弱部位、腐败问题多发易发部门和群众关注的热点领域，组织力量开展督导巡查和特定问题专项调查，主动出击，着力发现案件线索。建立案件线索汇集梳理和定期评估制度，加强案件线索的集中管理，严格按照五类标准处置线索，对重要案件线索定期进行分析评估，开展集中排查。

建立健全腐败案件有效查办机制。整合信息汇集和管理平台，加强党风廉政建设基础信息的收集，促进人口、房产、工商、金融等信息资源共享，开通

涉案信息查询平台。加强办案工作的监督管理，完善办案绩效考核办法，落实执纪执法过错责任追究制度，强化对办案全过程的监管。加强办案队伍专业化建设，分级建立办案人才库，统一调度，优化配置，积极推行案件主办人制度。探索建立抓早抓小的防范机制，针对执纪办案中发现的苗头性倾向性问题，注重运用批评教育、诫勉谈话、组织调整等多种处理方式，做到发现在早，查处在小，避免干部进一步滑向犯罪的深渊。在追究腐败分子法律和纪律责任的基础上，要进一步加大经济处罚力度，建立健全追缴体系和罚金制度，增加腐败的成本。

链接：

2013年初，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

2013年10月16日，王岐山同志在省部级领导干部廉洁从政研修班座谈会上提出，要加强理想信念教育，使领导干部不想腐；强化制度建设和监督管理，使领导干部不能腐；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部不敢腐。

2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调，要加大查办违纪违法案件力度，保持惩治腐败高压态势，形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。

2014年3月，王岐山同志在参加十二届全国人大二次会议陕西代表团的审议时，强调要按照习近平总书记在中央纪委三次全会上提出的要求，形成领导干部不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。

如何既“不敢为”又“不能为、不想为”

关于落实中央八项规定精神、健全作风建设长效机制的调研

江苏省纪委课题组

（2014年5月19日）

一、江苏实践

党的十八大以来，根据中央关于加强作风建设的要求，江苏省结合实际，

坚持“五个并重”，扎紧扎密制度笼子，打好改进作风的攻坚战、持久战。

坚持立足当前与着眼长远并重。扎实开展党的群众路线教育实践活动，在全省部署“三项清理、三项规范、一项清退”工作，推进“十大专项整治”和“会所中的歪风”治理行动，着力解决“四风”方面突出问题。同时，就事关长远的一些根本性问题，出台健全重大决策社会稳定风险评估机制、创新群众工作方法解决信访突出问题等10个长效制度。

坚持制度建设与深化改革并重。省委、省政府领导班子成员分别牵头，围绕深化体制改革、加强市场体系建设等12个重大课题开展调研，从体制机制层面探索根治“四风”的办法。

坚持顶层设计与上下配套并重。对中央出台的作风建设制度文件，及时研究提出实施细则和配套措施，确保中央规定落实到位。深入开展“三解三促”活动，省委领导班子带头驻点调研，了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、基层发展稳定和机关作风转变。

坚持健全机制与强化执行并重。创新联动大督查机制，突出节假日重点时段，突出经费使用管理，突出职能部门监管职责，突出执纪问责动真碰硬，推动作风建设规定刚性执行。

坚持组织评价与群众参与并重。建立统一便捷的“12345”政府公共服务平台，打造声屏网报“四位一体”政风行风热线，深化民主评议政风行风活动，畅通群众监督渠道。

经过一年多的努力，江苏的作风建设成效得到了群众的认可。国家统计局在江苏的民意调查显示，86.99%的受访群众认为中央八项规定精神得到很有效或比较有效的执行，90.38%的群众认为不正之风和腐败现象有明显好转，86.53%

的群众表示对遏制和消除作风问题和腐败现象充满信心。

二、突出问题

课题组通过对江苏省作风建设情况和全国各地查处通报的作风问题研究分

析，总结出当前深化作风建设主要存在五方面问题。

思想认识亟待深化。仍有不少党员干部对中央抓改进作风的重要性认识不足，认为作风问题多是鸡毛蒜皮的小事，吃点喝点算不上大问题；对作风建设的长期性估计不足，认为抓作风是“一阵风”，不会长期坚持；对作风问题危害性认识不足，认为刹“四风”影响消费、影响发展，存在抵触情绪。产生这些错误思想认识，是我们抓作风的狠劲和韧劲不够，导致一些党员干部没有真正认识到作风问题是事关党和国家生死存亡的重大问题、是事关每名党员干部的重要责任。

作风问题形式异化。在督查、曝光高压态势下，明目张胆违规的少了，但“四风”问题披上隐身衣以新的面目出现了。如借学习培训调研之机公款旅游，婚丧喜庆分批办理或只收礼金不办酒席，公款报销化整为零，吃喝腐败改换门庭，公车号牌变换身份等，搞上有政策、下有对策，打折扣、搞变通，企图移花接木瞒天过海或掩人耳目转嫁负担。

制度规范刚性不足。法规制度不系统、不配套、执行力不强，用制度管权管事管人的制度体系需要进一步健全完善。有的照抄上级文件内容，不切合实际，制度操作性不强；有的仅有原则性要求，缺少程序保障和惩戒措施，制度约束力不够；有的重制度制定、轻制度执行，缺乏监督检查和问责追究，制度形同虚设；还有的抓制度执行虎头蛇尾，抓责任追究因人而异，诱发“破窗效应”，使制度成了“稻草人”。

职能转变尚不到位。作风问题是表象，背后根源是职能部门的监管缺位和权力寻租。政府审批中，审批事项多、程序设置不科学、监督不到位，一些取消的事项以备案、登记等形式改头换面出现；资金管理中，工作不透明、程序不严密、使用不规范，造成重复投资和严重浪费；干部考核中，过分倚重经济指标，助长了盲目决策、贪大喜功的浮躁之风，政府投资、市政建设中“短命楼”、“短命路”现象屡见不鲜；行政监督中，问责力度不大，责任追究不到位，督查暗访时紧时松等。

深层次问题依然突出。体制机制上存在的深层次问题导致作风问题短期内难以根治。如工作决策中，不遵循民主集中制原则，主要领导搞“家长制”、“一言堂”，听不进不同意见，独断专行，导致决策不科学、执行不顺畅，形不成合力。工作执行中，本位主义严重，有利的就执行，不利的就置之不理，

或者搞变通、打擦边球。党内生活庸俗化，“好人主义”盛行，讲感情不讲党性、讲关系不讲原则、讲和气不讲正气，党内监督缺位，怕得罪人，对歪风邪气不敢抓、不敢管，纵容了不良风气蔓延。

三、对策建议

树立三个理念。一是树立依法治理理念。夯实法律、纪律和道德三道防线，大力提升法律的公信力、增强法律的权威，用法治思维和法治方式推进作风建设长效机制建立。二是树立社会治理理念。建立健全社会参与机制，加大党务、政务公开力度，强化社会监督，依靠社会力量推进作风建设长效机制的建立。三是树立源头治理理念。紧紧抓住权力这个关键，抓住人、财、物这3个源头，建立健全管人、管钱、管物的制度规范，推进作风建设长效机制的建立。

抓住三个重点。一是继续加大惩治力度。惩治是最好的教育，也是最有力的预防。坚持零容忍的态度，继续加大惩治和曝光力度，做到发现一起、惩处一起、曝光一起，让心存侥幸者付出成本、付出代价，既达到让党员干部因严厉处罚而不敢违的目的，也达到让党员干部因得不偿失而不愿违的效果。二是拓展社会监督渠道。公众参与是纠风治乱、惩腐扬善最直接、最有效的力量。畅通信访举报渠道、健全网络举报平台，出台举报奖励办法，鼓励和引导新闻媒体与人民群众积极有序参与，增强社会监督实效。三是强化责任追究。完善作风建设责任体系。切实发挥党风廉政建设责任制龙头作用，落实好党委的主体责任和纪委的监督责任。完善责任追究办法，明确责任追究的标准、程序、形式和量纪幅度，规范“一案双查”的范围、程序，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，确保有错必究、有责必问。

健全六大机制。一是健全教育引导机制。加强理想信念、行为规范和作风教育，深化党纪国法、廉政法规和从政道德教育；健全诫勉谈话和函询制度，开展经常性的教育提醒；大力弘扬廉洁文化，培育廉洁价值理念。

二是健全制度执行机制。对中央出台的制度规定，各地各部门应结合实际出台配套细则，进一步明确有关政策界限和标准。推动制度刚性执行。每项制度都明确决策、实施、反馈、监督责任主体，细化制度运行流程，促进各主体间各司其职、共同协作，让制度切实有效运行。严格制度督查问责。完善作风联合督查机制，纪委联合党委、政府相关部门，采取专项检查、随机抽查、明察暗访、巡视监督、信访监督等多种方式，经常检查监督。

三是健全改革推进机制。进一步简政放权，减少和规范行政审批事项。推

动公共资源和生产要素市场化配置，健全统一规范的公共资源交易中心，压缩寻租空间。深化财政管理体制改革，推进预算改革，将“三公”经费单独编制预算，公开接受监督。深化国库集中收付制度和公务卡结算制度改革，减少公务支出中现金提取和使用。加快人事制度、司法管理体制等相关领域配套改革。

四是健全防止利益冲突机制。构筑公权与私利的隔离屏障，防范利益冲突风险。推动利益事项公开。全面清理和公开公共权力事项，推行各级政府及其工作部门权力清单制度。健全领导干部报告个人有关事项制度，推动报告内容公开，让用权者的利益信息始终处于公众监督之下。实行利益隔离制度。全面落实各项廉洁从政从业规定，严格执行公务回避、任职回避和地域回避制度，健全规范领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等相关规定，实现公务人员任职期间的利益隔离。制定出台公职人员离职或离任后的行为规范，防范“期权性”交易。强化利益冲突处置。当领导干部申报的个人利益事项与其行使的职权有冲突时，组织应及时介入，通过出售或转让个人利益等方式予以处置，实现利益分离；如未能及时处置，应立即采取组织措施，限制其职权行使。加大问责追究力度。对弄虚作假、隐瞒不报的，坚持经济处罚、组织处理与法纪查处并重，提高问责追究的综合效果。

五是健全权力运行监督机制。强化权力制约监督。科学配置党政部门及其内设机构的职权，实行分事行权、分岗设权、分级授权。加强党内监督，强化巡视工作，着力发现问题、形成震慑。健全党政主要领导向上级党委、纪委述廉制度，完善决策失误纠错机制和问责制度。充分发挥各监督主体作用，积极探索人大通过立法、执法监督等手段，有效发挥监督作用的途径。推动权力阳光运行。完善党委、政府新闻发布、重大决策公示预告制度，深化财政预决算、部门决策、重大建设项目和社会公益事业信息公开，积极推动司法公开和各领域办事公开。深化行政权力网上公开透明运行，完善电子监察系统。

六是健全科学考核评价机制。科学确定评价标准，强化作风建设评价结果运用。发挥考核评价导向作用。将贯彻落实八项规定精神的情况纳入领导干部综合考评体系，作为经济社会发展的重要考核指标，强化导向作用。健全作风建设考评办法。坚持以群众是否满意为评价标准，全面推行“向人民汇报、请人民评判”民主评议活动。

巡视工作如何“唱黑脸”

关于增强巡视工作发现问题能力的调研报告

广东省纪委委员第六调研组

（2014年6月16日）

党的十八大以来，中央对巡视工作更加重视，巡视力度不断加大，工作方向更加明确。习近平总书记要求中央巡视组落实监督责任，敢于碰硬，善于发现问题，发挥震慑力，遏制腐败现象蔓延的势头。中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山强调，巡视工作只能加强、不能削弱。如何加强巡视工作，提高巡视成效，是当前党要管党、从严治党的一个重要课题。广东省纪委委员第六调研组围绕“增强巡视工作发现问题能力，提高巡视效果”课题，深入各市开展调研，形成如下报告——

一、发现问题难成为制约巡视工作的瓶颈

近年来，随着巡视工作深入推进，巡视监督对于加强党风廉政建设的作用和意义日益彰显。同时，制约巡视工作深入开展的体制机制性问题也愈发突出，集中表现在巡视发现问题难、发现的问题总体质量不高、违纪违法线索较少等方面，影响了巡视成效。

一是了解面上整体情况较多，深挖细究突出问题少。难以听到反映问题的真话、实话，摸不清问题所在，是目前巡视工作面临的一大难题。在巡视的个别谈话中，普遍存在讲总体工作多、讲具体问题少，讲成绩多、讲缺点少，讲一般性问题多、讲实质性问题少，讲工作业务多、对领导班子评价少的现象，要碰触到核心的、要害的问题，难度很大。在对巡视对象的问卷测评中，多半存在“一勾到底”的现象，使测评结果失真，可参考性不强。

二是关注经济社会发展方面的问题较多，发现廉洁自律方面的问题少。巡视发现的问题主要集中在地方经济社会发展方面，领导干部廉洁自律方面的问题数量少、比例低。2004年至2013年第一轮巡视，广东省共开展巡视26批287次，巡视回访5批40个单位，发现问题1335个，平均每次巡视发现问题4.08个，多数问题涉及被巡视地区经济社会发展情况，如经济指标、政府债务、环境保护、干部人才培养等，而作为巡视监督本职所应着重关注的党风廉政建设和反腐败工作方面的问题则不多。据调查，十七大以来广东省通过巡视发现的各类问题中，违纪违法问题100件，仅占8%。

三是反映取得的成绩较多，揭露违纪违法线索少。巡视发现领导干部违纪违法线索的成效还不够明显，有的地方干部大面积、“塌方式”腐败，但对该地区的巡视却发现不了实质性问题。据统计，2009年至2013年第一轮巡视结束，广东省委10个巡视组共巡视了14批143个单位，发现违纪违法线索92条。2009年至2012年底，广东省立案查处县处级以上干部1143人，通过巡视发现线索59条47人，仅占4.1%。

二、巡视发现问题难的原因分析

（一）从外部环境看，好人主义盛行，党员干部不愿、不敢讲真话，影响了巡视发现问题的效果。一是不愿讲。有的干部虽然了解真实情况，但由于原则性不强，怕得罪人，抱着“多一事不如少一事”的心理，明知不对却主张少说为佳，甚至对有问题的人和事故意袒护、隐瞒。二是不敢讲。部分党员干部对巡视组缺乏信任，担心讲了真话后被泄露给当地主要领导，引来打击报复。三是不便讲。对巡视效果缺乏信心，认为巡视组解决不了这些问题，讲了真话不仅白讲，反而会于己不利。特别是在一些政治环境不宽松、民主氛围不浓的地方，长期没有讲真话的氛围，“讲真话成本大于收益”的官场“潜规则”让人望而却步。四是不肯讲。个别干部本身就存在违纪违法问题，作为既得利益群体的一员，更不会讲真话。

（二）从巡视机制看，干部选配方式僵化、活力不足，制约了工作开展。首先，巡视干部主要来自纪委、组织部两家，大部分干部多年未轮岗，发展空间也受限制，容易产生“被边缘化”的感觉。其次，巡视干部大多数是临时抽调人员，本身对巡视工作不熟悉，再加上缺乏系统性、规范性培训，经验少、业务水平不高，不能适应巡视工作特别是发现问题的要求。第三，绩效考评和责任追究制度缺失，导致工作缺乏硬指标、硬约束，影响队伍活力。

（三）从巡视内容看，主业不够突出，职责任务泛化，发现问题的聚焦点不够集中。近年来，巡视的对象和任务逐步泛化，事关经济发展、社会建设、民生保障以及党的建设等各方面的工作均被列入巡视范围，巡视监督的范围过宽、过广，针对性不强，导致精力和焦点分散、蜻蜒点水，很难触及实质性问题，也难以突出发现违纪违法线索这个主业，成为影响巡视成效的重要原因。

（四）从巡视方式看，创新不足，难以适应形势发展要求。巡视工作方式方法创新不足，滞后于新时期巡视工作发现问题的需要。比如，巡视中的个别谈话变成了“政治待遇”，难以谈出真实情况；对来信来访来电难以应付，又

疏于总结研究；走访调研存在事先安排多、接触群众少，看到政绩多、发现问题少等情况。又如，巡视任务安排不尽合理影响了监督效果。中央要求对县一级一届内至少要巡视一遍，广东省下辖121个县（市、区），巡视工作任务重，对有些县的巡视难免被安排在届初，不符合监督规律。

三、提高巡视发现问题能力的建议

发现问题是巡视工作的核心内容，也是巡视监督的重要手段。党的十八大以来，中央进一步确定了巡视职能定位，把发现问题、形成震慑作为巡视的主要任务，突出强调巡视要增强对一把手的监督，着力发现腐败问题。因此，切实增强巡视工作发现问题的能力，是巡视工作与时俱进的本质体现，也是提升巡视监督实效的必然要求。

一要转变巡视职能定位，突出“着力点”，破解工作职责泛化、重点不突出的问题。要坚持围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心开展巡视，将巡视重心由“相对全面”转变为发现和反映违纪违法线索，重点在发现问题、形成震慑上下功夫。在巡视对象上，要强化对党组织领导班子及其成员特别是主要负责人的监督；在巡视内容上，要紧紧围绕中央提出的“四个着力”，着力发现贪污腐败、违反中央八项规定精神、违反政治纪律、违反组织人事工作纪律等问题。

二要理顺干部管理体制，把好“入口关”，破解队伍结构单一、能力不强的问题。科学选配巡视干部是做好巡视工作的重要前提。建议改革现有的巡视干部选配管理体制，组建一支年轻化、专业化的巡视工作干部队伍，切实提高巡视干部的综合素质和业务水平。一是创新干部管理体制。理顺组织关系，将巡视干部编制从原单位剥离，由巡视机构单列编制、单独设置，将巡视工作岗位作为锻炼干部、培养干部的平台。二是拓宽优秀巡视干部晋升空间，综合运用组织选调、单位推荐、竞争上岗等方式，拓宽晋升渠道，激发队伍活力，使其增强做好工作的积极性和责任感，真正打造一支政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优良队伍。

三要创新巡视方式方法，找准“突破口”，破解发现问题办法不多、效果不佳的问题。坚持改革创新，不断改进完善工作方式方法，是巡视工作适应时代发展需要的必然要求。一是注重“广”，拓宽收集问题的渠道途径。通过纪检监察、组织人事、信访、审计等机关和部门，利用实地检查、座谈、访谈、测评特别是分析当地网络舆情热点等方式，了解掌握对领导干部在党风廉政建设

和选人用人等方面的反映和举报，做到带着问题巡视，增强巡视的针对性。二是突出“深”，增强挖掘问题的能力。要善于从中央和省重大决策部署的贯彻执行情况，看领导班子政治立场是否坚定；从党群干群关系是和谐还是紧张，看工作作风是否良好，等等。三是抓住“细”，提升以小见大发现问题的分析能力。要善于从细节、具体工作环节中查找问题漏洞，在正常中发现不正常。要抓住“三重一大”等决策过程进行重点关注；对敏感岗位和人员进行重点巡视；对领导干部“8小时”外的行为爱好和生活圈、社交圈等相关情况，进行收集、分析和研判。

四要完善巡视工作机制，围绕“规范化”，建立考评体系和责任追究制度，破解积极性不高、责任感不强的问题。科学完善的工作机制是推动巡视工作深入开展的基础。一是要建立科学考评体系，对巡视组年度任务以及每项任务的完成情况进行绩效考核，作为评先评优以及组织选拔任用干部的依据。二是要建立健全责任追究制度。加强结果跟踪，完善巡视责任倒逼制度，增强巡视发现问题的责任感和紧迫感。三是要建立教育培训机制。结合巡视工作重点，有计划、有针对性地组织巡视干部接受教育培训，提升巡视队伍的政策理论水平和业务能力。

如何防止小错酿大祸

关于建立健全反腐败抓早抓小机制的调研

江苏省纪委法规研究室

（2014年6月23日）

一、江苏建立健全抓早抓小机制的实践探索

立足早发现，多渠道多途径及时揭露小微问题。一是通过信访举报发现问题。建立全省贯通的信、访、网、电四位一体举报渠道，健全便捷高效的举报受理平台，为群众举报提供更多便利。完善举报保障机制和激励机制，依法维护群众的检举权、控告权，鼓励和引导群众支持和参与反腐败工作。二是通过明察暗访发现问题。突出节假日等重要时间节点开展专项督查，切实加大执纪问责力度。三是通过检查考核发现问题。通过座谈走访、组织述职述廉、个别谈话及时发现党员领导干部在履行党风廉政建设责任制、遵守廉洁从政和改进作风各项规定方面存在的问题。四是通过巡视发现问题。重点查找党风廉政建设、作风建设、严明党的政治纪律、执行民主集中制、选拔任用干部等方面存在的问题。

立足早教育，提醒党员干部及时纠正存在问题。一是谈心谈话教育。省委制定出台廉政谈话和纪委约谈制度，把廉政谈话作为党风廉政建设责任制检查考核、述职述廉、任职前教育的重要内容和必经程序。二是信访监督提醒。对信访举报反映党员干部的苗头性问题特别是“四风”方面的问题，及时了解、及早提醒。三是问责通报震慑。对一些越过纪律防线的轻微违纪问题，在教育提醒的基础上，充分发挥问责追究的警示和阻断作用，综合运用党纪政纪处分、组织处理等手段及时进行处理。

立足早查处，始终以零容忍态度查处腐败问题。一是完善案件线索排查评估机制。加强对案件线索的集中统一管理，提高信访举报向案件线索的转化率。发挥反腐败协调小组作用，加强与法院、检察院、公安、审计、信访等部门的沟通协作与信息共享，通过人口、房产、车辆、工商、金融等基础信息查实、比对等手段，从中发现问题线索。二是发挥查办案件的治本功能。针对查办案件中发现的问题，深入剖析原因，查找制度漏洞，发出监察建议书，督促发案部门健全完善制度，强化风险防控，规范权力运行，发挥查办案件的治本功能。加强对腐败案件的立案调查和处理情况的信息发布，形成有力震慑。三是强化

执纪办案的绩效考核。树立查办大案要案是政绩、抓早抓小也是政绩的鲜明导向，完善办案考评体系，防止在查办案件中出现“抓大放小”现象。

二、建立健全反腐败抓早抓小机制面临的问题

抓早抓小的合力还没有完全形成。少数党组织对主体责任认识不全面，认为只要中心工作抓上去，哪怕小错不断，只要没有违纪违法，就没有问题；一些领导干部存在怕得罪人、做老好人的思想，发现问题不主动提醒报告；一些纪检监察干部认为查大案要案才是政绩、才显示能力和水平，不愿抓早、不屑抓小。

一些制度规定不具体、不衔接、不配套。一些制度规定过于原则和宽泛，对一些小问题无法进行对照处理；不同地区、不同层级、不同部门的执纪执法机关适用法规制度的标准不一，有的设置立案标准、处分标准过高，一些已经暴露的违纪违法问题因为不能及时立案、及时处理导致久拖不决。

纪检监察机关工作手段缺乏，无法适应抓早抓小的要求。面对违纪违法行为隐蔽化、智能化、期权化的趋势和办案措施审批条件更加严格，一些数额较小的案件往往面临一方面很难通过办案审批，另一方面被调查人不配合的困境，使一些小案件的查处难度加大。

三、关于建立健全反腐败抓早抓小机制的对策建议

反腐败抓早抓小，是党要管党、从严治党的必然要求，也是有效防治腐败的重要举措，必须加强顶层设计，落实责任要求，健全工作机制，探索有效途径，形成工作合力。

建立健全问题发现机制。注重对各种信息的研判分析，建立以问题为导向的评价机制，着重从群众信访举报、巡视巡察、日常监督检查、经济责任审计、网络反腐舆情、领导干部家庭财产申报审核等工作中查找线索，发现问题。一是灵活开展巡视巡察。针对党风廉政建设薄弱部位、腐败问题多发易发部门和群众关注的热点领域，开展专项巡视巡察，主动出击寻找问题，收集线索。二是全面落实述廉评议。推行党委主要负责人向党的委员会全体会议述廉，由全委会委员进行现场质询和测评；下级党政正职述廉报告报上级纪委，接受纪委委员审阅、评议，通过述廉评议发现问题。三是注重加强舆情分析。建立健全网络舆情、民情收集分析和快速办理机制，开展民意测评、问卷调查、第三方调查等，及时了解情况、发现问题。四是大力推进信息共享。加强与执纪执法机关的沟通协调，规范线索移送、信息共享和协作排查工作，注重从治安处罚、

经济责任审计、司法机关受理案件中发现问题。

建立健全分类处置机制。根据问题的不同性质，发现的不同途径，采取多种措施，早处置早查处。一是发挥信访监督作用。对发现有违纪苗头和轻微违纪问题的干部，加强信访监督，早打招呼、早提醒，促使他们及时警醒、及时回头。对于群众反映的无实质性内容的一般性问题，及时告知，提醒被反映人注意；对于情节轻微的违纪问题，进行函询，责成被反映人如实说清问题；对存在苗头性问题的，进行提醒谈话或诫勉谈话。二是加大作风问题查处问责力度。研究制定监督检查办法，落实党政领导干部问责制度，抓住重要节日时点，扎实开展专项督查和明察暗访，对违反作风建设规定的党员干部进行及时查处、严肃问责，建立责任追究案件情况报告和通报曝光制度。三是坚持违纪问题快查快办。加强对案件线索的集中管理，集中力量加大初核等办案工作力度，实现对轻微违纪违法案件行为的及时查处，形成冒头就打的高压态势。

建立健全廉政预警机制。坚持教育在先、防范在先、约束在先，从单个警示向廉政教育延伸，从单个整改向制度建设延伸，从单个查办向全面治理延伸。一是强化廉政教育提醒。抓住地方党委、政府换届，领导干部岗位变动、职务升迁、逢年过节，重要工程项目、重大改革措施、重点民生问题落实等重要时段和敏感时期提前打预防针，通过谈心谈话的形式对党员干部实施提醒教育。针对一个时期发生的典型案例，深刻剖析，通过集中警示、观看专题视频、参观专题展览等形式，对各级干部开展警示教育。二是强化廉政风险防控。紧扣热点部门、重点岗位和关键环节，深入开展廉政风险排查工作，完善相关制度，主动防范并控制风险，及时进行纠偏纠错。充分发挥纪检监察机关的监督检查作用，通过信访举报和查办案件情况分析、党风政风监督等途径收集的廉政风险信息，对一些腐败迹象主动干预、及时预警。三是强化廉政预警监测。注重发挥人大代表、政协委员、民主党派、新闻媒体等的监督作用，拓展群众监督渠道，聘请信访工作联络员、社区民意信息员，不断延伸监督触角，做到党员干部活动到哪里，监督就覆盖到哪里。

建立健全责任落实机制。反腐败抓早抓小是党风廉政建设的重要内容，也是党委主体责任和纪委监督责任的重要内容。一是增强责任意识。各级党委是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者，要强化抓早抓小的责任意识，切实认识到反腐败抓早抓小既是对干部的严格要求、严格管理，也是对干部的关心爱护，做到在抓早抓小上不松手、不甩手、不缩手。二是细化责任内容。认真

落实党风廉政建设责任制，细化责任内容，在党委领导班子集体责任、领导成员的个人责任、纪委的监督责任中，分别体现抓早抓小的具体要求，使各级党委和纪委切实重视和有效开展工作。三是明确保障举措。将责任落实情况报告、廉政谈话、纪委约谈等措施制度化、规范化、程序化，积极探索行之有效的工作方法和途径，让抓早抓小的主体责任、监督责任更好地落到实处。四是严格问责追究。凡是在党员干部小微问题上不主动提醒、制止、查处、报告而被上级发现查处的，采取上追一级的原则，对有关领导班子和领导干部包括纪检监察干部进行约谈，实施“一案双查”，有效传递压力，使各级党组织和领导干部主动担责、敢于担当。

咬咬耳朵大喝一声猛击一掌

湖北省关于健全反腐败抓早抓小机制的调研报告

湖北省纪委常委、秘书长张依涛（2014年7月7日）

抓早抓小是党要管党、从严治党的必然要求，是新形势下坚决遏制腐败蔓延势头的务实之举，为纪检监察机关提高治理腐败能力提供了重要遵循。近期，湖北省纪委对反腐败抓早抓小工作进行了专题调研，在总结本省实践经验的基础上，分析存在的问题，提出了健全反腐败抓早抓小机制的对策建议。

一、湖北省贯彻反腐败抓早抓小要求的探索实践

牢固树立抓早抓小理念。省委明确提出，对干部的问题大的要抓，中的要抓，小的也要抓，要不哄不捧、及时批评教育、及时提醒，绝不能睁一只眼闭一只眼，绝不能搞网开一面、下不为例。

从作风问题抓起。以落实中央八项规定精神为切入点和突破口，以开展党的群众路线教育实践活动为载体，纠正了一些“四风”方面存在的问题。坚持逢节必禁、有违必查、有查必惩，拧紧作风建设螺栓。

以约谈为重要手段。省纪委出台纪检监察机关对领导干部和下级纪检监察机关负责人进行约谈的两个暂行办法，推进约谈制度化、常态化。今年以来，省纪委对56名厅级干部进行了廉政约谈，对各市州和省直单位纪委书记、纪检组长进行了普遍约谈，全省纪检监察机关开展信访谈话1048次。荆门市建立了廉政“门诊部”，个别约谈有轻微违规违纪行为的领导干部14人。

坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。做到抓大不放小，提高了查处率。今年

上半年，全省纪检监察机关查处的乡科级、县处级干部分别同比增加93.9%、

66.7%。省纪委自办案件中，通过“走读”方式查办的案件比例占到37.9%，组织处理案件办结时间一般在2个月以内。同时，通过对问题线索大起底和实行县级综合派出、乡镇办案协作等改革举措，保证了上下查办案件一个力度。

常敲廉政警钟。加大党风廉政宣传教育力度，始终保持高气压、强气场。在全省开展党风廉政建设第15个“宣教月”活动，举办党政主职领导干部落实主体责任研讨班，开办“长江讲坛廉政讲堂”，营造了抓早抓小、反腐防腐的浓厚氛围。

二、当前反腐败抓早抓小工作遇到的问题和障碍

认识上存在偏差，抓早抓小的合力有待增强。一是一些单位不愿在抓早抓小上花力气，认为只要不发生大案要案就行，干部的“小事”单位不必管、也管不好。二是一些领导干部尤其是主要领导不敢担当，对不良作风和干部的苗头性、倾向性问题不愿提醒、、不敢指出，怕得罪人，怕影响团结，怕丢选票。三是一些党员干部不能正确对待监督，认为组织上跟自己谈话是对自己不信任，使小问题扩大化、公开化，因而在心理上抵触反感。

机制上尚不完善，抓早抓小的导向有待形成。一是对落实抓早抓小的主体责任缺乏制度化、具体化规定，其效果难以评估，也不属于“一票否决”范围，因而一些单位对此没有像对待腐败那样采取零容忍的态度和力度。二是领导干部廉政信息平台建设尚未形成体系，如个人有关事项报告、金融实名制、不动产登记等制度尚不完善，对早发现、早防范腐败的作用不大。三是一些制度执行力不强。四是纪检监察机关的工作导向尚未完全转型，绩效考核体系中抓早抓小的内容体现不充分。

手段上不相适应，抓早抓小的能力有待提高。一是当前腐败行为越来越隐蔽化，一些群众对干部不良作风和小节小事见怪不怪，反映和举报的意愿较低，而纪检监察机关通过信访举报、案件调查、媒体曝光、巡视、经济责任审计、个人有关事项报告核查等途径发现的线索具有滞后性，等发现线索时大多已成违纪违法事实。二是纪检监察机关力量有限，尤其是部门和乡镇基层的纪检监察干部力量分散，面对众多的小事小案，心有余而力不足。三是纪检监察干部的能力素质有待提高，过去的惯性思维和行为尚在调整之中，还不能完全适应新的理念和思路要求。

三、健全反腐败抓早抓小机制的对策建议

（一）以问题线索为着眼点，健全腐败问题早发现机制

建立领导干部廉政信息电子管理系统。给每位领导干部建立廉政档案，收录其个人有关事项报告及信访举报、案件调查、巡视检查等发现的问题。建立自动比对、异常预警、定期分析、跟踪管理机制，使系统成为监控领导干部廉政状况的“电子眼”，同时为干部任用的廉政审核提供可靠依据。

整合领导干部问题线索发现渠道。建立信访主渠道信息、专项工作中的信息、查办案件中的信息定期向线索库汇集的制度。完善线索移送制度，加强与公安、检察、法院、审计等机关部门在线索方面的沟通协调，及时获取应当追究纪律责任的有关人员的违法案件线索。将信访举报网站与地方主要网站连起

来，受理社会举报。

建立领导干部腐败迹象识别和调查机制。研究并发布领导干部可能存在腐败问题的识别标准，当领导干部有不合理的高水准生活、对变换职务或者调动工作表示出令人费解的抵制、同一些企业负责人之间有不同寻常的私人交往、滥用自由裁量权、隐瞒某些事件和情况、试图对不属于自己管辖范围的决策施加影响等不寻常迹象时，及时介入调查。

（二）以常态长效为着眼点，健全腐败问题早提醒机制

及早进行预防教育。以组织部门和所在单位党组织为主，在干部提拔、岗位调动、分工调整、出国（境）等关键节点，对干部早打招呼，提醒在前，最大限度地减少和预防腐败问题发生。

开展廉政谈话提醒。各单位党组织落实主体责任，加强对干部的日常监督，针对平时工作中发现的、群众来信来访反映的、干部职工投诉举报的涉及党员干部的问题，本着“有则改之、无则加勉”的原则，对相关当事人及时进行提醒谈话，促使其注意防范、克服和改进。

推进约谈工作常态化。建立纪检监察机关对领导干部进行约谈的工作机制，根据日常工作、信访举报、案件检查以及监督检查和巡视工作中发现的领导干部存在的问题，分别实施工作约谈、信访约谈、案件检查约谈和廉政约谈，及时警示提醒，督促纠正。

（三）以监督制约为着眼点，健全腐败问题早纠正机制

强化审计追责问责。加大领导干部经济责任审计力度，对发现的问题，不仅要督促整改，防止违纪违法问题发展和蔓延，而且要坚决追究有关人员的党纪政纪责任，形成震慑。

加强对关键领域和环节的监督。重点从体制机制制度上解决土地出让中违规减免价款、擅自改变用地性质、违规提高容积率的问题，项目建设中采取BT、BOT方式实施的大型政府投资项目不公平竞争、国有资产流失的问题，招商引资中随意减免返还的问题，招投标中围标串标的问题。

健全关键岗位防范机制。对一线执法人员，压缩和规范自由裁量权，加大执法透明度和监督力度；对中层关键岗位，探索跟踪督评制度；对领导班子成员，结合落实主体责任，建立述职述廉、追责问责、警示谈话等制度，防止腐败滋生。

完善廉政风险评估办法。依托电子监察平台，加强对权力运行的实时监控、

防控纠错和效能评估，实现行政权力流程可视、指标量化、运行留痕。

（四）以加强惩治为着眼点，健全腐败问题早查处机制

坚持零容忍惩治腐败。坚持查办案件抓大不放小，抓屡犯也不放过初犯，

对影响恶劣的案件“小案当大案办”，提升震慑力，让心存侥幸者悬崖勒马。

强化明察暗访和专项整治。重点对落实党风廉政建设责任制、落实中央八项规定精神不力、领导干部廉洁自律不严、损害群众利益的不正之风以及“四风”问题进行治理；对执行中央重大决策部署不坚决，有令不行、有禁不止，打折扣、做选择、搞变通等问题进行专项整治。

加大对行贿行为的打击力度。既追究受贿人的责任，也追究行贿人的责任，加大腐败行为的风险成本。探索执纪处理公开，对移送司法机关处理并判处刑罚的领导干部违纪违法案件，将其主要案情及行贿人、行贿数额等在网上“一案一公开”，让腐败分子身败名裂，将行贿人公开曝光。

实施“系统抓、抓系统”。围绕全面深化改革的要求，实施对腐败“重灾区”的歼灭战，通过查办重要个案，建立起对同类案件的查办模式，取得查一案、挖一窝、带一片的效果。

别让“撒手锏”成“银样镴枪头”

关于强化党风廉政建设责任追究的调研

四川省委常委、省纪委书记王怀臣（2014年9月15日）

一、四川实践

从细化责任分工入手，逗硬检查考核，严格倒查追责，初步形成了任务明确、目标具体、责权统一的党风廉政建设责任制及责任追究体系。

明晰职责分工。省委制定出台《关于落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的意见（试行）》，这是四川省第一个系统规范“两个责任”的省委文件。将党委主体责任从党委（党组）领导班子责任、主要负责人责任、领导班子成员责任3个层面细分为17项具体内容，将纪委监督责任细分为5项具体内容，厘清职责边界，细化责任内容。今年6月以来，由省纪委书记、副书记带队组成5个宣讲团，深入21个市（州）和147个省直部门、国有企业、高等学校，召开落实“两个责任”工作会议，并约谈市（州）党委书记、市（州）长和纪委书记63人，与市（州）党委书记和纪委书记42人签订承诺书，让大家掌握了解自己的职责所在。

推进量化考核。完善党风廉政建设责任制考核办法，将考核结果纳入省政府绩效考核，占总分的20%，作为领导班子和领导干部表彰奖励、考察考核、选拔任用的重要依据。按照公开、真实、科学的原则，2011年底创造性地建立以重视度、遏制度、廉洁度、信心度4个一级指标和15个二级指标为主要内容的党风廉政建设社会评价指标体系。每年在全省21个市（州）、183个县（市、区）同步开展两次民意调查，对48个省直部门和18个公共服务行业开展政风行风群众满意度测评，通过量化调查的办法，将主观感觉转化为客观数字，使抽象的反腐倡廉工作可衡量、可比较、可分析，为科学追责提供重要依据。

规范追责程序。在全面总结南充、广安等地探索经验做法的基础上，选择达州市开展“一案双查”专项试点工作，研究制定《关于党风廉政建设“一案双查”实施办法（试行）》和《关于惩治和预防腐败体系制度建设与执行责任追究办法（试行）》，明确“受理→初核并提出处理方案→组织实施→听取申辩→报上级纪委、组织部备案”共5个步骤，建立统一规范的追究机制和程序，提高实施责任追究的水平。

严格问责追究。2013年以来，全省查处责任追究案件468件，给予党纪政纪处分509人。成都市青白江区委统战部1名会计犯贪污罪，区委给予分管财务工作的常务副部长党内警告处分。西充县民政局分管优抚工作领导及工作人员收受服务对象现金，县委追究县民政局党组书记、局长主体责任，给予其免职处理。岳池县农业局8名干部上班时间在茶馆休闲娱乐，县委追究县农业局党委委员、纪委书记监督责任，分别给予其免职处理和党内警告处分。

二、存在问题

《关于实行党风廉政建设责任制的规定》颁布以来，尤其是2010年修订后，各地更加重视责任追究工作，追究力度也不断加大。但总体来看，责任追究案件较少、实行责任追究较为困难的问题仍然比较突出。

思想认识存在偏差，执纪问责松软不严。一些领导干部害怕严格执行责任追究会影响地方经济发展和社会稳定大局，对应追究责任的不实施责任追究。有的领导干部对本地本单位问题存在“好人主义”、“部门保护主义”的思想，甚至袒护、包庇责任追究对象。个别领导干部自身存在对党风廉政建设重视不够、责任不落实的问题，在责任追究过程中，害怕牵连到自己。

政策界限不够明确，追责对象难以确定。部分单位党组织成员之间分工不明确，职责范围不清楚，有的工作大家都管，有的工作大家都不管，出现问题不便于追责。特别是党政机关和领导班子中普遍存在职能交叉的现象，责任不够明晰。对集体决定的事项，借口集体负责，而实际上谁都不负责，导致难以追究个人责任。

追责办法宽泛不实，实际执行不易操作。有的单位虽然制定了责任追究办法，签订了党风廉政建设责任书，但严重脱离单位实际和岗位特点，仅提原则性要求，责任条款比较笼统，既没有细化和量化，也没有追究的形式和程序，难以操作。在实施责任追究时，没有建立有效的责任追究结果公开制度，致使责任追究“神秘化”，也难以保证责任追究的公平、公正。实践中，党风廉政建设责任追究往往受领导意见、社会舆论、媒体报道等因素的影响，少有主动、自发的责任追究，导致出现畸重畸轻的现象。

协调机制不够健全，追责手段较为单一。不少地方实施责任追究全部由纪检监察机关负责，各职能部门不能坚持谁司职谁负责追究，特别是对涉及多个部门的，相互协作配合不够，不能根据行为的类型、程度采取相应追究手段。相应的责任追究手段比较单一，实践中往往偏向于纪律处分，没有较好地发挥

出诫勉处罚、组织处理、纪律处分和追究刑事责任等多种手段的综合效用。

三、对策建议

针对当前党风廉政建设责任追究工作中存在的问题，要以责任为支点、以

制度为规范、以问责为保障，推动党风廉政建设各项工作落到实处、见到实效。

加强宣传教育，增强责任意识。党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。牢牢抓住责任制这个龙头，把好“两个责任”这个关口，将落实党风廉政建设责任制列入重要议事日程，多渠道、全方位开展宣传，推动各级党委特别是主要负责人强化责任约束，把该尽的责任尽到，把该做的工作做好。自觉肩负起党风廉政建设的重大责任，严肃纲纪、疾恶如仇，着力解决“能力不够不会抓，怕得罪人不愿抓，自身有鬼不敢抓”等问题，对一切不正之风和腐败现象敢于亮剑，出重拳、下狠劲，努力营造一个良好的从政环境和政治生态。

细化制度规定，做好顶层设计。尽快制定责任追究办法，明确责任追究的标准、程序、形式、量纪幅度等，规范“一案双查”的范围、程序，对操作层面的问题作出明确规定，促使责任追究具体化、程序化、制度化。针对不同情况制定追责标准，严格划清责任界限，分清集体责任与个人责任，主要领导责任和非主要领导责任，直接责任和间接责任，综合运用批评教育、警示告诫、组织处理、纪律处分、法律制裁和经济惩罚等多种手段实施责任追究。

健全运行机制，凝聚工作合力。健全协作配合机制，建立纪检监察、组织人事等部门参加的联席会议制度，加强信息沟通和整体联动，强化各部门间责任追究案件线索的通报，形成合力追责的态势。健全考核评价机制，将党风廉政建设职责履行情况纳入党委、政府的日常考核指标体系进行检查考核。健全监督检查机制，坚持定期开展监督检查，及时发现并纠正责任追究工作中存在的问题，保证监督有效到位，推动责任追究落实。

严格追究责任，形成有效震慑。只有坚决逗硬追究责任，才能有效防止党风廉政建设责任制流于形式。坚持有错必究，有责必问，加大执纪监督力度，对那些领导不力、不抓不管而导致不正之风长期滋长蔓延，或者屡屡出现重大腐败问题而不制止、不查处、不报告的，无论是党委还是纪委，都要追究其责任。对落实责任不力的，及时进行责任追究，将典型案件通报曝光，形成强大震慑。通过开展责任追究，促进责任的担当和职责的履行，使绝大多数党员领导干部不敢不履责、不想不履责、不能不履责。

健全改进作风常态化制度的调研思考

江苏省纪委课题组

（2014年）

本课题在对江苏作风建设专题调研基础上，研究提出落实中央八项规定精

神、健全改进作风常态化制度的对策建议。

一、落实中央八项规定精神、加强和改进作风的江苏实践

党的十八大以来，根据中央关于加强作风建设的要求，江苏结合实际，坚持“五个并重”，扎紧扎密制度笼子，打好改进作风的攻坚战、持久战。一是坚持立足当前与着眼长远并重。扎实开展党的群众路线教育实践活动，在全省部署“三项清理、三项规范、一项清退”工作，推进“十大专项整治”和“会所中的歪风”治理行动，着力解决“四风”方面突出问题。二是坚持制度建设与深化改革并重。省委省政府领导班子成员分别牵头，围绕深化体制改革、加强市场体系建设等12个重大课题开展调研，从体制机制层面探索根治“四风”的办法。三是坚持顶层设计与上下配套并重。深入开展“三解三促”活动，省委领导班子带头驻点调研，了解民情民意、破解发展难题、化解社会矛盾，促进干群关系融洽、促进基层发展稳定、促进机关作风转变。四是坚持健全机制与强化执行并重。创新联动大督查机制，突出节假日重点时段，突出经费使用管理，突出职能部门监管职责，突出执纪问责动真碰硬，推动贯彻落实中央八项规定精神。五是坚持组织评价与群众参与并重。建立统一便捷的“12345”政府公共服务平台，打造声屏网报“四位一体”政行风热线，深化民主评议政风行风活动，畅通群众监督渠道。

经过一年多的努力，江苏的作风建设得到人民群众的认可。国家统计局民意调查显示，86.99%的受访群众认为中央八项规定精神得到很有效或比较有效的执行，90.38%的群众认为不正之风和腐败现象得到明显遏制，86.53%的群众表示对遏制和消除作风问题和腐败现象充满信心。

二、落实中央八项规定精神、推进作风建设面临的突出问题

通过课题组调研了解的情况和对全国各地查处通报的作风问题研究分析，

当前深化作风建设主要存在五个方面的问题。

思想认识亟待深化。仍有不少党员干部对中央抓改进作风的重要性认识不足，认为作风问题多是鸡毛蒜皮的小事，吃点喝点算不上大问题；对作风建设

的长期性估计不足，认为抓作风是“一阵风”，不会长期坚持；对作风问题危害性认识不足，认为抓“四风”影响消费、影响发展，存在抵触情绪。这些思想认识的根源是我们抓作风的狠劲和韧劲不够。作风问题形式异化。在督查、曝光高压态势下，明目张胆违规的少了，但“四风”问题披上“隐身衣”以新的面目出现。如借学习培训调研之机公款旅游，婚丧喜庆分批办理或只收礼金不办酒席，公款报销化整为零，吃喝腐败改换场所，公车号牌变换身份等，搞上有政策、下有对策。制度规范刚性不足。法规制度不系统、不配套、执行力不强，管权管事管人的制度体系需要进一步健全完善。有的照搬照抄上级文件内容，不结合本地实际，制度操作性不强；有的仅有原则性要求，缺少程序保障和惩戒措施，制度约束力不够；有的重制度制定、轻制度执行，缺乏监督检查和问责追究，制度形同虚设；还有的抓制度执行虎头蛇尾，抓责任追究因人而异，诱发破窗效应，使制度成了“纸老虎”、“稻草人”。

职能转变尚不到位。政府审批中，审批事项多、程序设置不科学、监督不到位，一些取消的事项以备案、登记等形式改头换面出现；资金管理中，工作不透明、程序不严密、使用不规范，造成重复投资和严重浪费；干部考核中，过分倚重经济指标，助长了盲目决策、贪大喜功的浮躁之风，政府投资、市镇建设中“短命楼”、“短命路”现象屡见不鲜；行政监督中，问责力度不大，责任追究不到位，督查暗访时紧时松等。

深层次问题依然突出。体制机制上存在的深层次问题导致作风问题短期难以根治。如工作决策中，不遵循民主集中制原则，搞“家长制”、“一言堂”，听不进不同意见，独断专行，导致决策不科学，执行不顺畅，形不成合力。工作执行中，本位主义严重，有利的就执行，不利的就置之不理，或者搞变通、打擦边球。党内生活庸俗化，“好人主义”盛行，讲感情不讲党性、讲关系不讲原则、讲和气不讲正气，党内监督缺位，怕得罪人、对歪风邪气不敢抓不敢管，纵容和滋长了不良风气蔓延。

三、落实中央八项规定精神、健全改进作风常态化制度的对策建议

第一，树立三个理念。一是依纪依法治理理念。夯实纪律、法律和道德三道防线，大力提升法纪的公信力、增强法纪的权威，用法治思维和法治方式推进作风建设长效机制建立。二是社会治理理念。建立健全社会参与机制，加大党务政务公开力度，强化社会监督，依靠社会力量推进作风建设长效机制的建立。三是源头治理理念。紧紧抓住权力这个关键，抓住人、财、物这个源头，

建立健全管人、管钱、管物的制度规范，推进作风建设长效机制的建立。

第二，抓住三个重点。一是继续加大惩治力度。惩治是最好的教育，也是最有力的预防。坚持零容忍的态度，继续加大惩治和曝光力度，做到发现一起、惩处一起、曝光一起，让心存侥幸者付出成本、付出代价。二是拓展社会监督渠道。公众参与是纠风治乱、惩腐扬善最直接、最有效的力量。畅通信访举报渠道、健全网络举报平台，出台举报奖励办法，鼓励和引导新闻媒体与人民群众积极有序参与，增强社会监督实效。三是强化责任追究。制定出台贯彻落实中央八项规定精神、着力改进“四风”问题的配套性制度，研究细化查处各类违规行为的惩治类制度，不仅要追究直接责任人责任，还要倒查追究领导责任，确保依法依纪从严惩治。

第三，健全六大机制。一是教育引导机制。加强理想信念、行为规范和作风教育，深化党纪国法、廉政法规和从政道德教育；健全诫勉谈话和函询制度，开展经常性的教育提醒；大力弘扬廉洁文化，培育廉洁价值理念。二是制度执行机制。出台作风建设常态化配套细则，明确决策、实施、反馈、监督责任主体，细化制度运行流程，推动制度刚性执行；严格制度督查问责，完善作风联合督查机制，进行经常性的检查监督。三是改革推进机制。进一步简政放权，减少和规范行政审批事项。推动公共资源和生产要素市场化配置，健全统一规范的公共资源交易中心。深化财政管理体制改革，推进预算改革，加强对财政资金使用的全程监管，深化国库集中收付制度和公务卡结算制度改革。加快人事制度、司法管理体制等相关领域配套改革。四是防范利益冲突机制。推动利益事项公开，推行各级政府及其工作部门权力清单制度，健全领导干部报告个人有关事项制度；强化利益冲突处置，通过适当方式实现利益分离，加大问责追究，对弄虚作假、隐瞒不报的，坚持经济处罚、组织处理与法纪查处并重，严肃予以查处。五是权力制约监督机制。科学配置党政部门及其内设机构的职权，健全党政主要领导向上级党委、纪委述廉制度，完善决策失误纠错机制和问责制度；完善党委和政府新闻发布、重大决策公示预告制度，深化行政权力网上公开透明运行，推动权力阳光运行。六是科学考核评价机制。将贯彻落实中央八项规定的情况纳入领导干部综合考评体系，健全作风建设考评办法，坚持群众满意的评价标准，全面推行民主评议活动。完善作风建设责任体系，落实好党委的主体责任和纪委的监督责任，完善责任追究办法，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条。

为同级监督“助助威”、“提提气”、“亮亮眼”

广东省关于加强纪委对同级党委有效监督的调研报告

广东省纪委课题组

（2014年）

纪委监督同级党委常委会成员，历来是干部监督工作的重点和难点。在世情国情党情发生深刻变化的情况下，监督工作面临许多新情况新挑战，加强纪委对同级党委常委会成员的监督显得更加重要而紧迫。为此，广东省纪委组织专题调研组先后赴惠州、揭阳、阳江、茂名、梅州、汕尾、肇庆、清远等市，约谈党政主要领导、纪委书记以及部分县（市、区）党政主要领导，访谈中山大学、华南农业大学有关专家学者，并通过互联网了解国内其他地区的一些经验做法，从不同层次、不同角度针对同级监督开展调查研究。

存在的主要问题及原因分析纪委对同级党委常委会成员进行监督，是我们党加强自身建设、强化权力监督制约、有效预防腐败的一项重要措施，也是党章赋予纪检机关的一项重要职责。但在现实中，纪委监督同级党委常委会成员仍然存在体制机制制度的障碍，愿意监督、敢于监督、能够监督的现象不普遍。从实践来看，纪委监督同级党委常委会成员存在较多的矛盾和问题。

一是制度过于原则，监督没有具体实施办法和路径。纪委对同级党委委员进行监督，《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》等党内法规制度都有相关规定。但各地反映，党内法规虽然赋予纪委监督同级党委委员的职责，但这些职责如何履行，还有哪些相应配套的、必须的权力；工作在不同岗位上的同级党委委员，特别是常务委员到底有哪些权力，应该承担哪些责任；权力运行必须经过哪些程序、环节、步骤，哪些该监督等都没有明确的规定标准，方向、方法、措施都较为模糊，纪委对同级党委常委会成员的监督难以实际操作。

二是人财物受制于监督对象，监督不具备不受干扰的独立性。党委常委会成员既是被监督者，又是监督者，是监督主体与监督客体的统一。它体现在实施监督和接受监督上相互平等，都应该既有监督别人的权力，又有接受别人监督的义务。监督具有风险，是有代价的。不监督是失职，真监督难免“冒犯”。有时监督不仅不被理解、支持和同情，还常常受到冷嘲热讽、说三道四。监督者要有相当大的勇气，甚至冒很大风险，付出很大代价。如何保证监督者的正

当权益不受侵犯，如何保证监督者没有后顾之忧，不解决这个问题，监督者的

工作主动性和积极性就难以发挥。

三是少数领导干部存在模糊认识，接受监督意识不强。当前，党内监督的良好氛围尚未形成，不愿监督、害怕监督、规避监督、排斥监督甚至公开抗拒监督的领导干部不在少数。有的认为“监督麻烦，妨碍决断，影响工作效率”；“监督限制人，束缚手脚，是看的盯着千的”；有的把监督机关的监督当成“找茬”，甚至片面地认为监督过严就是不信任，不利于调动工作积极性。实际工作中，纪委对同级党委班子成员的监督，更多的是依靠主要领导的廉洁自律意识和主动接受监督的思想觉悟。

改进途径及方法探析健全有效的监督体系，是上级、同级、下级和社会监督均衡配置、综合作用的结果，同级监督不可或缺。加强纪委对同级党委常委会成员的监督，既要发挥同级纪委知情便利的优势，敢于善于监督；又要看到同级纪委制衡乏力的劣势，防止将同级监督虚化。既要长远谋划，通过深化体制改革寻求治本之策；又要着眼现实，探索现有体制下强化纪委同级监督的新路径。

最大限度激发体制动能，通过探索党的纪律检查工作领导体制创新增强纪委监督的独立性和权威性。合理的体制结构和运行机制，对于加强监督制约具有十分重大的意义。调研中各地普遍认为，改革党的纪律检查工作领导体制终究是强化纪委对同级党委常委会成员监督最根本、最深远、最有效的举措。党的十八届三中全会强调，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。其中，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”，有利于切实把有魄力、敢监督的领导干部选配到纪委书记岗位上。最大限度释放改革红利，通过深化改革将纪委直接监督转化为制度和程序上的制约。调研中，一位县纪委书记形象指出：“监督权力，与其绷紧神经跟踪它，不如把它软禁起来方便些”。抓住监督薄弱领域和环节深化改革，把权力关进制度笼子里，是现有体制下破解纪委同级监督权威不足“尴尬”难题的关键。从调研情况看，要突出三个重点：一要突出抓选人用人。深化干部选拔任用初始提名改革，坚持民主推荐。探索建立选人用人重大失察失误行为责任追究机制，确保干部任免公平公正。二要突出抓重大决策。把监督融人党委决策全过程，健全民主集中制配套制度，完善议事规则和程序。三要突出抓关键领域。针对腐败高发领域，大力推进体制机制制

度创新，强化对权力集中部门的监督制约，在权力运行高风险节点上设防布控。

最大限度扫除灰色地带，通过推进公开透明倒逼权力规范运行。正如基层干部所说：“权力不公开，搞监督就像黑夜里戴墨镜抓贼”。权力不仅要关进制度笼子里，更要晒在阳光下，必须积极推进权力运行公开透明。一要公开权力本身内容。健全党委权力运行公开制度，规范并公布党委常委会及其班子成员的职权范围、运行边界、程序流程、违反情形，让干部群众知道监督什么、怎么监督。二要公开权力运行情况。深入推进党务政务及各类信息公开，特别要推动党委常委会“三重一大”事项公开透明，逐步把涉及民生、群众关注、社会关切的事项纳入公开范畴，让干部群众知道权力是否规范运行。三要公开权力行使者信息。稳步推进领导干部特别是党委常委会成员重大事项报告在一定范围公示，强化抽查核实，进一步健全拒报、瞒报、虚报行为的发现和惩处机制，通过公开个人真实信息，厘清领导干部公私利益界线，让干部群众知道权力行使者的“底牌”。四要建立对公开事项质疑的救济机制。探索纪委定期召开专题询问和质询会，由党代表或群众代表向党委班子成员就其分管工作进行询问和质询，现场听取并解答释疑，使参与权和监督权落到实处。

最大限度凝聚监督力量，通过构筑立体式监督网络使权力滥用无处遁形。纪委要以自身为基点，善于借力用力，将上级监督权威有力、同级监督知情便捷、下级和社会监督点多面广等优势结合起来，构建严密的监督网络。一要善借上级监督之力。深化派驻机构统一管理，强化派驻机构监督执纪的职能。探索地区分片派驻管理改革，由上级纪委常委兼任分区派驻组组长，直接对分区内党委实施监督。二要整合同级监督之力。按照多部门整体防治思维，对外横向整合反腐力量；按照教育、预防、惩处等基本职能，对内优化机构设置，壮大监督力量，通过提升纪委监督权在权力结构中的权重更好地对党委权力形成制衡。三要依靠下级和社会监督之力。各级纪委要通过检查党风廉政建设责任制落实、参加下级党委民主生活会等方式，准确掌握下级党组织和党员群众对上级党委常委会成员的意见建议，发现问题及时向党委反馈。要认真受理、仔细核查群众反映的同级党委常委会成员的各种问题，正确引导媒体和网络开展监督，使监督触角覆盖到领导干部的工作圈和社交圈，发挥舆论监督的强大威力。

最大限度赋予纪委职权，通过健全程序和完善机制让纪委在监督中发挥作

用。要在党章和党内基础法规框架下，坚持实体与程序并重，建立配套制度，

就纪委监督同级党委常委会成员问题作出具体规定。一要健全发现机制。规定纪委书记例行参加党委书记办公会，纪委选派纪委委员列席党委常委会议，保证纪委实时监督党委重大决策形成和执行过程，及时发现问题。二要健全干预机制。明确党委作出重要决定或出台重要政策，纪委认为存在重大纪律或廉洁风险时，可按程序提出修正意见或建议，党委应暂缓实施并认真研究。党委拟提拔任用的干部人选，组织部门在考察酝酿之初，应同步征求纪委意见，纪委有确凿证据认为不应提拔使用的可行使一票否决权。三要健全调处机制。应进一步落实党的十八届三中全会提出的，“查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。四要健全保障机制。纪委行使监督职权时，任何组织和个人不得干预阻挠，凡发现包庇祖护被监督对象、干扰妨碍纪委开展监督、打击报复执纪人员的，坚决查明情况并按有关规定严肃追究责任，防止监督和程序被随意中断。

调研中，各地各部门普遍反映，现行体制下纪委监督同级党委常委会成员离不开党委特别是党委主要领导的支持配合。因此，要确保监督取得实效，关键还有赖于各级党委主要领导切实承担起落实党风廉政建设责任制的主体责任，旗帜鲜明地支持纪委开展监督，以身作则带动整个班子和地区形成乐于接受监督、真诚欢迎监督、主动争取监督的良好氛围。纪委也要强化责任意识，把监督执纪作为重要职责来抓，通过履行好监督职责积极赢得党委的支持和信任，更好地服务于党委中心工作。

如何防治“苍蝇”式腐败

关于广州市白云区防治村干部腐败工作的调研报告

广州市纪委、监察局

（2014年2月17日）

2012年，广东省广州市白云区人和镇明星村等4个行政村29名村干部在土地租赁中集体受贿，涉案金额高达1600万元；江高镇茅山村村委会在2011年4月至2012年7月间，以接待费为名，挥霍村集体资金高达224.2万多元，原村“两委”负责人还收受贿赂……这是白云区近年来频发的村干部腐败案的其中两例。权力易致腐败，不在于权力的大小，“苍蝇”的身份也容易干出“老虎”的事情。这些问题的存在，不仅影响了党在农村基层的执政基础，也败坏了农村基层的社会风气，严重制约农村经济社会发展。

去年以来，白云区紧紧围绕农村党风廉政建设方面存在的突出问题，大力加强专项整治，突出抓好防治村干部腐败工作，取得了明显成效。为认真总结有关做法经验，探索防治村干部腐败工作的有效路径，广州市纪委、监察局专门成立调研组，通过召开工作汇报会、座谈会、实地访谈等方式，开展调研，形成了调研报告。

一、白云区农村党风廉政建设存在的主要问题

近年来，城乡一体化步伐不断加快，涉及农村的征地拆迁、工程建设、集体“三资”交易等事务日益频繁，村级组织党风廉政建设日益成为群众关注的热点和焦点。2011年和2012年，白云区纪委收到的信访举报中，反映农村基层干部违纪违法问题的信访量居高不下，分别为53.9%、51.3%。2010年至2012年，白云区纪委立案查处的154件党员干部违纪违法案件中，涉及村社干部违纪违法案件达35件，占案件总数的22.73%。2013年1月至9月，白云山区共立案查处违纪违法村干部43人（包括15名非党员村干部），在全区村干部中产生了极大的震慑作用。目前，主要问题集中表现在三个方面：

一是部分农村基层干部党纪政纪法纪观念淡薄，廉洁履职意识不强，甚至

以权谋私，利用职务便利收受贿赂、挥霍村集体资金，损害集体和群众利益。

二是农村集体经济组织管理不够规范，涉及“三资”监管问题突出。有的村财务管理混乱，重大事务决策不够民主，党务村务财务不够公开透明。有的更是想方设法从土地和集体资产出让、公共设施和违章建筑、物业租赁等方面

谋取高额回报。

三是一些村干部特别是主要负责人参与、包庇、纵容违法违规行为，甚至勾结其他职能部门，编织幕后保护伞。如太和镇、钟落潭镇发生的集体违纪违法问题，包括村干部在内就有16人被立案查处。

二、白云区防治村干部腐败工作的主要做法

抓“三项教育”，着力增强村干部的廉洁履职意识。一是开展“廉洁农村教育巡回宣讲”活动。成立廉洁农村教育巡回宣讲团，采用以案说廉、以案说纪、以案说法的形式进行宣讲。同时制作了警示教育图片和廉洁漫画册一并巡回展出，增强了教育的震撼力和感染力。二是开展“百名村官讲廉政”活动。在巡回宣讲活动结束后组织开展“百名村官讲廉洁”活动，由村“两委”主要负责人登台，结合自己实际畅谈对廉洁的认识、谈如何抓廉洁工作等，公开接受村民群众的监督。三是举办“廉洁村官大讲坛”活动。通过采取封闭式集中授课方式，对全区166个村的村干部进行党纪政纪法纪教育轮训，帮助村干部知廉守纪，明确职责，增强本领。

抓“三资”监管，着力促进农村集体资产保值增值。一是加强“三资”清产核资。由区政府出资聘请会计师事务所作为第三方机构，对每个镇（街）集体经济组织的“三资”进行地毯式大清查，重点抓好清产核资、查漏补缺、登记建档、审计公示等工作。二是建立完善监管机构。在各镇（街）建立农村集体“三资”管理服务办公室，与镇农办合署办公，下设农村集体“三资”管理服务中心。中心内设财务代理部、“三资”交易监管部、合同审查备案部三个部门，履行监管职责。三是强化智能化管理。建立包括农村党风廉政信息公开平台、农村廉情预警信息防控平台、农村集体“三资”管理平台、农村集体“三资”交易平台在内的“四位一体”智能化信息管理系统。在各村设立党务村务财务公开电子终端，向村民发放“明白卡”，村民可以在终端机上刷卡查阅本村的“三资”状况和交易信息等情况。四是建立健全配套管理制度。编制《白云区农村集体“三资”管理改革制度汇编》，建立包括农村集体资产管理交易办法、竞投规则、合同范本、财务管理等在内的59项管理制度，构建起“三资”管理的制度笼子。

抓“三委”建设，着力健全农村基层组织。白云区大力探索村务监督新途径，努力构建村党支部委员会、村民委员会、村务监督委员会“三委”相互监督、相互促进的工作机制。

三、白云区防治村干部腐败工作的启示

要加强思想教育，使村干部不想腐。一是要分类开展有针对性的教育。要着重教育村干部严格要求自己，认真履行职责，自觉遵守国家法律法规和廉洁履职规定，自觉遵守村规民约，筑牢拒腐防变思想防线，切实为群众办实事、办好事。同时，要加强对村民群众的教育，进一步提高村民的民主意识、法制意识、监督意识，引导村民敢于监督、愿意监督、善于监督。二是要用群众喜闻乐见的方式开展教育。要充分结合群众的文化程度、语言习俗、活动习惯等因素，用群众的方式和群众身边的事例开展教育。不讲官话、套话，只讲老百姓听得懂、愿意听的话。三是要大力推进廉洁文化进农村活动。特别要把廉洁文化融入农村事务中，与农村“三资”监管、党务村务财务公开等工作紧密结合，让廉洁理念真正融入村民群众的日常工作和生活中，内化于心、外化于行。

健全监督机制，使村干部不能腐。一是要把好村干部的入口关。要坚持能人治村、廉者治村的理念，从村干部换届选举开始，明确村干部候选人资格标准和条件，为确保选出好的村干部打下基础。二是要大力推进村务公开工作。创新公开形式，探索建立村务公开告知制度，善用手机短信、微信平台，以村民更直接、更容易接受的方式公开，增强村务工作的透明度。丰富公开内容，把农村集体“三资”监管、涉农政策资金使用管理，以及对村干部的民主评议、考核、审计结果也纳入公开的范围。三是要加强村务监督委员会建设。明确村监会的产生办法及成员的任职条件、职权、待遇，让村监会主任与村“两委”负责人“平起平坐”。建立健全村监会工作规则，予以独立监督权，重点是加强对党务村务财务公开、村集体“三资”管理和处置、涉农惠农政策资金落实、村干部工作和生活作风情况的监督。加强对村监会成员的工作培训和指导，切实提升履职能力。

强化“三资”监管，使村干部不易腐。一是要加强农村集体“三资”监管组织机构建设。要确保从区、镇（街）到村，都有人负责并推动农村集体“三资”监管工作。如各镇（街）可建立农村集体“三资”代理服务中心，受委托对农村集体“三资”进行代理、登记、评估、验证、核定等；各村设立“三资”管理工作站，负责清产核资、登记建账等基础性工作。二是要健全完善农村集体“三资”财务管理工作。进一步总结完善“会计驻镇、出纳驻村”的会计出纳“双代理”制度，按照统一开设账户、统一代理记账、统一票据管理、统一实行会计电算化、统一管理制度的方式推动完善“三资”财务管理工作。三是

要大力推进“三资”监管智能化平台建设。建立农村集体“三资”管理平台、交易平台，与农村党风廉政信息公开平台、农村廉情预警信息防控平台整合联接，建立一个涵盖农村集体“三资”清产核资、信息公开、交易监管、廉情预警等方面的智能化监管体系。

加大查处力度，使村干部不敢腐。一方面，要始终保持惩治腐败的高压态势。加强与公、检、法、司、审计以及“三农”工作部门的协调，建立健全联席会议制度，实现信息共享与资源互补，构建惩治和预防腐败网络，不断增强查处合力和惩治的震慑力。另一方面，要坚持惩前毖后、治病救人和宽严相济的原则，把握好政策界限，改进办案方式方法，提升办案水平。

抓早抓小 勤扯袖子防患未然

关于河北省秦皇岛市开展党员干部谈心提醒教育的调研

河北省秦皇岛市委常委、市纪委书记郝占敏（2014年3月31日）

一、开展背景

开展谈心提醒教育，是贯彻落实王岐山书记关于“抓早抓小”精神的必然要求。王岐山同志在2013年2月的十八届中央纪委二次全会的工作报告中明确提出，“要抓早抓小、防微杜渐，对反映党员干部的苗头性、倾向性问题，及时谈话提醒、诫勉、函询、教育，防止小错酿成大错”。他后来又提出“要督促各级党委和纪委抓早抓小，发现领导干部苗头性问题及时了解核实、诫勉谈话，扯扯袖子，甚至大喝一声”。在今年的十八届中央纪委三次全会工作报告中，他进一步明确指出“坚持抓早抓小，对党员干部身上的问题早发现、早提醒、早纠正、早查处”。

开展谈心提醒教育，是我们党关心爱护干部，帮助党员干部健康成长的重要途径。从党员干部本身来讲，受到查处时，不少人都表示，如果当初组织给自己提个醒、拉拉袖子，也许就不会越陷越深，犯这么大的错误。从组织和上级领导来讲，在对党员干部教育中，如果发现有干部存在违纪违法现象，及时进行提醒、教育、批评，能防止其在违纪违法道路上越走越远。从纪检监察机关来讲，其全部职能实际是做人的工作，“不教而诛”既不符合职能要求，也不能体现以人为本的要求。

开展谈心提醒教育，是关口前移、防止腐败现象滋生蔓延的有效措施。腐败案件一旦形成，就会给党和国家带来严重的损失，就算查处也要付出一定的成本。最主动的办法就是不让问题发生，或者一旦发生问题就及早遏制住不使其发展，把功夫下到尚未发生或者刚刚发生之时，而不是被动地查处、事后去挽回影响。

二、基本做法

秦皇岛市从2012年下半年开始探索尝试谈心提醒教育工作。起初主要以市纪委为主，以海港区为试点。开展谈心提醒教育以来，市、区两级试点共对77名党员干部进行谈心提醒教育。

市委、市政府对这项工作高度重视，市委书记、市长、市委副书记、市委

组织部长等也先后与10多名县区和市直主要领导进行谈心提醒教育。十八届中央纪委三次全会提出落实“两个责任”的要求后，一些单位、县区的党委也探索开展此项工作，目前已对32名党员干部进行谈心提醒教育。

明确谈心提醒定位，确定谈心提醒情形。谈心提醒与以往的诫勉谈话、信访谈话等有所区别，主要是事前或问题发生初期的谈话，目的是提醒教育，没有问题的不让它发生，有了苗头的不让它发展，把问题消灭在未发生或者萌芽状态。谈心提醒适用情形有9类（见文尾配图）。

优化工作流程，规范谈心提醒程序。谈心提醒教育主要以市纪委为主，具体工作的程序和步骤为：一是市纪委宣教室、信访室、党风室、检查室、案管室、审理室等按照分工收集信息线索，注重从信访举报、专项检查、明察暗访、网络舆情中积极捕捉和掌握苗头信息。二是每月召开月通报分析会，对收集到的信息线索进行分析讨论，从中筛选出谈心提醒教育对象。三是相关负责领导根据筛选出的谈心提醒教育对象基本情况给出谈心提醒教育意见或建议，并确定主谈人。一般情况下，正县（处）级或副（县）级主要领导干部由市纪委书记或由书记委托副书记进行谈心提醒教育，副（县）级或非领导职务的县级干部由市纪委副书记或由副书记委托常委进行谈心提醒教育，科级及以下干部由常委或由常委委托室主任或副主任进行谈心提醒教育。四是谈心提醒教育前，主谈人熟悉谈心提醒教育对象的情况，提前设计好谈话主题和内容。五是由相关负责室召集主谈人和谈心提醒教育对象，通知时间、地点，进行谈心提醒教育。六是相关负责室对谈心提醒教育效果进行跟踪，并将谈心提醒教育结果形成书面材料逐级向上反馈。

注重谈心提醒方法，体现组织关怀。坚持“刚柔并济”，在纪律教育上体现刚性要求，在教育方法上体现柔性关怀。一是以诚相待。规定谈心提醒教育要做到“五不”，即谈话内容不做记录、不要求谈心对象写检查、不要求谈心对象签字、不入谈心对象档案、不向谈心对象所在单位通报。二是善意提醒。以正面激励、鼓舞为主，减少谈话对象的抵触情绪。三是晓之利害。谈话时明确指出谈心对象在思想上、行为上、作风上存在的问题，指出其任由问题发展可能引发的后果和需要付出的巨大代价，并进行有关党纪政纪条规的解读和廉洁自律有关要求的提醒，促使谈话对象真正认识到自身的缺点和不足，针对“病根”提出切实可行的纠正方案。

三、初步效果

及时提醒，把可能发生的问题解决在萌芽状态。通过广开信息收集渠道，对“带菌”干部及时“消毒杀菌”，使许多可能发生或即将发生的违规违纪行为在萌芽状态得以解决。如市纪委根据群众反映，通过谈话，及时制止了一起村干部向上级机关送礼的行为。

及时纠正，防止小问题向大问题演变。针对“大错不犯、小错不断”的状况，重点围绕作风懒散、公车私用、公款吃喝、奢侈浪费等问题及时进行谈心提醒教育、纠正问题，有效扭转了不正之风。

及时施治，解决了一些普遍性的突出问题。认真总结谈心提醒教育中发现的共性、普遍性问题，逐个开展专项治理，完善相关机制制度。如针对谈话中发现的专项资金拨付使用过程中存在的共性问题，搭建监管平台，发现和纠正问题资金788.1万元。

四、存在问题及对策建议

存在问题。一是认识“偏差化”。有的党员干部觉得是廉洁干部不用提醒，是腐败分子谈心提醒也不起作用，搞谈心提醒教育意义不大；有的党员干部认为谈心提醒教育是“软指标”，拖一拖，放一放，对全局影响不大。二是概念“模糊化”。一些单位、县区将谈心提醒谈话与信访谈话、办案谈话、审理谈话及诫勉谈话混为一谈，担心谈心提醒会流失案件线索。三是谈话力量“独角化”。一些单位、县区虽然把廉政教育列入工作日程，但对谈心提醒教育缺乏统筹安排，导致纪检监察机关单兵作战、唱“独角戏”，没有真正形成“一盘棋”的格局。

对策建议。第一，要强化党委的主体责任。各级党委要按照“一岗双责”要求，自觉把谈心提醒教育融入本地本单位党风廉政建设和反腐败工作之中，主要领导要亲自抓、亲自审核把关、亲自谈心提醒，分管领导要经常听取汇报，及时解决问题，加强督促指导。第二，要强化纪委的监督责任。纪检监察机关是谈心提醒教育的组织实施者，必须强化监督责任，发挥好组织协调作用，加强对各地各部门的指导，推进工作深入开展。第三，要与群众路线教育实践活动结合起来。一方面，要从活动中发现谈心提醒教育的信息线索；另一方面，要通过开展批评与自我批评，及时对“带菌”干部、“免疫力”较低的干部打打招呼、扯扯袖子，充分发挥谈心提醒教育作用，巩固扩大教育实践活动成效。第四，开展工作要注意几个关键问题。一是教育在先、预防在前的问题。谈心提醒教育只限于群众有反映或存在苗头性、倾向性问题的党员干部，而不是存

在违纪违法行为的党员干部。这一点必须准确把握。二是政策界限的问题。谈心提醒教育与其他谈话形式存在区别，既不能以谈心提醒教育代替其他谈话，更不能以谈代查、以谈代惩，要注意防止因谈心提醒教育造成重要案件线索流失。三是谈心提醒教育个性化的问题。谈心提醒教育是事前监督的重要方式，与以往传统的廉政教育形式不同，应更加注重个性化。因此，必须坚持因人制宜、因时制宜，分类施教，并触及问题本质，增强针对性、及时性和实效性，切实防止走过场、搞形式主义。

“退、调、合、聚、优”之外还要做什么？

关于市级及以下纪检监察组织落实“三转”要求情况的调研

岳阳市纪委课题组

（2014年5月26日）

一、具体实践：念好“退、调、合、聚、优”五字诀

第一，退。湖南省岳阳市纪委、监察局原来牵头或参与市委、市政府各类议事协调机构191个，经清理，拟退出或不再参与180个，拟保留或继续参与11个。同时，向各县（市、区）下发《关于纪检监察干部不得兼职或从事其他工作的通知》。据统计，全市纪检监察干部退出兼职78项，退出抽调工作10多项，退出分管的其他工作27项。

第二，调。去年以来，市纪委将内部监督检查室从预防腐败室剥离出来，交由干部室具体负责。各县（市、区）纪委也相应调整了内设机构，如平江县纪委将宣传教育室与干部室合并为干部教育室，将案管室、办公室、调研室、监察综合室合并为办公室。在中央纪委内设机构第二轮调整之后，全市正酝酿新一轮内设机构调整。

第三，合。市纪委整合原来分散在信访、纠风、效能等方面的信访举报投诉受理职能，归口信访室统一受理，案管室统一分流和管理，做到“一个窗口对外、一个龙头进水、一个口子出水”。建立问题线索统一归口管理制度，清理历年暂存线索529条。

第四，聚。市纪委聚焦主业主责，建立健全了案件主办人制度、执纪办案工作过错责任追究办法、查办案件工作期限若干规定、查办案件工作绩效考核办法等案件查办系列基础性制度，进一步加大了办案工作力度。今年一季度，全市各级纪检监察机关共立案162件，与去年同期相比增加62件；结案152件，同比增加40件；处分158人，同比增加39人。

第五，优。市纪委围绕优化作风，按照“每年一个主题教育、每季一次作风督查、每月一次专题学习、始终加强监管”的要求，先后开展了“警钟长鸣、拒腐防变、忠诚履职”主题教育活动和党的群众路线教育实践活动；加强全市纪检监察机关作风督查，发现违纪违规问题30多个，下发通报2次，督促整改问题30个。

二、存在问题：“五个不一”凸显“三转”困境

第一，县级纪检监察机关内设机构设置不一。各级纪检监察机构权责大致相同，但基层与中央、省、市纪检监察机关内设机构存在较大差异。以岳阳市为例，县级纪检监察机关人员编制最多的30人，最少的11人，一个室对口承担上级多个室的工作任务。如云溪区纪委、监察局共15名干部，除去3名正、副书记，其余5名班子成员兼任5个室主任，平均每个室对口承担上级三个以上室的任务。此外，由于历史原因，各地方机构设置差异较大。比如宣教室，岳阳县将其与办公室合并，平江县将其与干部室合并，云溪区将其与廉政室合并，而相对于中央纪委宣传部的设置，基层在编制人员不增加的情况下，暂时难以调整到位。

第二，乡镇纪检监察干部专职意愿不一。在这次调研活动中，课题组选择一个县发出调查问卷73份，其中愿意分管纪检监察工作之外其他工作的有34票，约占总票数的46.6%；不愿意分管纪检监察工作之外其他工作的有39票，约占

53.4%。出现这样各占半壁江山的情况，主要原因有三个：一是乡镇党政倚重。乡镇除去党委书记、乡镇长，分管具体工作的班子成员只有5至10名，纪委书记一般都是能力较强的干部提拔起来的，一些急难险重的任务自然会落到其肩上，导致可能出现“明转暗不转”、“退出不彻底”等问题。二是个人心态差异。一些年轻的纪委书记希望多岗位锻炼，多工作磨炼，为成长进步打好基础；而一些年龄较大的纪委书记因为接手的大多是诸如维稳工作、安全生产等责任风险比较大的工作任务，不愿再冲到一线当“挡箭牌”。三是成员构成复杂。乡镇专职纪检监察干部一般只有一名纪委书记和一名纪委副书记兼监察室主任，其他纪委委员都是乡镇各部门的负责人。这些纪委委员的主业就是部门工作，“副业”才是纪检监察工作。

第三，部门单位纪检组织履职情况不一。在市直、县直单位中，纪检监察组织履职情况差别很大。在教育、公安、卫生等一些职能突出的单位，纪检监察组织履职情况好一些，一年能够查几个到几十个案件不等，纪委书记的威信也相对较高；有些职能弱一些的单位几十年未查过一个案件，其他纪检监察工作完成情况也不好。

第四，纪检监察工作方式转换难度不一。主要表现在三个方面：一是思想认识有差距。市直、县直单位部分纪检监察干部认为不再参与具体业务工作，就会出现“业务与监督两张皮”的现象。二是行为习惯难改变。有些基层纪检监察干部习惯了冲到一线直接抓项目、抓督查，对于退出一线、收缩拳头的做

法一时难以适应。三是专业素质难跟上。基层不少纪检监察干部是“半路出家”，专业化水平不高，培训效果不够，可谓“先天发育不良、后天营养不足”，难以适应转方式要求。

第五，纪检监察队伍作风状况不一。全市纪检监察干部有1700多名，分散在各级各部门，点多线长面广，管理难度大。尽管队伍总体上是好的，但也不同程度存在问题，具体表现为：一是自我要求不严。个别纪检监察干部存在迟到早退、脱岗缺岗和上班时间上网购物、炒股、观看娱乐节目等问题。二是工作落实不力。以文件贯彻文件、以会议落实会议、以讲话学习讲话的现象不同程度地存在。三是群众观念不强。个别纪检监察干部接待群众敷衍了事，甚至还存在架子大、脾气大的情况。

三、如何解决：“三分类、一加强”提供应对之策

分类解决纪检监察干部兼管其他工作的问题。在市、县两级纪检监察机关，严格执行纪检监察干部不得直接参与和兼管其他业务工作的规定，退出与纪检监察无关的一切议事协调机构；在乡镇和部门单位，纪检监察干部除了分管或直接从事纪检监察工作外，可适当分管审计等与监督相关的工作，以利于整合各种监督力量，加强执纪监督。

分类调整机构设置。市纪委严格参照中央纪委和省纪委模式设置内设科室。县（市、区）纪委根据实际情况设置内设机构，其内设机构数量可适当减少、综合设置，县（市）可设置8至9个，区可设置5至7个，但纪检监察室必须比机构调整前有所增加，主要增加办案力量、强化监督检查。

分类推进转方式。在无二级机构和直属单位的部门单位，以监督同级党委（党组）和行政班子为主，通过把纪委书记（监察室主任）的权责以制度的形式纳入单位权力运行流程图，监督单位的决策、执行全过程。在有二级机构和直属部门的单位，还应当加强对二级机构和直属部门的监督，主要着力点要放在案件查办、作风建设和监督执纪等方面。

此外，市、县、乡三级纪检监察机关职能回归，要抓住三个关键：一是改变监督的切入点。无论在事前、事中、事后，始终把监督职能部门履行法定职责的情况作为切入点，强化问责和问效。二是转变办案政绩观。多办“短、平、快”案件，严格时限要求、缩短办案周期，集中力量查清主要违纪事实，提高办案质量和效率。三是打好预防提前量。对党员干部身上的问题早发现、早提醒、早纠正、早查处，防止小问题演变成大问题。

进一步加强纪检监察机关队伍建设。在思想建设方面，通过群众路线教育实践活动，进一步提高各级纪委领导班子的凝集力、战斗力。在能力建设方面，把好入门关，选调一批懂财务、通法律、会办案的人才充实到纪检监察岗位；以跟班学习、离岗培训等方式，建立有效的培养培训机制。在作风建设方面，制定纪检监察干部行为规范，对纪检监察干部不能做什么制定禁止性规定。

让外部监督在优化发展环境中发挥更大作用

关于宜宾市发挥政风行风监督员作用的调研思考

中共宜宾市纪委副书记熊鸣（2014年6月12日）

政风行风监督员是加大社会监督、促进政风行风建设的重要力量。最近，对我市政风行风监督员工作情况进行了专题调研，并就更好地发挥我市政风行风监督员作用提出了对策建议。

一、现状

（一）聘任形式。1997年起，市监察局实施了特邀监察员（政风行风监督员）制度。政风行风监督员从各级人大代表、政协委员、民主党派、有关职能部门以及群众团体、新闻单位等社会各界人士中选聘。聘任期一至五年，期满后根据工作需要和本人表现，履职期内无违法违规行为且能正常履职的，继续聘任。

（二）人员构成。目前，市及各县（区）监察局，市教育、公安、民政、卫生、物价等11个行政部门，市级医院、社保、电力、房管、市政等9个具有公共服务职能的事业单位和行业共聘请政风行风监督员2585名，其中30岁以下占5%、31-60岁占87.6%、60岁以上占7.4%；中共党员占55.8%、民主党派占2.2%、群众占41.9%；党政机关及人民团体占34.5%、事业单位占10.1%、其他占49%；初中文化及以下占24.5%、大专及本科文化占50.8%。

（三）工作情况。近年来，纪检监察系统聘请的政风行风监督员每人每年需撰写一篇反腐倡廉调研文章，向监察机关反映一条有价值的社情民意，至少参与一次监察局组织的专项工作，向群众作一次反腐倡廉形势和成效宣讲。“四个一”活动的开展，实现了政风行风监督员工作与反腐倡廉工作的有机融合。2013年全市政风行风监督员参与聘请单位活动次数1027次、1513天，活动主要内容是参与民生工程、重点工程项目专项检查、城乡环境综合治理、机关效能明查暗访、农资市场监督检查、建设工程领域专项治理、为民工作队、审理听证、政风行风评议等。

（四）管理考核。市监察局先后出台了《特邀监察员聘任办法》、《宜宾市特邀监察员管理办法》等一系列制度，对特邀监察员（政风行风监督员）的聘请范围及条件、聘请程序、工作职责、权利义务、工作要求、工作流程、考

核保障等作了详细规定，并进一步强化了政风行风监督员与相关单位、部门的定点联系和双向互评。积极探索对政风行风监督员工作进行量化考核，实行政风行风监督员互评占30%，参加会议及工作情况占40%，所提意见建议及产生的经济社会效果占30%。对考核成绩优秀的，市监察局给予表彰奖励，并将考评结果向政风行风监督员所在单位、所在党派、市委统战部、市委组织部通报。

二、成效

（一）搭好平台，落实三项权力。制度实施以来，以落实政风行风监督员知情权、参与权和质询权为重点，切实保障了其履职行权。一是落实知情权。坚持邀请其参与纪委全会、监察局长开门办公会和反腐倡廉联席会，免费为其征订反腐倡廉刊物。二是落实参与权。政风行风监督检查均将其纳入检查组，重要调研咨询活动均要听取其意见。2013年，市监察局邀请政风行风监督员参与工业强市、民生工程、重点工程项目专项检查、政风行风群众满意度测评等工作80人次100余天，充分发挥了双向监督和参谋咨询作用。三是落实质询权。政风行风监督员对发现收集的问题，以《政风行风监督员信息反馈卡》的形式送达所在单位和部门，责令限期自纠整改。同时，将信息反馈卡送市监察局，市监察局作为特别督办事项处理，做到事事有回音、件件有着落。

2013年，市监察局政风行风监督员共提出质询意见建议20余条，市监察局均通过局长办公会进行任务分解和责任分工，督促相关单位整改落实，并及时予以回复。

（二）办好实事，取得两方面效果。近年来，政风行风监督员在推进反腐倡廉建设，优化发展环境上发挥了较大作用。一方面，参与监督检查，有力促进了政府重大决策部署落实。如2013年筠连县先后选派22名政风行风监督员开展重大工程监督检查100人次，提出整改意见、建议60余条，挽回经济损失400余万元。另一方面，务实为民，听民怨解民忧，取得了良好的社会效果。如2013年江安县某镇经发办主任吃拿卡要、以权谋私案，就是一起根据政风行风监督员提供线索并成功查处的典型实例。

三、问题

实践证明，实行政风行风监督员制度，是对监督责任主体实施外部监督的强化举措，是专门机关监督和群众监督、社会监督相结合的有效措施，值得坚持和深化。但在实际工作中也存在一些问题。

（一）从单位和部门层面看。一是聘与用未有效结合。部分县（区）和单

位对政风行风监督员的认识不到位，聘而不用，没有实实在在发挥好其监督作用，没有建立有效的工作考评机制和日常管理制度。个别单位没有根据人员变动情况及时重新聘任，有的单位10多年来未调整过聘任人员，甚至10多年没有邀请政风行风监督员参与本单位监督工作。二是工作保障不到位。部分县（区）和单位政风行风监督员工作如刊物征订、培训、工作开展、考评等所需经费保障不力，给工作推进带来难度。

（二）从政风行风监督员层面看。一是履职主动性不够。有的政风行风监督员仅把聘任当成荣誉，没有深入群众调查研究、积极开展监督，为优化政风行风尽应尽之责。二是履职能力待提高。个别政风行风监督员存在畏难情绪，面对熟人旧故，监督打不开情面，怕得罪人。有的发现不了问题，发现了问题也不知如何处理。三是履职方式不灵活。部分政风行风监督员在履职中满足于开开会、提提醒等形式，没有真正从对监督单位负责、对群众负责、对监察机关负责的高度去寻找、触及矛盾问题，工作浮在面上，听不到群众心声，找不准问题症结，提不出管用建议。

四、建议

（一）进一步优化结构。正确处理好尊重党派推荐和监察机关工作需要之间的关系，进一步优化政风行风监督员人选结构。要从所属界别、年龄，特别是能力素质、时间精力、工作热情等方面综合考虑政风行风监督员人选，根据各行业、各单位的职能特点，聘任被测评单位服务对象担任本单位政风行风监督员。

（二）进一步明确权责。目前，政风行风监督员工作的目标定位应集中体现在双向监督职能上，即对部门（行业）履职情况的监督和对监察机关本身的监督。在参与行政监察事务中，一些事务可放手让政风行风监督员独立开展。如事关群众切身利益或社会关注度高的信访反映，其前期问题的收集整理，因其特殊身份，可以放手让其独立开展工作。如执法、纠风、效能等专项检查，可邀请其与监察机关有关人员一并进行。涉及领导干部、国家机关工作人员严重违法违纪较为复杂的案件调查和政治敏感性强的监察事项，不宜让政风行风监督员独立参与。

（三）进一步完善制度。一是建立健全激励机制。奖勤罚懒、奖优惩劣，对在履行政风行风监督职责中表现优秀，对宜宾经济社会发展作出突出贡献的，要及时通报表彰，对符合干部任用条件的要积极推荐重用。二是建立政风行风

监督员意见建议协调办理机制。通过强化办理，让政风行风监督员的意见建议有采纳、有落实、有回复，增强认同感、责任感和成就感。

（四）进一步强化保障。一要重培训。除组织常规学习、以会代训等方式外，建议让其参加纪检监察业务专门培训和学习，以熟悉政风行风监督工作流程和业务，提升履职能力。二要重支持。各级监察机关对聘任的政风行风监督员，要积极帮助协调解决其在工作中遇到的困难问题，尤其要协调保障其工作所需经费和必需的工作条件。其他部门和行业对聘任的政风行风监督员，要为其开展督查提供必要的条件，不得人为设置障碍。

让公权力真正姓公

广东省佛山市关于防治领导干部插手公共资源配置的调研报告

佛山市纪委、监察局

（2014年8月25日）

领导干部插手公共资源配置，是指领导干部违反法律法规规定，利用职权或者职务影响，向相关部门、单位或有关人员以指定、授意、暗示等方式提出要求，影响公共资源配置正常开展或干扰正常监管、执法活动的行为。领导干部插手公共资源配置严重破坏公共资源交易秩序，损害国家利益、集体利益以及其他企业的合法权益，给工程质量和安全造成极大隐患，并且容易滋生腐败，具有较大社会危害性。

一、领导干部插手公共资源配置的主要表现形式

领导干部插手公共资源配置，有的是以打招呼、批条子等强令或指定的形式直接插手干预，更多的则是以授意、暗示、默许等形式间接插手干预，且手段翻新、形式多样。

（一）立项规划弄虚作假。主要表现为：1．盲目决策立项。该立项的不立项、不该立项的乱立项，搞劳民伤财的政绩工程、面子工程和人情工程。2．违规变更规划。违规变更工程设计及造价，违规提高容积率、改变土地用途、变更规划红线等，从中获取非法利益。3．擅自先行施工。以赶工期为由，在基建手续尚未完备的情况下先行施工，或者违反规定程序边勘察边设计边施工，给工程质量、资金安全带来严重隐患。

（二）招标投标暗箱操作。主要表现为：1．化整为零，规避招标。将整体工程或采购物资化整为零，拆分为几个在法定招标限额以下的小工程或小额采购；将工程项目分段实施，对主体工程进行招标，附属工程直接发包。2．明招暗定，虚假招标。在招标文件上做手脚，量身定做，制定倾向性条款；故意设置“关卡”，提高招标条件，排除潜在竞争者；授意或暗示评委为“意向投标单位”打高分，左右评标结果；利用招标代理机构进行明招暗定。3．偷梁换柱，越权招标。以保密工程、应急工程、献礼工程、安保工程等项目的名义，或通过越权审批、违规审批，擅自变更审批、核准的招标事项，使应招标的工程不招标、应公开招标的工程邀请招标或指定承包企业。

（三）土地出让私下协议。主要表现为：以合作开发、招商引资、历史遗

留问题等名义，规避土地招标、拍卖、挂牌出让；与意向企业达成协议，先行立项、选址，定点确定土地使用者、用途、面积和地价；设置有碍公平竞争的附加条件，迫使除意向企业外的其他企业“望地兴叹”。

（四）政府采购吃拿卡扣。主要表现为：通过自身影响力说好话、打招呼，帮助竞标供货商中标；在验收时找借口故意刁难供应商或故意放宽质量标准，隐瞒问题；在货款结算时，故意拖欠、能付不付、应付少付，迫使供货商通过回扣、行贿等手段拿到货款。

二、领导干部插手公共资源配置的成因

（一）权力界限不清

权力过于集中。市场竞争不充分、权力界限不清晰、审批改革不到位，使得一些政府部门对资源配置的行政审批和干预过多，拥有的决策权、审批权和管理权过于集中。

资源相对稀缺。随着市场竞争的加剧，一些市场主体为占据有利位置，通过钱权交易获得相对稀缺的公共资源，甚至千方百计“长期投资”结成利益共同体。

（二）体制制度漏洞

部分法规制度不健全。部分招标投标法律法规可操作性不强，受部门立法现状和行政管理体制影响，一些行业部门制定具体规章办法时，带有明显的行业保护色彩，且政策规定不统一、政出多门。

投资管理体制存弊端。许多政府投资工程仍沿用计划经济时期的管理模式，业主责任制不健全、不落实，业主单位使用国家投资款无须承担责任风险，缺少有效责任约束和追究。

项目管理体制有漏洞。行政主管部门既是投资主体又是行政监督主体，还是建设项目的组织实施主体，一些工程建设项目在系统内部封闭运行，导致招投标权力部门化。

监管机制存在缺陷。多头管理与同体监督并存，招投标事前、事中、事后

全流程监管体制尚未建立，监管人员数量和能力不足，导致监管乏力。

（三）查处打击不力

对受贿人查处不力。公共资源交易领域行贿手段隐蔽，许多行贿人不再为一时一事之利行贿，而是进行“长线投资”；受贿人除直接收受钱物外，还接受免费旅游、娱乐等非物质贿赂，有的还让亲属、情妇等特定关系人充当中间

人，案件线索发现难、证实难，问题潜伏期长，发现和查处的难度大。

对行贿者打击不力。由于失信惩戒和处罚机制不健全，对行贿人的法律责任追究不力，一些行贿者长期逍遥法外，很大程度上助长了犯罪分子的嚣张气焰。

（四）社会不良心理影响

熟人社会环境影响。中国是典型的熟人社会，熟人关系有时甚至比制度更

管用。权力滥用同熟人社会结合，就极易产生领导干部以权谋私等现象。

“官本位”思想影响。长期以来人们受官本位思想影响，对权力、官位、

官员盲目推崇，为领导干部插手公共资源配置提供了方便。

“容忍效仿”心理影响。一些人抱着“事不关己、高高挂起”的态度，在

愤慨的同时，却对身边的腐败问题无动于衷，甚至暗生羡慕。

三、防治领导干部插手公共资源配置的对策建议

（一）划清权力边界

推进资源配置市场化。将能通过市场配置的公共资源推向市场，采取招标、拍卖、挂牌或其他公开公平公正的方式操作，从源头上减少领导干部插手公共资源配置的可能。

明晰并精简权力。深入推进行政审批制度改革，实行行政审批“负面清单”、“准许清单”和“监管清单”制度，大幅取消、下放、转移审批事项，厘清政府与市场的关系，明晰权力边界，减少暗箱操作和权力寻租空间。

（二）创新体制机制

健全招投标制度。进一步完善招投标流程，改进评标办法，严格资格预审，完善配套制度，明确投诉处理和责任追究。

完善公共资源监管体制。按照“管办分离”原则，建立“一委一办一中心”（公共资源交易管理委员会、公共资源交易管理委员会办公室、公共资源交易中心）组织架构，推行“决策、管理、操作”相分离的公共资源交易模式。

建立防止利益冲突机制。制定出台严禁领导干部插手公共资源配置的相关

规定，并将防止利益冲突范围扩展到领导干部的亲属及其他特定关系人。

（三）坚持阳光公开

公共决策公众参与。规范重大政府投资项目决策程序，广泛征求社会意见，增强政策透明度和公众参与度。建立健全议事规则和程序，弱化一把手在重大公共决策中的影响。

公共权力阳光运行。推进权力运行过程、结果和信息公开，加强对重点领域、重点岗位的风险防控。推行权力运行制度化、电子化，用制度、电脑管住人脑，真正把权力关进制度的笼子里。如，佛山市探索国资系统ERP廉政风险科技防控系统，全程实时监控审批、采购等权力的运行，对防治领导干部插手公共资源配置起到了重要作用。

公共资源公开流转。建立统一规范的公共资源交易监管平台，全面实现公共资源进场交易。探索交易全程留痕等办法，注重发挥现代技术作用，推行电子招标、计算机辅助评标、远程异地评标和网上竞价，减少人为干预。

（四）营造公平诚信的社会环境

拓宽工作领域。防治领导干部插手公共资源配置涉及各个方面，必须立足体制内，面向全社会。在加强体制内作风建设、政务诚信建设的同时，还需加强体制外商务诚信建设，探索企业信用身份证制度，构筑多元治理的市场监管体系，打造“政府负责、部门协作、行业规范、公众参与”的新格局。

强化诚信教育。加强对权力集中部门、资金密集领域领导干部的廉政教育，促使其摆正权与法、公与私的关系。开展面向全社会的宣传教育，加强现代公民意识教育，培育法治、诚信、公平的市场经济文化，形成“不找人也能办成事”的社会环境。

健全惩戒机制。严查领导干部违规插手工程建设招投标、政府采购、土地矿产资源出让等案件，坚决遏制该领域腐败蔓延势头。同时，加大打击行贿力度，健全信用评级、失信惩戒和“黑名单”等制度，建立行贿档案查询制度，增加行贿风险和成本。

关于对南宁市农村基层干部廉洁履职情况的调研报告

南宁市纪委监察局课题组

（2014年）

2011年中办、国办颁布《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》（以下简称《规定》）以来，各级党委政府和各有关部门认真贯彻中央的路线方针政策，在加快推进农村经济社会发展的同时，围绕农村党风廉政建设，做了大量扎实有效的工作，为推进改革、促进经济发展、维护社会稳定作出了积极努力。同时，应该清醒地看到，当前农村基层干部廉洁履职方面还存在一些亟待解决的问题，务必引起高度重视，采取有效措施加以解决。为此，南宁市纪委成立调研组，先后到隆安县、马山县等乡镇、村进行实地调研，并梳理统计分析全市2010年以来的农村基层干部廉洁履职的数据。现将南宁市农村基层干部廉洁履职情况报告如下：

一、当前南宁市农村基层干部廉洁履职的现状

全市共有125个乡镇（街道）、1761个行政村（社区），目前全市共有农村基层干部14679人，其中乡镇机关干部3155人、基层站所3599人（不含垂直管理站所）、村（社区）“两委”干部7925人（含支书主任一肩挑）。乡镇党委由9 —11名委员组成，村（社区）委由3—5名委员组成；每个乡镇（街道）均设置了纪律检查机构，设有书记1名，同时配备纪委委员2-4人，共有纪委（纪工委）书记125名，纪委（纪工委）委员235名。

（一）基层党风廉政建设责任制有效落实

近年来，南宁市将党风廉政建设责任制不断延伸到农村基层，形成了基层党风廉政建设的领导和工作机制。各县区、乡镇都成立了党风廉政建设责任制领导小组，每年初县区与各乡镇、各乡镇与村（社区）党支部签订党风廉政建设责任书。在县区、乡镇形成了党委领导、纪委牵头，各有关部门紧密配合的工作机制。全市农村基层干部开展述职述廉16483人，其中乡镇机关2702人、基层站所2743人、村（社区）11038人；民主评议村（社区）2798个，有力推动了基层党风廉政建设工作。

（二）农村基层干部廉政意识明显提高

南宁市着力抓好乡镇、村“两委”主要负责人和基层站所负责人的廉洁履

职教育培训，并根据教育对象分类施教，突出抓好正面示范和反面案件警示教

育，筑牢农村干部的思想道德防线。全市共开展农村基层干部廉洁履职教育培训186197人次，其中培训乡镇机关干部33818人次、培训基层站所干部67727人次、培训村（社区）党员干部84652人次。大力推行廉政文化进农村活动，通过送法送纪下乡、廉政宣传栏、廉政电教片、廉政广告栏等多种形式，广泛深入地在农村开展廉洁文化教育，增强了群众的廉洁意识，形成以廉为荣、以贪为耻的文明乡风。

（三）农村基层党员干部从政行为进一步规范

积极推行“村财镇管”和规范“三务”公开，切实加强对村级集体资金的监管，从源头上预防和治理公款开支不合理行为。目前，全市102个乡镇、1509个村委（社区）实行了“三务”公开，公开率86%，557个村（社区）建立村级会计委托代理服务，委托代理率33%，1687个村（社区）建立便民服务机构，占

96.5%。实行廉政承诺制度，提高基层干部的自律意识。认真落实了《廉政谈话承诺制度》，对新提拔任用的乡镇科级干部、村（社区）干部进行廉政谈话，并签订廉政承诺书。全市对农村基层干部任前廉政谈话10877人，其中乡镇机关2179人、基层站所1389人、村（社区）“两委”班子7309人。

（四）农村基层干部违纪违法案件得到严肃查处

查办农村基层违纪违法案件是纪检监察工作的一项重要工作，也是工作成效的重要标志。南宁市建立和完善农村基层信访工作责任制，真正做到件件有着落、事事有回音。全市共受理涉农信访举报1540件，办结1264件，失实276件。实行“党委统一领导、一把手负总责、分管领导亲自参与、办案人员主办、机关及乡镇纪委配合”的工作机制，严肃查处各种涉农案件。全市共查处农村基层干部违纪违法案件710件，其中乡镇机关干部40件、基层站所干部249件、村（社区）“两委”干部421件。纠正违法违规征占农村土地43起，涉及土地78.66亩，涉案金额296.84万元；纠正“三乱”问题4起，减轻农民负担16.93万元；查处骗取农村医疗合作保险1起，涉及金额1.2万元；查处挪用、截留、骗取农村教育经费行为9起，涉案金额48.968万元；查处良种补贴、农机购置补贴等发放问题14起，涉及金额89.46万元；查处支农投资项目5个，涉案金额6003.08万元。

二、当前南宁市农村基层干部廉洁履职存在的问题及原因

随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，社会经济成分、组织形

式、就业方式和分配方式多样化的出现，统筹兼顾各方面利益的难度就越来越

大。面对新情况新问题，乡镇、村（社区）两级干部队伍在廉洁履职、服务经

济建设方面还存在一些亟待解决的问题。

（一）思想认识不足

一些乡镇党政“一把手”和村（社区）“两委”主要负责人没有充分认识到加强农村基层党风廉政建设的重要性，有的认为抓党风廉政建设是纪委的事，是软指标、软任务；有的认为现在乡镇政府、农村都很困难，想腐败都没有机会，大的腐败现象根本不可能产生，当务之急只要抓好经济建设，搞好社会稳定，解决“三农”问题，没有必要下大力气去抓农村党风廉政建设；有的认为以经济建设为中心，可以少学习，于是整天忙于事务，忽视政治学习，很少考虑政治方向、政治立场、政治纪律问题。

（二）制度不健全

1．制度的可操作性不强。近年来，中央及各地制定了不少规章制度，但是普遍存在大多数制度只有原则要求，而无具体配套措施，对村（社区）一级来说，缺乏可操作性，尤其在民主决策、财务管理、民主监督等方面。如《规定》对乡镇领导和基层站所有19个不准，对村干部有22个不准的禁止条款，而没有解决问题的办法。

2．一些制度没能得到有效落实。特别是政务公开、村务公开等制度在一些地方没能得到认真落实，乡镇领导班子重大事项决策制度在一些乡镇没有得到有效贯彻。

3．制度建设滞后。一些部门对惠农政策不能及时建立出台相关管理、监督制度，一些惠农资金在农村基层被贪污、挪用、挤占。

（三）监督制约乏力

农村基层干部工作千头万绪，涉及的范围广，涵盖社会的各个方面，要做好所辖区域的协调、决策指挥和管理服务的职责，任务艰巨，不得不采取高度综合的工作方式，甚至单兵作战来完成任务。在缺乏规范系统的监督制约机制的情况下，很容易使一些农村基层干部唯我独尊，从而导致权力滥用，出现腐败。同时当前部分基层站所的组织隶属、干部人事、业务等实行垂直管理体制，这些垂直基层单位的干部在思想政治工作和廉政建设方面处于上管不着，下管不了的局面，容易产生各项廉政制度落实不到位，有法不依等消极腐败问题。

（四）违纪违法案件时有发生

由于国家和地方财力有限，农村基层干部的报酬相对偏低，相比之下，觉

得自己辛苦奋斗那么多年还不如外出打工一年的收入多，产生了捞一把作为补偿的心态，导致他们在大笔资金的诱惑、失衡心理的驱使下，主动伸出“黑手”；而一些群众认为自己拿补贴大头，分点小数给农村基层干部也应该。全市查处农村基层干部违纪违法案件710件，年均200多件，而目前南宁市农村基层干部16483人，案发比例达1.6%，其中村（社区）干部421件，占立案的60%，其中农村危房改造的案件已成为损害群众切身利益的“苍蝇案”中发案率最高的领域，隆安县、马山县等县每年都发生乡镇基层站所、村委干部利用农村危房改造之机，向农户索要每户几百到几千元辛苦费。

（五）惩处力度不够

目前对农村党员干部违纪违法行为，主要依靠纪检监察机关调查处理，司法机关及时主动介入的比较少。由于纪检监察对违纪违法对象只能给予党政纪处分或组织处理，对违纪人员的震慑力不够。全市查处农村基层干部案件710件，受到刑事处理的只有62人，约占案件总数9%，这一比例还是比较低。同时部分非党干部不属于监察对象，不能给予党纪政纪处分，造成部分非党干部有法律不管、党纪管不着的错误认识。此外，按照村民自治条例，各级审计机关不能直接对村级组织进行审计，如需审计只能由该村委委托中介机构进行。由于村组干部的抵触以及经费等问题，对村组的经济审计不能全面铺开，通过审计发现问题并及时惩处的作用没有充分发挥。

三、抓好农村基层干部廉洁履职的对策建议

农村基层干部廉洁履职的问题，是一项复杂的系统工程，直接关系到党的路线、方针、政策的贯彻执行，关系到党在群众中的形象和威信，关系到一个地方经济的发展和社会进步。如果低估问题的危害性，任其泛滥，就会带来极其严重的后果。因此，抓好农村基层干部廉洁履职问题，是一项十分迫切的任务，当前要从几个方面着手：

（一）进一步强化认识，加强反腐倡廉教育

1．抓好重点人员的思想教育。对乡镇、集体资产较多的村（社区）领导班子成员和基层站所负责人，以及各部门落实支农惠农政策资金重要岗位、主管人员、重点对象，有针对性地加强反腐倡廉教育，切实加强农村基层干部队伍的培训。

2．突出重点内容，着力加强党纪与法制教育。在调研中发现，不少农村基层干部法制观念淡薄，对党纪国法不了解。因此，要以党纪国法特别是《中国

共产党党内监督条例（试行）》、《农村基层干部廉洁履职若干规定（试行）》等法律法规为重点，加强学习教育，不断增强农村干部纪律观念和法制观念，做到依法行政。

3．创新教育形式，增强教育针对性和实效性。采取形象直观、通俗易懂、易为基层干部理解接受的方式方法开展廉政教育，建立廉洁履职集中宣讲制度，每年集中两周的时间，在全市乡镇农村开展集中宣讲。开展以案释法教育，组织农村基层干部到看守所参观。通过加强廉政教育，使农村基层干部逐步养成“习惯在监督的环境下工作、习惯在法制的轨道上用权”的良好作风。

（二）进一步完善制度，形成长效管理机制

1．深化乡镇政务公开。在调研中了解到一些乡镇虽然实行政务公开，但存在应付心理，公开内容流于形式。因此，要把干部群众关注、反映强烈的问题和容易引发矛盾的社会热点问题作为政务公开的重点来抓，如政府实事工程和重大工程招投标和进展情况、征用土地及土地补偿费、安置补助费的发放使用情况、低保金发放情况、救灾救济款发放情况、涉农收费政策和标准公示、各类专项资金使用情况等。同时要广泛收集信息，规范公开内容，创新公开形式，加强监督检查，进一步拓宽政务公开覆盖面，达到信息透明、服务便捷和有效监督的目的。

2．进一步规范村（居）民主决策，落实村务公开制度。对集体资产处置以及“一事一议”经费筹集等涉及村级发展和村民利益的重大事项，必须由村民会议或村民代表会议进行民主决策，建议按“八个工作方法”进行：

（1）村党组研究提出方案；（2）提交村两委集体讨论；（3）征求党和群众代表的意见；（4）提交党代表大会讨论，形成预决；（5）提交村民代表大会实行无记名投票；（6）在村民监督委员会和群众的监督下实施；（7）由村民监督委员会对决策事项进行检查验收；（8）向广大村民公开决策执行情况。同时，进一步落实村务公开制度，全市1509个村委（社区）实行公开，公开比率为85.6%，还没能达到100%公开。因此要建立健全村务公开制度，根据不同时期工作特点和人民群众关心的热心问题，及时调整公开内容，使农民早知道，避免各类矛盾的发生，如涉及农村危房改造、农村低保五保等涉及群众切身利益、群众关注度较高的要及时公开。要将村务公开作为一项长期制度坚持下去，每个季度都要按时公开，不能只在上级检查时公开，上级不查就不公开。

3．完善财务制度。为有效制止乡镇站所负责人兼任本单位主管会计、出纳

现象，要明确规定“单位领导本人及直系亲属不得担任本单位会计机构负责人、会计主管人员、出纳人员”。同时要加强和完善农村财务管理，要做到民主管理、民主理财、民主监督，使村组财务管理步入制度化规范化轨道。例如隆安县古潭乡马村，通过发包集体土地，每年村委集体收入达130多万元，但群众对村委财务管理比较满意。主要做法是乡党委政府引导村委会召开村民代表会议，选举出5名村民理财小组，监督本村财务开支。村民理财小组每季度对村委财务进行审核，对不符合规定的票据或者村委解释不清楚的不予入账，并对审核情况在村务公开栏进行公开。同时规定，开支200元以下由村委主任决定，200元以上500元以下经村委会集体讨论同意才能开支，500元以上1000元以下由村务监督委员会同意方能开支，超过1000以上的大额开支，必须经过村民代表大会同意才能开支，否则不予入帐，有效预防违纪违法行为的发生。

（三）进一步加强监督，完善监管机制

1．明确监督主体，完善监管机制。中央和地方支农惠农资金、救灾救济等的落实涉及20多个部门，各县区、乡镇有关部门要将中央下拨支农惠农资金的有关政策文件、分配方案等及时报送同级纪检监察机关，接受纪检监察部门的监督。各有关部门要认真履行职责加强跟踪监管，保证各项惠民资金真正用到老百姓身上，如主管部门因监管不力，导致出现截留、挪用、贪污等行为的，应追究有关责任人的责任。由于目前各项支农惠农资金绝大部分通过乡镇财政所发放，要调整乡镇财政所的工作职责，强化其支农资金审核监管的职能，从源头上预防腐败行为。

2．加强经济责任审计监督。从调研来看，3年多全市对乡镇机关主要领导任期经济责任审计68人、基层站所114人、村干部1438人，平均每年审计540人，审计比率明显偏低，因此要加强对基层主要领导干部的经济责任审计，形成常态化审计制度。建议由县区纪委牵头，审计局负责分期分批对乡镇政府财务进行审计；由乡镇纪委牵头，组成审计组，对基层站所和农村集体资金审计，将审计周期由离任审计改为一年一审，不同单位之间，用不同的财务人员交替审计。对一些基层会计、出纳等关键岗位的人员要定期轮岗，不让他们在一个位置待得太久，防止形成宗派体系，相互帮忙、相互掩盖腐败行为。

（四）进一步落实工作机制，严格责任追究

基层干部廉洁履职工作是一项长期的动态管理工作，必须在党委的统一领

导下形成齐抓共管的领导机制和工作机制。一是农村基层单位党的组织要健全

党内民主生活制度，定期召开民主生活会，认真开展自查自纠、批评与自我批评，利用好批评与自我批评这个有利武器，防止武器入库，锈迹斑斑。二是主管部门或上级领导机关要加强自上而下的经常性监督检查，要抓早抓小，对存在问题的地方和单位要整顿教育，防止小事拖大。三是将加强农村基层干部廉洁履职作为落实党风责任制的重要内容，每年进行考核，各级各部门由于工作不到位造成不良影响的，严肃追究领导班子责任并通报。四是各职能部门要切实发挥职能作用。要坚持谁主管谁负责原则，按照任务分工，发挥职能作用，抓好工作落实。五是加强对村“两委”换届的监督，确保品德兼优、勤政廉政的骨干充实到村组织中。同时，认真解决乡镇、村组干部在工作条件、工作保障、社会保障等方面存在的困难和问题，增强农村基层组织凝聚力和战斗力。

（五）进一步加大案件查处力度，坚决维护党纪国法的严肃性

根据中央要求要多拍善拍“苍蝇”，加大对损害群众切身利益的案件查处力度，有效促进农村基层干部的廉洁履职。一是深挖线索，拓展案源渠道。针对群众举报，认真筛选信访举报案件线索，着重从国家的惠农政策、农村集体“三资”管理中查找案件线索。二是抓好案件查办工作，对严重损害农民利益的案件“三优先”（优先立案、优先调查、优先处理），同时加大案件查办力度，做到“三不放过”，即案件线索不查实不放过、有责任不追究不放过、有问题群众不满意不放过。三是坚持标本兼治，着力从体制、机制与制度上研究制定治本之策，做到“一案一剖析、一案一教育、一案一整改”，实现“查处一案、教育一片”的效果，从源头上预防和减少腐败。

（六）进一步加强基层纪检监察队伍组织建设

基层党风廉政建设工作重点在农村，乡镇一级纪检监察队伍负有重要责任，县区纪委要定期或不定期地对基层纪检工作人员进行业务培训和指导，经常安排基层纪检监察干部到县区纪委学习，提高业务能力。同时，由于乡镇纪检监察力量不足，一些案件受到人情、权力、关系网等方面因素的干扰，单靠乡镇纪检部门很难将案件办到底、办清楚。因此建议有条件的地方由县区纪委监察局牵头，以乡镇纪委为依托，本着区域相邻和战线并口的原则，分片成立纪检监察联查中心，在县区纪委的直接领导下开展工作，有效解决办案人力不足、受到外界人为因素干扰等问题。

关于南宁市非公有制企业党组织建立纪检组织情况的调研报告

南宁市纪委课题组

（2014年）

2012年9月16日，中央纪委印发了《关于在非公有制企业党组织中建立健全纪检组织的指导意见（试行）》（中纪发〔2012〕20号），对加强非公有制企业党组织中建立健全纪检组织、加强纪检工作提出了指导意见。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力；支持非公有制经济健康发展。为贯彻落实中央和中央纪委有关文件精神，2013年以来，南宁市纪委组成调研组深入各县区、开发区对市辖区非公有制企业党组织建立纪检组织情况的现状进行深入调研，通过发放调查问卷、召开座谈会、个别征求意见等方式，听取了有关情况介绍以及意见和建议，了解掌握南宁市非公有制企业党组织建立纪检组织的基本情况。同时还到杭州、宁波、深圳等先进城市学习各地推进非公有制企业纪检组织建设的成功做法和先进经验，对推进南宁市非公有制企业党组织建立纪检组织进行了思考和探索。

一、南宁市非公有制企业纪检组织建设的现状

近年来，南宁市非公有制经济日益壮大，既带来了整个社会经济格局的变化，也给党的基层组织建设和纪检组织建设带来了全新课题。南宁市积极引导非公有制企业党组织建立健全纪检组织，加强纪检工作，不断扩大和延伸纪检工作，推进社会领域防止腐败，有效地维护了企业合法权益，促进了企业持续健康发展。

（一）非公有制企业经济发展现状

近年来，南宁市非公有制经济取得了长足的发展、企业数量增加，经济实力增强，经营规模扩大，经营领域拓宽，经营方式灵活，竞争实力提高，成为国民经济的一支不可或缺的重要力量，对推动城乡经济快速发展发挥了重要的作用。截至2013年10月，全市规模以上非公有制企业723个，规模以下非公有制企业（含个体工商户）达22.89万户。全市非公有制经济实现生产总值1452.72亿元，占全市生产总值的63.6%；非公有制企业上缴税收156.8亿元，占全市税收的62.3%；个体私营企业从业人员达123.7万人，占全市就业人数的93.8%。

（二）非公有制企业纪检组织建设现状

近年来，南宁市以推进创先争优、基层组织建设年和创建先锋示范城活动为契机，着力抓好非公有制企业党建工作，不断扩大非公有制企业建立党组织的覆盖面；同时，按照具备条件的非公有制企业党组织按规定建立相应的纪检组织的要求，积极协调，加强沟通，在非公有制企业建立纪检组织方面取得了一定成效。截至2013年10月，全市规模以上非公有制企业723个，建立党组织415个，建立纪检组织76个，纪检人员145人。其中从业人员50-99人且年产值2000万以上的私营企业、非国有控股的各类股份合作制和混合所有制企业270个，建立党组织131个，建立纪检组织11个，纪检人员19人；从业人员100人以上且年产值2000万以上的私营企业、非国有控股的各类股份合作制和混合所有制企业391个，建立党组织253个，建立纪检组织72个，纪检人员116人；从业人员50-99人且年产值2000万以上的外商、港澳台企业20个，建立党组织6个，均没有建立纪检组织；从业人员100人以上且年产值2000万以上的外商、港澳台企业42个，建立党组织25个，建立纪检组织3个，纪检人员10人。

二、南宁市非公有制企业纪检组织建设存在的问题

尽管南宁市在加强非公有制企业纪检组织建设过程中做了很多工作，但仍

存在一些不容忽视的问题，在一定程度上影响着纪检组织建设工作的正常开展。

（一）认识上存在误区

在调研中发现，少数非公有制企业主认为，企业是自己的，产权是自己的，怎么管理是自己的事，在非公有制企业内建立党组织已经是很大的支持了，如果再设立纪检组织，纯粹就是“和自己过不去”，认为在企业建立纪检组织没有必要；部分非公有制企业主则基于非公有制企业起点低、规模小、人员少、党员更少、人员流动性大的情况，认为在非公有制企业党组织内设立纪检组织对提升公司效益帮助不大；一些港澳台资企业主则认为在非公企业党组织内设立纪检组织纯粹是“作秀”，尤其是个别外资企业主甚至怀疑纪检组织向自己企业内部延伸政治意图。由于认识上的差异，在非公有制企业党组织中设立纪检组织仍存在较大阻力和困难。

（二）党组织不够健全

在调研中发现，非公有制企业存在党员力量薄弱、党建工作空白点多、积极分子队伍匮乏、发展新党员难等问题，党组织建设尚不够健全，建立纪检组织更不切实际。截至2011年底，全市非公有制企业建立党组织1402家，仅占全市非公有制企业的18.05%；全年发展党员仅387人，仅占从业人员总数的1.7%。

如上林县中兴丝业有限公司、上林县满庭芳精细化工有限公司，从最初2005年建立党支部到现在都没有发展新党员，仅有４名老党员。

（三）党员教育管理难度较大

在调研中发现，非公有制企业中员工流动大，党员分散，结构相对复杂，由于不受编制、职数等方面的限制，往往为了获得更高的报酬，寻求更好的出路，频频更换工作，党员认同感、归属感不强，这就导致了很难选拔出一名政治过硬、公正清廉、熟悉非公有制企业生产经营、敢于抵制不正之风、在企业职工中威信较高的中共正式党员担任纪检干部。此外，非公有制企业党建工作者特别是纪检干部的培训教育长效机制没有形成，大部分非公有制企业纪检干部长年没有得到培训。如兴宁区的银建出租汽车有限公司党支部，目前共有8名党员，其中有5名是从全国各地转来的，3名是公司成立后新发展的。由于出租行业的人员流动性较大，员工整天在外工作，从成立以来，除党支部书记偶尔能参加上级的会议之外，纪检委员很少参与上级的会议和培训。

（四）纪检组织的作用发挥不够明显

在调研中发现，由于认识误区等各方面原因，已建立纪检组织的非公有制企业，纪检工作也难以正常开展。特别是新成立的党组织，从事党务工作的工作人员经验相对不足，对纪检组织在党组织中的作用认识不够；而在成立纪检组织的企业中，纪检人员身兼数职，影响纪检工作的开展。如南宁经开区的南宁鸿基水泥制品有限公司，虽然设立纪委书记1名，纪检委员2名，却是在2004年6月改制前就设立的。改制后，没有对相应的纪检人员进行调整，纪检组织只是挂名而已，没有实实在在地发挥作用。

（五）工作机制不够健全

在调研中发现，由于从事纪检的工作人员、纪委书记是企业聘用的，虽然企业为纪检组织开展工作提供了一定的人财物支持，但在案件查办工作中，当案件查处涉及企业上层人员或涉及企业经营活动，工作需要进一步继续深入时，开展工作比较难。此外，在一些由国有企业改制的非公有制企业中，多数纪检干部是企业经营管理层成员，由于利益、地域、人际关系的原因，开展监督制约和纠偏查乱，不可避免地受到企业上下左右的干扰和压力。因此，在实践中能够得到老总撑腰、理直气壮地开展纪检监察工作的纪检组织较少，容易出现迎合企业主意见的多，坚持己见的少；维护企业主权益的情况多，维护职工权益的情况少；教育普通党员的多，教育企业负责人的少；按部就班的多，主动

作为的少等情况。

（六）法规制度不够完善

在调研中发现，现行的党的纪律检查工作的政策、法规适应党政机关和国有企业，而在非公有制企业内开展党的纪律检查工作缺乏必要的政策依据。非公有制企业的工作人员流动性大，职工党员有的是正式接转党组织关系的，有的是临时接转党组织关系的，有的是未接转党组织关系的，监督的范围是什么，在违纪的查处上要相应采取什么措施等，没有明确的指导性文件或法律法规依据。

三、加强非公有制企业纪检组织建设的对策措施

针对以上存在的问题，建议从以下五个方面抓好非公有制企业纪检组织建

设工作。

（一）进一步加强领导抓认识

在非公有制企业党组织中建立健全纪检组织、加强纪检工作，是顺应非公有制企业党建工作不断加强、党组织覆盖面不断扩大、党员队伍不断壮大的必然要求，是促进非公有制经济健康发展的现实需要。一是建立各级“加强非公有制企业纪检组织建设工作领导小组”，切实加强对南宁市非公有制企业纪检组织建设工作的领导。为便于协调开展工作，领导小组组长由各级党委副书记担任，领导小组成员由纪委、组织、统战、宣传、财政、工商、税务、民政、劳动人事、商贸、供销、工青妇、工商联等有关部门人员组成，各单位明确专人负责此项工作。领导小组下设办公室，办公室设在纪委，办公室成员从成员单位抽调人员组成。二是进一步强化宣传发动。非公有制企业党组织中纪检工作“开局难”的根本原因在于非公有制企业主的思想认识不到位。要充分利用电视台、报纸、网络等媒体，大力宣传加强非公有制企业党组织和纪检组织建设的重要意义；以召开座谈会、个别访谈等形式，加强思想政治工作，消除非公有制企业主的顾虑；以召开现场观摩会、邀请先进单位发言等形式，让他们充分认识到建立党组织和纪检组织有利于促进企业健康发展。

（二）进一步明确任务抓落实

选取基础较好的非公有制企业纪检组织作为示范点，以示范带动的方式“分步走”，分批完善、建立纪检组织。首先在国有企业改制非公有制企业中，已建立纪检组织的，着力督促其发挥职能作用，还未建立纪检组织的，尽快建立纪检组织；其次是在规模以上非公有制企业中建立纪检组织；再次是规模以下

非公有制企业建立纪检组织。具体的任务有：一是分类设置建组织。遵循党章规定，根据非公有制企业及其党组织设置的具体情况分类设立纪检组织。非公有制企业设党委的，应建立纪委，由3~5人组成，设书记1名、副书记1名、委员若干名；设党总支的，应建立纪检小组，小组一般由3人组成，设组长1名；设党支部的，应配备纪检委员1名。二是严格程序配班子。非公有制企业纪委一般由同级党员大会或代表大会选举产生。纪委书记、副书记由纪律检查委员会全体会议选举产生，由同级党委通过后报上级党委批准，并报上级纪委备案。纪检小组组长由所在企业党组织提名，经上一级党委（党工委）考察同意后发文任命。纪检委员由所在企业党组织分工明确。三是坚持“五有”建阵地。结合南宁市实际，非公有制企业纪检组织建设要达到“五有”的目标和“五上墙”的要求，“五有”即：有组织机构、有办公场所、有办公设施、有规章制度、有举报电话；“五上墙”即：组织网络上墙、机构牌子上墙、工作职责上墙、工作制度上墙、廉政文化上墙。四是“三簿一册”抓运行。非公有制企业纪检工作要从无到有，从有到优，规范运行，真正发挥其作用，建立健全工作台帐管理制度必不可少，要推行“三簿一册”，即：建立会议记录簿、活动记载簿、信访登记簿和党员花名册。这就要求非公有制企业纪检组织即时记录各项工作开展情况，实现工作过程管理。

（三）进一步强化工作抓协调

建立联席会议制度，定期召开由领导小组各成员参加的工作联席会议，建立党委统一领导、统一部署，各有关职能部门各司其职、各负其责、密切配合、齐抓共管的协调机制，及时研究解决加强非公有制企业纪检组织建设工作中存在的困难和问题。同时，由纪委牵头，加强成员单位之间的工作联系，及时交流信息、沟通情况，建立起渠道畅通、资源共享的工作网络。

（四）进一步强化措施抓保障

把加强非公有制企业纪检组织建设工作纳入加强非公有制企业党建工作的重要内容进行整体推进，一同部署，一同检查，一同落实。出台指导非公有制企业建立纪检组织的规范性文件，明确设立的范围和方式、机构设置等规定；将纪检组织部门开展非公有制企业纪检组织建设工作经费列入地方党建工作的财政预算，鼓励非公有制企业给予纪检工作一定的经费支持；加强非公有制企业纪检干部的业务培训，建立培训长效机制；建立非公有制企业纪检组织建设和反腐倡廉工作责任机制，明确纪检组织职能和纪检监察干部的职责、工作制

度、工作定位和工作任务，科学合理界定非公有制企业纪检组织的检查权、调查权、处分权和建议权，明确责任和义务。

（五）进一步总结提升抓机制

进一步加强对非公有有制企业纪检组织建设和开展党风廉政建设情况的调查研究，对基层创造的好做法、好经验要及时进行总结提升，通过召开现场经验交流会、媒体宣传等形式加以推广；对非公有制企业开展党风廉政建设工作中遇到的困难和问题要及时进行研究，提出解决问题的对策和措施。加强对非公有制企业开展党风廉政建设工作的指导，着力在制度化、常态化、规范化上下功夫，鼓励基层大胆探索非公有制企业开展党风廉政建设工作的有效方法和途径。同时，注重把实践经验上升为面上的指导性意见，适时制订出台规范性文件，指导全市非公有制企业党风廉政建设工作的有效开展，逐步建立长效机制。

激发内在动力换来事业活力

对县级纪检监察机关内设机构改革的调研报告

广西壮族自治区纪委研究法规室

（2015年3月10日）

一、部分县级纪检监察机关开展内设机构改革的基本情况

精简机构，着力充实执纪监督问责力量。执纪监督问责，是纪检监察机关的主责主业。推动县级纪检监察机关内设机构改革，盘活存量，把更多的力量调整充实到执纪监督问责队伍上来，是确保县级纪检监察机关履行好职责的重要保证。

从调研看，全区县级纪委编制大多为14至33个，内设机构9至14个，存在编制少、科室多，工作力量严重不足的问题。县级纪检监察机关积极开展内设机构改革，得到上级纪委指导，努力争取当地县委支持，对县纪委监察局内设业务室进行1至2次调整，大部分县纪委监察局将党风室、纠风室、效能室和执法室合并整合为党风政风监督室，新增2个纪检监察室，在不增加人员编制情况下，办案人员占到了总数的50%以上，机构设置更趋合理，工作力量进一步向主业倾斜。

勘核界碑，着力清理议事协调机构。从过去相当长的时间看，县级纪检监察机关参加了大量的议事协调机构，往往既充当“运动员”，又充当“裁判员”，把大量的人力精力耗费在牵头上，荒废了自己的“责任田”。

这次改革中，县级纪检监察机关按照中央、自治区和市纪委统一安排部署，对县纪委监察局多年以来牵头或参加的议事协调机构进行清理调整，对一些以往参与的公共资源交易、便民服务体系建设、行政权力规范化建设等工作，交还给相应的职能部门，并认真做好沟通衔接，确保工作不断档、不掉链、不出现空白，为突出主业主责，落实监督责任提供了有力保障。

坚持“两个为主”，着力推进查办案件体制机制改革。改革的本质是组织和制度创新。十八届三中全会《决定》把加强反腐败体制机制创新和制度保障单独列段，明确提出“两个为主”。各县纪委严格贯彻“两个为主”，坚持查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向县委报告的同时向市级纪委报告。

部分县区纪委实行“办案联动”机制，在乡镇组建纪检监察案件联合检查

中心，把乡镇分为若干片区，设立若干案件联合检查组；在县直单位推行派出

纪工委监察分局巡查机制，对相关县直单位党风廉政建设情况开展巡查；在县层面推行联动办案机制，与公安、检察等部门组建案件联动调查组，抽调专人联合查办重大、复杂和疑难案件。改革后，办案力量得到进一步壮大，办案效果得到进一步体现。据统计，合浦县纪委立案查处112件，自办案件79件，同比增长33%。隆安县纪委立案查处45件，自办案件16件，同比增长60%。

二、县级纪检监察机关内设机构改革面临的问题所在

思想认识不到位

按照自治区纪委“三转”要求，县级纪检监察机关必须精简内设机构，减少内设机构的领导职数，对此，有的县纪委书记思想上有顾虑，认为前几任书记好不容易多争取到几个中层领导职数，现在自己任上要削减，不愿改革，怕自己成为“历史罪人”。

有的县级纪检监察机关担心职能室精简后，领导职数会变少，精简下来的

干部安置困难，干部队伍有想法、有情绪。

有的县级纪检监察机关认为，平时办案一般是机关内部一起上阵，不管哪个室的干部都参加，聚焦主业目的是多办案，只要按要求提高自办案件数量就行，没必要减机构和职数。

改革进展不平衡

县级纪检监察机关内设机构改革的进展不平衡，有的已经启动，有的已经完成内设机构改革，有的改革仍然不充分有待继续推进。此外