热点系列第60期（65篇）组织部部长及课题组调研报告VIP专享

目录

2010年

1.山西省党的建设研究会、大同市委组织部课题组、大同市党的建设研究会：

关于党务公开的调研…………………………………………………………1

2011年

省级

2.中共辽宁省委组织部和辽宁省党的建设研究会课题组：

关于改进完善党内基层选举制度的调研报告………………………………13

3.宁夏回族自治区民间组织管理局调研组：

关于宁夏社会组织培育发展与监管的调研报告……………………………29

市级

4.广州市工商业联合会民营企业党组织建设联合调研组：

广州市民营企业党组织建设调研……………………………………………33

县级

5.新青区委组织部：对新青区实行社区党政一肩挑创新实践的调研………40

2012年

中央

6.中央组织部组织二局：

落实“一定三有”加强村党支部书记队伍建设调查………………………43

7.中央组织部组织二局：关于非公有制企业党建工作的调查………………51

8. 中央组织部党员教育中心：党的十七大以来党员教育工作的创新实践……60

9. 中央组织部组织一局：关于十七大以来党代表任期制工作推进情况调查…68

10.中央组织部组织二局、湖北省委组织部、武汉市委组织部联合调研组：

关于湖北省武汉市百步亭社区党建工作的调查……………………………77

—1—

11.中央组织部组织二局：关于上海杨浦区推行“一线工作法”情况调查…84

12.中央组织部组织二局：加强和改进注册会计师行业党的建设调查………92

13.中央组织部组织二局：

关于落实“三有一化”加强街道社区党建工作的调查……………………100

14.中央组织部组织一局：

关于十七大以来党的组织制度和党内基层民主建设情况的调研报告…108

15.中央组织部组织一局：

关于党的十七大以来党员队伍建设情况的调研报告……………………116

16.中央组织部党建研究所：

党的十七大以来基层党建理论创新和宣传工作实践……………………125

17.全国党建研究会农村党建研究专业委员会组织的课题组：

新形势下加强农村基层党组织和农村基层政权建设调研报告…………133

省级

18.中央组织部组织二局、四川省委组织部、成都市委组织部联合调研组：

关于成都市青羊区康庄社区“群众主体工作法”的调研报告……………148

19.中共山西省委常委、组织部长汤涛：在朔州经济开发区调研会上讲话…152

20.贵州省委组织部调研组刘明学：

铜仁推行党政领导干部定期工作报告、民主评议和民意调查调研报告…157

21.中共湖南省委组织部副部长郭树人：

湖南省宜章县石街头村蹲点调研手记……………………………………162

22.中共江苏省委组织部：苏州工业园区国际大厦楼宇党建的调研与思考…167

市级

23.江苏省泰州市委组织部组织处：

关于推行中心村党组织建设模式的调研与思考…………………………171

24.四川省乐山市委组织部课题组：

“深化对创先争优的规律性认识研究”课题调研………………………176

—2—

县级

25.中共洛川县委组织部魏文涧：洛川县社区党建工作调研与思考………182

26.常山县委常委、组织部长夏建军：蹲点调研手记………………………187

2013年

中央

27.中组部组织二局、天津市委组织部联合调研组：

天津市津宝乐器有限公司党建工作调研报告……………………………189

28.中组部组织二局、党员教育中心联合调研组：

厦门市美亚柏科信息股份有限公司党建工作调研报告…………………193

29.中组部组织二局、党员教育中心联合调研组：

福建省厦门市非公企业党建工作调研报告………………………………197

省级

30.市委组织部党政处课题组：

本市党政口市直机关年轻干部队伍建设调研报告………………………202

31.市委组织部人才处课题组：

海外高层次创业创新人才的诉求及突破性综合政策专项调研报告……204

32.市委组织部组织一处、市委农办基层处和松江区委组织部联合课题组：

松江浦南“三农”综合试验区党建工作调研………………………………205

市级

33.陕西省委政策研究室、铜川市委组织部联合调研组：

来自陕西省铜川市的调研报告……………………………………………206

34.奉贤区委组织部课题组：关于构建三型教育培训长效机制调研报告……212

35.黄浦区委组织部：关于深化组团式联系服务群众机制的调研报告………213

36.云南省大理白族自治州委常委、组织部长郑艺：随机调研走笔…………214

37.青海省委组织部青海玉树州委：

青海玉树基层党组织和干部队伍服务抗震救灾和灾后重建调研报告…217

—3—

38.中共林芝地委组织部：

林芝地区加强农村基层服务型党组织建设情况调研报告………………223

39.中共奉贤区委组织部课题组：深化农民专业合作社党建工作调研报告…230

县级

40.昆明市五华区委常委、区委组织部部长陈思瑾：

随机调研白泥塘居民小组的案例…………………………………………240

2014年

中央

41.中组部组织二局、浙江省委组织部联合调研组：

浙江义乌市探索开展网商党建工作的调研报告…………………………242

42.中央组织部组织二局、北京市委组织部联合调研组：

北京金融街威斯汀大酒店建设服务型党组织的调研报告………………246

43.中央组织部党建研究所课题组施仁德：

关于提高选人用人公信度的调研报告……………………………………250

44.中央组织部组织二局调研组：吉林省加强社区党组织建设的调研报告…254

省级

45.内蒙古自治区党委组织部调研组：

呼伦贝尔市开展四级联动大引领行动的调研报告………………………260

市级

46.中共大理州委组织部调研组：云龙“干群心连心”经验专题调研报告…266

47.巴彦淖尔市委组织部巴彦淖尔市委政策研究室：

五原县套海镇个体私营党总支以党建促发展实现农商共赢调研报告…273

48.中共南通市委组织部课题组：

非公企业党组织实质作用发挥问题的调研与思考………………………279

县级

49.宿城区委组织部课题调研组：宿城区推动非公企业党建工作调研报告…286

—4—

2015年

中央

50.中央组织部干部监督局：“一报告两评议”制度实施情况调研报告……289

51.中组部组织二局：辽宁大力推进基层党建工作创新的调研报告…………293

52.中组部组织二局调研组：

吉林安图经常性直接联系服务群众工作体系调研………………………296

省级

53.中共浙江省委组织部蹲点调研组调研组组长胡和平：

浙江省龙游县贺田村蹲点调研报告………………………………………302

54.中共贵州省委组织部调研组：

六盘水市探索“三变”措施推进村级集体经济发展调研报告……………309

市级

55.北京市国资委党委组织部赵林华：

关于市属混合所有制企业党组织发挥政治核心作用的调研报告………314

56.中共江苏扬州市委组织部课题组：

对干部选拔任用综合分析研判机制的调研思考…………………………321

县级

57.福建惠安县委组织部：

关于非公企业党组织创新组织设置研究的调研报告……………………330

2016年

市级

58.文山壮族苗族自治州委组织部陆贵文：

富宁县者桑乡农村电子商务发展模式调研与启示………………………333

2017年

省级

59.中共湖南省委组织部、中共湖南省离退休干部工委课题组：

—5—

发挥离退休干部职工党员作用调研………………………………………337

2018年

市级

60.四平市委组织部李伟胜、吴庆龙、李倩：

关于推进乡镇管理体制改革的调研报告…………………………………342

2019年

中央

61.中央组织部组织二局：

北京市党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革情况的调研报告…………344

省级

62.浙江省委常委组织部长黄建发：

赴绍兴开展“服务企业服务群众服务基层”调研报告……………………352

63.海南省纪委监委组织部课题组：

关于省管企业和省属高校纪检监察组织建设情况的调研………………356

市级

64.黑龙江省农垦总局党委组织部课题组：

关于垦区“互联网+党建”工作的调研与思考………………………………360

65.中共鸡西市委组织部课题组：

实施“金鸡归巢“计划助力乡村振兴的调研与思考………………………365

—6—

关于党务公开的调研

山西省党的建设研究会、大同市委组织部课题组、大同市党的建设研究会（2010年）

广灵县是国家扶贫开发重点县，是典型的传统农业县，也是工业小县，财政穷县。全县辖2镇7乡，180个行政村，18万人。县委下辖15个基层党委，13个党总支，420个党支部，9438名党员。近年来，广灵县紧紧围绕改革发展稳定大局，立足实际，从推进党内民主进程、促进和谐社会建设出发，积极稳妥地推进党务公开工作，增强了党内民主，带动了党外民主，促进了经济社会发展。

党务公开是一个新生事物。从广义讲，它是指依照党章和党内法规正确履行对党员、党的组织、党的干部的教育管理监督职责，以及对经济社会实施政治思想和组织领导的各项党务公开。从狭义上说，党务公开的范畴包括党的思想建设组织建设、作风建设、制度建设以及党的组织工作、宣传工作、纪律检查工作等。实行党务公开，是党务工作的“阳光作业”，对于发扬党内民主，维护党员权利，形成内外、上下结合的监督体系，贯彻从严治党方针，进一步推动建立健全教育、制度、监督并重的惩防体系，提高党组织的凝聚力、创造力、战斗力，促进全面小康社会和和谐社会建设，都具有极其重要的意义，因而势在必行。近年来，在上级部门的正确领导下，广灵县党政齐抓共管，层层落实责任，党风廉政建设和基层民主建设取得了长足进展，但也存在一些问题，特别是面对不断加强党的执政能力建设和努力构建和谐社会的要求，还存在较大差距，突出表现在：一些部门和单位在决定重大问题和事关群众利益问题时习惯于搞“家长制”、“一言堂”，随心所欲，我行我素；少数单位领导在推荐后备干部和发展党员方面搞“暗箱操作”；党风廉政建设责任制的落实还或多或少地停留在责任分解、下发文件、集中检查、查阅资料上，领导干部工作好坏、廉洁自律情况缺乏监督，群众不知道，导致有的党员干部作风漂浮，工作没目标、没措施、没有责任心，工作停滞不前。这些问题虽然发生在少数支部和个别党员干部身上，但却严重损害了党在群众中的形象，直接影响到党的执政基础和社会经济的稳定发展。因此，广灵县立足发展党内民主，改进党的领导方式和执政方式，提高党务工作的透明度和工作效率，保障党员、群众知情权、参与权、监督权，密切党群、于群关系这一目标，从2008年4月份开始，在全县党政机关全面推行党务公开，切实规范党组织的权力运行。

—1—

广灵县率先推行党务公开工作具备一定的组织基础和实践经验。据调查，虽然党务公开工作是在近年来提出的，但该县基层党组织一直在研究探索党务公开的途径，如：对党的政策的宣传，党内有关文件的下发，各种党建工作会议的召开，我县推行的发展党员公示制、干部任前预告制、公示制、表彰基层党组织及优秀党员，党代会的各项决议及议程，党代表的推荐、选举，民主生活会情况通报，对党员的管理及监督，流动党员管理等等均应列为党务公开范畴，只是缺乏规范化管理，可以说该县党务公开工作与全县党建工作统一部署，统筹安排，积极实施，稳步推进，党务公开工作取得了一定成效。在2005年底，该县就在农村推行村务公开基础上，开展了农村党支部党务公开工作。全县180个行政村，村村建立了党务村务公开栏，党务、村务一齐公开，广大党员、群众积极参政议政，农村工作呈现出了前所未有的良好局面。农村党务公开的实践也证明，党务公开是发展农村基层民主监督，加强基层干部廉政建设，促进农村稳定发展的重要措施；也是加强党风廉政建设的“阳光工程”，这也为广灵县在全县党政机关全面推行党务公开打下了坚实的基础，提供了有益的经验。

一、主要做法

1．加强领导，明确党务公开责任。坚持党委领导，将党务公开工作纳入党风廉政建设责任制考核范畴。广灵县在推行党务公开工作过程中，坚持实行县委统一领导、县纪委和组织部具体组织、指导、推进的工作机制，为党务公开的顺利推行打下了坚实的组织基础。首先，是县委书记亲自挂帅，并按照党风廉政建设责任制明确县委其他领导具体职责，明确规定党务公开实行书记负责制，并纳人各单位责任制考核范畴，从而在全县形成班子成员齐抓共管、分工合作的工作格局。其次，召开县委常委会，明确县纪委和县委组织部全面负责党务公开的宣传、检查、指导、推动等具体工作，做到职责明确，责任到人，保证了党务公开工作的贯彻落实。第三，县纪委联合组织部积极组织落实，强化”一部署、两指导“工作机制。”一部署”，即会议部署，先后召开会议10余次。“两指导”，即实地指导与舆论指导相结合，组织部相关人员先后30多次深入各单位指导工作，并利用《新广灵报》和县电视台等新闻媒体对各单位党务公开工作情况进行连续报道，营造良好舆论氛围，推动党务公开工作健康发展。

2．紧扣中心，科学确定党务公开内容。我们从与群众利益密切相关的问题入手，把党务公开与群众关注的热点、难点、重点问题相结合，与党内重大决

—2—

策相结合，与政务公开相结合，除涉及党和国家机密的以外，都要求尽量公开，切实增强党务工作的透明度。公开的内容分为：固定公开、定期公开和即时公开三部分。固定公开内容心党支部结构设置和班子成员分工情况；1．党支部的年度工作计划、总结；2．党内学习、党员结对帮扶、党员责任区等方面的制度；

3．党员基本情况及党员的先进性具体要求。定期公开内容：心党支部开展的有关服务性、群众性等需要公开的活动情况；4．党员参加组织生活和缴纳党费情况；5．新党员发展工作，包括入党积极分子的培养情况、党员发展前公示、预备党员转正前公示和发展工作程序等有关内容；6．党组织年度工作目标进展或完成情况。即时公开内容：心重大事项情况：主要公开党组织出台的有关文件，阶段性重点工作安排以及进展落实情况，单位中层干部任免情况，党员和群众关心的热点、难点问题的处理情况；7．党员、党支部年度“双评“情况和年度内受表彰、批评情况；8．党支部对党员和干部群众提出的意见、建议整改落实情况；9．上级党组织和本单位党组织认为需要公开的其他内容。就具体内容而言，从性质上划分为党组织自身建设党组织履行职责和党组织经常性工作三个方面；从公开时间上划分：一为长期公开内容，包括党组织的组织设置、人员分工、党组织年度工作目标任务、党员设岗定责等情况；二为定期公开内容，包括党费缴纳、班子成员工资收入、组织活动开展、党员参加组织活动及履职、党员发展、工作目标完成等情况；三为及时公开内容，包括党员发展公示、后备干部推荐、干部选拔任用、干部考核考察、政绩公示、违规违纪、党内评先评优、党员群众建议意见、整改措施落实等情况。在公开内容上“求真务实”。在推行党务公开工作中，广灵县委在广泛座谈、征询社会各界意见的基础上，确定了党务公开的主要内容，这就是围绕群众关心的焦点、围绕权力运行的重点环节来公开，概括起来，就是＂三重一大”，即重大审批事项、重大人事安排、重大项目安排、大额资金使用公开。具体讲主要有以下三个特点：一是共性内容必须公开。各级党组织必须公开的内容包括领导班子建设、班子成员工作完成和测评考核情况、民主和科学决策、干部人事和组织建设、落实党风廉政建设责任制、领导干部廉洁自律、解决群众反映热点问题等内容。二是个性内容分类公开。涉及群众利益的重要政策措施和政策落实情况、群众关心的与自己利益密切相关的具体事项、部门和单位为经济和社会发展的政策措施及职责履行情况等。如：为了落实好农村政策，方便群众监督，县纪委编印了《加强农村基层党风廉政建设惠民便民政策汇编》并向社会进行了公开；为了解决

—3—

离任村干部困难，经排查摸底后在党务公开栏公示，并对县委出台的《关于解决离任村干部生活困难补助的通知》下发至各村支部进行宣传，以体现县委的关怀。三是公开形式具体灵活，符合实际。为增强党务公开的实效性、时效性，保证党务公开科学规范和符合实际，县委组织部根据公开内容的不同，实行了固定公开、定期公开、逐段公开、即时公开相结合的办法，即政策措施、文件规定、审批事项、工作程序、办事机构等具有稳定性的内容实行固定公开；一定时期内相对稳定的常规性工作实行定期公开，根据实际情况确定更新周期，一般半年更换一次，每季度微调一次；动态性、阶段性工作实行逐段公开，如办实事、重要工作进展情况；临时性、应急性工作实行即时公开，如干部考察、任前公示、灾害救助等。在公开形式上，多管齐下，不断创新公开形式。坚持依规依章、注重实效、及时准确、全面客观、有利监督的原则，根据党务公开的内容和范围，结合广灵经济发展的实际情况，积极探索既节约资金、又有影响力，既简便实用、又灵活多样的公开形式。一是固定栏目公开。各基层党组织在其办公场所或醒目位置建立党务公开栏将组织基本情况、年度工作目标等固定公开内容进行公开。二是电子网络公开。在广灵政务网、广灵党风廉政网等网站，将一些重大事项进行公开公示，极大增强了工作的透明度。如干部考察任前公示、任免文件等都通过政务网站进行公开，扩大了群众对干部工作的知情权、参与权。三是新闻媒体公开。利用电视、广播、报纸及基层单位各自的内部刊物将一些党的政策、干部任免、工作动态等进行公开通报。特别是在干部的选拔任用上，实行从后备人选入围、考察到任职前的全程公示。四是党内活动公开。利用会议通报、文件通报等形式将党务工作情况进行公开。特别在先进性教育活动中，县委定期召开社会各界人士通报会，将县委的一些重要工作、各级领导班子运行等情况进行通报，有效地拓展了党务活动的透明度。五是评议听证公开。以乡镇党代会常任制和党员代表会议制度为平台，党内的一些重大决策都采用评议听证的方式充分听取多方的意见，进一步提高了决策的科学化、民主化程度。六是特定形式公开。设立了干部监督热线，确保了群众监督渠道畅通。建立党务公开监督员制度，各基层党组织聘请社会各界人士组成党务公开监督小组，对各单位班子建设、党建工作进行指导和督查，促进工作落实。

3．规范管理，建立党务公开机制。为实现党务公开工作的长效管理，广灵县在推行党务公开中从一开始就把制度建设放在了重要地位，使党务公开工作

—4—

及早步入制度化、规范化轨道。县委先后制定出台了六项党务公开的相关制度。其中：责任制制度对每个环节的职责、责任作出明确分工，建立了县委统一领导、基层党委各负其责、党员群众广泛参与的领导体制，明确县委书记是抓党务公开工作的第一责任人，基层党委书记是直接责任人，支部书记是具体责任人，建立一级对一级负责制，形成了一级抓一级，层层抓落实的党务公开工作格局；党务公开审批制度明确规定了公开的内容、事项范围方式由各单位党务公开领导小组审核；党务公开监督员制度则明确要求各单位要聘请一定数量党务公开监督员对党务公开进行监督；党务公开检查考核制度则规定由县纪委和县委组织部定期对各单位公开情况进行检查考核；党务公开资料归档制度对应具备的资料及保管作出明确规定，县委组织部统一印制了《党务公开内容记录簿》《、党务公开监督员工作记录簿》《、党务公开监督小组工作记录簿》《、群众意见处理情况记录簿》，要求各基层党组织分类记录历次公开的内容，并按照档案管理的要求，对公开的有关资料进行立卷归档，妥善保存；党务公开责任追究办法明确了党务公开工作的责任主体及责任人和追究责任的机关，把党务公开的任务分解到具体工作岗位和人员，严格责任追究。对有关部门、领导和个人违反党务公开规定的制定了详实的追究办法，具有较强的可操作性和严肃的法规性，为该县违反党务公开工作规定的责任追究提供了依据。在程序上，该县制定了规范有序、责任明确的公开程序，严格审批公开事项，确定了公开程序，明确了公开步骤：一是确定和收集公开内容，公开的内容由相关职能部门（科室）提供，各单位党务公开工作小组负责收集、归纳、整理。二是制定和审核公开方案，由本单位党务公开领导小组提出公开方案，公开内容由班子集体作出决定。三是制作和公示公开内容，公开内容必须按干部管辖范围送交上级部门审核后方可公开。四是公开内容的更新和载体维护，各单位确定专人对公开内容进行更新，并保护公开栏、电子屏等公开载体。为进一步强化监督，广灵纪委还充分利用新开通的“广灵县党风廉政网'、“广灵县人民政府网”，接受针对假公开不公开的信访举报，进一步推动了党务公开工作的深入开展。依规依章，有效规范公开程序。党务公开涉及党的组织建设和重大决策，因此不能随意公开。五是向党员群众公开。六是收集各方面的意见并及时处理。七是将反馈、答复、处理后再予以公开。对于党内重大决策、干部任免和涉及党员群众切身利益的重大问题等党内事务，采取党内公开或先党内后党外的顺序公开，对于党员群众的意见、要求先整理、梳理并作出处理后公开。强化责

—5—

任，切实加强公开监督。各基层党组织成立了党务公开监督小组，负责对党务公开全程监督，监督小组成员由党员推选，有群众代表参加。党务公开监督小组的主要职能是：督促本单位党组织按规定的时间和要求公布党务；对监督中发现的问题及时向党组织反映，提出处理意见并督促整改落实；列席直接涉及党员群众利益的有关会议；向党代表大会或党员大会报告工作情况；积极反映党员群众的意见建议。党务监督小组设立了《党务公开登记簿》，将公开的内容、时间、审核逐次登记，归档备查。县委组织部每半年组织对基层党组织党务公开工作进行一次督查。

4．抓点带面，全面启动党务公开。广灵县在推行党务公开工作中，采取了先搞试点以点带面，逐步在全县推广党务公开的方法，并取得了成功经

验。试点阶段，广灵县在部门选择上，有针对性地选择了财政、城建、交通等与群众利益密切相关的单位及有代表性的乡镇作为党务公开的先期试点单位。县委组织部借鉴本县和外地一些成功经验，起草了具体的实施方案，于2007年5月份开始在这些单位试点推行。在取得初步经验的基础上，进一步总结提炼，并对实施方案进行补充完善，在此基础上，提请县委讨论研究，并召开联席会、座谈会，广泛征求意见，反复修改论证，制定下发了《关于在全县农村基层党组织全面实施党务公开的实施意见》。7月份，召开全县农村党务公开及农村党风廉政建设现场会，组织各部门、各单位一把手参观学习，使党务公开工作在全县顺利进行，党务公开工作已取得初步成效。

5．注重结合，党务和政务公开相互促进。广灵县在推行党务公开过程中，十分注重以党务公开推进政务公开，把实行党务公开融入中心工作，进行整体谋划，统一组织领导，形成党务公开和政务公开相互促进、相得益彰的良好局面。全县建立政务公开栏90余个，进一步完善了群众的知情权、参与权和监督权，保障了群众各项合法权益。一是各单位进一步完善了“收支两条线”管理，全部实行公示制度、收费资金使用问效制度和监督制度，严格执行票款分离、集中收缴的管理办法。县政府出台了对20万元以上的重大支出项目、重要的人事分工调整事宜和涉及全县经济发展社会进步的重大事项实行政府领导班子集体研究民主决策制度，诸如关闭煤窑、师范类大中专毕业生公开选聘、工程拨款、工程招标全部实行按分数从高到低确定对象集体研究决策公开亮相竞争，真正做到公开公平公正。2007年，经政府常务会议集体研究的大额支出项目多达30余项，人事分配调整和其他重大事项10余次，政务公开使政府的决策更加

—6—

科学、透明、公正、公道。今年以来，该县国有企业改制中，全部实行规范化公开招标。国有企业改制工作取得阶段性成果，受到广大群众和职工的好评，确保了该县经济社会稳定发展的良好局面。政府采购项目进一步增多，党政机关事业单位使用财政资金的购置项目95%都通过政府采购中心，大宗购物实行了公开招标采购，今年以来，完成采购任务84项次，集中采购金额1086万元，比预算金额1205万元节约资金119万元。县政府自觉主动地接受人大监督，按照政务公开有关要求，增强了政府决策的透明度，政府班子成员和政府系统各单位一把手就各自所承担的工作向社会进行了承诺公示，自觉接受行政监督，审计监督和社会监督，保证了把人民赋予的权力用来为人民谋利益、办实事。

6．延伸领域，推动党务公开向纵深发展。广灵县在推行党务公开过程中，不断探索党务公开的新途径，深入实施以全面推行党务公开为主要内容的“阳光工程”，通过延伸领域健全载体、强化责任、规范操作、严格制度、强化监督，初步建立起一套以党内民主带动人民民主，以党务公开推进基层组织建设的“阳光党务”工作新机制。

一是拓展党务公开领域。按照全面、真实、具体、合法的原则，拓展公开内容，并根据群众的意见及时调整，把“公开什么群众就看什么“变成“群众关注什么就公开什么”。除了公开H常党内事务外，在中心工作方面，突出公开党组织的重大决策、决定、决议等；在思想建设方面，突出公开党组织学习计划落实情况、党员参学情况等；在组织建设方面，突出公开党组织征集意见情况、开展批评和自我批评情况、制定落实整改措施情况等；在制度建设方面，突出公开党内各项办事程序和工作要求，完善党内民主决策、民主监督、民主管理制度等情况；在发挥作用方面，突出公开农村无职党员参加设岗定责活动、开展“双培双带”等工作的情况。

二是健全党务公开载体。根据党务公开规范、实用、明了、方便的需要，健全党务公开的载体。各村建起高标准的党务公开栏，设在便于群众观看的地方，实行专栏专用，把需要公开的内容以文字、表格、图片等形式向党员群众公开，定期对公开内容进行更新，使党务公开栏成为“明白栏"；设置了党务公开意见箱、开通公开电话，及时了解公开群众关心关注的热点、难点问题。对于需要在党内公开的内容，通过有关会议、下发文件、设立文件查阅处、印发明白纸等灵活多样的方式向广大党员进行通报，做到经常性工作定期公开，阶段性工作逐步公开，临时性工作随时公开。

—7—

三是规范党务公开程序。规范公开程序，由党务公开工作负责人初步拟定公开内容，交村党组织集体研究审定，最后由村党组织书记审签后向党员（群众）公开。规范公开意见建议的收集、办理、反馈等环节，专人定期收集梳理各类意见，逐条填写受理情况登记表，报党组织负责人审批，明确责任人和责任时限，承办人填写办结情况登记表，认真抓好落实，并及时采取适当形式反馈公开，最后归类存档。规范公开的软件资料，做到村党组织研究党务公开会议记录、监督员会议记录、意见箱开启记录内容翔实，意见建议受理情况登记表、办结情况登记表、反馈悄况登记表齐全。

四是强化党务公开监督。各村建立了预公开制度。党组织在决定或办

理与群众利益密切相关的重要事项前，公开初步方案，在充分听取群众意见后，进行必要的调整，在调整后及时公开。建立了意见收集处理反馈制度，对党员、群众围绕党务公开内容提出的意见和建议派专人收集整理，认真研究处理。建立了监督员制度。聘请党务公开监督员，设立党务公开监督岗，吸纳无职党员参与党务公开监督管理，定期形成公开督查情况简报，上报乡镇党委。建立了考评制度，细化党务公开工作考评内容，并将考核结果纳入对村＇双百分“考评体系，作为评选年度工作和党建工作先进的重要依据。

二、初步成效

1．加强了基层组织。该县推行党务公开以来，进一步增强了党员意识，转变了干部作风，促进了基层党组织的工作更加规范，提升了基层党建的水平。如党务公开试点单位望狐乡党委，通过党务公开，进一步拓宽了民主渠道，加快了基层民主政治建设，提高了基层党组织的创造力、战斗力和凝聚力，在2008年市委纪念建党87周年表彰会上该乡党委被评为全市先进基层党组织。

2．促进了党内民主。实施党务公开，领导干部的宗旨意识和服务意识明显增强，许多党员、群众纷纷建言献策，参与到党内事务中。不仅给党员群众提供了一个了解党内事务的窗口，而且还提供了一个表达意见的平台，有效地实现和维护了党员的权利，调动了党员群众参与党内事务的积极性和主动性。如该县壶泉镇在推行党务公开过程中，充分调动每位党员积极性，2007年上半年将79条党员群众的意见建议反馈到镇党委，尤其是《关于建议建立城镇社区的建议》和《关于重新调整全镇教育资源布局的建议》，镇党委认真采纳，促使党员队伍建设更上新的台阶，教育资源进一步优化。

3．强化了党内监督。推行党务公开，将党组织的职责分工、工作目标、大

—8—

事决策、工作进度、资金使用、实绩表现等置于广大党员和群众的监督之下，增强了党组织活动的透明度，使党员能够更好地了解和参与党内事务，对党内权力运行起到了有效的制约和监督作用。特别是通过党务公开，进一步建立健全了反映社情民意、群众意见回复办理、通报和报告、来信来访等工作制度，党员、群众对党组织、领导干部实施监督的途径和渠道增多了，同时也增强了党员干部的压力感和责任感，使其积极工作、服务群众的主动性有了进一步的提高。

4．融洽了党群关系。过去基层党组织一直没有一个直面群众的方式。党组织决策的事，群众认为欠缺沟通；党组织做的工作，群众认为欠缺了解。通过党务公开，把实行重大决策公示和征求意见制度作为一项重要举措，有利于引导干部群众以理性、合法的形式表达利益诉求，避免了由于决策不公开而产生的猜疑和误会，从而有利于党的政策变为群众的自觉行为，改善和密切了党群干群关系，使得党内政治生活更加民主和谐，扩大了党的影响力，巩固了党的群众基础。在去年的党委换届前，县委组织对乡镇党委换届考察，全面开展任期政绩公示，接受干部群众的监督评价，增强了操作的透明度和群众信任度，在换届选举时，县委提名干部全部高票或满票当选。现在干部和群众都有这样的体会：“全部摊在阳光下，群众的猜疑少了，干部乱来的也少了，大家更心齐气顺了，党群关系更加和谐了。”

5．增强了执政能力。实行党务公开，极大地提高了党委权力运行的民主化、公开化程度。党委在用人和决策等方面公开透明，充分听取群众的意见和建议，按程序规范操作，依规章有效运行，使重大决策科学化、民主化，避免了决策和用人失误。

6．增进了社会和谐。随着党务公开工作的稳步推进，带动全县政务公开、村务公开、厂务公开、校务公开快速发展，各级党政机关凡作出涉及人民群众切身利益的重要决策、决议及时向社会公开，广泛听取各方面的意见，努力营造出民主和谐的浓厚氛围。2006年以来，县委、县政府先后被省委、省政府评为全省村务公开工作先进县、农村党风廉政建设先进县、计生工作先进县，成为国家级绿色农业示范区，全国食品安全先进县。

三、存在问题

一是少数基层党组织的党务公开意识、少数党员群众的民主参与意识还不

强。由于党务公开工作刚刚起步，少数基层党组织负责人对其认识还有待提高，

—9—

工作停留在应付阶段，没有按照要求引导党员群众积极参与，以至党务公开的效果还不十分明显。同时，由于党务工作长期以来形成的固有的封闭性和神秘感，使群众对党务工作总是敬而远之，参与意识还不十分强烈，虽然这种情况在近来有所改变，但仍需一段过程。

二是公开的过程和结果还没有有机结合。有的只有公开过程，没结果；有的不公开过程，只公开结果。或者公开后，不能认真听取群众的意见和建议，缺乏整改、跟进、督促和落实，仅仅把党务公开当作例行公事。

三是党务与政务的整合还不十分紧密。政务公开和党务公开没有有机整合，表现在公开的时间、形式、地点以及监督主体、反馈渠道均“各唱各的调”。实践证明，党务公开相对于政务公开来说更具根本性和示范性。推行党务公开在社会主义民主政治建设中处于特殊重要的地位。党务公开的发展程度直接影响着政务公开的发展程度。如果党务公开的工作做不好，政务公开就很难做得彻底。

四是党务公开的推行还存在不平衡问题。一是在推行政务公开、单位内事务公开和结合行风建设、行风评议过程中，局部搞了一些涉及党务的公开。二是这几年只搞了政务公开，多数单位党务公开一点也没有搞。

五是对党务公开的重要性和必要性的认识不足。对党务公开的思想认识上有障碍、有顾虑、有忌讳，或者认为党务公开没有必要；或者认为党务公开，涉及党组（党委）领导层，比较敏感，难度大；或者认为党务公开超出了机关党的工作的范畴，是“自找麻烦”，担心较多。从整体看，大家普遍对党务公开的内容、程序、方法和操作也缺乏深入思考，对党务公开与其他公开的关系如何处置，还有待于商榷。

四、几点启示

党的十七大报告中指出，要积极推进党内民主建设，推进党务公开。十七大通过的新《党章》中，也增写了党的各级组织要按规定实行党务公开的内容。党务公开不是单纯为了公开而公开，也不是公开了就表明工作就做好了。按照党的十七大精神，推进党务公开是党的一项组织制度，推进党务公开是发展党内民主，加强党的先进性建设的内在要求，是改进党的领导方式，提高党的执政能力的重要举措；是强化党内监督、惩治和预防腐败体系的重要环节，是密切党群关系、构建社会主义和谐社会的有效途径。

1．进一步在发动群众上下功夫。党务公开既是贯彻落实党内监督条例的有

—10—

效载体，也是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，大力发展党内民主的积极实践，而群众的参与度又是决定党务公开是否具有生命力的关键所在。一方面，要进一步加大对党务公开的宣传力度，营造浓厚的工作氛围，使党务工作真正由“神秘”走向“透明”，吸引更多的党员群众参与其中，充分发挥党员群众在党务公开中的主体作用；另一方面，要以党务公开的实际成效取信于民，要始终把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，作为衡量这项工作的标准。只有真正取信于民，党的主张才能变成群众的自觉行动，得到群众的支持与拥护，才能充分调动群众的积极性和创造性，更好地把党的方针政策落实到基层。

2．进一步在丰富内容上下功夫。凡属《中国共产党党内监督条例（试行）》和其他党内法规要求公开的内容，凡是本地区、本单位党员、群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密，都应当公开。特别是对群众普遍关心的有关经济社会发展的重大政策，为民办实事的内容、进度，干部任免等热点问题和农村征地、城市拆迁、社会保障等难点问题实行公开，使群众享有充分的知情权。只有做到工作动态随时公开、热点问题全面公开、敏感事项敢于公开，群众的监督权才能得到有效的发挥，广大人民群众的权益才能得到很好的维护。坚持以党务公开带动政务公开、村务公开、厂务公开、校务公开，以增进党内和谐促进社会和谐。

3．进一步在创新形式上下功夫。内容决定形式，形式反映内容。党务公开涉及面比较广，各地、各部门情况不尽相同。在实践中，应注重把党务公开的共性要求和个性特点结合起来，区分不同的对象，坚持从实际出发，切实增强党务公开的针对性和实效性，采取多种渠道和手段，合理确定公开的形式。适宜在党内公开的，主要通过党内有关会议、下发文件、定期通报等形式公开；适宜对全社会公开的，则可采用广播、电视、报刊、网络等大众传播媒体和专门的党务公开栏进行公开。

4．进一步在健全机制上下功夫。党务公开要取得实效，还要靠建立健全相关制度来加以保证。一是要明确责任。应明确规定单位党组织主要领导为党务公开第一责任人。同时要把党务公开工作作为对领导班子、领导于部目标管理考核和党风廉政建设责任制考核的重要内容，量化考核标准，完善责任环节，严格责任追究。二是要形成合力。党务公开是一项系统工程，涉及到党委的各个部门，要按照党务公开领导体制和工作机制的要求，建立健全党务公开责任

—11—

体系，具体分工，明确党务公开工作的责任单位、责任人及其岗位职责。坚持党委统一领导，党的部门各负其责、党员群众广泛参与的党务公开工作领导体制和工作机制，是党务公开工作有序推进的组织保证。三是要健全制度。开展党务公开必须要有一套规范、实用的制度来保证。要全面规范党务公开的指导思想、原则、内容、方式、时限等；对党务公开中出现的违规行为进行责任追究；对群众就公开的党务工作反映的意见和建议，应进行认真研究并加以回复。对在党务公开工作中违背公开原则搞形式主义和虚假公开的要严肃批评，限期纠正。对侵犯党员和群众民主权利，损害党员和群众合法权益并造成严重后果的，要追究责任。各级纪检组织要加强对党务公开工作的监督检查，切实维护党的形象。要建立监督检查、信息反馈制度，建立党务公开评估体系，确保党务公开工作有强大的生命力。

5．进一步在理清关系上下功夫。一是要处理好公开与保密的关系。既要防止党内一切事务都必须公开、党内无秘密可言的思想，又要克服以保守党的秘密为理由，拒不公开应当公开的行为。二是要处理好党务公开与政务公开的关系。党务公开与政务公开有着密切的联系，两者有机统一，不可分割。党务公开突出了党务工作的全局性、决策性和自身建设的严肃性等特点，是政务公开深入发展的必然要求；政务公开必须在开展党务公开的同时进一步深化和发展，使党务公开、政务公开工作达到相得益彰、相互促进的效果。三要处理好形式与效果的关系。党务公开工作不是公开了就完事，也不是搞得轰轰烈烈就是到了位，一定要因地制宜，讲究实际效果。既要讲究公开内容的全面性、形式的多样性，更要注重着力解决群众关注的热点、难点问题，以公开为手段，以促进工作为目的。

总之，推行党务公开是党组织增强工作透明度、接受党员群众监督的有效举措，各级党组织应当按照服务发展原则、依纪依法原则、真实公正原则、注重实效原则、积极稳妥原则推行党务公开工作，不断创新公开形式、丰富公开内容、拓展公开途径、规范公开程序，用党员群众喜闻乐见的形式和载体将党委政府的重大决策及重要工作部署进行公开，将为民服务的形式内容进行公开，将群众关心关注的热点难点问题及办理结果进行公开，提高党务公开工作实效，使党务公开成为密切党群干群关系的桥梁和纽带。通过党务公开促进廉洁从政、依法行政，调动广大党员群众干事创业的热情，推进经济社会又好又快发展。

—12—

关于改进完善党内基层选举制度的调研报告

中共辽宁省委组织部和辽宁省党的建设研究会课题组

（2011年）

党的十六大以来，在中央关于完善党内选举制度的精神指引下，各地在完善党内选举办法、改进和规范选举程序和投票方式等方面取得了长足的进步。为进一步考察了解基层党组织选举的实际情况，总结经验，探讨创新实践中需要改进的问题，中共辽宁省委组织部会同辽宁省党建研究会组成课题组，从2010年初开始，采取个别走访、实地调查、座谈讨论、问卷调查等多种方式，对完善基层党组织选举的有关情况进行了深入调查研究。参加问卷调查和座谈的各级党代表、基层党员达5300余人。在充分调查研究的基础上，提出了改进完善党内基层选举制度的意见和建议。

一、贯彻执行党内基层选举制度的基本情况

党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是衡量党内民主发展程度的重要标志。1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（以下简称《暂行条例》）颁布之后，各地各单位按照其规定要求，基层党组织委员会委员由党员或党代表选举产生，书记、副书记由委员会的委员选举产生。党的十六大以来，中央对改革和完善党内选举制度提出了一系列重要举措，对原有的党内基层选举制度给予了有益的补充和完善，对基层党组织建设起到了积极的推动作用。

一是党内基层选举制度夯实了党的基层组织建设基础。经过几十年的实践，党内选举制度逐步得到完善，为构建科学的基层党组织领导制度和组织制度框架，进一步加强和改进党的领导，加强基层党组织规范化、制度化建设奠定了坚实基础。

二是党内基层选举制度保证了党内基层民主建设的健康发展。现行党内选举制度无论是对基层党组织和党员的要求，还是在选举程序上作出的详细规定，在每个环节和步骤上都非常注重扩大党内基层民主，保障了党员民主权利。

三是党内基层选举制度优化了基层党组织领导班子结构。按照党内有关规定，基层党组织通过召开党员大会（党代表大会），选举产生同级党的委员会、纪律检查委员会。从实践来看，运用党内选举的形式，既可以顺利完成基层党组织领导班子的新老交替，实现好中选优，优中选强，配齐配强基层党组织班

—13—

子，又有利于促进领导班子建设，保证了干部“四化”方针的落实，使基层党

组织领导班子的素质得到不断提高，结构得到不断优化。

四是党内基层选举制度强化了党员干部的群众观念和责任意识。党内选举制度规定基层党组织换届必须实行差额选举，特别是在候选人推荐提名和酝酿上坚持走群众路线，普遍实行自下而上、自上而下、上下结合、反复协商的“三上三下”工作机制，广泛听取方方面面的意见，对基层党组织领导班子及其成员的监督和约束更加直接有力，促使基层党组织领导班子及其成员必须重视群众的利益和要求，增强群众观念和责任意识。

五是党内基层选举制度提升了党在党员群众中的影响力。通过组织广大党员和群众代表积极投身于换届选举民主实践活动，选出来的基层党组织领导班子成员党员顺气，群众服气，从而密切了党群干群关系，为基层党组织换届选举工作奠定了坚实的群众基础，最大限度地消除了一些不稳定因素。同时，有效地提高了党员群众的民主意识、党性观念，增强了党员的荣誉感和使命感，使他们更加珍视手中的权利，更加注意发挥好先锋模范作用。总的看，各地各单位贯彻执行党内基层选举制度取得了比较显著的成效，在探索改革完善基层党组织选举方式工作中，无论是在理论、认识，还是实践上都取得了长足的进步。然而，在现实操作中，仍然存在着一些亟待解决的问题，影响了党内基层选举的顺利进行。

（一）党员和代表在选举中的主体地位不够明显

1．党员和代表的民主权利没有得到充分尊重。一是逾期换届现象比较普遍，甚至有一些基层党组织长时间不换届或以更换党组织负责人取代换届等，阻碍了党内基层民主建设的推进和健康发展。在对某级机关党组织换届情况调查中，延期一年换届的占5．7%，延期两年换届的占5．7%，延期三年以上的占19．7%。一些企业、事业单位党组织延期换届的情况更为普遍。二是重调整、轻选举，弱化了党内选举的权威性。有的上级党组织在下级单位即将换届前的一、二个月，甚至更短时间内调整其领导班子，结果一方面造成上级刚刚任命的人选，就让党员和代表选举，给人以走过场印象；另一方面使部分党员和代表产生逆反心理，“你有任命权，我有画叉权”，使本来素质很好的候选人落选。三是基层党组织班子成员任期内变动现象还比较普遍。在一些基层党组织，通过选举产生的党委委员、副书记、书记等党员领导干部，在任期内，因工作变动而不再继续担任党内职务的情况时有发生，有的刚选举不到一年就进行调整；有

—14—

的基层党委委员出现空缺，不经党员大会或党代表大会选举，上级党委直接任命，使基层党组织任期成为虚设，导致部分党员和代表对党内选举缺乏应有的热情和负责精神，在一定程度上使党内选举的权威性和严肃性受到影响。四是部分党员的选举权被剥夺。在基层党组织召开党员大会选举时，确定了患有精神病或其他疾病导致不能表达本人意志的等五种情况党员，不能参加选举的，可以不计算在应到会人数之内。但其中第五种情况规定“工作调动，下派锻炼、蹲点，外出学习或工作半年以上等，按规定应转走党组织关系而没有转走的”不计算在应到会人数之内，多数的农村、社区的“流动党员”就因此种情况被剥夺了选举权。

2．党员和代表作用发挥不够。各基层单位不同程度存在片面强调党员履行义务，而忽视其应有权利的倾向。对党员提要求多，委派任务多，对党员执行选择权、监督权、罢免权等基本权利却漠视不理，使基层党员普遍形成了说了也不算、反映也得不到重视的惯性思维，只能埋头苦干，莫提权益，难以实现其主体地位。此外，基层党员特别是农村、社区、“三资”企业的党员流动性大，外出务工党员增多，大量常年在外经商、务工的党员由于工作、费用等原因，在换届选举时很难赶回来或者根本就不想回来，对“参选率”和“直投率”的影响很大。由于实行党代表任期制时间比较短，绝大多数基层党组织对如何实行代表任期制，还没有明晰的认识和规划，使得部分代表仍没有摆脱“当代表就是鼓掌、举手、画圈”，不能独立自主地行使民主权利。

3．代表的产生方式和比例还不够科学。一是代表候选人推荐提名程序和方式不够科学。在代表推荐提名中，虽然采取了自下而上、自上而下的方式进行推荐提名，但在自上而下的环节中往往以“名额”和“结构”确定代表名额分配方案和按照“结构代表”的比例要求，确定“意向代表”人选，然后再组织所属党组织和党员进行推荐，自上而下征求意见。这样党员只能在组织上确定的人选内发表意见，即使有不同意见，也很少更替人选。同时，党员对其选举产生的代表缺乏制约权（如罢免权、质询权），代表淡漠了党员与代表之间的“授受”意识，造成了代表与党员缺乏联系。二是代表结构比例失衡。一些基层党委为了确保党代表大会选举成功，在代表的构成上做文章，出现了“三多”现象，即：“领导干部代表”多、“结构代表”多、“先进典型代表”多。而后两类代表中，还有相当一部分代表又是“领导干部代表”，无形中增加了“领导干部代表”名额，表面上看代表结构合理，实际上领导干部代表比例增大，

—15—

造成了代表比例的失调和代表性不强。由于领导干部由上级党组织任命，在代表大会期间按上级的意图行使权力的现象是普遍的，而来自基层党员群众的意见呼声很难得以体现。调查中，有41．2%的党员认为应扩大基层一线代表的比例。

（二）选举程序存在缺陷

1．选举的层次过多。目前，在召开党代表大会的基层党组织换届选举中，采取的是基层党员选代表，代表选委员，委员选副书记、书记的“金字塔”式的党内选举模式，即使是召开党员大会进行换届的基层党组织也仅是少了选举代表的环节。有的党员和代表认为，这种选举模式造成党员和代表的参与权落实不够充分，同时由于层级代理链条过长，代表的真实意愿不断削弱，不利于广大党员的愿望和要求得到充分的表达。虽然有的基层党组织在换届选举中，探索实行“公推直选”等，但由于缺乏明确的规定和操作程序规范，个别地方、单位出现了“各自为战”和“随心所欲”现象，新的选举方式的公平、公正性大打折扣，影响了直接选举方式的推广。

2．差额选举层级较低。自《关于党内政治生活的若干准则》提出实行差额选举以来，党内差额选举一直停留在代表、委员选举的层级上，有常委的基层党组织差额一般1至2名，但在实际操作中基本是差额1人，而书记、副书记选举没有差额。另外，由于党内基层选举中多实行“委员选常委、书记、副书记”的选举方式，党员、代表不能对党委主要组成人员有直接选举的权利，客观上影响了党员、代表对人选的关切度。

3．候选人推荐提名酝酿等环节还不够科学。一是候选人推荐提名渠道还比较窄。候选人提名主体是选举制度的一个关键环节，目前，还是倾向于党组织对候选人的推荐提名，而缺乏自下而上的党员群众推荐提名方式，还没有真正建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度，提名主体实际上仍是上级党组织，党员和代表的知情权、参与权没能得到充分落实。二是候选人介绍制度不完善。对候选人的介绍只是在会上印发候选人名册、简历和几百字的主要表现材料，这种介绍方式很难将候选人德、能、勤、绩、廉等具体实际情况和特点全面表达出来。特别是对组织新调整的候选人，更是缺乏深入而广泛的渠道和平台来了解情况，常常是“选前不认人，选后未识人”。三是候选人酝酿不充分。党内多年来形成的惯例，过分强调党员和代表注意领会和实现党组织的人事安排意图，一些基层党组织为实现选举的“圆满性”，在会议

—16—

上反复强调，并于选举前找各代表团（组）长谈话，要求各代表团（组）与上级党组织保持一致，按上级党组织意图办事。因此，在人选酝酿过程中，党员和代表只能用党的组织原则和纪律约束自己，很少公开对组织上提出的人选提出异议或提出不同意见，往往使人选酝酿走过场，流于形式。

4．选举过程不够规范。一是陪选现象仍然存在。有的党组织在确定候选人时，为确保组织意图的实现，在差额选举中，有意将人选的能力、层次、级别拉大，将差额选举搞成“陪衬选举”，“暗示”选举人的选择方向，甚至个别的上级党组织或本级党委负责人明确指出某某是“差额”人选，使差额选举这一发展党内民主的重要形式被异化。二是选举人与候选人沟通不够。选举人只能简单、单向地了解候选人的情况，候选人无法公开介绍自己的观点、主张，无法实现与选举人之间的交流，难以形成与其他候选人之间的合理正当竞争。调查中，有55．1%的党员认为可以采用候选人与党员见面或竞职演讲，另外35．2%

的党员认为可以通过试点逐步推开，进一步了解候选人情况，这表现出党员对换届的公开度和透明度有更高的要求。三是无记名投票方式不够合理。有的单位存在“指选”现象，暗示甚至诱导选举人的投票方向，使选举失去公正性；有的单位没有为选举人提供不受干扰的投票环境，有的甚至出现由工作人员代为画票等明显违规的现象；有的选举组织者在选举人的选票上打记号，记录选举人的投票情况；有的党员人数或党代表人数较多的单位，在预选或正式选举的会场过多设置票箱，以利判断区域内选举人的投票方向。这些做法违背了党内民主选举精神，给党员和代表在选择被选举人时造成一定的思想压力，制约了党内民主。

（三）选举受外部影响因素加大

1．农村基层党组织换届选举中拉票、贿选现象严重。在村级党组织换届选举中，一些区位条件较好、集体经济实力较强的城郊村、城中村、资源村，村干部工作岗位的吸引力较大，竞争人选增多，选举中拉票贿选的问题比较严重，有的还采取“超前贿选”、“间接贿选”等办法，使上级党组织难以取证查实，导致选举矛盾激化。在有的村级党组织换届中，有家族背景、宗族派性势力的候选人当选率很高。还有的村宗族、派系势均力敌，为了不让彼此的候选人当选，部分党员故意不到会，使参加会议人数达不到规定比例，导致不能进行正式选举。即使达到法定人数进行正式选举，候选人得赞成票都不能超过半数，选举不能成功。一些党员不讲原则，根据个人好恶、感觉或与候选人的利益关

—17—

系，投“感情票”、“地域票”，影响了党内选举的客观公正。

2．基层党组织换届选举时信访问题比较集中。个别村、社区、企业等基层单位日常各项工作公开不及时，政策宣传不到位，一些历史遗留问题没有得到很好解决，加之个别干部自身要求不严，群众意见很大。这些矛盾和问题在换届选举期间集中暴露出来，部分群众把换届选举作为表达情绪、反映诉求的时机和渠道，导致信访问题突出，特别是出于个人目的的“无理访”比较多，甚至出现干扰选举和组织上访的现象，由于缺乏预警机制，突发状况没有得到正当及时处理，影响换届选举工作正常进行。

3．基层党组织后备干部队伍建设水平仍需提高。调查中，有24．3%的党员认为基层党组织后备干部队伍建设情况一般，有33．3%的党员认为在基层党组织换届选举中缺乏较高素质的干部队伍。这都凸显出基层党组织特别是农村党组织后继无人的状况仍未得到根本改善，年龄偏大、文化素质不高的情况仍在一定程度上存在，后备干部队伍亟待继续壮大和加强。有的村级党组织负责人为了避免竞争对手的出现，不发展后备干部或在家族内发展后备干部。一些偏远落后的山区党员队伍年龄老化现象较为突出，缺少优秀人才，有素质、有能力的优秀人才和青壮年大量外流，出现了“无人可选”的状况。

二、在贯彻执行党内基层选举制度中存在问题的原因分析

综合当前基层党组织换届选举中出现的问题，既有深刻的历史原因，也有

现实的社会因素，究其根源，主要有以下几个方面。

（一）对党内基层选举的认识存在偏差

1．对发展党内民主的认识还不够准确。党内民主是党的生命，但是，在党内对发展党内民主的意义和价值的认识上，还存在两种模糊倾向。一种倾向认为，发展党内民主，就必须实行西方式的民主，或赋予党员最大的自由权，搞不受限制的民主，这样的民主才有效果。另一种倾向认为，发展党内民主不是党内的主要问题，现在搞时机还不成熟，搞了会影响经济发展的速度，“多一事不如少一事”，即使搞也只适合在一定范围、一定层次搞，或做做样子，将开展的一些党内活动视为发展了党内民主，致使发展党内民主在一些基层党组织和党员中流于形式。

2．对贯彻执行民主集中制的认识还不到位。党内选举的本质是民主、平等和竞争，但由于我们党长期处于执政地位，集领导党与执政党于一身，有的党员领导干部对民主集中制的精神实质缺乏足够的认识，同时受封建思想的影响

—18—

较深，“官本位”思想较浓，搞“一言堂”、“家长制”，过分强调“下级服从上级”，在平时工作中滋生了某些“优越感”，喜欢“党员民主，领导集中”，不愿接受来自基层来自党员群众的意见建议，自觉不自觉地把民主与集中割裂开来，因而导致在党内基层换届选举过程中的候选人提名、差额比例等方面过分强调组织权威，实现组织意图。特别是有的党员领导干部宗旨意识淡薄，为达到个人私利欲望，以集中的名义，不惜利用各种手段影响换届选举，甚至有授意或直接剥夺符合条件的被选举人资格的情况。此外，一些党员对《党章》赋予的民主权利理解不深，对党的民主集中制不了解，认识不足，参与党内事务管理的主动性不强，也影响了党员民主作用的发挥。

3．对基层党组织换届选举工作重要性的认识存在不足。有的基层党组织对换届选举工作重视不够，认识不高，换届时间弹性比较大，缺乏届期意识，找各种理由推迟换届，何时换届基本靠“自律”或上级党组织督促。有的基层党组织存在着“任命了党组织成员，就等同于党组织进行了换届”的错误认识，以上级党组织任命代替换届选举。有的基层党组织工作有畏难情绪，担心基层党组织在换届选举时出问题，怕影响工作，对换届工作有顾虑，不组织换届选举工作。也有个别基层党组织负责人错误认为，换届就是换书记、副书记，等同于换自己，选不上怎么办？对换届选举的积极性不高。个别企业党组织感到开展党的活动难度大，经费匮乏，党员分散，组织换届选举困难多，对组织换届不积极，致使出现严重超过换届期限的问题，特别是在建立党组织的“两新组织”中，出资人的支持与否也影响了换届选举制度的执行。调查中，有22．6%

的党员认为对基层党组织换届选举工作重视不够。

（二）党内基层选举制度尚有不足

1．候选人提名、推荐、介绍制度缺乏程序性规定。党的十七大提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，但在实际操作中，在什么范围提名，什么方式推荐，在党内基层选举制度中没有作出明确规定，随意性、变通空间较大。在党内选举过程中，还没有一套完整的候选人介绍制度，选举人只能注重领会和实现党组织的人事安排意图，容易导致党内选举出现一定程度的随意性和盲目性。

2．对选举办法的规定缺乏刚性要求。由于《暂行条例》对制定选举办法的一些要求过于原则，有的基层党组织为了实现“上级组织意图”，追求选举结果的所谓圆满性，利用规定的原则要求，打制度“擦边球”，不惜在选举办法

—19—

上动脑筋。有的搞“分团预选分团计票”，以便给代表团（组）长施压；有的在正式选举时，搞“固定选区按团（组）投票”，统计各团（组）投票结果，以便掌握各团（组）投票情况；有的规定在画票时，“赞成不画任何符号”，造成谁动笔就有反对、弃权之嫌。这些做法造成选举的民主性失真。

3．对选举的监督和违法行为的查处缺乏具体有效的制度规定。《党章》、《暂行条例》中对违反党内基层选举制度行为的监督、检查和处理规定过于简略、概括，对违规违纪人员惩处力度不够，失之于宽，失之于软，影响了党内基层选举制度的施行效果。

（三）党内基层选举工作体制机制不够完善

1．党内基层选举制度与相关干部工作制度存在矛盾。《暂行条例》第三章第十五条规定“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”。由此可以看出，在基层党组织领导干部任免中，采取委任制和选任制相结合，以委任制为主是党内任用干部的主要方式，这种方式容易导致当选举结果与上级组织意图不相吻合时，往往以上级决定代替民主选举的结果，导致选举流于形式，影响党员参与党内活动的积极性，也容易造成党内干部更多地对上负责而较少对下负责，容易导致跑官要官的违纪现象发生。

2．现行党内基层选举制度滞后于党内改革的趋势和步伐。《暂行条例》至今已实行了20年之久，从实践看，党内基层选举制度总体上是符合国情党情的，但随着形势的变化与发展，党内基层选举制度没有及时进行改进和完善，原则规定多，具体细则少；还有一些条款已不适应新形势、新任务的需要，选举内容上不够完善，程序、方法上缺乏可操作性，甚至有的还是空缺。这些原因，造成了选举工作先天缺陷，出现了像“公推直选”等现实操作与现行党内相关制度互相矛盾、互为冲突的问题，影响和阻碍了新的选举方式健康有序发展。调查中，有24%的党员认为“公推直选”等新的选举方式缺乏理论和制度支撑。

3．与党内基层选举制度相配套衔接的制度不健全。一是对逾期换届、长时间不换届的基层单位缺乏硬性制约，导致在一些党组织负责人中形成了换不换届无所谓的概念。二是对经选举产生的党组织负责人任期内如何调动要求不明确，影响了选举结果的严肃性和权威性。三是缺少选举后对基层干部的培训、考评激励机制，影响后备干部的培养。四是处于政治核心的基层党组织换届选举缺乏人力、物力、财力保障，“流动党员”参加基层党组织换届所需的往返费用、时间以及工作岗位也得不到有效保障，影响到党内基层选举的竞争性和

—20—

择优性。

三、关于改进完善党内基层选举制度的思考和建议

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。改进完善党内基层选举制度，发展党内基层民主，是顺应时代发展潮流，贯彻落实科学发展观，坚持与时俱进的必然要求，是推进政治体制改革、发展中国特色的社会主义民主政治、坚持依法治国的关键所在，是经济体制改革和其他方面改革的迫切需要，是科学地加强党的建设，提高党的执政能力的重要内容。改进完善党内基层选举制度要以提高党的建设科学化水平为指导，优化党内民主环境，完善选举办法，健全选举机制，使党内基层选举制度更加科学有效。

（一）以科学的理念，把握好改进完善党内基层选举制度的思路原则

1．坚持民主集中制，加强党的领导。民主集中制是党的根本组织原则，党内基层选举制度的每一项改革都要遵守这个原则，坚持集中指导下的民主；无论什么形式的选举，都要以科学发展观为指导，以党的执政能力建设和先进性建设为主线，在党组织的统一领导下，有组织、有计划、有步骤地进行。

2．坚持依法办事，尊重授权人主体地位。必须认真贯彻《党章》要求，把尊重授权人主体地位作为党内基层选举制度改革的本质需要加以考虑，并以此作为改革的出发点和落脚点，确保党员群众能够真实地表达自己的意愿，把权力交给自己信任的干部，顺利实现权力的转移。

3．坚持渐进改革，实施差别推进。党的基层组织类型多、分布广。这就决定了改革完善党内基层选举制度不能搞“一刀切”，必须充分依托现有经验，根据党组织的类型和特点的不同，从逐步改革现有制度入手，制定符合各自实际的差别化选举制度，探索积累经验，走渐进式民主化道路。

4．坚持改革创新，注重兼收并蓄。党内选举制度的改革，政治性很强，敏感程度很高，稍有不慎就可能造成较大的负面影响。因此，改革完善党内基层选举制度，要进行深入的调查研究，不仅要认真总结近些年党内实践的经验教训，继承已有的行之有效的做法、经验和制度，还要借鉴党内地方选举制度和人大选举的有关做法，同时吸收西方发达国家政党选举制度中科学合理的部分，加大探索创新力度。

（二）以科学的认识，营造贯彻执行党内基层选举制度的民主环境

1．加强《党章》和民主集中制教育。必须加强《党章》和民主集中制教育，强化党性修养，树立正确选举观，把握时代脉搏，破除陈旧的思维方式。一是

—21—

要从党的民主集中制理论和工作的时代性、规律性、创造性要求出发，深刻理解关于“党内民主是党的生命”论断的内涵，从增强党的活力和团结统一的高度，转变简单强调“组织提名人选必须高票当选”的观念，纠正“党组织提名人选未被选上就是选举失败”等偏见，强化群众观念、民主意识。二是要从中国共产党是中国特色社会主义的领导核心和党在新时期的奋斗目标出发，深刻理解党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”论断的内涵，提高对发展党内民主重大意义的认识，增强发展党内民主的责任感、紧迫感，从单一履行程序的旧思维中解放出来。三是要从民主与集中的辩证统一关系和国情、党情出发，教育各级党组织，特别是“一把手”从不要民主的集中，或不要集中的民主等片面认识中解放出来，端正党内基层选举的指导思想，加强领导，落实党员的“四权”，实现民主与集中的统一，增强党的活力。

2．不断提升党员群众民主素养。党员群众的民主意识与民主能力决定了选举的质量和效果，必须着力创新载体，全面提升党员群众民主素养。一是强化培训。充分利用各种方式，包括网络平台，加强对广大党员干部的党员政治意识、主体意识、法制意识教育，使选举人正确认识民主选举权利是一项神圣不可侵犯的政治权利，不仅关系到党和国家的前途和命运，也关系到自己的切身利益。纠正“选举就是鼓鼓掌、举举手、画画圈”的意识，筑牢思想防线，自觉克服和抵制不正之风及腐朽思想侵蚀，为正确行使自己的民主选举权利奠定思想基础。二是激发政治热情。要通过党支部、党小组组织生活会等严格正规的民主生活实践加强党性修养、提高民主能力；要在严格遵守民主制度中培养民主习惯；要在加强党员自我修养中提高民主素质；要把民主素养的培养与党员群众合法合规的切身利益联系起来、与党员在党内的政治权利联系起来，让广大党员群众在现实生活中不断强化主体意识，最大限度地调动广大党员关心和参与党内事务的积极性，充分发挥主动性和创造性。三是创新活动载体。要通过“党员设岗定责”、“三向培养”、“群众评议党员”、“党员亮牌评星评格”等活动，约束党员行为，树立党员形象。

3．切实尊重党员主体地位。要充分发挥组织协调作用，在健全和完善落实党员知情权、参与权、选举权、监督权的相关制度上下工夫。一是认真实行党务公开，保障党员知情权。凡与党员群众利益密切相关的重要事项及党员群众关心的党内热点问题，只要不涉及党内秘密，在研究决定之前，都要在适当范围内进行公开，广泛听取意见。二是建章立制，保障党员参与权。要建立党内

—22—

重大决策征求意见制度、党内重大事项听证制度、党员参与党务管理制度，畅通党员（代表）反映意见和建议的绿色通道等。三是完善党内民主监督制度，保障党员监督权。加大基层党组织、普通党员之间的监督力度，使党内民主监督的有效性不断增强；要进一步完善党员定期向党组织报告思想和工作、党员行为定期向社会公示等监督体系，把党员行为置于党组织和社会的严密监督之下。四是建立党员保障激励机制。建立党员谈心谈话、定期走访、患病探望、结对帮扶等制度；积极探索建立“流动党员”回所属基层党组织参加换届选举的保障机制；不断强化党员对组织的认同感、归属感，增强党内凝聚力和战斗力。

4．认真组织实施好基层党代表大会代表任期制。党的各级基层组织要根据《党章》和《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》规定，制定具体的制度和实施办法，重点落实代表权利和职责。一是建立党内情况通报制度。让代表及时了解党内事务，及时了解党内生活的重要信息，了解党内机制的运行情况。党的基层委员会作出的决议、决定，一般应向同级党代表或部分相关代表通报，切实保障代表对党内重大问题的知情权。二是建立和完善重大决策征求意见制度。凡涉及本地本单位发展全局的重大事项，与广大党员群众利益密切相关的重大事项，决策前一般都应当听取同级党代表大会代表或部分相关代表的意见，必要时组织部分相关代表进行讨论。要做到重大事情代表先知道，重大问题的决定代表先讨论，重大决策的实施代表先发动。三是建立党代表列席党的委员会制度。四是建立党代表履行监督权的有关制度。代表监督权的履行，要有切实可行的措施来落实，保障代表对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督的权利。五是健全党代表联系党员群众制度。加强代表同选举单位党组织和党员的联系，真正发挥代表贴近群众、与群众关系密切的优势，拓宽代表联系党员、联系群众的渠道。六是建立党代表提案制度和代表提议的处理和回复机制。要明确规定党代表大会提案的条件和程序，形成提案提出、确立、处理、反馈一整套工作机制。要建立代表意见、建议便捷的反映渠道。

（三）以科学的方法，推进党内基层选举制度的完善

1．改进和完善代表候选人推荐提名办法。一是合理确定代表名额。要澄清代表名额越多越民主的模糊认识和代表是一种党内荣誉的思想误区，从有利于代表活动和发挥作用，有利于提高会议效率和质量出发，特别是有利于代表大

—23—

会闭会期间发挥代表作用，适当调整代表结构比例，合理分配代表人数。二是适当放活代表结构比例要求。目前，对代表候选人的提名，都有方方面面的比例要求，应当说这是必要的，但是不能限定得过死。比如，代表的选举，代表名额落到具体选举单位多是1至2名，假若再强调具体的结构比例要求，很容易形成强弱分明，达不到民主、竞争的目的，或者会造成“矮子里拔大个”的现象。为此，可以放活代表结构比例要求，结构要求只作为“指导性”要求。三是改善代表结构。要结合本单位实际，改变代表构成中以领导干部为主，其他各条战线代表比例过低的现象；要适当增加一线工作的党员，其中各种新经济组织和社会组织应有一定的比例，使那些素质高、参政议政能力强的党员有机会当选代表，保证代表的广泛性和先进性。四是强化民主推荐的法规地位，适时实行代表“公推直选”。要改进代表推选办法，上级组织只将代表分配名额、基本条件和基本原则告知党员，由党员进行民主推荐，根据民主推荐得票多少和差额比例确定考察对象，经过组织考察后再确定正式代表候选人。并明确规定，民主推荐得票未达到三分之一以上者不得列入候选人预备名单，并在一定范围公布民主推荐结果。五是划小代表选举单位。为便于选举人对代表候选人的了解、选择和监督，可以根据党组织设置和党员数量、行业特点、居住区域等情况，适当划小代表选举单位，尽量减少间接选举，代表由直选方式产生。

2．改革和完善基层党组织领导班子成员候选人提名方式。按照党的十七大、十七届四中全会要求，将群众参与机制引入到党内选举中。在实践中要建立健全党员提名的有关操作规则，保证候选人的产生能更加广泛地反映党员的意见。一是健全和完善提名方式。改变传统的由党组织根据多数党员的意见提出候选人初步人选制度，建立候选人由党员联名推荐、群众推荐和党员自我推荐相结合的制度，明确具体要求。二是改革党组织提名方式。党组织应从传统的候选人提名者，转变为提名原则的制定者，从具体的选人中解放出来，将提名具体人选的权力真正交给推荐主体———党员和群众。基础条件较好的基层党组织，还可以采取“公推票决”的方式产生候选人。三是实行提名公示制度。要公布被提名者的简历及政绩，以及推荐人类别、推荐票数、推荐理由等，使党内选举始终在阳光下运行。

3．改进基层党组织领导班子成员候选人酝酿办法。酝酿候选人是选举人认识和了解人选的过程，也是保证和发扬代表民主权利的有效途径。一是增加候选人酝酿时间。具备条件的基层党组织可以试行候选人人选选前公示制度。参

—24—

照领导干部任前公示制的做法，由召开党员大会（党代表大会）的基层党组织的上级组织部门，在本级党组织向上级党委上报新一届“两委”组成人选之前，将人选的有关情况进行预告，适度公开候选人的名单，并对人选自然情况、主要工作业绩、拟推荐职务等在党内进行公示。二是完善候选人介绍方法。首先增加介绍候选人情况的内容。其次改进候选人介绍方式，把优胜劣汰的竞争机制引入党内选举工作，可以逐步采取情况说明、召开见面会、公开竞职演说、书面陈述等适当形式，探索搭建候选人介绍和展示平台。建议在有条件的基层党组织探索建立选举人质询制度。三是建立选举人联合提名候选人制度。借鉴人大选举经验，试行选举人联合提名候选人制度。在基层党组织中，有10名选举人联名，可以提出“两委”班子组成人员候选人。选举人联合提名的候选人与组织提出的候选人具有同样法定地位。并根据本地本单位实际，规范联合提名程序、方法和具体要求。

4．改进和规范选举办法。一是取消差额预选方式。如果继续执行现行的党内差额预选制度，应对党内预选制度作进一步改进和完善，并对一些条款作出刚性要求，特别是要取消分团预选、分团计票的做法。二是扩大差额比例和差额范围。要根据基层党组织的实际情况，扩大委员和代表差额比例，在各方面条件都成熟的单位，差额的比例可以高一些；在条件还不算成熟的单位，差额的比例可以低一些，但都应超过现行20%的比例要求。也可以将设常委候选人的差额比例由过去的1至2名，增加到2名。同时，试行书记、副书记差额选举办法。书记的选举一般以1名差额为宜，如果候选人提名只有1人，可以等额选举；如果候选人提名为2人，必须进行差额选举。副书记的选举实行差额选举，差额人数在1至2名为宜。通过改进书记、副书记选举办法，使当选者在增强对上负责的同时，进一步增强对下负责的意识。三是规范画票方法和投票方式。明确规定在画票时，赞成不赞成都要画符号。改善表决方式，采取“秘密画票”等形式，改进填写选票的条件，禁止分区投票、设置流动票箱和委托投票，保证选举人能真实地表达自己的意愿。

5．加强党内选举的监督。在改进和完善党内选举制度的同时，要把监督检查和违规处理作为重点，制定违规、违纪行为监督查处制度，并逐步形成检查、监督和违规处理“三位一体”的工作机制。一是健全党内选举工作监督体系。建立健全基层党组织换届选举重大问题报告和情况通报制度，特别是在村级党组织换届中，定期召开联席会议，加强与相关部门通报基层党组织换届选举信

—25—

息，全面掌握选举动态，及时上报选举引发的重大事件。上级党组织要建立换届选举工作领导机构和工作机构。在召开党员大会（党代表大会）进行换届选举期间，设置大会选举监督委员会，负责对选举全过程进行监督。也可以邀请群众代表列席参加基层党组织选举，观看投票过程，旁听选举情况，并形成简要旁听报告，提交上级党组织。二是建立党内选举责任追究制度。上级党组织应对下级党员大会（党代表大会）负总责。对大会选举期间出现的强迫、暗示党员（代表）选举某一候选人的；违反选举规定，不按选举程序操作的；选举监督不力，致使选举出现重大事故的，要追究有关领导责任。三是加大对选举违规行为的惩处力度。

（四）以科学的机制，保障党内基层选举制度的发展

1．落实换届选举工作责任制。基层党组织能否按期换届选举，任期内领导干部变动程度，关键在于是否能够切实加强对这项工作的领导。要层层建立责任制，将党委抓基层党组织换届工作，纳入年度党建目标考核体系，作为对基层领导班子和领导干部考核评价的重要内容，并作为考核评价领导干部工作业绩和评先选优的重要依据。进一步明确党委书记第一责任人的责任，党委成员分工负责，明确目标任务，落实具体措施，形成书记亲自抓，班子成员分工抓的格局，形成一级抓一级、一级促一级的工作机制。建立和实施基层党组织换届工作报告制度，加强对换届选举工作的检查、督促和指导。对未按期换届的基层党组织，在干部提拔使用、表彰奖励等活动中实行“一票否决”。

2．修改完善与选举有关的规章制度。在改革和实践取得重大进展和突破以后，必须加强制度创新，改革和完善现有的规章制度。一是对《暂行条例》相关规章制度进行认真梳理，查找出影响和制约推进党内民主建设的章节和条款，予以修订或制定相关细则，规范操作方式，使“公推直选”等方式有章可循，有据可依。二是规范和严明基层党组织组成人员调整的规定，保证领导班子相对稳定。鉴于目前委员会组成人员调动普遍的状况，可以规定：（1）除特殊情况外，选任不足两年的下级地方党组织负责人，上级党组织不得调动。（2）换届前，调整领导班子必须提前一年进行，以便新任负责人有展示才干和广大党员、干部有了解熟悉的过程。（3）换届前，上级党组织来不及指派下级党组织负责人时，可以上级党组织提名候选人的方式，提交党员大会（党代表大会）酝酿选举，如未当选，由上级党组织另行安排工作。

3．逐步扩大基层党组织领导班子直选范围。一般而言，党员群众素质好，

—26—

参政议政能力较强，党员在群众中信任度比较高的基层党组织，可加大推进“直选”的力度。但一些党员队伍严重老化，长期未发展新党员、党员整体素质普遍偏低，党内确实无合适人选的基层党组织；宗族、宗派势力严重，容易造成宗族宗派势力控制民意的基层党组织；党员队伍中家族化问题严重，容易产生少数人操纵选举的基层党组织暂不适合开展“直选”。一是明确“公推直选”程序。其基本程序一般可包括宣传发动、公布推荐提名条件和产生办法、自荐和党员群众及党组织推荐提名、资格审查、公布符合条件的党员名单、召开民主推荐大会、确定候选人初步人选、召开民主测评大会、组织考察、确定和公布候选人预备人选、差额直选（确定候选人，候选人公开答辩）、上级党组织审批等十二个环节。二是着重把握人选提名、候选人确定、书记选举三个关键环节。上级党组织不直接提名具体人选，而是通过制定人选标准，树立正确用人导向，把贯彻组织意图变为宣传组织意图。为保证“公推直选”的顺利成功，按照多于应选人数的一定比例，直接投票推选候选人预备人选。三是上级党组织要严格把关，指导基层党组织公开选举程序，让广大党员了解选举的始终，把充分发扬民主贯穿于选举全过程。

4．建立健全党内选举评估预警机制。在基层党组织换届选举期间，利用各种手段干扰选举情况时有发生，党员群众来信来访也愈加频繁，基层党组织建设不断受到新的挑战和冲击。为此，必须提高对基层党组织换届选举工作中不利因素的监测、评估能力和预警水平，进一步加大突发性、群体性事件的防控力度。要建立接待群众来信来访制度，对相关问题及时调研，妥善答复解决。对选情比较复杂的基层单位，制定应急处置预案，加强对突发事件的防范和处置。同时，要及时关注媒体对基层党组织换届选举有关方面的报道与舆论监督，提高应对突发事件的灵敏反应能力，认真对来自群众举报、投诉等方面问题组织调查处理，并向有关部门通报信息。

5．健全党内基层选举制度的配套机制。为保证党内基层选举成果的巩固和延伸，在改进完善党内基层选举制度的同时，必须建立和完善与之相适应的后续制度体系。一是完善干部培训机制。建立健全基层干部定期培训制度。特别是对实行“一肩挑”的基层主要负责人，要加强政策法规、党风廉政及干部权利、职责方面的教育。二是完善基层干部考评激励机制。建立健全任期承诺制度。建立基层干部监督约束机制，加强对干部的日常管理，对不作为、违法乱纪的干部要有一套退出机制。三是建立健全基层后备干部选拔培养机制。各级

—27—

党组织要把后备干部选拔培养工作作为考核所属单位的重要内容，列入到重要

工作日程，切实加以贯彻落实。

—28—

关于宁夏社会组织培育发展与监管的调研报告

宁夏回族自治区民间组织管理局调研组

（2011年）

根据宁夏回族自治区党委《关于加强和创新社会管理的意见》起草方案精神和社会组织管理专题调研组的安排部署，社会组织建设调研组组长、宁夏回族自治区社会组织工委张成军副书记及调研组有关人员召开会议，制定了调研方案。调研组在2010年赴广东、深圳调研，同时对全区登记管理机关、部分业务主管单位和一百多个社会组织进行调研，在此基础上，又通过发放调查表、召开座谈会等形式，于3月9-12日重点对吴忠市、中卫市社会组织建设情况进行了专题调研，对宁夏回族自治区（以下简称我区）社会组织发展现状、社会组织建设存在主要问题有了较清晰的认识，在此基础上提出了加强我区社会组织建设的若干建议。

一、我区社会组织发展现状

改革开放以来，我区社会组织逐步进入稳步发展的阶段。特别是近年来，在各级党委、政府的重视和支持下，我区社会组织得到了较快的发展。截止2010年底，全区各级民政部门登记的社会组织3449家，其中社会团体1430家，民办非企业单位738家，基金会22家，农村专业经济组织1259家；登记、备案的社区社会组织12141家。此外，还存在一些未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”以及在我区活动的71家境外非政府组织。从1989年到2010年，我区社会组织数量增长了近16倍（全国民政改革发展30年中查1989年我区社会组织不到200个），近5年基本上以每年11%左右的发展速度递增，初步形成了与我区经济社会发展相适应、门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织发展体系。2010年，我区社会组织固定资产总值达到14.7亿元，年收入20.5亿元，解决就业人员33000人。呈现以下特点：

一是经济类社会组织作用明显。全区经济类社会组织为881家（不含农村专业经济协会），占社会组织总数的25.8%，经济活动总量近百亿元。这些经济类社会组织分布在我区经济发展的各个领域，围绕经济发展主题，积极配合政府工作，在规范市场秩序、开展行业自律、制定行业标准、调解行业纠份、开展招商引资等方面发挥了积极的作用，已经成为市场经济体制不可或缺的力量。

二是民办非企业单位发展态势良好。随着社会经济的快速发展，全区民办非企业单位呈现出良好的发展态势，成为社会事业的有效载体、经济发展新的

—29—

增长点、解决就业问题的重要渠道。据统计，与1998年登记的近50家相比，增加了14倍。在738家民办非企业单位中，民办教育机构有305家（其中民办高校4家，民办中等职业学校17家，民办中学29家，民办幼儿园255家），民办科研院所41家，民办培训机构345家，其它47家。总资产8.2亿元，年收入4.6亿元，从业人员21500多人。民办非企业单位广泛利用民间资金，运用灵活、高效的市场机制，在经济、科技、教育、文化、体育、社会福利等领域向社会提供多样化、个性化的服务，有力调动了社会资本向社会事业的投入。

三是农村专业经济协会作用突出。各类农村专业经济协会在促进区域经济、优势产业、提高农民收入等方面也发挥了不可替代的重要作用。据统计，2010年，全区1259家农村专业经济协会带动农户达12.3万户，使农民增收3.3亿元。培训农村各类专业技术人员13.6万人，为农村各类专业户提供产前、产中、产后服务，受到了农民群众的称赞。

四是基金会发展势头强劲。仅2010年以来，登记成立基金会达6家，其中非公募基金会就达5家，注册资金近3000万元。基金会从18家发展到22家，这些基金会的总资产1.1亿元，净资产1.1亿元。接受社会各界捐款2.7亿元，公益支出达2.3亿元。充分利用民间资金，协助政府参与扶贫济困、救灾救济、安老抚幼、助学助医等公益活动，弘扬了尊老爱幼、互爱互助、扶弱济困、奉献社会的良好社会风尚，成为社会管理和公共服务的有益补充。

五是社会组织党建得到加强。2010年，创新社会组织党建管理体制。纵向上，实现了自治区、市、县（区）三级社会组织工委工作体制全覆盖；横向上，指导全区性社会组织业务主管单位成立社会组织党委（党总支）。扩大党在社会组织的组织覆盖和工作覆盖。据统计，成立社会组织党组织358个，覆盖社会组织648家，组建覆盖率达到18.8%，应建尽建率实现了100%。建立工、青、妇群众组织1026个，选派党建指导员373名。在全区社会组织中深入开展了学习实践活动和创先争优活动，努力构建“发展、监管、党建”三位一体的工作机制，全面加强了社会组织党建。

二、社会组织建设存在主要问题

近年来，我区社会组织发展总体上是健康有序的，但和发达地区相比，尚处于发展的初级阶段，还存在一些突出问题。仅就社会组织自身发展状况分析，存在的主要问题：一是总体数量少，规模小。我区每万人拥有社会组织数5.5个，虽高于全国3.2个的平均水平，但与发达省区的15个左右相比，数量偏低，社会

—30—

组织的数量仅比西藏、海南、青海多，排全国倒数第四。二是结构欠合理。从东部发达省份社会组织组成结构，民办非企业单位大多占社会组织总数的50%以上，而在我区民办非企业单位的数量却占全区社会组织总数的21.4%。公益慈善类社会组织数量少，且规模偏小，作用发挥有限。目前我区公益慈善类社会组织仅有193家，占总数的5.5%。三是山川发展不平衡。据统计，全区社会组织总数的84.5%的集中在川区，南部山区和中部干旱带只占15.5%。四是社会组织从业人员整体素质不高，专业化水平低，队伍不稳定，不能适应社会组织发展的需要。对上述问题，做深入分析，发现几方面深层次的问题：

一是认识不到位。我国社会组织已进入快速健康发展阶段，党中央国务院非常重视社会组织建设工作，首次将加强社会组织建设作为单独一章两节列入国民经济和社会发展十二五规划纲要。但从我们调研情况看，全区只有8个市、县（区）将社会组织建设列入当地政府工作报告或“十二五”规划中，仅占31%，且没有具体内容。同时，我们一些地方和部门的领导对社会组织发展的重要意义、地位、作用认识存在偏差，长期以来对社会组织更多的是防范、担忧和限制，对社会组织普遍存在着行业歧视，更谈不上纳入工作视野、列入议事日程、纳入地方经济社会发展规划，影响了社会组织的健康快速发展。

二是管理体制不顺。现行的是双重管理体制，要求社会组织要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理。这种体制在实践中存在若干弊端，其一，设置了“多重登记门槛”，使一些社会组织找不到业务主管单位而无法登记和备案；其二，使政社不分合法化。业务主管单位和社会组织成为利益关联体；其三，管理主体责任不明确，谁都管，谁都管不好，导致管理不到位和缺位。

三是发展软环境弱。近年来，我区相继出台了一些培育扶持社会组织发展的政策文件，但没有形成较完善的扶持政策体系。各级财政都没有建立培育扶持社会组织发展的资金。政府部门向社会组织转移职能、购买公共服务的工作各部门做各部门的，没有统一规划，总体上看还没有起步。税收等优惠政策还相差甚远。社会组织从业人员的工资待遇、社会保障、职称评定也远未落实。

四是监管不到位。重登记、轻管理或没有管理问题非常突出。有相当规模未经登记的“草根社会组织”完全游离于依法管理范围之外；登记管理机关对在我区活动的境外非政府组织管理处于空白状态；全区大部分市、县（区）没有社会组织登记管理业务机构和专职工作人员，基本没有社会组织执法队伍，没有建立有效的综合监管机构。据统计，全区共有专职社会组织登记人员16人，

—31—

兼职16人，且一人兼数职，全区32名兼专职人员监管着3449个登记的社会组织和12141个登记或备案的社区社会组织。

三、加强社会组织建设的建议

（一）切实加强领导。各级党委、政府要高度重视社会组织建设，切实加强领导。要把社会组织建设纳入党委、政府重要议事日程，研究解决社会组织发展、监管中的突出问题。要把社会组织建设列入工作要点之中，经常督促检查；要把社会组织建设纳入当地经济社会发展规划；重点培育，优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织，力争到“十二五”末，使我区社会组织每万人拥有社会组织数达到15个左右，社会组织从业人员翻一番，积极引导其为我区社会经济建设服务。

（二）创新登记管理制度。创新改进社会组织管理，建立健全统一登记，各司其职，协调配合，分级负责，依法监管社会组织管理体制；取消双重管理，实行直接登记，按照“宽进严管”原则，鼓励社会组织发展；加强登记管理机构建设，在自治区首府和社会组织较多的市、县（区）分别成立社会组织管理局，并加挂宁夏社会组织执法监察局牌子。

（三）健全完善扶持政策。制定出台政府向社会组织转移职能和购买公共服务的意见；各级政府要将社会组织培育发展资金列入财政预算，设立社会组织发展基金；建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制；扩大税收优惠种类和范围；完善社会组织专职工作人员的工资指导、社会保障和职称评定等；建立对贡献突出社会组织的奖励机制；加强社会组织立法工作。

（四）强化分类监管，建立监管机制和管理信息平台。建立由组织、统战、民政、公安、安全、财政、税务、外事、金融、审计、劳动保障等部门组成的社会组织综合监管体制；依法对社会组织进行监管；加强对政治类、法律类、宗教类以及有境外复杂背景的社会组织的监管；建立操作性强的社会组织退出机制和对非法社会组织取缔、查处机制；建立社会组织负责人管理制度、资金管理等制度；建立在宁活动的境外非政府组织备案制度。

（五）加强自身建设。完善社会组织内部治理机制，增强社会组织自主发展、自我管理和服务社会的能力；制定社会组织行为规范和活动准则，完善失信惩罚机制；实行社会组织信息公开和评估制度，增强社会组织的透明度和公信力；加强社会组织专业队伍建设；在较短时间内，减少社会组织行政化倾向，保障社会组织的民间性及独立性。

—32—

广州市民营企业党组织建设调研

广州市工商业联合会民营企业党组织建设联合调研组

（2011年）

为扎实有效地推进民营企业党组织建设，更好地发挥党组织先进作用，根据中共广州市委组织部的统一部署，广州市工商联合会对全市的民营企业党建情况展开调研。此次调研主要采取问卷调查、座谈会、实地考察等形式，运用点与面相结合的方法，先后对市委组织部及南沙、番禺、越秀、黄埔、萝岗、天河、白云、海珠、荔湾、从化等10个区（市）工商联及近100家民营企业代表进行座谈调研；共向全市各区（县级市）的民营企业发放问卷共500份，收回问卷236份，其中有效问卷177份，有效问卷为75.0%。从调研的基本情况来看，广州民营企业党组织发挥作用明显，但同时也面临着一系列的问题，必须加强对这方面工作的研究。

一、广州民营企业党组织作用发挥的状况

广州民营企业党组织发挥作用明显。调查显示，党组织在民营企业发展、企业文化建设、员工利益保障与和谐劳动关系建立等方面发挥着积极作用，并得到被访者的一致肯定。

1．推动民营企业健康发展。民营企业具有双重特征：一方面它受社会主义生产方式支配，具有社会主义性质的规定性；另一方面，由于其私有性，它又具有资本主义经济的一般特征，具有私有制的缺陷。特别是在我国目前市场经济还不完善，法治还不健全，各项规章制度还不完备的情况下，民营企业违法违规的现象时有发生。为此，一是党组织通过宣传、引导，使企业更好地了解党的路线方针政策，使其自身发展同党的方针政策相一致，并帮助企业制定规章制度，规范企业内部管理，监督企业依法经营。二是党组织加强对党员的教育，提高党员素质，增强党员的社会责任感和工作使命感，发挥党员的示范带头作用。如广州利建企业集团于2000年7月成立了党支部以来，通过发挥党员先锋模范作用，在企业生产经营中贯彻党的路线方针政策和国家的法律法规，引导企业坚持正确的生产经营方向，取得了良好的成效。

2．引导民营企业文化建设。民营企业不仅是发展生产力的重要载体，同时也是发展先进文化的重要阵地。民营企业员工来源广泛、成分复杂，是各种思想和文化的交汇场所。因此，造就有理想、有道德、有文化、有纪律的企业员

—33—

工队伍，就必须把党的建设和企业文化建设结合起来，加强非公有制企业的精神文明建设。如广州競宇房地产按揭代理有限公司党支部紧扣“围绕企业经营抓党建，抓好党建促经营”的工作思路，把企业经营活动与企业党建结合起来，把企业党建工作与企业文化高度融合，形成了具有競宇自身特色的党建企业文化，出现了“两个文明”一起抓，为企业健康发展提供强大的精神动力。

3．帮助民营企业积聚人才。“人才强企”是企业发展的核心工程。集聚人才、培养人才、激励人才，是企业党组织的政治和组织优势。把党的建设与人才培养结合起来，把党集聚优秀人才的优势转化为企业的人才优势，是党的建设和企业建设的汇合点。如广州市一部分企业党组织深入开展“双培”活动，把优秀人才培养成党员、把党员培养成企业经营管理骨干，增强企业的人才优势，使企业党组织的整体形象及影响力、号召力、凝聚力通过党员实际行动充分体现出来，实现了加强党的建设与企业共同发展的新局面。

4．协调民营企业各利益群体之间的关系。民营企业中存在着多个利益主体，民营企业党组织所代表的不是资产所有者或者大股东的利益，而是应当代表国家、集体、企业经营管理者和职工群众的总体利益。民营企业党组织要有效地发挥其独有的政治领导功能，必须调动非公有制企业中的资产所有者、经营管理者、职工群众等各个利益群体的积极性，妥善协调他们之间整体和个体、长远和眼前、企业和职工的利益关系，切实维护各利益群体的合法权益。如广州利建集团党支部在OA办公系统上建立工作论坛，使企业与员工、党员与员工之间就思想、工作、生活等问题进行沟通，从而及时化解各种矛盾，为企业发展营造了和谐氛围。

5．优化民营企业外部环境。从总体上讲，广州市发展非公有制经济的政策环境是比较宽松的，但是不能否认在一些具体政策的实施中还存在这样那样的问题，比如在信贷政策、税收政策、激励政策等方面，特别是对民营企业“乱收费、乱摊派、乱罚款”的现象时有发生。这种情况的存在，不利于我们党关于大力发展非公有制经济的政策落实。民营企业党组织的政治优势，有利于做好以下几个方面的工作：一是协调好企业与政府各职能部门的关系，减少障碍和阻力，为非公企业的发展营造良好的外部环境；二是支持企业主抵制各种随意侵害企业合法利益的行为，减轻企业负担，促进非公经济的发展；三是发挥党员的先锋模范作用，在资金、项目、技术、市场信息等方面为企业出主意、想办法，在法律法规和政策允许的范围内为企业排忧解难。

—34—

二、广州民营企业党组织建设存在的问题

在调研中显示，广州民营企业党组织建设也存在较为突出的问题，主要体

现在以下几个方面。

1．认识不到位，企业党组织建立难。据调查数据显示，企业法人对党组织表示支持的态度，已有96.3%的企业已经建立了党组织。当前，广州民营企业已经建立党组织的有三个特点，一是由国有企业转型的。这类企业原属于公有制企业，党组织建设基础扎实，党组织活动较规范，在企业中大部分能发挥了政治核心作用。二是按现代企业模式建立的民营企业。该类企业虽然是民营，但企业主摒弃旧家族模式，具备现代管理理念，重视党组织建设。三是依然保留家族经营模式的民营企业要建立党组织就比较难，这些企业主对党组织的认识也不到位。其主要问题是，认为企业发展经济是第一要务，在企业中有无党组织关系不大的；认为建立党组织代表工人利益，会与企业对立，影响了企业的发展；认为企业建立党组织，要增加活动经费，加大了企业的负担。

2．体制不健全，民营企业党组织管理难。民营企业党组织管理难有两大因素。一是体制不健全，党组织缺乏完善的管理体制。目前民营企业党组织的领导与管理体制，在广州市存在的形式有：组织部直属型。它是以职权管理关系为依据，把管理非公有制经济企业党组织的党工委纳入区委组织部管理和指导（如萝岗区、黄埔区）。街道党委直属型。它以属地为原则，把民营企业党组织归属于各街道党工委直接领导。工商联直属型。它是依据非公有制经济的性质定位，把民营企业党组织归属于工商联党组织负责。以上组织形式各具特点，有一定的可操作性，但大多还只是一个空架子，人员缺位、角色模糊、职能不清、关系不顺、作用不明，很大程度上制约了非公有制企业党建工作的开展。二是民营企业党员流动性较大，增加了完善管理体制建立的难度。许多党员在不同所有制、不同行业、不同地域之间频繁流动，难以纳入稳定规范的管理体系。据调查显示，仅有57.1%的党员愿意在民营企业中亮明其党员身份，44.6%

的被访者不愿意转入党组织关系；有的党员不愿把组织关系转入，担心暴露身份后不利于工作稳定和个人发展；有24.6%认为“转不转组织关系对工作没有影响”；有21.1%是因“没有党组织接收”、“接转组织关系太烦琐”；还有一些农村党员，因不愿意失去原党组织所在地提供的好处，如参加所在地党的活动所得到的补助、慰问费和村“两委”班子的竞选资格等政治好处，而不愿把党组织关系不转入企业。这说明不少党员处于游离状态，成为了党员管理的崭新

—35—

难题。

3．党员素质不高，党员先进性作用发挥难。党员先进性的体现源自队伍的整体素质。目前民营企业党员基本由以下几部分构成：一是来自农村在民营企业谋生的农民党员；二是原来自于国有企业和集体企业，因改制等各种原因而离开原单位或下岗的企业职工党员，其年龄一般都在40岁以上；三是从党政机关、企事业单位主动辞职和军队转业后“下海”经商办企业的党员。从党员组成结构上来看，前两者是目前民营企业党员队伍的主要构成人员，他们文化水平普遍不高，对其党员身份淡化，认为自己受雇于人，只想打工挣钱；企业主以及中层行政管理人员中的党员只占民企党员的少数，具有“三高”（高科技企业、高素质、高职位）素质的党员更少。从知识结构上看，高中学历以下居多，大专以上学历较少。从年龄结构上来看，青壮年占绝大多数。由于党员素质不高，部分民营企业党组织负责人出现了难选、难用、难管的“三难”问题。从而导致难以找到合适人选担任党组织负责人；这些素质不高的党组织负责人难以落实上级党组织下达的任务，难以得到企业主的重视和支持，难以对党员进行有效的教育和管理。

4．党组织生活无保障，党组织功能发挥难。党组织凝聚力和战斗力，主要通过党组织的作用来体现。但民营企业党组织活动受制于两方面的原因，往往难以实现党组织的功能。一是受客观条件的制约，具体表现为受时间、资金、场地的制约。有36.5%的被访者认为，时间、资金、场地是影响党组织活动开展的首位因素。在时间上，除非得到企业主的支持，否则很难专门抽时间组织党员学习和研究党内事务。如果把党员组织生活安排在下班后，由于工作疲累不堪，党员居住地分散，难以集中起来。尤其是民营企业中的联合党支部，要过一次党组织生活难度更大。在经费上，经费的不足一直是困扰民营企业党组织开展工作的一大难题。调查显示，有30.1%的民营企业的党组织经费没有来源，

26.5%的民营企业没有列入预算，随用随报；25.7%每年列入了企业财务经费预算；17.6%是通过其他途径解决。由于经费难以落实，党组织只能少搞或不搞活动，减少活动成本。在活动场所上，据调查显示，只有41.8%的民营企业有固定的党组织活动场所；在有党组织活动场所的民营企业中，83.3%的企业党组织能够1个月开展1次党组织活动。其他党组织由于无固定活动场所，要召开党员大会就成为一大问题。这部分党组织很少开展活动的就占95.0%。二是受主观因素的制约。有相当部分民营企业党员是从国有企业下岗后转到民营企业工作的。

—36—

这部分党员普遍认为，原来当党员是因为党员是工人阶级中的先进分子，感到很有光荣感，现在只不过是在私人企业中打工，已感不到有光荣感；现在打工只是为养家糊口，而且流动性大，是不是党员已无所谓，对参加党组织活动已提不起兴趣。加上党组织活动的内容与党员的实际情况联系不紧，内容枯燥，缺乏吸引力，相当部分民营企业党组织活动只能停留在念念报纸、聚餐和外出观光等层面，难以调动党员参加党组织生活的积极性。据调查显示，40.9%的被党员认为开展的党组织活动形式单一，是不愿意参加活动的主要原因。

三、加强广州民营企业党组织建设的对策分析

1．明确党组织的功能定位，增强党组织认同感。转变企业主观念，由排斥党组织向自觉接受党组织的过程转变，其关键是民营企业党组织的功能要有准确定位。结合民营企业在产权关系、组织结构以及运作方式等方面的特殊性质，党组织在民营企业中的定位应是：企业员工的政治核心。也就是通过党组织的作用，发掘、培养人才，提升企业的竞争力；通过党组织的引导、凝聚人心，增强责任意识；协调、化解矛盾，和谐劳动关系，推动良好企业组织文化建设与发展，促进企业整体实力增强的过程。当然，民营企业产权是私营企业主的，企业重大决策和管理人员的任用均为业主的合法权益，受法律保护，党组织无权干预。因此，党组织在民营企业中的定位，涉及的是党组织与企业、企业主、员工群众间的关系。党组织只有发挥其先进作用，培养优秀的生产经营人才，充分发挥先锋模范作用，积极带领职工群众参与企业的改革与生产经营，促进企业的发展，并且能够站在国家、企业和职工总体利益的基点上协调矛盾，使业主和职工共同为社会经济的发展作出贡献，才能让业主实实在在地感受到党建工作带来的好处和变化，调动他们支持企业党建工作的热情，实现“双赢互利，共同发展”的目标。这也是通常所说的党组织“要有为才有位”，从而促进私营企业主自觉支持党组织建立与发展。

2．转变基层党组织的设置方式，夯实党的执政基础。中国共产党要不断实现利益综合和表达功能，离不开坚实、富有战斗力的基层组织，而党的基层组织的战斗力又取决于其与社会结构间的内在契合程度。转变基层党组织的设置方式，重点是考虑民营企业党组织的设置如何与社会结构实现有机融合，从而提升执政党的领导能力即凝聚力、向心力、代表性、合法性的问题。因此，应按照“就近管理、理顺关系、方便灵活、不留空白”的原则，按照党章规定，根据党员人数的不同，分别设置党支部、党总支或党的委员会；在企业内部不

—37—

同部门、生产线的不同环节建立党小组，把党的组织建立在生产链上。同时，根据非公有制经济组织党员流动性大、分布面广的特点，党组织的活动空间应从单位向社区转移。广州市以越秀区为试点，逐步构建区（县级市）级党员管理服务中心、街道（镇）、社区三级管理服务网络，打造党员教育、管理、服务平台，为党员、职工、社区成员提供就业、党务政策咨询、培训、党员活动等十多项贴心服务，既为党员和员工提供温馨的家园，也为企业集聚人力资本提供阵地。更重要的是民营企业党组织建于社区，既密切了党与人民群众的联系，使党组织接受群众教育、监督，有利于保持党的先进性，又能促进党组织对民营企业存在矛盾的准确把握，发挥党组织的利益综合和表达功能，提升党的执政能力，夯实执政的合法性基础。

3．完善党组织管理机制，规范党组织的运作。完善的管理机制是规范党组织运作，提升党组织效能的制度保证。完善党组织管理机制主要是从创新党组织的设置模式、理顺领导关系、完善管理机制三个方面进行。一是创新党组织的设置模式。要按照党支部建立的原则，民营企业党支部的建立，可以是单独组建、联合组建、挂靠组建等形式。通过这三种形式，协助民营企业建立健全党组织，消灭无组织民营企业。二是理顺领导关系。民营企业党组织的关系理顺，要坚持有利于党组织开展活动、有利于促进企业发展的原则。当前广州各区工商联已成立党工委，明确了民营企业党支部的归属管理问题，但是党工委的职责任务、人员配置、场所设备等需要进一步明晰。要实现有效的管理，关键的是要协调党工委与街（镇）、社区等的职能关系，形成“块为主，条为辅，条块结合”的区（市）、街（镇）、社区（村）三级管理服务网络，突出社区党组织的指导、协调作用，真正组建民营企业党组织发展的坚强后盾。三是完善管理机制。完善民营企业党组织的管理机制，上级党组织可通过纵向的领导联点制、指导员制、部门联席会议制、党组织组建协调度制、与业主定期沟通制等制度形式，完善民营企业党组织的管理机制。

4．加快人才的培养与吸收，提高党员队伍素质。党员队伍的素质是党组织队伍战斗力的根本来源，也是保持党组织先进性的能动因素。提高民营企业党员队伍的素质要做好以下几方面的工作：一是做好培养企业中的青年人入党工作。要有计划地采取多种形式加大对员工（尤其是青年员工）的教育和引导。其中要把培养与发展党员工作向企业主、中层管理人员、技术骨干倾斜，将优秀的人才吸引到党组织来。二是加强民营企业基层党组织后备干部的培养。在

—38—

民营企业的工会、共青团、妇联等群众组织，既和党有着“天然联系”，又是党联系民营企业中广大青年、妇女以及其他职工的桥梁和纽带。党组织要注意在这些组织中发掘先进分子，为党组织培养后备人才。同时，上级党组织可充分发挥组织优势和人才资源优势，向民营企业党组织输送人才，促进党组织后备干部的成长。

5．创新活动内容与形式，提升党建活动的效能。民营企业党组织活动内容的创新，要突出“服务、促进、引导、监督”的指导思想，坚持活动内容创新与民营企业管理制度的特点有机结合起来，做到有效性与现实性相结合，党组织生活与企业中心工作结合，党组织活动与党员自身的工作、学习、生活、成长结合。要以企业所面对的新形势，企业管理的新理念，企业转型的新思路，各类法规、政策和党员工作、生活中遇到的主要困难、问题等作为民营企业党组织活动的主要内容，从而增强党组织活动的吸引力和凝聚力。同时应坚持因企制宜，按照“小型、业余、分散、务实”的原则，以实效、规范、持久为目标。在活动时间上，做到工作时间与业余时间相结合、大块时间与零星时间相结合；在活动空间上，做到企业内部与外部相结合，课堂与现场相结合；在活动形式上，强调融合性与针对性，党组织应围绕企业生产经营活动的目标来确定活动的主题，把党组织活动渗透到企业生产经营活动中的每一个环节。还要针对企业经济工作具体任务的变换，适时地调整党的工作的具体思路和方式方法，采取不同的工作举措，开展灵活多样、富有成效的活动，使党建工作与企业发展同步推进。在民营企业党组织活动经费保障上，既要坚持企业投入为主，又可采取“财政预算安排、组织管理费中提留、党费收缴返补”等办法，使企业党组织活动经费有保障。

—39—

完善领导体制彰显社区活力

对新青区实行社区党政一肩挑创新实践的调研

新青区委组织部

（2011年10月25日）

新青区从社区党政领导班子入手，在政治体制改革上“动手术”，对社区书记、主任进行调整，对区内所有社区推行了“党政一肩挑”。经过几个月的运行，它既适应完善党的领导体制和工作机制需要，又符合居民政权建设要求；不仅有利于社区党组织统揽全局，而且有利于社区党组织整合资源、协调各方、开展工作。

一、原有体制的弊端——让“旧”体制逐步退出

社区的工作性质和任务是针对居民群众，是与居民打交道。从上世纪80年代开始，社区领导干部的工作岗位即被百姓认为是养老的地方。区委把隶属于自己管理的年龄偏大的领导干部调整到社区任书记、主任。由于社区领导体制、工作性质和领导干部的年龄等原因，工作中也暴露出不少弊端。诸如：党政关系难协调，后备干部难培养，社区工作难落实。主要表现在：

步调不一致。社区书记、主任分开任职，党政班子的工作侧重点和工作要求不同，看问题的角度、处理问题的方法和手段也各有差异。在理论上难说清，在认识上难统一，在实施上难把握。工作中难免产生不同的意见和分歧，班子之间容易形成派系，造成班子内耗。

工作中梗阻。社区书记、主任分开任职，首先是思路不同。社区主任形成的工作思路要征求社区书记的意见，社区书记形成的工作思路要征得社区主任的意见，一旦意见没有认同，工作思路往往胎死腹中。其次，程序繁琐。过去社区一项工作既要向社区主任请示，又要向社区书记汇报，然后才能实施。如果社区书记赞成社区主任反对，这项请示就得落空，社区干部就会左右为难。

效率难提高。社区书记、主任分开任职，如果社区书记和主任的观点不一样，遇到问题时就会相互推诿，有了成绩乱“抢”，有了荣誉就“上”。有的社区党政班子为争权夺利而各自拉帮结伙；有的甚至因工作而闹矛盾，导致社区干部在工作中没有了方向，不知从何入手。工作难免会出现扯皮，致使办事效率过低。

成本费用大。社区书记、主任分设，既要设支部干事、工会干事、行政干

—40—

事或办公室主任，又要有办公地点；无形中使管理人员增多，加大了人头费、

办公费的支出，还会出现跑冒滴漏等问题。

二、新体制的益处——让复合型人才挑大梁

社区实行“党政一肩挑”是干部人事制度改革的一种尝试，也是组织工作创新的一种尝试。它既减少了干部职数，又解决了人浮于事等问题。实行“党政一肩挑”，把街道社区的体制型政府、领导型政府、管理型政府转变为服务型政府，提高了服务质量和办事效率。

理顺关系。实行“党政一肩挑”后，克服了二元结构体制的弊病。社区书记兼任社区主任，主持社区全面工作，对本辖区的政治、经济、文化和社会建设全权负责，领导核心更加明确，班子内各自为政的问题迎刃而解。

政令畅通。实行“党政一肩挑”后，下属做事不难了。工作中征求意见的环节精简了，社区书记的决策、动议容易得到班子其他成员的认同，无需请示完行政、请示书记，决策出台很快，下属工作起来更有干劲。

效率提升。实行“党政一肩挑”后，扯皮少了，杜绝了“婆婆过多”现象。顾虑没有了，工作效率自然提高了，工作由原来的复杂变为简单，只要符合实际，符合居民愿望，各项工作就很快得以实施。

降低成本。实行“党政一肩挑”后，既精简了人员，又降低了成本。一方面，8个社区裁减了领导职数8职，将支部干事、工会干事、行政干事3职合1，压缩了16名工作人员；另一方面，节省了不必要的潜性费用，降低了管理费成本。

三、“一肩挑”后的变化——让有“为”干部有“位”

实行“党政一肩挑”以后，社区党组织的核心地位、社区干部的工作热情、管理服务水平以及社区居民群众的精神面貌都发生了巨大变化，对在全市推广社区“党政一肩挑”具有重要的意义。“两人管”变“一人管”。实行社区“党政一肩挑”后，解决了党政正职各自为政的问题，形成了“一个核心”。当社区遇到紧急问题时，书记当场拍板解决，减少了决策环节，提高工作运行效率。“一人挑”变“多人挑”。实行社区“党政一肩挑”后，按照“分工不重叠、职责不交叉”原则，建立完善领导班子岗位责任制，细化了社区班子成员的工作职责，做到“任职必有责，有职必负责”，实现职权利相统一。

“一言堂”变“群言堂”。实行社区“党政一肩挑”后，推行“两公开、两承诺、两监督”，实行重大事项集体决策制度，在财务管理方面，实行财务

—41—

负责人、分管领导和党组织书记联签“会审制”，防止工作的随意性。

“管理型”变“服务型”。随着社会的发展，社区居民的思想观念发生了变化，居民对环境建设、美化亮化工程、社区文化事业、致富信息需求更加强烈，社区的工作由管理职能变为服务职能。

社区实行“党政一肩挑”，解决了当前社区政治体制改革与社会发展不相适应的问题。但是，随着社区领导体制改革的不断深入，各种新情况、新问题也会随之出现。诸如：权力难制约、事务难应付、角色难定位、监督难落实。这些问题，需在今后的社区工作中，加以完善。

四、“一肩挑”采取的对策——让“监督机制”更到位

虽然社区“党政一肩挑”有利于精减干部职数，减少管理费支出；有利于形成工作合力，减少推诿现象；有利于统筹社区事务，提高服务质量。但如何加强对“党政一肩挑”权力运用的监督，也是摆在我们面前的一个重要课题。

建立教育培训机制。社区“党政一肩挑”领导体制对社区干部的个人素质提出了更高的要求。对社区书记进行教育培训，是提高其岗位履职能力、保证“党政一肩挑”领导体制扬长避短的重要环节。

建立监督制约机制。社区“党政一肩挑”客观上形成了权力的相对集中。如果不从制度上加强监督，很容易出现“一言堂”、“家长制”。解决这些问题，关键是要采取有效措施和手段，建立社区权力监督机制和自我约束机制。

建立考核问效机制。社区“党政一肩挑”体制形成后，街道党工委不仅要对社区领导工作进行指导，更重要的是对社区领导工作行为进行监督。要采取工作承诺、督导督促和绩效问责等办法，加强对社区领导的督促与考核。

只有选好社区班子，配好队伍，才是真正实现“让党满意”、“让人民满意”的目标，才能使社区在服务大局中彰显活力。

—42—

为让“头雁”飞更高

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之一

落实“一定三有”加强村党支部书记队伍建设调查

中央组织部组织二局

（2012年7月10日）

按照党的十七大和十七届三中全会的部署要求，2009年中组部专门印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》（中组发〔2009〕7号），就加强村党支部书记的工作职责、选拔培养、管理监督、教育培训、激励保障等作出规定和部署，提出建立村党支部书记队伍建设“一定三有”的长效机制。为认真总结三年来各地贯彻落实“一定三有”的成绩和经验，进一步加强村党支部书记队伍建设，我们对这项工作进行了专题调查，形成了这个报告。

一、基本做法

经过3年多时间的努力，31个省区市96.7%的涉农县（市、区）按照不低于当地劳动力平均收入水平兑现了村党支部书记基本报酬；85.7%的涉农县（市、区）为现任村党支部书记办理了养老保险；92.1%的涉农县（市、区）建立了正常离任生活补助制度；各地共从村党支部书记中选拔进入乡镇领导班子5692人，考录乡镇公务员5215人，招聘乡镇事业编制人员4399人。同时，93.1%的涉农县（市、区）统筹解决其他村干部报酬待遇问题。

1．出政策抓兑现，报酬待遇普遍提高。

各地分别按照中央文件提出的标准和要求，按照不低于当地劳动力平均收入水平确定村党支部书记的基本报酬，并根据本地经济发展水平、城乡居民收入状况以及工作需要，在不低于财政保障标准的基础上提高基本报酬，根据财政增长等情况建立村党支部书记待遇正常增长机制。一是明确基本报酬标准。

31个省区市都明确按照不低于当地农村劳动力平均收入或农民人均纯收入的1.5至2倍确定村党支部书记基本报酬，北京、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、广东每人每年最高标准都在10万元以上，其中上海最高标准达到每人每年50万元。在资金保障上，各地明确资金划拨渠道，北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、甘肃、宁夏、新疆等27个省区市村党支部书记基本报酬以省财政新增农村转移支付为主，不足部

—43—

分由市县两级财政统筹解决；山西、云南、青海等省村党支部书记基本报酬资金来源全部由省财政预算列支；江苏村党支部书记基本报酬资金由县（市、区）财政统筹。二是抓好政策兑现落实。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、河南、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、宁夏等22个省区市所有涉农县（市、区）已全部兑现。安徽、福建、山东、湖北、海南、重庆、陕西、青海、新疆兑现率达95%以上。各省区市普遍建立村党支部书记和村委会主任岗位报酬集中统一发放制度，以县为单位，在金融机构开设账户，实行专户管理，专款专用。北京、天津、河北、山西、吉林、黑龙江、湖南、陕西、甘肃、青海、宁夏等11个省区市基本报酬实行按月银行卡发放；安徽、西藏等地实行按季度打卡发放；浙江基本报酬分两部分发放，其中县级以上财政补助部分，由县级财政通过国库集中支付或财政直接支付方式直接划入村干部个人账户，一般一年计发一次；乡镇（街道）财政支付部分，实行一人一卡，按月或按季发放。三是统筹解决其他村干部报酬待遇。天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、广西、重庆、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏等20个省区市村党支部书记与村委会主任报酬待遇相同，其余11省区市村委会主任报酬待遇约为村党支部书记的80%—90%。北京、江苏其他村干部报酬约为村党支部书记的90%；天津、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、江西、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、贵州、陕西、宁夏等18个省区市的其他村干部报酬约为村党支部书记的70%—90%；其余11个省区其他村干部报酬约为村党支部书记的50%—70%。

2．重激励给机会，上升空间得到拓展。

各地立足于激发村党支部书记干事创业热情，着力建立完善政治激励机制，从选任乡镇领导干部、考录乡镇（街道）机关公务员和事业编制人员、评先奖优以及择优推荐为各级党代会代表、人大代表、政协委员等方面建立激励机制，让村党支部书记干好有发展前途。一是选拔优秀村干部进入乡镇领导班子。据不完全统计，三年多来31个省区市共选任5600多人进入乡镇领导班子，其中2011年乡镇换届中选任3846人。二是开展从优秀村干部中考录公务员工作。据不完全统计，北京、天津、河北等29个省区市，2010年以来共从优秀村干部中考录乡镇公务员4300多名。三是开展从优秀村干部中选聘事业单位人员工作。28个省区市都开展了此项工作，2010年以来共选聘3400多名优秀村干部进入乡镇事

—44—

业单位。吉林有1237名村党支部书记享受财政供养待遇（行政事业编制或参照执行）。四是加大表彰奖励力度。北京、河北、吉林、黑龙江、河南、宁夏等地加大对优秀村干部的表彰奖励力度，激励村干部干事创业。河北对受到省以上表彰奖励的优秀村党支部书记，每人奖金1万元；吉林受省表彰的村党支部书记由县（市、区）财政按副乡级工资标准给予补贴，报考乡镇公务员的笔试成绩总分加20分。此外，各地还积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀村党支部书记作为各级党代表、人大代表、政协委员人选，为优秀村党支部书记参政议政、发挥作用搭建平台。四川全省近三年来有2300余名村党支部书记被推荐提名为各级党代会代表、人大代表和政协委员。

3．办保险发补贴，离职保障形成机制。

各地为解除村干部后顾之忧，分别出台政策措施，全面推行村党支部书记基本养老保险制度和落实村干部离职保障制度，总体按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，办理了多种形式的社会养老保险，各地对建国以来正常离职的村党支部书记，参照任职年限、当地农民人均纯收入等情况，采取按月（年）定补方式，给予了适当补助。一是建立养老保险制度。北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、重庆、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏等15个省区市的所有县（市、区）全部为现任村党支部书记办理了养老保险；其余16个省区市80%的县（市、区）为现任村党支部书记办理了养老保险。此外，宁夏、吉林还制定出台了村干部养老保险与新型农村社会养老保险制度相衔接的办法，辽宁、河南、重庆、海南、贵州、陕西、青海等省区市结合农村社会养老保险试点工作，会同有关部门研究制定了具体措施。在资金保障上，各省区市普遍采取财政补贴、村集体补助和个人负担相结合的方式；山西、北京等地由省（市）级财政全额负担基础养老金。二是建立离任补助制度。北京、天津、山西、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、青海、新疆等25个省区市的县（市、区）全部落实村干部离任生活补助制度，其他省区市90%的县（市、区）建立了村干部离任生活补助制度。各地普遍采取给予定额补贴和一次性补偿两种方式。对没有参加养老保险、正常离任的村党支部书记，连续或累计任职达到一定年限的，按月或按年给予一定的生活补贴；任职未达到一定年限的，给予一次性离任补偿，以县为单位自行确定。所需经费由省、市、县财政按比例承担或县级财政承担。此外，一些省区市还

—45—

建立了村干部定期体检、奖励补助、困难慰问等关爱制度。有条件的地方，由县、乡党委政府组织村党支部书记进行定期免费体检，建立体检档案，对查出身患疾病的早治疗、早帮扶，关心爱护村党支部书记的身体健康。设立党内互助金，为因病、因灾致贫的村党支部书记排忧解难。

4．定职责强监督，日常管理更加规范。

各地以规范“一定”内容为重点，结合实际对村党支部书记岗位职责进行细化，普遍推行了目标承诺、述职评议、监督管理和不合格者调整等制度，切实强化对村党支部书记的规范管理和考核，促使履职尽责。一是建立村党支部书记岗位目标管理责任制。各地在明确村党支部书记五项职责的基础上，普遍就“村党支部书记应该干什么、怎么干”，广泛组织乡村党员干部群众讨论，通过党员群众“议”、乡镇党委“定”、支部书记“认”，确定村党支部书记的具体职责，并结合各自实际，通过职位说明书、履职手册、岗位责任书等形式，明确村党支部书记职责任务。在此基础上，普遍建立健全村党支部书记年度考核办法，年初签订责任书、年中进行检查、年底结合群众评议进行考核。河北制定了《村党支部书记岗位目标管理若干规定》，提出17条政策规定。山西、吉林、黑龙江、江西、云南等地由村党支部书记与乡镇党委签订任期目标和年度目标责任书，使村党支部书记工作有目标、任期有责任、事业有作为。二是建立述职评议制度。村党支部书记每年底要向乡镇党委、本村党员大会述职，并向村民代表会议或村民会议通报工作情况，接受上级党组织的考核和党员、群众的评议。测评结果与绩效报酬和选拔任用等激励措施挂钩。普遍建立了业绩考核或绩效奖励制度，把考核测评情况作为落实村党支部书记待遇的主要依据，严格兑现奖惩，促使村党支部书记认真履职，发挥作用。奖励金额由县（市、区）提出基本标准，根据乡镇党委考核和党员、群众评议情况确定。三是完善相关监督制度。普遍推行“四议两公开”工作法，全面推行村务党务公开制度，完善了村党组织议事规则、决策程序和党务公开制度、村党支部书记个人重大事项报告制度和乡镇领导谈话制度，使管理更加规范，监督更加有力，村级班子民主决策、依法办事的能力明显提高，村党支部书记领导核心作用和带领群众共同发展的“领头雁”作用进一步发挥，村级组织体系和各项规章制度进一步完善。四是建立不合格党支部书记调整制度。对作风不实、履行职责不到位、群众不满意的，及时批评教育，督促其整改；对岗位目标任务完成情况差、作风差、群众反映强烈的，按有关规定及时调整。在开展基层组织

—46—

建设年中，各地加大对软弱涣散村党组织整顿力度，对不胜任现职书记进行调整。广西自治区针对部分农村基层党组织软弱涣散问题，选派3000名干部到贫困村、后进村担任第一书记，从区市县乡选派3万多名新农村建设指导员。山西省针对基层党组织带头人素质问题，共投入资金2769万元，对换届后当选的51698名农村党支部书记和村委会主任以县为单位进行集中培训。主要成效“一定三有”政策的落实，逐步实现了村党支部书记管理的科学化、规范化、制度化，较好地解决了村党支部书记职责不清、人心不稳、动力不足、素质不高和后继乏人的问题，深受基层干部群众拥护，取得了明显成效。基层党组织和干部群众普遍反映，“一定三有”政策的出台，充分体现了党中央对农村基层组织建设的高度重视和对农村基层干部的真正关心，解决了多年来村党支部书记队伍建设的实质性、根本性问题，使大家工作更有信心、为民更有责任、干事更有奔头。

1．明确了村党支部书记职责，规范了管理。

“一定”成为村党支部书记的工作目标和对村党支部书记绩效考核的基本标准。一方面，村党支部书记对自己的职责、目标任务更加清晰；另一方面，为加强村干部管理提供了强有力的抓手和措施，实现了权、责、利的统一。各地通过将村干部岗位报酬发放与工作业绩考核相结合，进一步加强和规范了对村干部队伍的管理，尤其是通过细化考核办法，岗位目标责任制、公开承诺制、绩效考核制、述职评议制、问责处理制的推行，加上严格兑现奖惩，使村党支部书记思想、工作上有了“紧箍咒”，破除了过去“干与不干一个样，干好干坏一个样”、满足于当“维持会长”的心态，促使他们更加认真履职，发挥作用。许多村党支部书记说：“有了‘一定三有’，感到更有干头、有劲头、有盼头，同时，也增添了压力，如果干不好，不仅百姓不买你的账，而且收入也会降低。”

2．稳定了村党支部书记队伍，激发了活力。

“三有”的实施，有效地改变了过去一些村党支部书记“政治无奔头、收入没搞头、退后无靠头、工作无劲头”的局面，全方位多角度的关怀关爱，解决了他们的后顾之忧，让村党支部书记吃了“定心丸”，也大大增强了这一岗位的吸引力，不仅过去村党支部书记“撂担子”的现象大大减少，而且吸引了一些优秀的外出务工青年、复转军人、农村致富能手和大中专毕业生加入到村党支部书记这一行列，一批德才兼备、有文化、带领群众致富能力强、热心为

—47—

村民服务、群众公认、公正廉洁、作风正派的人被选进了村“两委”班子。许多偏远山区的乡镇党委书记深有感慨地说，“新机制让村干部工作上有劲头，经济上有甜头，政治上有奔头，以后再也不用担心没人当村干部了”。

3．提升了村党支部书记素质，促进了工作。

“一定三有”激励的是村干部，但最终受惠的是群众，这一“龙头”工程为基层工作注入了新的生机和活力。通过加强村党支部书记队伍建设，在广大农村形成了一种公平竞争、开拓创新、团结奋进的浓厚氛围，提高了广大优秀青年参与竞选的积极性，为广大有志青年提供了施展才华的广阔舞台，激发了农村基层组织的内在活力，调动了广大农村干部的工作热情，有力地推动了农村经济社会建设及各项事业的发展。从总体上看，村党支部书记干事创业的热情普遍高涨，变“要我干”为“我要干”，涌现出一大批优秀村党支部书记，促进了党在农村各项政策的落实和工作任务的完成。不少县（市、区）的组织部长说，现在村“两委”干部普遍感到如果自己不能在任期内为群众办点事，三年后将面临更为激烈的竞争，他们的压力大了，新农村建设的步伐就加快了。

4．形成了重视基层干部的导向，夯实了基础。

落实“一定三有”，需要各级党委拿出决策举措，拿出真金白银，投入到农村最基层的村党支部书记队伍建设上，促进了各级党委对基层基础工作和基层干部队伍建设的重视，进一步形成了重视基层、强化基层、服务基层的导向，形成了良好氛围。从客观上看，尽管目前一些地方受经济发展水平和财力的影响，村党支部书记的待遇报酬标准还不高，还有部分离职干部的补贴没有完全到位，但总体上各地对基层的投入大幅增加，村党支部书记队伍的待遇报酬大幅提高。特别是各地利用开展基层组织建设年的有利契机，进一步加大投入，着力解决基层干部的报酬待遇等问题，基层基础水平得到进一步提升。

二、几点思考

村党支部书记是村领导班子的带头人，是新农村建设的领头雁。建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，是“书记抓、抓书记”的重要内容，对于建设新农村、发展新农业、带领新农民，至关重要。

1．必须创新培养选拔机制，选优配强人选。

选准一个人，就能带富一个村。随着农村青壮年大量外出，村党支部书记难选问题比较突出。一方面要拓宽选人视野，打破地域、身份、职业界限，既注重从本村优秀现任村干部、致富能手、退伍军人、外出务工的返乡农民党员

—48—

中选拔，又要鼓励优秀民营企业经营管理人员、县乡机关和企事业单位退休干部职工中的党员回村任职创业，从各级机关下派“第一书记”等办法，挖掘“源头活水”。另一方面要抓好后备人才培养，鼓励和引导高校毕业生到村任职，鼓励机关、企事业单位优秀年轻干部到村任职，培养更多青年农民致富能手为党员，把党员致富能手培养成村干部。

2．必须完善教育培训机制，提升能力素质。

推进农村改革发展，建设现代农业，需要村党支部书记树立新理念、学习新知识、掌握新技术，不断提高履职能力。从实际情况看，教育培训是提高村党支部书记能力素质的重要途径。因此，各级都要制定培训计划，把村党支部书记培训纳入整个干部培训规划，重点对他们加强现代农业、市场经济、实用技术以及依法办事、民主管理、服务群众等方面的知识技能培训，使他们更好地适应新形势下推进农村改革发展的需要。

3．必须健全激励保障机制，激发内生动力。

认真落实真正重视、真情关怀、真心爱护的要求，逐步建立健全激励保障机制，是促进村党支部书记想干事、能干事、干成事的重要保证。“一定三有”政策实施以来的实践证明，保证合理的经济待遇、建立退岗补贴制度、拓展政治上发展空间，是建立健全村党支部书记激励保障机制的关键要素。有了这三条，村党支部书记岗位吸引力大大增强，想当村干部的人也越来越多。

“一定三有”政策具体到各地有不同实际情况，需要各地因地制宜，进一

步完善和落实配套措施，真正让村党支部书记队伍“活”起来。

4．必须强化管理监督机制，确保认真履职。

加强村党支部书记队伍建设，既要关心爱护，也要严格要求、严格管理、严格监督。让他们既有动力，也有压力；既充满希望，又要担起责任。从实际情况看，就是要在抓好“三有”的同时抓好“一定”，给村党支部书记定职责、定目标、定监督、定考核，进一步明确和细化村党支部书记的职责任务，全面实行岗位目标责任制，强化党员评议、村民评议和实绩考核，促进村党支部书记更好地履行职责，发挥带头人的重要作用。

—49—

—50—

推动非公企业发展夯实党的执政基础

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之二

关于非公有制企业党建工作的调查

中央组织部组织二局

（2012年7月17日）

非公企业党组织覆盖情况（截至2011年底）

非公企业党员占职工总数比例情况（截至2011年底）

—51—

党的十六大以来非公企业党建工作有关情况

非公企业党建工作是基层党建的新领域。按照中央的统一部署和要求，各级党委紧密结合实际，不断解放思想，积极开拓创新，建组织、强队伍、抓作用、促发展，非公企业党建工作取得了明显成效，推动了非公有制经济的健康发展，巩固和扩大了党的执政基础与群众基础。新形势新任务对加强和改进非公企业党建工作提出了新要求，必须深入贯彻落实全国非公企业党建工作会议精神，坚持改革创新，加强实践探索，进一步提高非公企业党建工作规范化、制度化、科学化水平。

改革开放以来，非公有制经济从无到有、从小到大、从弱到强，已经成为社会主义市场经济的重要组成部分和现代化建设的重要推动力量。独特的作用和贡献，决定了非公企业已经成为党的建设的重要领域。为认真总结成绩和经验，分析面临的形势，进一步明确工作重点，我们对非公企业党建工作进行了深入调研，形成了专题报告。

一、做法与成效

党中央高度重视非公企业党的建设工作。党的十七大强调，“全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等基层党组织建设”。十七届四中全会提出，“抓紧在非公有制经济组织建立党组织”。胡锦涛总书记指出，“规模以上非公有制企业党建工作进展显著。要在继续抓好组建党组织工作的同时，努力探索和总结党组织在非公有制企业中发挥作用的经验。”按照中央的部署和要求，近年来各地各部门以学习实践科学发展观活动和创先争优活动为动力，一手抓组建、一手抓作用发挥，取得了明显成效。

—52—

1．突出重点扩覆盖，党在非公企业的影响力不断增强。

在学习实践科学发展观活动和创先争优活动中，各地围绕加强基层组织目标，以规模以上非公企业为重点，开展“集中组建年”、“组建攻坚季”、“组建推进月”等活动，采取单独组建、区域联建、行业统建、党群共建等多种形式，不断扩大党在非公企业的组织和工作覆盖面。广西、辽宁、福建、新疆等地开展“百日攻坚行动”，在较短时间取得突破性进展。上海金桥、苏州和郑州等国家级经济技术开发区规模以上非公企业党组织组建率达100%。据统计，截至2011年底，全国非公企业已建立党组织36.8万个，覆盖企业98.3万家；工会组织覆盖非公企业285万家，会员1.38亿人；31.4万家非公企业独立建立了团组织，覆盖35岁以下青年1611万人。

2．融入中心促发展，非公企业党组织和党员作用较好发挥。

广大非公企业党组织紧紧围绕企业生产经营管理开展党的活动，设立“党员先锋岗”、“党员示范岗”、“党员责任区”，引导党员立足岗位作贡献、服务企业促发展。特别是在应对国际金融危机中，广泛开展“保增长、筑堡垒、作先锋”等活动，推动企业转变发展方式，引导职工与企业同呼吸、共命运，齐心协力共渡难关。据不完全统计，近五年来，非公企业党组织共提出合理化建议200多万条，开展技术革新350多万个，完成急难险重任务80多万次，为群众做好事实事430多万件。许多企业出资人认为，“党建也是核心竞争力”，抓党建是“最实的投入、最大的财富、最亮的品牌、最好的优势”。

3．维护权益促和谐，以先进文化引领非公企业履行社会责任。

很多企业党组织引导出资人树立“关爱职工就是关爱企业”的理念，依法为职工缴纳养老、医疗、失业保险，让职工共享企业发展成果。温州康奈集团、重庆宗申集团、广州立白集团等企业党组织在职工遇到挫折时主动疏导、遇到矛盾纠纷时主动调解、生病时主动看望、婚丧嫁娶时主动帮忙，使职工感受到大家庭的温暖。天津顶益国际食品公司等企业党组织积极倡导“争创世界名牌、实现产业报国”、“产品等于人品、质量在我手中、企业在我心中”等文化理念，培养职工爱国、敬业、诚信、守法的职业操守。广大非公企业党组织在抗击汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等特大自然灾害中，在服务北京奥运、上海世博、广州亚运会等重大活动中，展示了先进性。全国各地涌现出一大批党建强、发展强、社会形象好的非公企业先进典型。

4．选优配强“带头人”，非公企业党务骨干队伍得到加强。

—53—

各地着眼非公企业党建工作需要，努力建设一支守信念、讲奉献、重品行，懂经营、会管理、善协调的非公企业党组织书记队伍。浙江温州通过组织搭台、企业选人，面向全国公开招聘非公企业党组织书记，反响良好。江苏昆山经济技术开发区建立了党工干部权益保障金、岗位津贴、荣誉奖励和退休补贴制度。据对1万户企业调查，80%的党组织书记具有大专以上学历，70%曾在机关事业单位、国有企业和部队工作过，80%担任企业中层以上管理职务。各地还通过组织派、企业选、社会招等方式建立了一支40多万名党建指导员、3.5万名工会组织员的工作队伍。安徽省选派近5000名机关干部担任党建工作指导员，使非公企业党组织覆盖率一年提高14个百分点。

5．拓宽渠道抓源头，非公企业党员队伍进一步壮大。

各地通过挖掘“口袋党员”找一批，从业绩突出的职工中发展一批，从复转军人、退休人员中聘一批，从大中专毕业生党员中招一批等方式，不断壮大非公企业党员队伍。山东省推行党员“一方隶属、多重管理”模式，探索建立“兼合式”党组织，2011年以来将3.2万余名流动党员纳入管理范围。江苏启动“万名党员源头拓展行动”，向非公企业特别是规模以下企业培养输送党员3万多名。全国非公企业党员由2002年的110万名增至2011年的384万名。

6．创新体制强保障，齐抓共管工作格局初步形成。

到2011年底，全国已有50%的省份、60%的地级市、70%的县建立了非公企业党建工作机构，有22个省份、248个地级市、2264个县建立了联席会议制度。江苏、浙江等地方对大型非公企业党组织实行直接联系、双重管理，理顺党组织关系，提升了非公企业党组织管理水平。在学习实践活动和创先争优活动中，中央统战部、国家工商总局、工业和信息化部、全国工商联联合成立非公经济组织指导小组。科技部、商务部连续多年召开国家级高新技术产业开发区、经济技术开发区党建工作研讨会，国家工商总局在企业“登记申报、年检年报”中加入党建工作内容。各地还通过税前列支、财政拨付、党费返还、党员捐助等多种渠道拓宽经费来源，采取统筹使用党员服务中心、建设综合性党群活动中心等办法，使非公企业党组织工作有条件、办事有经费、活动有阵地。

二、形势与挑战

非公有制企业迅速发展，对我国经济社会发展和我们党的执政基础产生重

大影响，对加强党的建设提出了新的课题，必须引起高度重视。

1．非公经济发展速度快，占国民经济比重大，对我们党执政的经济基础产

—54—

生重大影响。

据统计，全国非公企业已占企业总数的70%以上，增加值超过GDP的60%，固定资产投资占50%以上，出口贸易占60%以上，我国65%以上的专利、技术创新和新产品开发由非公企业完成。非公有制经济发展速度快、所占比重高、对国民经济贡献大，已成为社会主义市场经济的生力军。

2．非公企业党建工作“空白点”较多，对我们党执政的组织基础产生重大

影响。

近年来，非公企业党的组织和工作覆盖面不断扩大、党员数量稳步增长，为非公企业党建工作奠定了良好基础，但党组织覆盖面小、党员比例低的问题仍比较突出。据党内统计，目前未建立党组织的非公企业占62.4%，非公企业党员人数仅占职工总数的4%。据调查，非公企业中还有数十万的流动党员没有亮明身份，不能有效发挥作用；有极少数党组织软弱涣散、形同虚设。

3．非公企业从业人员多、高收入群体多、新社会阶层人数多，对我们党执政的阶级基础和群众基础产生重大影响。

目前，非公企业从业人员近2亿，已成为工人阶级的主要组成部分。其中集聚了大量的大学毕业生和新生代农民工，一些社会精英和高知识群体成为新的社会阶层。一些敌对势力、非法组织把非公经济领域作为与我们党争夺群众、争夺阵地的主要对象之一，巩固党在非公经济领域阶级基础、群众基础的任务十分紧迫。

4．非公企业涉及行业多、分布领域广、社会影响大，对我们党执政的社会

基础产生重大影响。

非公企业广泛分布在社会生产、服务、流通等各个领域、各个行业，与人们的生产生活息息相关。全国80%的城镇就业、90%的新增就业集中在非公企业。在县级以上人大、政协和青联、妇联、工商联任职的非公企业出资人近30万，社会影响日益增强。加强和创新社会管理，做好群众工作，夯实这一领域党执政的社会基础任重道远。

5．非公经济组织投资主体多元、思想意识多元化，对我们党执政的思想文化基础产生重大影响。

非公经济组织包括私营企业、外商投资企业和个体工商户等，出资人构成

复杂多样，利益主体多元，各种文化相互交融，各种思想交流激荡。尤其是80、

90后大中专毕业生思想活跃，容易受到各种不良思潮影响，价值观念更加多元，

—55—

思维方式、行为方式更加多样，加强教育引导的任务非常繁重。

三、思路与措施

今年3月，中央办公厅印发《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》，全国非公有制企业党的建设工作会议在京召开。《意见》和会议总结了非公企业党建多年实践经验，明确了非公企业党建工作若干重大问题，对加强和改进非公企业党建工作作出了全面部署。当前和今后一个时期，要深入学习贯彻《意见》和会议精神，加强实践探索，不断推动非公企业党建理论、实践、制度创新，全面提升非公企业党建工作规范化、制度化、科学化水平。

1．把扩大“两个覆盖”作为首要任务，着力构建严密的组织体系。

按照规模以上抓巩固，规模以下抓拓展；有党员的抓组织覆盖，无党员的抓党员覆盖的总体思路，加大工作力度，努力实现职工50人以上的非公有制企业有党员；具备建立党组织条件的企业，实现党的组织覆盖；因条件暂不具备尚未建立党组织的企业，实现党的工作覆盖。一是扩大党员覆盖。坚持“造血”和“输血”相结合，采取发展一批、找出一批、输入一批等办法，发展壮大党员队伍。二是扩大组织覆盖。坚持单独组建和区域、行业组建相结合，外力推动和企业内动相结合，实体组建和网络组建相结合，创新党组织设置方式，把党组织建在企业内、区域里、行业中、网络上，形成覆盖完善、组织严密的网络体系。三是扩大工作覆盖。对未建立党组织的非公有制企业，可采取选派党建工作指导员、确定党建工作联络员、组织开放式活动、先行组建工会和共青团组织等方式，积极开展党的工作。要积极协调有关职能部门，推动党的政策进企业、政府服务进企业、先进文化进企业。

2．把建强“两支队伍”作为关键，着力提高党务工作者整体素质。

以党组织书记和党建工作指导员为重点，全面加强非公企业党务工作者队伍建设。一是多样化选用。党组织书记要注意从生产、经营、管理骨干中推荐人选，也可面向社会公开招聘党务工作人才。企业选聘党组织书记，组织部门和非公企业党工委要提前介入，全程参与，对拟任人选严格把关。加大向非公企业推荐和选派党建工作指导员的力度，建立非公企业党务人才信息库。二是规范化管理。对非公企业党组织书记实行分级管理。建立健全非公企业党组织书记和党建工作指导员目标管理、绩效考核、述职评议制度，党组织书记要定期向上级党组织报告工作，并接受评议。提倡不是企业出资人的党组织书记、

—56—

副书记通过法定程序兼任工会主席、副主席。三是专业化培训。党务工作者的培训主要由县级党组织负责，市级以上党组织抓好示范培训。对新任党组织书记要进行任职培训。重点加强党的路线方针政策、党务知识、群众工作、企业生产经营管理等方面的培训，提高做好群众工作本领和服务企业发展能力。有计划地选派优秀党组织书记到党政机关、国有企事业单位挂职学习锻炼。四是制度化激励。推动企业建立健全党组织书记薪酬待遇保障制度。上级党组织可给予党组织书记和党务工作者适当的工作津贴。推荐符合条件的党组织书记作为各级党代会代表、人大代表、政协委员人选。建立党组织书记劳动合同变更、解除或终止前向上级党组织备案制度。党组织书记因坚持原则遭受不公正待遇时，上级党组织应及时了解情况，给予帮助支持。

3．把发挥“两个作用”作为落脚点，着力彰显非公企业党组织先进性。非公企业党组织是党在企业中的战斗堡垒，在企业职工群众中发挥政治核

心作用，在企业发展中发挥政治引领作用。要指导非公企业党组织围绕宣传贯彻党的路线方针政策、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、建设先进企业文化、促进企业健康发展、加强自身建设等职责，积极探索发挥作用的有效途径和形式。要深化创先争优活动，以党建强、发展强为目标，按照生产经营好、企业文化好、劳动关系好、党组织班子好、党员队伍好、社会评价好的标准，广泛开展“双强六好”创建活动和党员示范岗、党员责任区、党员公开承诺活动，促进企业党组织履职尽责创先进、广大党员立足岗位争优秀。要把创建活动作为深化创先争优活动、建立长效机制的重要举措，作为各级党委推动非公企业发展、加强非公企业党建工作的重要抓手，作为非公企业党组织开展活动、发挥作用的重要载体。

4．把完善体制机制作为重要突破口，着力加强对非公企业党建工作的领导和指导。

按照“建得起、管得住、叫得动、起作用”的要求，建立运转顺畅、务实管用的领导体制和工作机制。主要做到“五个抓”：一是党委统一领导，组织部门牵头抓总，非公企业党工委具体抓。县以上地方党委一般要有非公企业党建工作机构，统筹负责非公企业党建工作。具备条件的，可单独为实体工作机构；不具备条件的，可依托或挂靠有关职能部门，做到有人员编制、有经费保障。在非公企业相对集中的各类开发区（园区），应设立企业党委或综合党委。二是有关部门联合抓。党委组织部门要加强统筹协调和工作指导，纪检机关和

—57—

统战、工商、财政、商务、工商联等部门和单位要结合各自职能，协同做好有关工作，形成工作合力。三是分级负责重点抓。对规模以上非公有制企业党组织，在不改变党组织隶属关系的情况下，可由县以上地方党委组织部门或非公有制企业党建工作机构直接联系。对一些社会影响大、党员数量多的大型企业党组织，可改变隶属关系，由县以上党组织直接管理。四是发挥行业协会（商会）作用分类抓。对专业性、行业性较强的企业，可依托相关管理部门或行业协会（商会）建立党组织，实行归口管理。五是坚持属地管理区域抓。对于分布在乡镇（村）、街道（社区）大量规模以下企业特别是小微企业、专业市场、个体工商户，由区域党组织和工商行政管理部门党组织实行“兜底”管理。

5．把出资人队伍作为重要工作对象，着力营造理解支持党建工作的良好氛

围。

牢固树立“抓出资人就是抓党建、抓党建必须抓出资人”的理念，把这支队伍教育好、引导好、服务好。一是建立非公有制企业出资人教育培训制度。各级党委组织、统战部门要共同抓好企业出资人教育培训工作。二是加强沟通联系。各级党委组织部门和非公有制企业党建工作机构可直接联系一批知名度较高、社会反映好的非公有制企业，经常听取他们对加强党建工作的意见建议。有关方面在研究制定相关经济社会发展政策法规时，要注意听取企业出资人意见，帮助企业解决在发展中遇到的难题。三是加大在出资人中发展党员的力度。注意培养发展符合条件的企业出资人入党。四是加强对出资人的服务管理。对企业出资人的评先选优、政治安排，党委统战、组织部门要严格审查把关。

6．把经费投入和阵地建设作为有力保障，着力提高非公企业党建工作规范化水平。

一是经费投入制度化。要将非公有制企业党组织工作经费纳入企业管理费用，建立并落实税前列支制度。建立党费拨返制度，企业党员交纳的党费可全额返还企业党组织，还可从各级党组织留存党费中，按照一定比例，采取以奖代补等方式，支持非公有制企业党建工作。有条件的地方，可对非公有制企业党建工作给予必要的经费支持。探索采取企业赞助、党员自愿捐助等方式，多渠道解决经费问题。二是阵地建设规范化。要加强非公企业党组织活动场所建设，做到有场所、有设施、有标志、有党旗、有书报、有制度。采取资源整合、企业自筹、上级党组织支持相结合的方式，帮助党员数量较多、条件具备的企业，建设相对固定的活动场所。倡导国有企事业单位、机关和乡镇（街道）、

—58—

村（社区）党组织与非公企业党组织活动场所共用、资源设施共享。在非公企业集聚的区域，要科学规划，合理布局，统一建设区域性、开放性、综合性的党群活动服务中心。

—59—

为伟大事业注入不竭动力

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之三

党的十七大以来党员教育工作的创新实践

中央组织部党员教育中心

（2012年7月24日）

党的十七大以来，各级党组织认真贯彻中央部署，始终坚持抓住根本，围绕中心，面向基层，把握节点，示范带动，典型引路，注重学用，创新手段，整合资源，强化保障，大力推进党员教育工作。全党马克思主义理论水平进一步提高，党员队伍党性观念和能力素质进一步增强，基层党组织创造力、凝聚力、战斗力进一步加强，广大党员推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众的先锋模范作用充分发挥。实践启示我们，党员教育只有坚持正确方向，改革创新、把握规律，贴近实际、服务党员，以人为本、注重实效，才能不断增强针对性及时性有效性和吸引力战斗力影响力，为推进党领导的伟大事业和党的建设新的伟大工程提供坚强保证。

党员教育工作是党的建设的一项基础性、先导性、战略性工程，肩负提高党员能力素质，保持党的先进性、纯洁性的重要使命。十七大以来，世情、国情、党情深刻变化，对党的建设提出了新的要求，党员教育面临重大机遇和挑战。党中央审时度势，对加强和改进党员教育作出了全面部署。胡锦涛总书记强调，“深入学习贯彻中国特色社会主义理论体系，着力用马克思主义中国化最新成果武装全党”。习近平同志要求，“要充分运用信息技术改进党员教育管理、提高群众工作水平，加强网络舆论的正面引导”。中央政治局认真落实集体学习制度，十七大以来共集体学习33次，政治局常委带头参加深入学习实践科学发展观活动，并分别确定一个县（市）作为联系点，为全党作出了表率。在党中央高度重视和坚强领导下，党员教育呈现全面推进、不断深入、蓬勃开展的良好态势。

一、主要做法

十七大以来，各级党组织认真贯彻中央关于党员教育的重大部署，落实《2009－2013年全国党员教育培训工作规划》、《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于推进学习型党组织建设的意见》等文件精神，始终坚持理论武装，积极开展大规模轮训，不断推进信息化建设，党员教育工作取得了重大进

—60—

展。

1．抓住根本，始终把中国特色社会主义理论体系教育放在首位。

党中央采取一系列重大举措加强理论武装，通过组织中央宣讲团、召开理论研讨会、举办省部级主要领导干部专题研讨班，在全党掀起了学习中国特色社会主义理论体系的高潮。各地各部门采取集中轮训、专题研讨、中心组学习等形式，突出抓好党员领导干部理论武装工作；以“五进”即进机关、进社区、进学校、进企业、进农村为载体，贴近实际、贴近生活、贴近群众，开展了面向广大党员的理论宣传普及活动。有的地方探索了依理说事、以事明理的理论学习形式，把解决党员思想问题与实际问题结合起来。一些边疆民族地区坚持开展以“反对分裂、维护稳定、促进发展”为主题的理论教育活动。一些地方开展了群众喜闻乐见、通俗易懂、丰富多彩的理论宣传教育活动，增强了教育效果。

2．围绕中心，组织开展深入学习实践科学发展观活动和创先争优活动。按照十七大部署，在全党开展深入学习实践科学发展观活动。活动紧紧围

绕党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠的总要求，深入学习实践科学发展观，突出实践特色，强化分类指导，加强舆论宣传，取得了丰富的认识成果、实践成果和制度成果。着眼于巩固和拓展深入学习实践科学发展观活动的成果，从2010年4月开始，按照“推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织”的总体要求，在党的基层组织和党员中深入开展了创先争优活动。各级党委把创先争优作为推动工作的有力抓手，认真做好公开承诺、领导点评、群众评议、评选表彰等各个环节的工作，组织基层党组织和广大党员争科学发展之先、创社会和谐之优。中央还把2012年确定为基层组织建设年，进一步将这项活动引向深入。

3．面向基层，坚持不懈地抓好党员经常性教育。

围绕提高素质、增强党性，各级党组织开展主题党日、专题辅导、知识竞赛、现场观摩、实践锻炼等多种形式的党员教育活动。一些地方抽调理论专家、骨干教师成立“流动党校”，深入基层一线上门开展党员教育培训。一些地方和部门坚持选派机关党员干部到村任“第一书记”，组织机关党员干部进基层、进村子、进农户与农民群众同吃、同住、同劳动。一些地方根据党员个性化、差异化的培训需求，探索形成了党校集中训、部门专题训、党员中心户自主训相结合，远程教育、网络课堂、基地实践相配套的培训格局。各地各部门把党

—61—

员教育与党员管理服务结合起来，采取多种措施激励、关怀、帮扶党员，开展党员责任区、党员先锋岗、党员示范户、服务承诺、民主评议、党性分析等活动，增强党员的党性观念、组织观念和光荣感、归属感、责任感。

4．把握节点，适时开展主题鲜明的党员教育。

结合党代会、“两会”等重要会议，各级党组织及时组织党员学习贯彻，把思想和行动统一到会议精神上来；结合纪念改革开放30周年、新中国成立60周年、中国共产党成立90周年，广泛开展知党、爱党、兴党教育；结合奥运会、世博会、亚运会的举办，开展“我是党员，我为奥运做什么”大讨论、“世博先锋行动”、“迎亚运创文明、党员当先锋作表率”等主题教育活动，充分发挥党员的先锋模范作用；结合省市县乡四级党委集中换届，加强对党员干部的政治纪律教育、党性观念教育、民主集中制教育和用人准则教育，确保了换届风清气正。在抗击南方雨雪冰冻、汶川特大地震、玉树地震、舟曲山洪泥石流等自然灾害中，有针对性地做好思想发动，激励广大党员处处冲在一线。特别是汶川特大地震发生后，中组部专门发出《关于做好部分党员交纳“特殊党费”用于支援抗震救灾工作的通知》，全国共有4550多万共产党员自愿交纳“特殊党费”97.3亿元，支援灾区人民，极大地教育和震撼了广大党员。

5．示范带动，分期分批大规模轮训基层党员。

落实中央关于加强和创新社会管理的部署，组织开展了全国基层党组织书记加强社会管理集中轮训，中组部“一竿子插到底”，举办了两期集中轮训示范班。此后，又联合有关部委举办了4期新任乡镇党委书记、16期基层党组织书记、9期大学生村官示范培训班，与北京市联合举办了新疆基层干部赴对口支援省市培训示范班，有力推动了大规模轮训工作的开展。各地认真实施农村党组织书记、新党员、大学生村官党员、党员创业就业技能培训等四项重点培训工程。十七大以来，全国共培训党员17476万人次。其中农村党组织书记培训456万人次、新党员培训1383万人次、大学生村官党员培训122万人次、党员创业就业技能培训4481万人次。

6．典型引路，激励党员学习先进争当优秀。

各级党组织重视选树先进典型，推出了沈浩、杨善洲、李林森、郭明义等一批重大典型。推动学雷锋活动常态化，广泛开展扶老助残、帮困解难、便民利民志愿服务。“当代雷锋”郭明义开通实名微博，吸引了近万人加入他的爱心团队。全国组织系统开展了“向李林森学什么、比李林森差什么、学李林森

—62—

做什么”主题活动。一些地方评选“群众心目中的好党员”，开展“说出心中的感动，推荐身边的先锋”活动，用身边事、身边人教育党员，在全社会形成了学习先进、崇尚先进、争当先进的良好风尚。

7．注重学用，全面深化农村党员干部现代远程教育。

坚持以用为本、以通为先，全面推进农村党员干部现代远程教育网络一体化建设。建立了全国农村党员干部现代远程教育卫星数字专用频道、辅助教学网站和中心资源库，建成终端站点68.2万个，乡镇村站点覆盖率达到99.1%。认真抓好学用工作，大力开展“双创双争”活动，对终端站点进行分类定级，开展远教骨干全面轮训。一些地方开设“直播课堂”、“远教文化广场”，省委书记、市委书记、县委书记通过远教平台给基层党员讲党课。一些地方围绕产业结构调整和农民增收需求，通过“站点+基地”、“站点+企业”、“站点+协会”等模式，把远教课堂延伸到田间地头，拓展到企业车间。

8．创新手段，大力推动党员教育上电视、上手机、上互联网。

积极应对信息网络化给党员教育带来的机遇和挑战，开通了全国基层党建工作手机信息系统，今年“七一”前夕开通共产党员网、共产党员电视栏目、共产党员手机报三大平台，党员教育信息化迈上了新台阶。全国17个省（区、市），348个市（地、州），1016个县（市、区）开办了党员教育电视栏目，还有4个省（区、市）、31个市（地、州）开办了党员教育电视频道；建立党员教育（党建）手机信息平台140多个，创办党员教育（党建）手机报110多种；建立党员教育（党建）网站500多个。各地各部门探索了网上党校、网上支部、网络课堂、学习博客、学习微博、学习QQQ等多种网络教育模式，满足广大党员干部多样化、个性化学习需求，丰富党员群众的精神文化生活。还利用“12371”党员咨询服务电话积极为广大党员提供服务。

9．整合资源，着力构建开放式党员教育新格局。

坚持开门搞教育，积极整合人才、阵地、教材等资源，奏响党员教育“大合唱”。各地普遍建立了开放式党员教育培训师资库，选聘党校干校和大中专院校教师、领导干部、先进模范人物、技术骨干、乡土人才、致富能手等担任专兼职教师。各地整合党校、高校、村（社区）活动场所、党员群众服务中心（站、点）、远程教育站点及社会培训机构，建立各类党员教育基地13.3万个。定期开展全国党员教育电视片观摩交流活动，策划制作了《信仰》《人民的好儿女》等一批重点教育片，编写出版了《怎样当好支部书记》《支部书记工作

—63—

方法十谈》等一批高质量的教材，将部分知名高校的公开课在“爱课程网”等平台集中展示。各地精心制作了一大批各具特色的“乡土教材”，初步形成教材供应体系，基本满足了党员教育需求。

10．强化保障，努力营造党员教育的良好环境。

适应信息化、社会化发展趋势，改革创新党员教育工作机制。中组部整合部内机构职能成立党员教育中心，加强对全国党员教育工作的指导，推动各地各单位抓好党员教育培训规划落实。23个省（区、市）、占85.2%，183个市（地、州、盟）、占48.7%，1741个县（市、区）、占62.3%，建立了党员教育联系会议制度，省、市、县三级普遍建立了农村党员干部现代远程教育组织机构，建立了100多万人的远程教育骨干队伍。一些地方将党员教育纳入党建工作目标考核，加强督促检查，推动工作落实。各地采取多种途径解决党员教育经费，保证了党员教育的顺利开展。

二、主要成效

经过全党的共同努力，党员教育取得了显著成效，为深入贯彻落实科学发

展观、推动经济社会又好又快发展提供了重要保证。

1．全党马克思主义理论水平明显提高，推进中国特色社会主义伟大事业思

想基础进一步巩固。

广大党员干部对中国特色社会主义理论体系有了更深刻的理解，对“什么是社会主义、怎样建设社会主义”，“建设什么样的党、怎样建设党”，“实现什么样的发展、怎样发展”等基本问题有了更清醒的认识，更加坚定了走中国特色社会主义道路的信心和决心。许多党员干部说：“我们对党的理论创新成果理解加深了，对党领导的伟大事业信心更坚定了。”

2．党员队伍党性观念和能力素质明显增强，推动经济社会发展的先锋模范作用进一步彰显。

无论是在急难险重任务面前，还是在日常工作当中，广大党员比贡献、作表率，创先进、争优秀，展风貌、树形象，以实际行动彰显着共产党人的政治本色，展示着共产党人的时代风采，诠释着共产党人的先进和优秀。

3．基层党组织普遍得到加强，创造力、凝聚力、战斗力进一步提高。

各级党组织把党员教育放在党的建设的整体格局中谋划推进，以基层党组织建设的加强，促进党员教育上水平上台阶；以加强和改进党员教育，推动基层党组织建设。十七大以来，新建了一批基层党组织，整顿了一些软弱涣散基

—64—

层党组织，结合换届调整充实了一大批基层党组织书记，完善了基层党组织工作机制，强化了基层党建工作保障机制，理顺了非公有制经济组织和社会组织党建工作领导体制，加强了基层党组织活动场所建设，初步构建了城乡统筹基层党建工作格局，基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力得到全面提升。

4．各级党组织和广大党员服务群众的行动更加自觉，党群干群关系进一步密切。

通过大规模轮训，党员干部推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众的自觉性、责任感进一步增强，驾驭全局、管理社会、化解矛盾、做好群众工作的本领进一步提高。各地建立了党员干部直接联系服务群众制度，广大党员干部深入基层、深入群众、深入一线，为群众办实事、做好事、解难事，较好地解决了人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题。各窗口单位和服务行业党员干部普遍增强了为民服务的意识，提高了服务质量和水平。

5．党员教育的普及率和覆盖面不断扩大，党的声音在新兴媒体上的主导性和影响力进一步增强。

利用信息网络技术加强党员教育，突破了传统教育方式的局限，使教育无时不在、无处不有，使中央的声音直达基层，高端培训一贯到底，优质资源共建共享，推动了教育资源的合理配置和有效利用，促进了教育公平和均衡发展。党员教育网络阵地进一步拓展，党的声音在新兴媒体上的影响力不断加强。在树立正确用人导向、整治选人用人不正之风、深化干部人事制度改革、集中换届、普及科学人才观、组织工作满意度调查等重要工作中，切实加强互联网舆论引导，不仅为这些工作的顺利推进营造了良好氛围，而且有效地教育了广大党员。

三、经验启示

认真总结十七大以来党员教育的做法经验，对今后进一步加强和改进党员

教育具有重要的理论意义和实践启示。

1．必须坚持党员教育正确方向，始终把科学理论武装放在首位，不断增强

教育的思想性、导向性、引领性。

坚持科学理论武装是马克思主义政党的先进之源，扎实有效地开展理论武装是一个政党成熟的重要标志。坚持科学理论武装，就要坚持不懈地对广大党员进行中国特色社会主义理论体系的教育，确保党员坚定不移走中国特色社会主义道路；就要在增强党性、纯洁思想上下功夫，确保党员自觉维护党的团结

—65—

统一；就要不断创新理论教育的方式方法，确保科学理论入脑入心、见诸行动。

2．必须坚持围绕中心服务大局，努力使党员教育贴近实际，不断增强教育

的吸引力、战斗力、影响力。

党员教育是为党的政治路线和中心工作服务的。党员教育围绕中心服务大局，就是要在党和国家作出重大决策部署时，结合实际，主动跟进；就是要在服务科学发展、促进社会和谐等中心任务上积极作为、扩大影响、体现价值；就是要引导党员把改造主观世界和改造客观世界结合起来，不断提高思想水平、能力素质，充分发挥先锋模范作用，确保党和国家工作决策部署的落实。

3．必须坚持统筹协调，把集中教育与经常性教育结合起来，不断增强教育的针对性、及时性、有效性。

集中教育主要是集中时间、集中精力、集中人员，着重解决一个时期党员队伍普遍存在的重大思想理论问题和突出倾向性问题。经常性教育主要是针对党员的具体问题，通过随时随地的教育服务加以解决。要坚持集中教育与经常性教育相结合，做到张弛有序、互为补充、互相促进。

4．必须坚持服务基层，做到重心下移，不断提高党员教育的认可度、满意度、公信度。

按需施教，示范培训，大规模培训，对口支援培训，送教下基层，从基层看效果、让党员作评价，是十七大以来党员教育服务基层的特色和亮点。这就启示我们，党员教育只有把重点放在基层、难点解决在基层、高端资源向基层倾斜，才能保证党员教育让党员满意、领导认可、群众公认。把党员教育的出发点和落脚点放在基层，是做好党员教育工作的关键所在。

5．必须坚持改革创新，努力形成适应时代要求的党员教育新格局，不断推

进教育的制度化、规范化、科学化。

十七大以来，党员教育探索了许多行之有效的新做法。如，注重顶层设计、突出示范引领，加强了对各地党员教育培训工作指导；创新理念、创新载体、创新形式，大力推进党员教育上电视、上手机、上互联网，提高了党员教育信息化水平；整合资源、借力合力、上下联动，形成了党员教育共建共享、优势互补、整体推进的局面。这些改革创新的成功经验，必须用制度确定下来，形成长效机制。

6．必须坚持以人为本，寓教育于管理服务之中，不断激发党员参加教育的积极性、主动性、创造性。

—66—

尊重党员主体地位，做到政治上关怀、精神上激励、工作上帮助、生活上关心，在管理服务中加强教育，以良好的教育体现服务、促进管理，既教育引导党员积极履行义务，又切实维护党员的基本权利；既增强党员的责任感，又让党员感受到组织温暖，从而不断增强党员教育的内生动力。

—67—

为党代表发挥作用提供有力的制度保障

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之五

关于十七大以来党代表任期制工作推进情况的调查

中央组织部组织一局

（2012年8月7日）

党的十七大作出了“实行党的代表大会代表任期制”的决定并写入党章。2008年5月，中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对实行党代表任期制工作作出规定。地方各级党委认真贯彻中央要求，加强领导和指导，精心组织实施，积极探索创新，大力推进代表任期制工作，基本实现各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化，代表任期制工作取得明显成效。

党中央高度重视党代会代表任期制工作。改革开放以来，特别是党的十六大提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”后，中央采取一系列措施发挥党代会代表的作用。党的十七大作出了“实行党的代表大会代表任期制”的决定，并写入党章。2008年5月，中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（以下简称《暂行条例》），对全国和地方各级党代会代表的权利与职责、开展工作的方式、履行职责的保障及代表资格的终止和停止等作出规定。为认真总结党的十七大以来实行党的代表大会代表任期制工作情况，我们通过汇总各省区市情况，赴河北、辽宁、内蒙古、浙江、广东、湖南、四川、重庆等地实地调研，在辽宁省朝阳市、浙江丽水市和湖南岳阳市蹲点调研和问卷调查，以及与中央有关部门沟通了解等，研究形成了这个调查报告。

一、基本做法

根据十七大精神和《暂行条例》要求，各级党组织精心组织实施，积极探

索创新，大力推进代表任期制工作。

1．高度重视，代表任期制工作全面推进

中央组织部认真贯彻落实中央精神，切实加强对代表任期制工作的指导。运用党报、党刊、电视等媒体，对《暂行条例》进行宣传解读；对各地贯彻落实《暂行条例》的情况进行专项调研督导，并对遇到的新情况新问题进行阶段性总结、分析和研讨；在这次省市县乡四级党委换届中，对落实代表任期制工

—68—

作特别是选好代表、发挥代表作用等提出明确要求，指导抓好落实；总结推广辽宁、内蒙古、浙江、湖北、湖南、广东等地的典型经验，推动代表任期制工作健康有序进行。

地方各级党委认真贯彻中央要求，大力推进代表任期制工作。一是研究制定具体办法。2008年9月至今，全国共有27个省区市紧密结合本地实际，制定出台了贯彻落实代表任期制《暂行条例》实施办法。二是探索建立配套制度。全国365个市州、2684个县市区探索建立了代表提案和提议、调查研究、列席党内重要会议、联系服务党员群众等工作配套制度。三是组建工作机构。截至目前，共有20个省区市和174个市州、780个县市区在党委组织部门成立了党代会代表联络工作机构，分别占省区市、市地州和县市区总数的64.5%、46.5%、27.9%。

2．拓宽渠道，充分发挥代表作用

各地严格遵循党章，认真落实代表的权利与职责，不断探索和完善代表开

展工作的方式方法，组织引导代表正确履职行权。

——开展联系党员群众活动，充分发挥代表宣传群众、组织群众、服务群众作用。各级党委普遍建立代表联系党员群众制度，一些地方还探索实行委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的做法，形成“党群联系链”，宣传讲解政策，掌握社情民意，帮助解决困难，密切党群关系。十七大以来，全国省级党代表共联系党员群众7.85万人，市级党代表联系党员群众93.2万人，县级党代表联系党员群众398.9万人。上海市委要求每名市、区党代表联系一个居（村）委会，1名市代表与6－8名区县代表组成工作小组，并负责向市委及时反映了解到的情况。广东、浙江分别在全省建立了4278个、3972个党代表工作室，接访党员群众，畅通代表联系党员群众和反映其利益诉求的渠道。广东还公推遴选100名工人、农民党代表到基层涉工、涉农和社会民生部门代理1年科级领导职务，使代表双向联系党政部门和群众。湖北组织开展党代表“进万家、结万户、解万难”活动，全省3.7万名县级以上党代表进村入户，帮助困难群众解决实际问题7.3万个。

——探索开展提案、提议工作，充分发挥代表对党委决策的参谋作用。许多地方在党代表大会召开期间，党代表联名或以代表团为单位，就同级党代表大会职权范围内的重要事项向大会提出提案。十七大以来，有7个省、175个市州、1436个县市区建立了代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件。这次省级党委换届中，中组部对31个省

—69—

区市建立代表提案工作预案提出明确要求。浙江、湖南、上海在这次省（市）党代会上开展了代表提案工作，党代表参与率分别达100%、77.8%、77%，浙江此前已在所有市、县开展了这项工作。不少市县也结合党委换届，在党代会期间开展代表提案工作。全国开展党代会常任制试行工作的313个县（市、区）均开展了代表提案工作。

各地在党代会闭会期间，代表以个人或者联名的方式，就同级党代会和党委职权范围内的有关问题采取书面形式向同级党委提出提议。十七大以来，共收到省党代表提议3256件、市党代表提议9.43万件、县党代表提议近70万件，90%以上的提议得到同级党委的落实。

——开展征求意见活动，充分发挥代表的民意桥梁作用。各级党组织普遍在党代会、党委全委会、民主生活会和作出涉及党员群众切身利益的重大决策前，通过组织代表参加座谈会、发放书面征求意见函等多种方式，征求代表意见、建议。十七大以来，中央率先垂范，历次全会决定均事先征求了十七大代表意见。此次地方党委换届中，各级党委在党代会召开前，普遍征求了同级本届代表和下一届代表对党委、纪委工作报告的意见；在党代会召开期间，组织代表认真审议党委、纪委工作报告，并改进审议方式，保障代表充分讨论，发表意见。湖南在党代会召开前开展问政于民、问需于民、问计于民“三问”活动，广泛征求代表对党委工作的意见。黑龙江就本省“十二五”规划征求35名省党代会代表的意见。上海、辽宁等地在党建网站开通“党代表直通车”，直接向党委领导反映情况。福建、重庆、贵州、青海、西藏等省区市党委对重点工作、重点项目及经济社会发展中存在的热点、难点问题，组织各领域的代表参加座谈，广泛征求意见建议，为党委决策提供参考。

——邀请参与干部工作，充分发挥代表对领导干部和领导班子的评议监督作用。多数地方通过组织党代表参与干部民主测评、民意调查和民主评议以及干部选拔任用工作“一报告两评议”等活动，进一步落实代表对干部工作的参与权、选择权和监督权。吉林长春市委邀请基层一线党代表在公开选拔干部工作中担任评委。安徽省在2010年全省公推公选副厅级领导干部工作中，邀请25名省第八次党代会基层党代表参与面试工作。新疆温宿县组织党代表近400人次，对县委书记、县长进行民意调查和民主评议。

——组织开展调研，充分发挥代表对党委重要工作任务的推动促进作用。各级党委普遍组织本级和上级党代表在本地区对涉及同级党代会和党委职权范

—70—

围内的重大决策、重要事项开展调研，引导代表为地区发展建言献策，对重大事项进行检查督导。十七大以来，各级党委共组织省党代表调研835次，市党代表调研1.18万次，县党代表调研4.84万次。陕西每年确定一批涉及本地经济社会发展和党的建设方面的重大课题，组织党代表进行不少于1次的调研活动。山东、湖南、广西等省区组织部分党代表参与学习实践活动整改落实回访复查和创先争优活动督查工作。

——邀请列席同级党委有关会议，充分发挥代表对党内事务的参与作用。各级党委普遍邀请同级党代表列席党委全委会、党员领导干部民主生活会等会议，有的地方还邀请一些基层一线代表列席党委常委会，听取代表意见，接受代表监督。党的十七届三中、四中、五中、六中全会均邀请了与会议主题相关的基层一线代表列席会议，共计164人，占基层一线代表的26.03%；十七大以来列席同级党委各类会议的省党代表有4923人次，市党代表有8.95万人次，县级党代表有54.5万人次。

3．创新管理，确保任期制工作规范有序

各地立足增强党代表的主体意识和履职能力，抓好代表的学习培训、管理服务，努力提供工作保障，使代表任期制工作初步实现了有专门的工作机构和力量抓，有配套的工作制度保障。

——加强教育培训。各级党委普遍以党校、行政学院为依托，组织党代表参加学习培训，增强代表意识，提高履职能力。各地结合代表履职行权的实际需要确定培训内容，组织代表认真学习党章、《暂行条例》和党代表大会制度的有关规定以及经济社会发展、和谐社会建设等相关知识。同时，围绕增强培训的针对性和有效性，创新培训方式，采取集中培训和日常培训相结合、分类培训和普遍培训相结合等方法，开展对党代表的教育培训。浙江、广东在党代会前举办专题培训班，对代表如何在会议期间履职行权进行培训。上海在党代会召开前通过视频会议形式对新选举产生的代表进行履职培训。湖南专题培训省党代会代表中的基层一线代表。十七大以来，各地共举办省党代表培训班302期，培训9829人次；市党代表培训班3077期，培训21.4万人次；县党代表培训班2.1万期，培训167.3万人次。

——严格日常管理。各地按照《暂行条例》规定，强化代表党性意识，注重抓好代表的考核、激励和监督等，不断规范党代表履职行为，使代表日常管理工作更加规范科学。一是开展代表考核。多数地方党委组织部门每年对党代

—71—

表在思想政治、联系党员群众、提案提议、调研报告、遵纪守法等方面情况进行全面考核，对评为优秀的予以表彰奖励，对考核排名靠后的进行教育帮助。河北唐山市专门制定党代表活动记录本、党代表工作手册，详细记载每次党代表活动的主题、内容、形式、成效以及代表出勤情况。二是建立激励机制。江西一些县（市、区）采取亮身份、定岗位，设立履职公开栏、开展优秀党代表评选等做法，激励党代表科学履职、有为履职、创新履职。青海一些县（市、区）每年组织20%的代表开展述职评议。三是及时做好代表资格管理。各级党组织对因组织关系迁出或者工作需要等原因调离同级党代会所属范围的代表，及时停止执行代表职务；对一些受留党察看以上党纪处分、因出国出境停止党籍或丧失国籍、辞去代表职务的代表，及时终止代表资格。

——理顺工作机制。经过几年的实践与探索，各地初步形成了党委统一领导，党委相关部门分工协作、齐抓共管的工作格局。一是明确责任。代表任期制工作在党委的统一领导下，一般由党委组织部门具体牵头抓总，在组织部门成立代表联络工作机构，纪委和党委办公厅（室）等部门承担相关工作任务。二是制定具体工作制度。各地根据《暂行条例》，以制度形式进一步明确代表开展工作的途径和渠道。浙江制定出台了代表提案、代表提议、代表调研视察、代表列席党内重要会议和代表学习培训等5项具体制度。山西出台了党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众制度和党内事项通报制度、党代表活动日制度、重大决策征求意见制度、党代表质询制度、党代表接待日制度等。三是规范工作程序。各地结合代表开展工作的特点，逐步摸索出了一套行之有效的代表工作程序，进一步推动代表任期制工作运行顺畅。广东、浙江、湖南等省探索试行了代表提案提议工作办理程序，四川、辽宁等省对代表联系服务党员群众等也进一步从方式方法上作出了规范。

——落实工作机构和人员。大多数党委认真贯彻落实《暂行条例》关于“党的各级委员会应当建立党代表大会代表联络工作机构，负责代表联络服务工作”的要求，及时组建工作机构，落实工作人员。目前，成立工作机构的有20个省区市。联络机构工作人员一般按同级党代表大会代表总数的1%左右配备。

——保障工作经费。多数地方参照同级人大代表工作经费标准，将党代表联络机构工作经费和党代表活动专项经费列入财政预算，专款专用。据统计，目前全国已有17个省区市落实了代表任期制专项工作经费。

二、主要成效

—72—

从各地实行代表任期制工作情况看，各级党组织大力推动，党代表积极参与，党员群众和社会各方充分肯定。问卷调查显示，认为实行代表任期制总体效果为“好”和“较好”的占93.3%。

1．增强了代表的主体意识

实行党代表任期制，改变了过去五年“只举一次手”的现象。党代会召开期间，组织代表审议“两委”工作报告，代表联名提出提案，选举“两委”委员；闭会期间，组织代表开展联系党员群众活动、向代表征询意见和建议活动、调研活动以及代表述职评议活动等，为党代表作用发挥提供了舞台，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感，激发了代表履职尽责的意识和动力。问卷调查显示，认为党代表作用发挥“好”和“较好”的占91.1%；认为代表任期制有利于增强代表的责任感和使命感的占96.8%，认为参加党内活动经常化、作用发挥更好了的占87.5%。许多党代表表示，推行党代表任期制后，感觉自己时时刻刻都是代表，参加党内活动的次数更多了，了解党委中心工作的渠道更宽了，肩上的担子更重了。

2．密切了党群关系

各地通过建立健全代表定期接待走访和服务党员群众制度，构建起党代表与党员群众广泛联系的链条，既有利于党委各项工作建立在深厚的群众基础之上，也有利于党委及时了解和化解基层矛盾，拉近党员干部与基层群众的距离。问卷调查显示，认为党代表说话管用、能够帮助解决实际困难的占86.5%；认为实行代表任期制更有利于密切党群干群关系的占98.3%。基层党员群众普遍反映，原来“沉寂”的党代表活跃起来了，代表与党员群众的联系也更加紧密了，党员群众的诉求也可以通过代表向党委反映了。

3．强化了党内监督

通过开展党代表民主评议党委工作和“两委”委员、调研、询问、质询等活动，强化了代表的民主监督意识，拓宽了党内监督渠道，促进了党员领导干部的勤政廉政。一些市县委书记反映，实行代表任期制后，代表的主体意识更强了，参与党内活动更多了，掌握信息的渠道更宽了，民主监督的作用和效果越来越明显，对党委和党员干部转变作风起到了很好的促进作用。问卷调查显示，认为实行代表任期制有利于加强党内监督的占90.5%。

4．提高了党委决策的民主化、科学化水平

实行代表任期制后，广大代表紧紧围绕党的工作大局，对党委贯彻落实科

—73—

学发展观以及涉及改革发展稳定等重大问题，积极建言献策，拓宽了党委了解掌握基层情况的途径和渠道，有利于党委的意见主张和基层的客观实际实现有机对接，进一步提升了党委决策科学化水平。问卷调查显示，党代表中，表示参加了同级党委组织的征求意见活动的占86.7%；表示向同级党委就有关事项提出过意见建议的占68.9%；92.7%的领导干部认为代表的意见建议有助于党委制定决策、有利于推动决策落实。一些县委书记认为，实行代表任期制，代表一定程度参与党内事务，等于县委又多了一支工作力量，县委的公信力和执行力更强了。

5．健全了党的代表大会制度

调研中多数人反映，在党的代表大会定期召开的背景下，实行代表任期制，充分发挥代表在任期内的经常性作用，特别是党代表民主评议和提案提议制度的具体实施，赋予了党代表直接参与党内事务的重要职权，极大地丰富了党的代表大会内涵。问卷调查显示，认为代表任期制进一步拓展了党的代表大会功能的占93.8%，认为代表任期制有力推动了领导机关职权行使具体化的占92.6%。

三、几点思考

党的十七大作出了各级党代表大会代表实行任期制的重大决策，对于激发各级党代表大会代表参与党内事务的积极性、主动性，充分发挥代表作用，扩大党内民主，增强党的创新活力和巩固党的团结统一，具有重要意义。要更加注重坚持和体现党的领导，更加注重代表作用发挥，更加注重创新完善工作制度，认真总结经验，研究解决问题，提高党代会代表任期制工作科学化、规范化和制度化水平。

1．要进一步发挥党代会代表的作用

针对各地不同情况、不同特点，重点抓好党代会闭会期间发挥代表作用工作。一方面要全面推广代表联系服务党员群众、建立党代表工作室等典型做法，使代表联系服务党员群众工作经常化、制度化。另一方面，要抓好党代表每年对常委会、全委会及其成员工作的评价和监督工作，使代表监督工作经常化、制度化。

2．要进一步落实基层党代会代表任期制

重点抓好乡镇参照《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，全面落实乡镇党代会代表任期制工作，充分发挥代表在反映群众诉求、联系服务党员群众、开展民主监督、带头创先争优等方面的积极作

—74—

用。推动企业、机关、学校等基层单位党委根据不同特点，推进代表任期制工

作。

3．要进一步健全配套工作制度

全面总结一些地方代表任期制工作中的经验，对实践证明行之有效的做法，如提案提议、联系服务党员群众、调查研究、列席党内重要会议、学习培训等，及时用制度的形式固定下来，并不断规范；对目标明确、方法上不够成熟的做法，努力探索，及时总结规范；对方向正确、但缺乏实践经验的举措，深入调研、先行试点。要通过不断探索总结，力争形成内容完备、科学管用的代表任期制工作制度体系。

4．要进一步开展基层一线党代表培训

作为各级党代表大会活动的主体，代表的整体素质和作用发挥情况直接关系到党代表大会职权的行使，关系到党代表大会制度的健全，关系到党内民主建设的水平。要开展基层党代表教育培训工作，提高履职行权的意识和能力，确保每名基层一线党代表在任期内参加一次培训。

5．要进一步建立健全各级党代表联络工作机构

认真落实《暂行条例》要求，尽快建立健全党代表联络工作机构，加强对代表任期制工作的领导和指导。指导各地代表联络工作机构不断健全职能，提高工作人员素质，发挥积极作用。

表1河北等省区地方各级党代表联系服务群众有关情况

—75—

表2辽宁、浙江问卷调查中对党代表任期制工作的总体评价情况

—76—

以党的建设引领文明和谐社区建设

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之六

关于湖北省武汉市百步亭社区党建工作的调查

中央组织部组织二局、湖北省委组织部、武汉市委组织部联合调研组

（2012年8月21日）

社区是城市的细胞，是构建和谐社会的基石。10多年来，武汉市江岸区百步亭社区党委坚持以党的建设引领文明和谐社区建设，注重健全管理服务体系，充分发挥每个普通党员的作用，积极开展各类志愿服务活动，把服务送到老百姓的心坎上，党组织对群众“有求必应”，群众对党组织“一呼百应”，党群干群关系融洽，社区居民“亲如一家”，百姓生活和谐幸福。百步亭社区党建工作经验源于群众实践，来自基层创造，遵循了社区党建工作的规律，对于做好新形势下城市社区党建工作具有普遍指导意义。

百步亭社区位于湖北省武汉市江岸区，是1995年由百步亭集团开发建设管理，集商品房、经济适用房、廉租房于一体的混合型社区，占地3.5平方公里，人口12万。社区党委直属江岸区委领导，下设1个党总支，13个党支部，580个党小组，有党员6200多名，其中在职党员5000多名。10多年来，社区坚持以党的建设引领推动文明和谐社区建设，探索形成社区党委“二三六”工作法，推动各项工作取得显著成效。荣获全国先进基层党组织、全国文明社区、全国和谐社区、全国物业管理优秀住宅小区等近百项国家级奖项。

一、做法和经验

1．健全五级负责、一抓到底的管理网络，推进组织下沉

按照纵向到底、横向到边、网格覆盖要求，优化组织设置，配强一线力量。一是健全三级组织体系，实行五级负责制。推进组织设置与网格区域相融合，把社区划分成7个苑区、21个片区（楼群）、820个楼栋网格，形成“社区党委—苑区党支部—楼栋党小组”组织架构。依托社区党组织链条，落实“五级负责”制，即党委书记负责社区、支部书记负责苑区、支部委员负责片区（楼群）、党小组长负责楼栋、党员负责家庭，实行岗位权责阶梯式管理。二是加强楼栋管理小组，把基层组织的“根”扎进楼栋。每个楼栋配备由党小组长、楼栋长和卫生委员、治安委员、文体委员、物业房管员等“两长四员”共计6人组成的管理小组，照片上墙，电话公开，24小时履职，保证党组织链条的末端“兵强

—77—

马壮”。三是建立支部“孵化器”，不留组织“空白点”。社区党委下设综合党支部，担负党组织“孵化”功能，每当社区新苑区建成、新居民入住，综合党支部提前派员登记居民信息，寻找党员，物色人选，组建新的苑区党组织。建立网络党支部，设立党员QQQ，成立“业缘”、“趣缘”党小组，构建立体式、全覆盖的组织网络，确保党的组织设置和工作与时俱进。

2．完善支部领导、“三位一体”的体制机制，强化社区党组织核心地位

实行社区“大党委制”，吸纳社区管委会、业委会、物业公司和政府派驻机构负责人进党委任兼职委员。完善苑区党支部领导的协同运行机制：一是在人员配备上，推行各方“双向进入、交叉任职”制，苑区党支部书记、居委会主任“一肩挑”，居委会主任担任物业服务处总监，物业服务处经理、业委会小组长担任居委会副主任，形成党支部领导的居委会、业委会、物业公司“三位一体”管理体制。二是在工作运行上，凡是涉及社区建设、社区党建和居民群众利益的重大问题，由苑区党支部牵头，广泛征求意见，协商各方处理。三是在制度保障上，配套建立党支部、居委会、业委会、物业服务处共商社区事务的周例会、月民主听证会和周末接待日“三项制度”，增强党支部统筹协调服务能力。

3．建设“一好双强”、专兼结合的党组织带头人队伍，壮大社区骨干力量

着力打造思想政治素质好、社会管理能力强、群众工作能力强的社区党组织带头人队伍。一是“奉献+才艺”选配书记。坚持“四不看四看”，即不单纯看年龄、身份、文凭、资历，看奉献精神、工作能力、群众基础、文艺才干。突出“三培养”，即把志愿者培养成党员，把党员志愿者培养成党小组长，把

骨干党小组长培养成党支部书记。二是“培训+论坛”提升能力。党小组长每年一轮训，党员每月一次政治学习。开办“社区大讲堂”和“书记论坛”，专家教授讲课支招，党支部书记、党小组长登台亮相，研讨问题，交流经验。三是“述职+考评”改进管理。党支部书记、党小组长半年一述职，居民现场质询、打分。每年组织万名居民满意度问卷调查，述职和调查结果作为评价工作业绩、评选十佳党支部书记、党小组长的重要依据。

4．推行活动登记、表现反馈等制度，形成在职党员发挥作用常态化机制

一是入住登记，让数量庞大的在职党员“浮出水面”。通过建立党员联系卡，让5000多名在职党员一个不少地纳入社区党组织管理。二是设岗承诺，引导在职党员服务社区。根据在职党员工作性质和特长，组织参与志愿服务，每人每

—78—

年承诺为社区办1—2件实事。去年以来，有2000多名在职党员志愿者为居民办实事好事1.1万件。三是对在职党员社区表现情况作出评价，反馈所在单位。贡献突出的，由社区群众敲锣打鼓将喜报送到单位。

5．打造直接联系、服务到户的党建品牌，靠优质服务赢得民心

把社区党组织工作重心放到服务群众上。一是“三必到、五必访”，关爱服务到人头。社区骨干成员每人联系3至5户居民，居民有突发事情、有不满情绪、有家庭纠纷必到；对困难家庭、住院病人、下岗失业人员、劳教释放人员、孤寡老人必访。成立社区教育援助会、慈善援助会，“不让一个家庭吃不上饭、一个孩子读不起书”。采取党员结对帮扶、优先安排公益性岗位、低价出租商业门点等途径，实现下岗居民再就业。二是“一站式、零距离”，政府服务到社区。依托社区服务中心，协调政府派驻的公安、人社、司法、工商、计生等部门集中办公，为居民提供“一站式”服务。年初作出服务承诺，每月一次“上门服务”，半年一次评诺活动，年底一次服务考核，评诺及考核结果向社会公开，向辖区单位反馈，向上级党委、政府和有关部门上报。三是“标准化、低收费”，物业服务做精细。推行物业绩效居民评分制度，社区组织居民代表成立考评小组，每月检查考核物业服务质量，考评结果与公司员工报酬挂钩。降低收费标准，物业费与同片区同品质住宅相比低20%以上。四是“重特色、品牌化”，志愿服务送上门。社区党组织倡导“有时间做志愿者、有困难找志愿者”，组建“管得宽”维和队、“阳光姐妹”服务组等特色志愿服务队160多支，把志愿服务品牌叫响全国。

6．建立“六步议事”、民主管理的居民自治机制，做到“居民的事居民办、居民说了算”

探索完善社区党组织领导的居民自治机制。一是多种渠道“提议题”。通过社区网上工作室和博客、“小总理”电子信箱、门栋留言箱等形式，及时掌握居民诉求。二是多方恳谈“出主意”。对收集的议题进行分类，由党支部召集相关利害关系人、单位代表及居民代表民主恳谈会，提出解决问题的初步建议。三是议事组织“拟方案”。对于重要问题，由居民议事会根据恳谈会初步建议，拟定解决问题草案。四是张榜公示“开言路”。草案形成后，在社区内张榜公开，广泛征求居民意见。五是专家审查“定公约”。对草案反复修订，聘请法律、社会管理专业人士审查把关。六是居民表决“说了算”。将制定的公约或方案提交居民代表会议，经三分之二以上同意后实施。近年来，通过党组织领导下的“六

—79—

步议事”，制定社区公约20多个，妥善解决了停车难、宠物扰民、乱倒垃圾等棘手问题。

7．搭建文化引领、活动凝聚的群众参与平台，把广大居民紧紧团结在党组织周围

通过组织健康有益的的活动，引导居民走出家门、融入社区、愉悦身心。一是红色教育活动引导居民“爱社区、跟党走”。社区成立延安精神研究会和“五老”报告团，常年对居民群众和青少年进行革命传统教育。每年组织社区骨干、优秀青少年赴省内外红色教育基地学习培训。每月举行一次升国旗仪式。每年“七一”结合表彰，举办一次优秀党员事迹报告会和先进人物事迹展览。二是民俗节庆活动弘扬传统、和睦邻里。每年春节举办“万家宴”，元宵节举办灯会，中秋节举办“团圆宴”，重阳节举办“敬老会”。三是群众文体活动激发活力、陶冶情操。发动有文艺特长、有活动热情、有组织能力的居民骨干带头，组建腰鼓队、太极拳队等100余支群众文化队伍。打造五分钟“文体活动圈”，每月举行一次大型文体活动，每周举行一次主题活动。四是文明创建活动美化家园、提升素养。举办居民道德论坛、文明讲坛、礼仪讲座等活动，评选表彰“十大孝子”、“五好家庭”、“百佳和谐家庭”、“五好文明门栋”和“十大诚信经营商户”。组织居民为社区200多个造型各异的亭台赋亭名、题楹联，开展诗友会、歌友会、书友会、棋友会活动，培育独具特色的百步亭文化。

8．探索企业支持、市场运作的投入保障机制，引导社会力量参与社区管理服务

树立经营社区理念，以市场运作方式建设和服务社区，变“政府办社会”为“企业服务社区”。一是社区活动场所由企业配套。将办公活动场所、公共服务用房、文体活动设施等纳入社区建设总体规划，政府不花一分钱。二是社区工作经费由物业支持。坚持物业费取之于民、用之于民，物业费除支付员工工资外，其余全部用于社区党组织活动和补贴社区工作人员报酬，10多年累计为政府节省开支1亿多元。三是便民生活服务由市场提供。协调与居民生活密切相关的各类组织，规范服务标准，形成了金融、邮电、超市、服装、美容、维修、家政等门类齐全、方便快捷的“5分钟生活服务圈”，实现了便民服务进家庭、便利消费进社区。

二、成效及反映

百步亭社区通过抓党建、聚民心、促和谐，各项工作取得上级满意、党员

—80—

支持、群众拥护、社会认可的明显成效，主要体现四个方面：

1．社区党组织坚强有力，真正做到了“一呼百应”

通过推行网格化管理，完善区域化责任体系，加强思想引领和活动凝聚，使社区党组织的触角延伸到了各个角落及各类人群，居民都对党充满了朴素、真挚、浓烈的感情，由衷地相信党、拥护党。许多居民反映，社区党组织对每个居民家庭的情况、需求和困难，都非常清楚，感到组织、干部就在身边。社区组织活动、开展工作，党委一声令下，半小时通知到3300名“两长四员”，两小时通知到每个家庭。社区就像一个大学校，感化教育着每个人，现在，每年要求入党的有上百人。党的十七大前夕，1万多居民千针万线绣党旗，表达“百步亭人永远跟党走”的坚定信念和共同心声。

2．社区服务“有求必应”，真正做到了老百姓的心坎上

通过建立健全多类型、经常性、广覆盖的服务体系和工作机制，最大限度地满足居民需求，真正做到了事有人管、难有人帮、苦有人问。近两年，社区走访了所有家庭，解决居民难题12万个；每年为60岁以上老人、10岁以下小孩以及育龄妇女免费体检，为2万多户居民建立健康档案；资助1200多名家庭困难学生完成学业，救助2000多个困难户，帮助2800多名下岗居民再就业。许多居民说：“凡是我们想到的，社区都想到了；凡是我们想办的，社区都办到了，社区是我们贴心贴肝的依靠。”

3．社区关系融洽和谐，真正做到了居民“亲如一家”

坚持正确处理党组织与自治组织、企业与社区、物业与业主、社区与驻区单位、党员群众等相互之间的关系，凝心聚力共建文明和谐社区，把一对对矛盾体变成了利益共同体、和谐体。针对一些社区居民“老死不相往来”的现象，组建文化团队和志愿者队伍，开展丰富多彩的社区活动，将不同性别、不同年龄、不同职业、不同阶层的居民请出家门，在活动中加深了解、增进感情。一些武汉市民眼中的百步亭，人人争着做好事，个个比着做好人；年轻人帮老年人，“空巢老人”享温馨；婆媳对夸，夸出和谐人家；富家结穷亲，结出真感情。

4．社区管理文明有序，始终保持了“十无、十没有”

12万人集中居住，各类人群就业方式、思想观念、收入水平、行为素质差异较大，管理难度很大。10多年来，百步亭着力打造“绿色社区、安全港湾、温馨家园”，在管理上实现了“十无”：无违章搭盖、无开窗设点、无占道经

—81—

营、无油烟扰民、无泥巴路、无广告乱贴、无居民摘花踩草、无烟头、无纸屑、无果皮。保持了“十个没有”：没有大的邻里纠纷，没有越级上访，没有群体性事件，没有火灾，没有扒窃，没有邪教活动，没有未成年人犯罪，没有刑事案件，没有不良网吧，没有黄赌毒。社区居民骄傲地说：“选择了百步亭，就是选择了幸福生活。”

三、认识与思考

当前，伴随着我国的城市化，一些地方城中村改造步伐加快，新建社区不断增加。如何加强和改进城市社区特别是新建社区工作，优化社会管理，夯实党在城市基层的执政基础，是一个重要而紧迫的问题。百步亭社区的经验，较好地回答了这个问题，带给我们许多思考。

第一，关于城市新型社区建设“走什么路”的问题

目前看，一些地方社区开发建设与管理服务严重脱节，开发商卖完房子“一走了之”，后续管理服务和投入跟不上；社区党的领导“停在口号上”，政府服务“浮在表面上”，居民自治“留在文件上”。百步亭社区探索“党的领导、政府服务、居民自治、市场运作”社区发展模式，开发商自觉承担社会责任，既负责开发建设，更负责建成后的社区管理服务和后续投入。注重健全社区党组织，在党组织领导下，完善社区各类组织和机构，整合各方力量，变“各自为战”为“共同奋战”。这一做法使建设、管理、服务融为一体，弥补了地方党委政府在新建社区中的“不足”，节约了行政成本，解决了社区资金短缺问题。专家算了一笔账，如果全国的新建社区都采用这一模式，一年至少可为国家节约资金4000亿元。

第二，关于城市社区党建工作“怎么抓好”的问题

如何在现有基础上，进一步提高城市社区党建“三有一化”工作水平，百步亭社区的做法值得借鉴。一是在有人管事方面，突出抓好“三支队伍”，即社区党组织书记、专兼职党务工作者和党员志愿者队伍，把他们培养成引导群众、组织群众、发动群众、服务群众的骨干力量。二是在有钱办事方面，开辟“三条渠道”，即在加强政府财政投入、党费支持及社会力量赞助的同时，积极引导开发企业投入。三是在有场所议事方面，在确保场所设施面积、条件的基础上，注重强化综合服务功能，打造“三个中心”，即把场所建设成便民服务中心、文体活动中心、医疗卫生服务中心，使居民群众“生产离不了、生活离不了、感情离不了”。四是在推动区域化方面，建立完善相应领导体制机制，

—82—

尤其重视协调利益关系，在党组织的领导下，使社区内各组织、各单位、各群

体结成紧密的利益共同体，从根本上调动参与社区建设的积极性。

第三，关于新形势下城市基层社会“如何管理”的问题

如何加强城市基层社会管理，百步亭社区的经验是“五个好”。一是要有一个好思路，旗帜鲜明地提出社会管理“方向在党委，关键在支部，力量在党员，主体在群众”。二是要有一个好体制，就是整合社区党组织、政府部门、居民自治组织和经济社会组织等各方资源，将各自为战的“单一”职能，转变为整体服务社区的“统一”职能。三是要有一支好队伍，就是打造一支真情服务群众、善于做群众工作、善于化解矛盾纠纷的社区工作者队伍。四是要有一个好办法，就是紧紧扭住服务不放松，把管理寓于服务之中，以服务促管理，小事不出楼栋，矛盾不出社区。五是要有一个好机制，就是坚持党领导下的居民自治，实现“群众工作群众做”。

—83—

到群众中去拜人民为师

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之七

关于上海杨浦区推行“一线工作法”情况的调查

中央组织部组织二局

（2012年9月4日）

我们党的最大政治优势是密切联系群众。当前，在体制转轨和社会转型期，推动机关干部下基层、直接联系服务群众，为基层解难题办实事，显得更为紧迫和重要。上海杨浦区高度重视做好群众工作，针对区域发展和民生改善的需要，2005年创造性地提出“一线工作法”，做到“知民情，情况在一线了解；解民忧，问题在一线解决；聚民智，工作在一线推动；听民意，干部在一线考评”。经过七年多的实践，形成了主动了解群众诉求、上下联动解决问题、评价评估考核反馈的完整工作体系，并与全市开展的机关干部组团式联系服务群众紧密结合，不断从工作内涵、工作主体、服务对象上拓展深化，创出了过得硬、立得住的群众工作品牌。

为建立机关干部直接联系服务群众制度，推动基层组织建设年各项工作，2011年底，我们会同上海市委组织部对杨浦区推行“一线工作法”情况作了专题调研，先后分类召开了市区组织部门和区“一线工作法”领导小组办公室、街镇领导、委办局领导、机关干部、社区干部、居民代表等专题座谈会；查阅了有关制度文件和台帐资料；实地参加了有关社区居委会“一线工作法”联系群众工作日集中活动，走访慰问了困难党员家庭。在此基础上，形成了这个报告。

一、主要背景

杨浦区地处上海中心城区东北部，面积60多平方公里，常住人口130万，是中国近代工业和高等教育发祥地，区域内有高校14所，在校大学生、博士硕士生占全市的近一半。杨浦区实行“一线工作法”的背景：一是区域转型发展。从2003年上海市作出建设杨浦知识创新区的决定，到2010年被确定为首批国家级创新型试点城区，杨浦区经历了从“工业杨浦”向“知识杨浦”的历史嬗变，改革转型加剧了利益关系调整，加剧了高智力群体、普通劳动者“二元”结构态势，使得新老矛盾同时集聚，各阶层群众诉求相互交织，迫切需要上级党组织服务凝聚群众，增添发展“动力”。二是民生有待保障。杨浦作为老城区，

—84—

经过多年改革发展，国有企业从1200家锐减到200家，产业工人从60万下降到6万，各类社会救助对象列全市中心城区第一，二级以下旧里和棚户区占全市1/4，旧改、就业、救助压力增大，基层积聚着大量民生问题，迫切需要上级党组织回应群众诉求，解难题保民生。三是干部需要“补课”。据统计，全区58.1%的处级干部和新进机关年轻干部没有基层经历，普遍感到“本领恐慌”，深入基层不够，对群众感情不深，不会做群众工作，迫切需要上级党组织引导干部到基层接受锻炼、提升能力，担当起发展重任，不负群众期望。

针对上述情况，杨浦区于2005年初推出“一线工作法”，大体经历了三个阶段：一是萌芽阶段。上世纪90年代，每年冬夏两季区级领导班子成员带领部门干部，集中深入到各街镇、居委会听取群众意见。二是创设阶段。2005年结合先进性教育探索推出“一线工作法”，组织领导干部、机关干部定时定点走访街镇和居委会，解难题、办实事，并建立长效化联系服务制度。三是发展阶段。近年来，特别是2010年以来，将组团式服务纳入“一线工作法”，实行各级各类党组织和党员干部普遍走访、联系服务，形成全天候、全方位、全领域、全覆盖格局。

二、做法特点

杨浦区“一线工作法”可概括为“四个一线”，即知民情，情况在一线了解；解民忧，问题在一线解决；聚民智，工作在一线推动；听民意，干部在一线考评。

1．畅通“六条渠道”，在一线了解民情

一是局处干部联系街居。全区24名局级干部定点联系12个街镇，每月开展一次下访，听取一次街镇工作汇报，进行一次民情分析。300多名处级干部，每人带领1—2名机关干部作为联络员，每月第二周周四到定点联系的居委会，面对面服务群众。二是机关事业党支部联系基层党支部。组织机关、国有企事业单位党支部与858个社区、“两新”组织党支部结对共建。三是党员干部联系困难家庭。5000多名党员干部与8842户困难家庭结对帮扶、助困助学。四是基层党组织和党员组团式联系服务群众。将300多个居民区划分为2088个责任网格，组织居委会、业委会、物业公司、区域单位和民警、医生、机关党团员等共计2.3万人参加，组建2105个服务团队，上门走访服务居民，目前已走访40多万户，占83%。五是党代表定时接待群众。每月15日组织330多名市区党代表，轮流到街镇党员服务中心接待群众，每年两次集中到社区接待群众。六是网络即时互

—85—

动。开通“书记•百姓网上通”、“区长在线”，区委领导每季度一次、区政府领导每月一次，在网上与干部群众互动交流，同时建立基层党组织书记微博，听取意见。

2．加强“四方联动”，在一线解决问题

一是领导干部现场解决。依托职能部门，通过现场办公等形式，解决问题6000多个。二是服务团队上门解决。结合网格走访、组团服务，解决群众诉求问题10411个。三是条块单位协同解决。对需跨部门解决的环境保护、综合治理、联合执法等问题，由有关区领导牵头组织相关部门，在街镇召开联席会“会诊”解决。四是区“一线办”统筹解决。重要复杂疑难问题，由区“一线办”网络平台登记受理，统筹协调解决，或提交区委常委会、区政府常务会研究解决。

3．建立“三项制度”，在一线推动工作

一是民情分析制度。各街镇每季度梳理一次社情民意，各职能部门每半年汇总分析一次问题受理情况，作为完善决策、改进工作的参考和依据。二是综合研判制度。区“一线办”综合研判涉及面上的问题，督促有关部门建立长效机制解决。如针对动迁群众反映的早拆少得益、晚拆多得益的不正常现象，推动有关部门率先在全市实行拆迁补偿、评估、房源和使用等情况“六公开”的“阳光动迁”机制，改变不合理做法，加快了动迁进程。三是责任追究制度。对正常情况下应予解决而未解决的问题，严格追究部门责任。如对群众反映的下水道阴井盖损坏但久拖不决问题，召开全区大会通报警示，督促转变作风、提高效能。

4．坚持“双管齐下”，在一线考核干部

一是抓目标考核。年初组织制定干部联系服务群众工作目标书，承诺要办的实事；每季度制定下发工作指导性意见；每月部署联系服务“规定动作”，要求结合自身及群众实际安排特色活动和“自选动作”，落实情况记入干部“民情日记”，定期督查考核。二是抓群众测评。年底委托社会第三方以明查暗访、随机抽样、问卷调查等方式，对领导干部和街镇、部门工作进行群众满意度测评，建立与日常考核、年终述职、绩效考核相结合的综合考评体系。

从调研了解的情况看，我们感到，杨浦区“一线工作法”有四个鲜明特点：一是联系群众的直接性。推动党员干部下基层，直接与群众面对面，直接了解情况，直接服务群众。居民群众说，“干部就在身边，随时都能找到”。二是解决问题的快捷性。现场解答，当场拍板，就地解决，避免推来绕去。以前有

—86—

的群众抱怨，“我们跑来跑去，部门转来转去，开会议来议去，结果是问题哪里来哪里去”，现在这种现象已杜绝。三是为民服务的全员性。以党组织为核心、机关干部为主体，发动街道社区范围内条块单位、各类组织和在职党团员等，全员联系、全员服务、全员推动。四是工作内容的拓展性。做到了“五个拓展”，即由党员干部服务群众向群众自我管理、自我服务拓展；由联系服务居委会向联系服务驻社区机关、企业、部队、院所等单位拓展；由调动区属资源向整合区域资源、社会资源拓展；由单纯注重快速解决问题向全方位、高效能服务拓展；由推动干部知民情、解民忧向育干部、促工作拓展。

三、社会反响

杨浦区“一线工作法”荣获第一届全国基层党建创新最佳案例奖和上海市有关奖项，我部和中宣部等均通过不同形式宣传推介。从各方反映看，“一线工作法”促进了改革发展稳定，取得了社会广泛认同的效果。

社区居民反映：“一线工作法”是“民情直通车”，帮助解决了急难愁问题，拉近了干群之间的距离。“一线工作法”发挥了民情“窗口”、互动平台作用，是设在居民家门口的社情民意站、投诉咨询处和困难帮扶点。不少社区居民反映，实施“一线工作法”后，意见好提了，急事愁事有人管了。有的居民说，通过“一线工作法”，反映问题的渠道直接、畅通，解决得好，完成率高，百姓受益。有的居民谈到，干部把大家的事当自己的事，最想办的给办了，最需要解决的给解决了，“一线工作法”确实为群众办事，与百姓贴心，是一个好办法。据统计，“一线工作法”实施七年，直接解决群众反映的各类问题2万多件；区千人问卷调查显示，96.7%的居民认为有效解决了老百姓急难愁问题，群众满意率90%以上。

居委会反映：“一线工作法”是“工作助推器”，增强了基层干部底气，提升了基层组织威信。“一线工作法”引导干部不仅帮助群众解决问题，还指导居委会开展工作，以“公转”带“自转”，起到了“输血”加“造血”作用。一些居委会的同志讲，这些干部来自不同单位，工作经验丰富，使我们开阔了眼界，学到了不少新知识、好方法。上海财大居民区的同志讲，以前做工作常常感到心有余力不足，现在领导下来当居委会的“编外干部”，一起定计划、搞活动，“帮手”多了，工作活了。大家谈到，许多领导干部积极牵线搭桥，组织居委会与周边单位结对共建，调动外部力量为居民群众服务，搭建了很大的工作平台，颇有点“呼风唤雨”的感觉，在群众中发声更响了。

—87—

领导干部反映：“一线工作法”是“服务责任区”，强化了执政为民意识，使服务群众成为一种责任和习惯。五角场街道党工委负责同志说，“一线工作法”的联系范围，实际上就是干部的服务“地盘”，大家一年365天，天天开着手机，群众需要随时出现，社区有事及时处置。江浦路街道办事处负责同志认为，“一线工作法”引导干部到基层服务，为群众尽责，多年下来，这种意识和理念已经入心入脑，变成了干部的日常行为习惯。有的干部讲，不只是集中活动日，就是平常甚至节假日，也经常去“点”上转一转、看一看，力所能及帮助群众办事。一些区直部门领导干部说，对群众反映的问题，我们不一定能百分之百解决，但一定会尽百分之百的努力。区建设交通党工委负责同志讲，服务不是空话，必须要既“见物”又“见人”，多替群众考虑，这些年在规划选址、道路施工等工作中没发生一起事故，无一人上访，靠的就是这一条。一些干部群众说，带着责任，多接触实际，想当然的事就少；多接触群众，官气就少；多接触民情，浮夸就少。

年轻干部反映：“一线工作法”是“培训主阵地”，加强了实践锻炼，提高了实际工作能力。在“一线工作法”中，年轻干部是领导干部的联络员，协同配合开展工作，这种“导师带徒”、言传身教的方式，使那些缺乏基层经历的同志学有目标、干有方向，很快掌握了工作技巧和“实战”方法。长白新村街道办事处的同志谈到，“一线工作法”是展示综合能力的舞台，原来有的干部连居民家的门都敲不开，现在好了，能与群众走在一起、聊在一起、干在一起了。许多年轻干部反映，到基层实践锻炼后，沟通、辨别、协调和执行能力大大提高，会说群众听得懂、能接受的话了。有的同志讲，最大的收获是与群众建立了像亲戚朋友一样的感情。区千人问卷调查显示，97.8%的受访者认为，“一线工作法”增强了年轻干部联系群众和为民办事能力。

政府部门反映：“一线工作法”是“工作试验田”，完善了政策措施，提高了工作质量。许多政府部门负责同志讲，所联系的街居实际上是了解部门工作在基层落实情况的检验点，也是制定新政策、推开新工作的试验田。区委政法委负责同志说，在完成上级任务的同时，依托“一线工作法”发动群防群治、开展禁毒宣传效果很好，被评为公安系统先进。大家认为，通过“一线工作法”完善政策的过程，既是改进工作的过程，也是教育引导群众的过程，这实际上是一回事。

区信访办的同志说，通过基层反馈情况“查漏补缺”，把工作做在前面，

—88—

群众对上反映问题自然就少，现在全区信访问题和信访量每年下降6至10个百分点，2010年下降21%，2011年信访件次下降27.4%、人次下降13%。有关部门结合“一线工作法”，推出“满意物业”、“达标市容”、“名师课堂”、“健康快车进社区”等几十项惠民政策，受到了群众欢迎。

四、经验启示

杨浦区七年如一日实施“一线工作法”不容易，更为可贵的是，他们适应形势发展，不断在内容形式、方法机制上创新完善，使群众工作焕发出旺盛生机和活力。这对于建立机关干部直接联系服务群众制度，落实基层组织建设年工作，具有重要启示。

1．必须立足于直接联系

“一线工作法”有效解决了机关干部脱离基层、脱离群众、脱离实际的问题。实践证明，联系群众是党员干部的基本功，不能以服务代替直接联系。目前，有的干部连群众的门都敲不开，不会与群众平等交流，说的话群众听不懂，干的事群众不理解，这是不正常的。同时，我们真切感到，联系群众贵在直接、重在经常，必须像“一线工作法”那样，“一竿子插到底”，定时、定点、定人、定目标，人对人、面对面、手拉手，了解群众的真实想法。座谈时有的同志讲，要人到、心到、感情到，像“鱼儿”生活在“水”中，从“水”中汲取营养，学会翻腾的本领，很有道理。

2．必须聚焦于解决问题

“一线工作法”要旨是为民服务，核心是解决问题。通过十万余次走访，万余场宣讲报告，万余件难事实事，让百万群众受益受鼓舞。实践证明，与群众打交道，解决问题是立身之本，最有说服力；解决不了问题，方法不是好方法，干部不是好干部，“包装”得再好也没用。我们推动干部直接联系服务群众，加强基层基础，不是讲空话而是办实事，一定要以解决问题为导向，把基层组织难题和“柴米油盐酱醋茶”等群众最关心最直接最现实的利益问题，作为各级干部的“头等大事”，明确责任、时限和考评标准，竭尽全力办好，这样才能增强感染力和影响力，关键时候“镇得住台”。

3．必须依托于组织整合

当前，社会阶层分化，利益格局复杂，群众诉求多样，单靠某一方面力量，不能“包打天下”。杨浦区以街道社区党组织为核心，以区域化党建为平台，引导所有单位党员干部、经济社会组织、社会工作者和志愿者直接服务群众，

—89—

广泛发动群众、服务群众。比如，在动迁工作中，除街道社区正常工作力量外，组织律师、调解能手、法律顾问等“明白人”进社区，使民意上达、满意拆迁成为常态。借鉴这些做法，要实施系统动员、条块联手、全员整合，把基层组织建设成为为群众谋利益的战斗堡垒，让党员干部在直接服务群众中体现先进性，构建组织引领、干部带头、各方参与、社会协同的格局。

4．必须着眼于历练干部

杨浦区通过“导师带徒”的办法，引导干部到基层实践中砥砺作风，积累经验，增长才干。实践证明，大楼里培养不出与群众的真感情，学不到实打实的群众法子，自觉自发地走进基层，真心实意地服务群众，才能入耳入脑、入心入行，转化为思想行为、价值追求和实际能力。我们要牢固树立在基层积累实际经验的导向，引导机关干部到基层实践中开眼界、学见识、长本事，争做深入基层的带头实践者、服务群众的坚定执行者和群众利益的自觉维护者，为我们党长期执政奠定坚实的群众基础。

—90—

—91—

让党的旗帜高高飘扬

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之八

加强和改进注册会计师行业党的建设调查

中央组织部组织二局

（2012年9月18日）

注册会计师行业专业性强，知识分子密集。2008年以来，在财政部党组领导下，中国注册会计师行业党委认真学习领会中央精神，以开展深入学习实践科学发展观活动和创先争优活动为契机，着眼于破解难题，实现长效，创新行业党建工作管理体制，建立行业创先争优科学机制，强化改革创新行业党建制度，构筑行业政治系统立体网络，使行业党建功能定位初步明晰，行业党的组织建设逐步健全，党在行业执政基础有力夯实，行业科学跨越发展全面推进，行业社会影响和作用显著提升。截至2012年7月底，全国有会计师事务所党组织3264个，行业党员34842人。

党的十七大以来，党中央高度重视社会组织党建工作。2008年2月，中央决定以会计师等行业为突破口积极探索加强新社会组织基层党建工作。党的十七届四中全会对统筹推进会计师行业等领域党建工作提出了明确要求。按照中央部署，2009年10月，中央组织部、财政部党组联合下发《关于进一步加强注册会计师行业党的建设工作的通知》，制定了具体措施。为认真总结四年多来注册会计师行业党建工作的做法与成效，进一步加强社会组织党的建设，我们对这项工作进行了专题调查，形成了本报告。

一、基本做法

注册会计师行业是运用专业特长，对企事业单位会计信息进行鉴证，并提供会计、税务、管理咨询等商务服务的中介行业，近年来行业规模、从业队伍、社会影响不断扩大，成为我国经济社会监督体系的重要组成部分和推进社会管理创新的重要力量。其作为典型的社会组织，呈现出鲜明的执业独立性、产权私有性、人员高知性、行业同质性特点。这些鲜明特点使在注册会计师行业推进党建工作面临着“谁来干”、“怎么干”、怎样“干得好”、怎样“干下去”等难题。

中国注册会计师行业党委在财政部党组的领导下，在学习领会中央精神的基础上，充分发挥行业系统优势，从解决开展行业党建工作最紧迫的问题入手，

—92—

逐步形成了2009年创体制、2010年建机制、2011年强制度、2012年筑网络的“四部曲”战略。其中，创体制重点解决“谁来干”的难题，建机制重点解决“怎么干”的难题，强制度重点解决怎样“干得好”的难题，筑网络重点解决怎样“干下去”的难题。在此基础上，初步探索形成了“杠杆化行业指导系统党建工作体系”，即以体制为“支点”，以机制、制度、网络等为“杠杆”，以推进“四部曲”中采取的抓关键、定目标、明责任、促结合、强基层等措施为“着力点”，全面“撬起”了点多线长面广的注会行业党建工作。截至2012年7月底，全国有会计师事务所党组织3264个，其中独立党组织2641个，联合党组织631个；全行业有党员34842人。

1．创新行业党建工作管理体制

根据事务所分支机构遍布各地、跨地域开展业务较多的实际，各级注册会计师协会自上而下组织体系完备、行业长期由财政部门归口管理的特点，把财政系统领导优势与协会系统的组织优势相结合，探索建立起了“以条为主、条块结合”的行业党建工作管理体制，使行业党建工作有了明确的责任主体，理顺了行业党建上下工作关系。

一是发挥财政部门领导优势加强组织领导。财政部党组把行业业务主管职责与行业党建指导职责有机结合，实行与部机关党建工作及政治活动统筹部署、统筹推进，作为财政部门一项重要工作自上而下层层部署、层层推进。开展事务所学习实践活动中，谢旭人部长亲任活动领导小组组长，部内有关司局单位负责人为成员，有效整合了部内工作资源，促进了活动成功开展。开展行业创先争优活动中，财政部创先争优活动领导小组下专设行业指导办公室，加强了统一组织和分类指导。各地方财政部门党组也比照财政部工作模式，形成了党组书记重视抓、分管领导亲自抓、其他成员配合抓的行业党建工作格局。

二是发挥行业系统管理优势具体指导推进。2009年10月，依托中国注册会计师协会组建了中国注册会计师行业党委，作为行业党建工作的全国指导机构，此后在两个月内组建了各省级行业党委，并相继在199个地市组建了行业党组织，使各级行业党建工作有了明确的责任主体。其中，根据省级行业党组织特有的主体优势、枢纽优势、前沿优势，以其为行业党建工作的关键层级，赋予工作权责，履行本地区行业党建工作组织者、执行者、指导者的职责，并加强考核评价和督促指导，切实做到“省级抓、抓省级”。各级行业党组织在财政部门党组领导下充分发挥主导作用，自上而下推进行业党建工作。上下级行业

—93—

党组织之间层层签订责任书，明确职责任务，及时进行调度、督促和通报。实行行业党组织委员建立联系点和分片包干，定期实地指导，现场解决问题。建立“会费补一点，党费返一点，事务所筹一点”的党建经费保障渠道，中注协通过“以奖代补”方式向各省份下拨党建经费补助累计达2000多万元，支持各省级行业党组织的工作，地方注协将本级行业党组织经费列入工作经费预算来保障。采取“一竿子到底”的工作方法，“一竿子到底”抓部署，对行业党建重大工作及政治活动的启动、布置，都采取全国电视电话会议形式，分会场直至事务所较集中的地市乃至县级城市，使工作部署全行业同步；“一竿子到底”抓培训，把所有事务所党组织书记，均分批集中到北京来培训，并综合运用现代远程教育系统、寄送学习资料等形式，提高参学率；“一竿子到底”抓答疑，举办各类研讨班集中研究解决实践难题。

三是积极争取地方党委政府及组织部门支持指导。各级财政部门党组、行业党组织在开展行业党建工作中，定期与地方党委的组织部门、党工委联合召开行业党建工作协调会，建立起了行业党建工作的定期沟通汇报机制。及时编发工作简报，在向全行业通报工作进展和成效的同时，对工作得力和不力的地方，把相关简报报送财政部门一把手，连续3次排名在后的，报送省委组织部长，收到了激励先进、鞭策后进的效果。各地方财政部门、行业党组织在基本政策要求、党组织组建、书记选拔、党务工作者培养、党员教育管理、组织发展、党外人士的参政议政等诸多方面，积极寻求地方组织、统战、党工委等部门的支持和指导。

2．建立行业创先争优科学机制

着眼于持续激发创先争优内生动力，探索设计了以“指标导引、自动比动、激励约束、综合评价”为主要内容的创先争优科学机制，使各类主体自觉对照标杆、学习标杆、赶超标杆，有效解决了党建与业务“两张皮”的问题。

一是构建创先争优综合评价指标体系。研究设计了会计师事务所综合评价指标体系，分大、中、小型事务所和合伙人（股东）、注册会计师、一般从业人员六类，从业务、党建的十多个方面，设计了1561个具体指标，确定了评分标准，使党建与业务指标融为一炉，并强调评价指标口径、范围的一致和规范，以成长性指标引导被评价事务所和个人向先优看齐。调研组在各地看到很多事务所都以“创先争优找差距”为标题，在办公场所显著位置悬挂“得分对照表”，公布每项指标本事务所得分、全国先进分和平均分、本地区先进分和平均分，

—94—

事务所合伙人和党组织负责人都主动对照指标赋分要求，加强硬件、软件配备。据调查，全国事务所党组织中，有活动场所的达93%，有经费保障的达86%，党费收缴正常的达97%，组织活动正常的达94%，主任会计师与书记“一肩挑”的达73%，领导班子健全的达96%，“三会一课”等党务工作基本制度健全的达91%，党员合伙人占合伙人比例超过三成的达61%，党员占员工比例超过15%的达59%。

二是运用指标体系纵向横向广泛比较。组织指导各事务所和从业人员按照自己所属类别填报相应信息，引导和督促其做到“三比”：与自己比、与周边比、与先进比。通过横向纵向全面比较，找准自己的优势、差距和在本地区乃至全行业中所处的位置，有效激发了创先争优的内在动力。

三是根据比较结果树立标杆对标提升。各级行业党组织和注协对综合评价结果分级逐步公开，在全国、各省份乃至地市范围内分别树立不同层次和领域的先优标杆，并与百家事务所综合排名、分级分类管理挂钩，推动事务所发展由自发型向引导型转变、行业服务由被动型向主动型转变、行业党建工作由外力号召型向内生机制型转变。先后挖掘行业内不同层次、不同类型、不同领域的先优典型1400多个，分类选树典型，利用简报、网络等媒体，在行业内外大力宣传，并将好的做法和经验汇编成册、在会议上交流，大范围推广。开展了“十百千”争创活动，表彰了10家先进地方行业党组织，100家先进事务所党组织和1000名优秀个人。建立了一诺三评制度，每年初组织行业各级党组织和党员公开承诺，每年末组织上级行业党组织负责人点评、党员群众评议，定期评选表彰、倡树标杆；全国行业党委每年初对各省级行业党组织点评。

3．强化改革创新行业党建制度

着眼于巩固和扩大体制机制建设的成果，进一步实现创先争优、行业党建的“长动”，根据行业党建发展新形势、新要求，进行顶层设计、制度创新，全方位构建“结构合理、内容完备”的行业党的建设制度体系，实现了行业党建制度导先、制度导优、制度导善。

一是明确制度建设主体。明确了各级财政部门、行业各级党组织、注协、事务所四类责任主体，根据各自工作实际，分别制定制度建设计划，拉出明细单，排出时间表，做到层次明确，各尽其责。据调查，全国行业党委和注协层面制定制度36个，修订制度27个；各地方层面制定（修订）808个；事务所层面制定35463个，修订21626个，基本形成了行业发展和党建工作新型制度规范体系。

—95—

二是明确制度建设内容。按照优化基层党组织设置形式，强化组织功能，创新活动内容和载体，发挥行业各级党组织、党员作用的要求，围绕行业党组织建设、党员教育管理、组织发展、书记选拔、经费保障等制定、完善各项规章制度，初步建立起一整套行业党建工作规则。

三是明确制度建设方式。根据梳理查摆的具体情况，分别采取不同的制度建设方式，即：制定新的制度，对制度薄弱或欠缺的方面及新领域，制定和规范；修订原有制度，对已有的各项制度规范根据形势发展变化，修订和完善；清理无效制度，对适用期已经过时、不能满足现实需求的，清理和废止；完善配套制度，制定落实、执行主体制度的相应措施和办法；研究长远制度，着眼于促进行业党建工作长效化，研究制度建设的新领域、新举措。

4．构筑行业政治系统立体网络

着眼于解决使行业党建工作干下去、成果持续扩大的难题，探索构建“技

术支撑、互融互通”的行业党建和行业发展立体综合网络。

一是全面实现信息化。实施行业信息化战略，开展“网络建设年”活动，在行业党的建设和行业发展各个环节、领域，全面运用现代信息技术，推动行业党建和业务的“流程再造”。

二是纵向深化“多部曲”。以信息技术为基础，把体制、机制、制度有机联通、整合起来，使体制有序运行、机制高效实施、制度有效执行，在此基础上，分别以文化、人才、国际化等为主题确定今后几年的工作任务。

三是横向拓展抓党群。开展行业统战工作，重视行业党外代表人士的培养和使用，行业内现有各级人大代表、政协委员达647人；开展行业团建工作，成立中国注册会计师行业团委，有20个省份成立了省级行业团组织，807个事务所成立了团组织，其中综合评价排名前50家的全部成立了团组织；开展行业工会工作，有9个省份成立了省级行业工会，有1448个事务所成立了工会组织。行业各级团组织广泛开展活动，发挥了后备军和突击队作用；行业各级工会组织认真履行职能，维护从业人员解决切身利益，化解矛盾，促进和谐。

二、主要成效

四年多来，注册会计师行业党建工作取得了明显成效，主要体现在：

1．行业党的组织逐步健全

党组织全部覆盖了有党员的事务所，向所有无党员的事务所派出了党建工

作指导员或联络员，实现了党的组织和党的工作在行业的“全覆盖”，并把事

—96—

务所党组织隶属关系和行业党员组织关系全部接转到了行业内，实现了“双理顺”，从全国到地方，系统化的注册会计师行业党的组织体系已经基本形成。各级行业党组织机构日趋健全，工作日益规范，队伍日渐成熟，普遍形成了较为高效的工作机制，建立健全了工作制度，有效承担起了管理本地区事务所党组织的职责，影响力和号召力不断增强。广大事务所党组织在开展党建工作的实践中得到了丰富历练，党务管理水平不断提高，软件建设、硬件配备、工作机制日趋完善，战斗堡垒作用有效发挥，已经成为事务所建设和发展不可或缺的力量。

2．党在行业执政基础有力夯实

广大从业党员的政治归属感显著增强，合伙人（股东）对党建工作更加拥护支持，从业人员政治热情高涨。三年多来，先后有6472名从业人员递交了入党申请书，非党员员工递交入党申请书比例超过10%的事务所党组织达44%。行业内有2人当选为党的十八大代表，8人当选省级党代会党代表。据调查，73.4%

的从业人员认为行业党建工作开展以来，所在事务所的凝聚力显著增强或较大增强；超过95%的从业人员认为所在事务所合伙人对党建工作非常支持或较为支持。

3．行业跨越发展全面推进

行业党建工作的加强和改进，为行业发展提供了强大政治保障，“党性为基、诚信为本、务实为要、发展为上”理念日益深入人心，行业诚信建设不断强化，行业发展战略持续深化。全行业业务收入从2007年的276亿元增长到2011年的436亿元，翻了近一番。2011年与2007年相比，本土事务所中年收入超过5亿元的大所由1家发展到10家；年收入超过或接近10亿元的从无发展到3家。据调查，83.1%的从业人员认为党组织对促进事务所发展作用较大。

4．行业社会地位和声誉显著提升

行业党建工作的全面加强，促进了行业服务国家建设能力的提升，受到社会各界的广泛关注和赞誉。建党90周年之际，有3家地方行业党委被中央授予“全国先进基层党组织”荣誉称号；行业内有20多个党组织和个人受到省级党委及有关部门表彰。2012年“七一”前夕，行业内有6个党组织和1名党员在全国创先争优表彰大会上受到表彰；有32个单位、16名个人被省级党委及其组织、党工委等部门授予各种荣誉称号。

三、几点思考

—97—

注册会计师行业党建工作的实践，逐步形成了一些体现社会组织特点、符合社会组织发展规律和社会组织党建工作要求的做法与经验，可以为当前我国社会组织党的建设提供一些启示和借鉴。

1．条块结合、齐抓共管是推进社会组织党建工作的有效途径

财政部门以行业协会为依托组建行业党组织，坚持“条在前、块在后”，充分发挥行业党组织的作用，主要按照“条条”抓行业党建工作，并争取地方有关部门的指导帮助，从而把行业党建工作责任与行业管理职能有机结合起来，把党建工作与业务工作有机结合起来，把行业系统优势与地方工作资源有机结合起来，有效解决了工作抓手、责任主体、工作关系及“两张皮”等问题，提高了行业党建工作的整体性、针对性和有效性。实践证明，推进社会组织党建要以业务主管部门为依托，建立自上而下的行业党建管理体制，以“条”为主，发挥引领作用，同时与“块”结合，以“块”为辅，形成业务主管部门与地方党委组织、党工委等部门齐抓共管的工作局面。

2．围绕中心、服务发展是推进社会组织党建工作的必然要求

财政部党组和中国注册会计师行业党委在推进行业党建工作中，始终突出服务国家建设这个主题和诚信建设这条主线，紧密结合行业特点，紧紧围绕发挥专业作用服务社会管理、事务所业务建设、诚信建设和从业人员发展需求，创新党组织活动的内容和载体，采取“务实、小型、灵活”的方式，开展行业党建各项工作和活动，切实把党的优势转化为发展优势，得到社会各界的广泛赞誉，赢得了事务所和从业人员的衷心拥护。实践证明，推进社会组织党建要更好地与国家建设和社会发展相契合，与行业发展相融合，切实找准立足点、切入点和结合点，只有这样，才能有为、有位，才能更具吸引力、影响力和生命力。

3．科学谋划、整体推动是推进社会组织党建工作的基本思路

财政部党组和中国注册会计师行业党委在推进行业党建工作中，确定了四年“四部曲”，使行业党建工作每年目标明、思路清、效果实，保证了党建各项工作及政治活动有力有序推进。同时，紧紧抓住关键节点推进工作，抓住年初季末等时间点，及时召开会议进行小结，部署下步任务；抓住工作节点时间点，在各项工作起承转合之时，及时总结经验、“趁热打铁”；抓住中央部署时间点，中央召开重要会议或中央领导同志作出重要批示后，及时召开动员部署会、学习贯彻会，指导推进工作。实践证明，推进社会组织党建要根据社会

—98—

组织特点及其发展实际，制定科学的战略思路，有序推进，分步开展，才能使作为党的建设新领域的社会组织党建工作方向明确、持续发展。

4．书记抓、抓书记是推进社会组织党建工作的重要保证

财政部党组和中国注册会计师行业党委在推进行业党建工作中，高度重视选好用好行业各级党组织书记。中国注册会计师行业党委书记由王军同志兼任，各省级行业党委书记多数由财政部门分管领导兼任，有的省份由主要领导兼任，增强了行业党委工作效能，提高了行业党委工作威信，调动了财政部门工作资源，也便于争取各有关部门的支持和帮助；在事务所倡导党员主任会计师兼任党组织书记，实现了真正意义上的“一肩挑”。实践证明，推进社会组织党建要切实选好一支有威信、高素质的书记队伍，充分发挥他们对行业党建工作谋划、组织、发动、贯彻、落实的关键性保证作用，切实做到“书记抓、抓书记”。

—99—

筑牢党在城市基层执政的基石

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之九

关于落实“三有一化”加强街道社区党建工作的调查

中央组织部组织二局

（2012年10月15日）

2009年11月，中组部、民政部等部门在河南郑州联合召开全国街道社区党的建设工作经验交流会，以“三有一化”为重点，部署安排街道社区党组织建设工作，“有人管事”、“有钱办事”、“有场所议事”、“构建城市基层区域化党建工作格局”成为社区党建目标。两年多来，各地认真贯彻落实“三有一化”，理论认识有了新深化，实践探索取得新成效，为建设文明和谐社区提供了坚实的组织保证。

2009年11月份“郑州会议”以来，各地认真贯彻中央有关要求，全面落实街道社区党建“三有一化”工作。2010年9月，中组部先后在青岛、贵阳召开座谈会，推动直辖市和副省级城市、省会城市“三有一化”工作。今年4月至7月，连续召开6个片会，推进省辖市“三有一化”工作，示范带动边远贫困地区城市及县级城区党建工作。总的来看，两年多来，各地以建设文明和谐社区为目标，以队伍建设、阵地建设、经费投入为保证，努力构建条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的城市基层党建工作新机制，取得了明显成效。

一、基本做法

1．培养激励并重，建设高素质的社区党务工作者队伍

注重选优配强。突出抓好社区党组织书记、专职党务工作者和党建指导员“三支队伍”建设。结合换届调整，积极推动优秀大学生进社区，采取从上级机关派、企事业单位挑、面向社会招考和公推直选、“两推一选”等办法，选拔了一大批优秀社区人才，整个队伍结构明显优化，社区党建工作力量显著加强。据统计，目前，全国社区党组织书记中，大专以上学历的占69.3%，35岁以下的占12.2%；向社区选派专职党务工作者、党建工作指导员16.8万余名，到社区任职的大学生11万名。上海市为每个街道配备20名专职党务工作者，每个社区3名。北京市连续几年推行“大学生社工计划”。广西公开招聘300多名专职党务工作者，一个城区配2名，一个街道配3名，具体负责社区党务工作。

加强教育管理。一方面，中组部带头举办街道社区党组织书记示范培训班，

—100—

推动各地把社区党务工作者培训纳入党员干部培训和社会工作人才培训规划，健全省、市、区分级培训体系。每年都采取集中办班、结对帮扶、外挂锻炼等形式，对社区党组织书记进行政治理论、党务知识、社会管理、公共服务、群众工作、维护稳定等方面的重点培训和集中轮训。另一方面，强化社区党务工作者队伍管理，明确岗位职责，完善公开承诺、述职考核、监督评议等制度，督促他们认真履行职责、发挥作用。四川广元、西藏拉萨等地制定社区专职工作者绩效考核办法，山东东营市探索社区党组织书记身份公职化管理，江苏扬州、江西南昌等地实行社区党组织书记星级化管理。

实行政策激励。在经济待遇上，目前，全国有50.9%的社区按照不低于上年度当地社会平均工资水平确定了社区党组织书记报酬，有条件的地方还办理了养老、医疗等社会保险。河北张家口、海南海口等地比照公务员、事业单位人员落实社区专职干部工资待遇。新疆生产建设兵团农八师石河子市社区党组织书记、居委会主任，享受全额事业单位副科级干部工资待遇。云南昆明、丽江等地还建立了社区离任干部生活补贴制度。在政治待遇上，各地积极拓宽社区干部成长发展空间，全国有1.8万名社区党组织书记列入行政、事业编制序列；有5万名社区工作者被推选为“两代表一委员”，有4.2万名受到各级表彰奖励。福建福州市打造“社区工作者——担任社区书记——解决事业编制——提拔街道副职”社区人才培养链。河南焦作市近3年有300多名社区干部走上科级干部岗位。

2．强化经费投入，保证社区党组织有一定的财力和资源为群众办实事好事

加大财政统筹力度。各地积极推动社区办公和活动经费纳入财政预算，并逐步建立正常增长机制。目前，全国社区党建工作经费纳入财政预算的社区占

90.8%，平均每个社区年财政拨付数额2万多元，比两年前增加5000多元。天津和平区建立“刚性支出实报实销、人员待遇逐年增长、社区党建及特色工作经费纳入财政预算”经费保障机制。新疆乌鲁木齐市近3年连续4次提高社区工作经费，每个社区由原来的6万元提高到25万元。山东烟台市近5年社区党建经费、党员人均活动经费年均增长30%以上。

拓展资金来源渠道。普遍采取党费支持、费随事转、低偿服务、社会赞助等方式，增加社区经费投入。一些地方推行政府“购买式”服务，政府部门在委托社区承办事项时，及时拨付相应工作经费。目前，全国有党费支持的社区占58%，平均每个社区每年党费支持数额8000元；实行“费随事转”的社区占42%，

—101—

每个社区年均转移数额近7000元；有社会赞助的社区占28%，每个社区年均赞助数额3500元。宁夏每年从本级福利彩票公益金中提取15%，支持社区建设。江苏南京市将市区留存党费的增量部分，按照每年不少于50%的比例下拨社区。湖南张家界市要求，联系社区单位每年支持社区的资金不少于6万元。

提高民生保障经费。各地逐步认识到，街道社区财力有一份提高，民生就有一份改善，党建就多一份保障，普遍增加了民生保障和办实事经费，使社区党组织更好地为居民群众服务。广西南宁、四川成都等地设立社区惠民项目专项资金，每个社区每年补贴20万元，专门用于改善民生、为群众办实事好事。上海长宁区建立社区“拾遗补缺”专项资金，用于便民扶手安装、自行车棚整修等民生实事项目。吉林通化市将每年财政增收部分的2‰，投放到社区用于解决民生问题。湖北武汉市在确保每个社区每年5万元工作经费的基础上，新增25万元为居民群众办实事经费。

3．推进场所设施标准化建设，打造综合性服务阵地

加快建设步伐。各地认真落实中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》精神，采取上级扶持、开发商配套、社区自筹等措施，推动把社区办公用房、活动场所和服务设施建设纳入城市规划和土地利用规划，纳入城市新建、改建住宅小区和城市公益性服务设施建设规划，按照基本建设程序，并与社区卫生、警务、文化、体育、养老等服务设施统筹规划建设。对没有场所或面积狭小、不达标的，加强指导督促，限期解决。目前，全国有95%

的社区基本解决了办公用房问题，其中，面积200平方米以上的社区占61.7%。浙江省社区工作用房面积平均超过600平方米。内蒙古鄂尔多斯市168个社区的场所面积平均达到1300平方米，不少超过1万平方米。吉林省实施“五有一创”工程，确保年底前95%以上的社区场所面积超过500平方米，20%超过1000平方米。

完善场所功能。一方面，突出场所设施教育和服务党员功能，打造党员活动的主阵地。目前，全国结合场所建设共建立社区党员服务中心（站点）近8万个。天津市将社区党员服务中心向尚未单独建立党组织活动阵地的“两新”组织免费开放。另一方面，将活动平台与服务阵地相融合，发挥场所设施在服务居民群众中的作用，打造集便民服务、医疗卫生、学习娱乐等多种功能于一体的综合平台。内蒙古提出，所有街道社区都要建立“一站式”服务大厅，并依托服务大厅打造

“一刻钟服务圈”。陕西铜川市制定《社区内部布置及规范化建设参考意

—102—

见》，加快“一部三室三站一场”建设。

4．以“六个创新”为重点完善体制机制，构建城市基层区域化党建格局

创新领导体制。实行扁平化管理，打破条块分割，推动区域共建。在街道社区层面，推行“大工委制”和“大党委制”，目前，全国实行“大工委制”的街道达到2940个，实行“大党委制”的社区1.5万多个。上海市推行“1+3”模式，“1”就是街道党工委，“3”是在街道党工委下设居民区党委、行政党组和综合党委。江苏省推行社区“一委（党委）一居（居委会）一站（社区事务工作站）一办（综治办）”管理模式。在居民小区层面，推广“四位一体”治理模式，推动党支部、居委会、业委会和物业公司交叉任职、分工协作，强化党组织核心地位，实现社区管理服务协作化、一体化。安徽铜陵、贵州贵阳、甘肃嘉峪关等地还试行撤销街道，减少管理层级，把党建力量和各类资源向社区集中。

创新运行机制。大力推行“四项制度”，即“一委两会”（在街道社区成立党建工作协调委员会和党员代表大会、党员议事会）、居民议事、社区党组织与业委会和物业管理企业协商议事、社区“两委”干部评议考核制度，完善街道社区与辖区内各类组织和单位双向互动、同频共振的工作机制。健全完善社区党组织领导的民主管理、居民自治机制，解决少数社区管理不规范、不民主、不科学问题。目前，全国80%的社区建立了党建工作协调会、联席会，90%

的社区建立了协商议事制度，60%的社区建立了干部考核评议制度。黑龙江大庆市建立社区“党建协作区”，吸纳3200多家企事业单位与社区共驻共建。

创新组织设置。科学划分社区网格，使党组织设置和网格区域相融合，突破社区党员组织关系和单位限制，探索建立地缘、趣缘、业缘等特色型、功能性党支部，加大对辖区内各类组织、各类单位、各类人群的组织及工作覆盖。目前，全国99.5%的社区建立了党组织，普遍建立了居民委员会，工、青、妇组织的组建率分别达到57%、69%和78%。采取先建工青妇组织、派遣党建工作指导员、输送和发展党员等办法，在非公有制经济组织和社会组织中建立党组织11.9万个。上海市把支部建在社区团体、团队上，以党组织凝聚团队、凝聚群众，静安区建立“白领驿家”党组织，将党的活动、党的工作渗透到“白领”这一群体中。

创新党组织活动。一是搭建网络平台。注重运用互联网、远程教育网、手机等网络信息技术手段。二是探索开放式党组织活动。不少地方的街道社区开

—103—

展公益活动时，将活动内容、时间、地点等向社会发布，广泛吸引驻区单位和党员群众参加。三是针对社区党员特点及兴趣爱好开展活动。一些地方探索采取面向社区公开征集党员意见、确定社区党组织活动主题等办法，调动驻区单位和党员群众参与的内在动力。

创新党员主体作用发挥形式。结合创先争优，推行社区党员设岗定责、公开承诺、志愿服务、积分管理、表现反馈等制度做法，推动党员发挥作用常态化。推行在职党员到居住地社区报到制度，组织党员根据职业、特长组建服务队伍，开展便民利民服务。目前，全国建立在职党员报到制度的社区有5万多个，开展志愿服务的社区6.8万个，建立党员社区表现反馈制度的社区5.1万个。河北石家庄、江西南昌等地开展党员“一人一岗”公益服务活动。吉林长春市落实“五个一”，即组织在职党员参加一次社区党建活动、加入一个志愿服务组织、提出一项合理化建议、认领一个责任区、结成一个邻里对子。云南昆明市建立驻社区在职党员公示责任制、双重管理制、服务承诺制和志愿活动制“四项制度”。

创新服务群众工作。一是拓展服务内容。坚持居民需要什么就提供什么，重点开展了“五类服务”，即面向社区居民的便民利民服务，面向失业人员的再就业服务和就业困难人员的就业援助，面向困难群众的社会救助和福利服务，面向“两新”组织、流动人口和外来务工人员的维权服务，面向灵活就业人员和城镇居民的各项社会保险服务。二是整合服务资源。建立健全社区组织和驻区单位相结合、无偿服务和低偿服务相结合、社会化和产业化相结合的多层次、广覆盖的社区服务网络体系。三是改进服务方式。普遍建立社区服务中心等各类服务网点，实行“一站式、一条龙”服务和“民情流水线”工程。甘肃兰州七里河区运用现代网络信息技术手段，研发社区管理服务软件，使每个楼栋、每家每户与社区服务平台对接，满足居民群众多层次、多样化需求。

二、主要成效

1．“三有一化”的提出，为加强街道社区党建工作提供了有效抓手，带来

了难得机遇

各地普遍反映，以前抓工作是“老虎啃天”，无从下手，“三有一化”的提出，找准了街道社区党建工作的着力点，使工作开展更有针对性了。一些组织部长说，“三有一化”既是重点内容，又是有效载体，抓住了“三有一化”就是抓住了街道社区党建工作的关键。从实际情况看，各级普遍把“三有一化”

—104—

作为重点，列入重要议事日程，定期召开党委常委会听取汇报、进行研究。进一步明确市区县、街道党（工）委及书记、其他班子成员的责任，建立健全“书记抓、抓书记”和“部长抓、抓部长”机制。目前，无论是领导重视程度，还是各地推进力度，都是前所未有的，不少书记亲自挂帅，深入一线督导落实，掀起了新一轮街道社区党建工作热潮。

2．“三有一化”的推进，增强了街道社区党组织功能，激发了新的生机活

力

通过“三有”的实施，有效改变了原来一些地方的社区党组织“无人管事、无钱办事、无场所议事”的尴尬局面，新一轮社区固本强基工程、领头雁工程和标准化阵地建设工程的全面实施，有力地推动了各地力量下沉、资源下移、资金下拨，社区党务工作者队伍更加优化，经费来源更加稳定，场所保障更加到位。通过落实“一化”，以社区党组织为核心，构建区域联动、资源共享、优势互补、共驻共建格局，大大增强了社区党组织整合党建资源、动员社会力量、组织发动群众的能力，服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的功能作用更加突出。不少社区党组织书记说，原来想干事没条件、想管理没手段、想服务没资源，现在情况明显好转，“腰板直了、底气足了”，真正做到了“党组织一声令下，居民群众一呼百应”。

3．“三有一化”的落实，推动了社会管理创新，促进了城市基层和谐稳定

各地认真抓好“三有一化”，夯实城市基层基础，为做好社会管理服务工作，提供了重要支撑和坚实依托。许多县市区组织部长谈到，“三有一化”本身就是管理服务的重要基础性工作，通过“三有一化”整合辖区资源，做强做优社区，使社区党组织在管理服务中的领导核心职责履行得更加到位。一些地方结合“三有一化”，探索社区网格化管理、组团式服务，按照网格划分来设置组织、开展工作，并与社会管理服务的实际需要相适应，既有效解决了“谁来管、如何管”等问题，消除了管理服务空白点，又使管理服务更加细致、更加到位，构筑起了城市基层社会稳定的第一道防线。

4．“三有一化”的实践，给社区居民群众带来了实惠，帮助解决了大量实际困难和问题

从调研情况看，两年多来，推进“三有一化”最大的成效，就是让居民群众得到了更多实惠。各地普遍反映，通过“三有一化”的实践，配强了服务群众的骨干队伍，提供了服务群众的基本保障，创新了服务群众的方式方法，推

—105—

动了惠民政策的有效落实，形成了多层次、全方位、广覆盖的服务格局。许多地方的社区党组织坚持靠服务百姓凝聚群众，紧扣服务群众来开展工作，让社区党建融入百姓日常生活，解决了居民群众难题，赢得了广泛拥护和支持。不少社区居民反映，现在社区干部上门服务的多了，事情办起来更方便了，有困难找组织、找社区，社区就是我们的家园，党组织就是我们的靠山。

三、几点思考

1．坚持思想理论引领，是做好街道社区党建“三有一化”工作的重要前提推进“三有一化”工作，必须有正确的思想理论引领，认识上每深化一层，

实践就会前进一大步。两年多来，我们结合各地探索和实践，对“什么是区域化党建，如何推进区域化党建”有了更加全面深刻的认识和理解，准确把握了区域化党建的内涵特点、内容形式及方法措施，思路举措更加清晰，推进工作有章可循；对“什么是社区党建工作、什么是社区党建活动”有了更加全面深刻的认识，坚持把社区党建工作和党建活动的着力点放在服务群众、服务民生上，让老百姓过上幸福生活。正是有了思想理论的正确引领，才使“三有一化”越做越实，见到了实效。

2．坚持服务居民群众，是做好街道社区党建“三有一化”工作的根本目的

落实“三有一化”的根本目的，是更好地服务居民群众。为此，在选拔社区党务工作者时，突出了思想政治素质强、服务群众能力强的“双强”标准；在场所阵地建设上，坚持与服务群众的平台建设同步；在资金保障上，注重落实为居民群众办实事的经费；在区域化管理上，突出整合服务群众的各种资源，形成各方共同参与的格局。实践表明，服务居民群众是街道社区党建工作的基本价值取向，只有牢牢把握了这一条，“三有一化”的路子才会越走越宽，才会赢得最广泛的群众支持。

3．坚持区域统筹整合，是做好街道社区党建“三有一化”工作的有效途径

构建城市基层区域化党建新格局，是当前街道社区党建工作的时代课题。两年多来，各地在领导体制上，实行街道“大工委制”和社区“大党委制”，打破条块分割，推动区域联建共建；在工作机制上，通过建立联席会议、相互通报、结对共建等形式，推进双向互动共融；在管理服务上，通过整合辖区各类组织、各类单位、各类人群，调动一切力量，实现聚力齐抓共管。抓街道社区党建工作，不能仅靠社区党组织或几名社区干部，必须充分调动驻区单位、全体党员、居民群众的参与积极性，构建条块结合、资源共享、优势互补、共

—106—

驻共建的工作机制，这样才能真正把工作做到家、做到位。

—107—

党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之十

关于十七大以来党的组织制度和党内基层民主建设情况的调研报告

中央组织部组织一局

（2012年10月22日）

十七大以来，党中央高度重视党的组织制度和党内基层民主建设，从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，作出统一部署、提出明确要求、切实加以推进。在党中央坚强领导下，各级党组织以改革创新精神推进党的组织制度和党内基层民主建设，党的组织制度进一步完善，党内基层民主进一步发展，党的生机活力进一步增强，为推进党的建设新的伟大工程、开创中国特色社会主义事业新局面提供了坚强保证。

党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。党的十七大以来，党中央高度重视党的组织制度和党内基层民主建设，提出党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证；要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐；尊重党员主体地位，保障党员民主权利；健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化等一系列科学论断，为推进党的组织制度和党内基层民主建设指明了方向。在党中央的坚强领导下，党的组织制度和党内基层民主建设扎实推进，取得丰硕成果。为认真总结十七大以来党的组织制度和党内基层民主建设取得的成效和经验，我们组织力量深入地方和基层，采取座谈研讨、个别访谈、问卷调查等方式深入调研，听取党员、干部和群众的意见建议，在认真分析研究的基础上，形成了调研报告。

一、党的代表大会制度建设迈出新步伐

党的代表大会制度，是党的一项带根本性的组织制度。十七大以来，各地严格遵循党章，按照中央要求，坚持和完善党的代表大会制度，积极探索代表发挥作用的途径和方式。

一是落实党代表大会代表任期制。

中央高度重视党代表大会代表任期制工作。党的十六大提出“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”后，中央采取一系列措施发挥党代表大会代表的作用。党的十七大作出党的各级代表大会代表实行任期制的决定，并写入党章。2008年，中央印发《中国共产党全国代表大会和地方各

—108—

级代表大会代表任期制暂行条例》。中央组织部认真贯彻落实中央精神，及时宣传解读条例，开展专项调研督查，总结推介典型经验，定期研究分析问题，切实加强具体指导，推动代表任期制工作健康有序开展。地方各级党委认真贯彻中央要求，加强领导和指导，精心组织实施，积极探索创新，基本实现各级代表有序参与常态化、代表作用发挥经常化、代表联络服务规范化，代表任期制工作取得明显成效。截至目前，共有27个省（区、市）制定出台了贯彻落实代表任期制暂行条例的实施办法；20个省（区、市）、174个市（州）、780个县（市、区）成立了党代表大会代表联络工作机构，分别占总数的64.5%、46.5%、

27.9%。365个市（州）、2684个县（市、区）探索建立了代表提案和提议、调查研究、列席党委有关会议、联系服务党员群众等配套工作制度。其中，有7个省、175个市（州）、1436个县（市、区）建立代表提案制度，共收到省党代表提案493件、市党代表提案6391件、县党代表提案6.07万件；各级党委共组织省党代表调研835次，市党代表调研1.18万次，县党代表调研4.84万次；列席同级党委各类会议的省党代表有4923人次，市党代表有8.95万人次，县党代表有54.5万人次；省党代表共联系党员群众7.85万人，市党代表联系党员群众93.2万人，县党代表联系党员群众398.9万人。

二是做好代表选举工作。

严格按照党章和党内有关规定，认真做好代表选举工作，增强了代表的政治先进性和党员代表性。注重扩大代表选举中的民主。采取自下而上、上下结合、反复酝酿、逐级遴选的办法，广泛发动基层党组织和党员参与代表选举。参与党的十八大代表人选推荐提名的党员比例达98%，代表选举的差额比例多于15%；各省（区、市）党代表大会代表选举的差额比例由上次换届的26.4%提高到28.7%，各市、县党代表差额比例平均为22.3%、21.7%。注重提高代表素质、改善代表结构。各级党组织严格代表条件，把好思想政治素质关，注重对代表人选“德”的考察，注重推荐带头创先争优、勤奋敬业，在生产和工作中做出显著成绩，具有较强议事能力和联系服务群众能力的优秀党员作为代表人选。党的十八大代表人选实行差额考察，31个省（区、市）代表人选差额考察的比例平均达13.4%，并对代表候选人初步人选名单进行公示。加大从生产和工作一线推选代表力度，重点提高工人、农民代表比例。党的十八大代表中，生产和工作第一线党员占30.5%，比十七大时提高了2.1个百分点；代表中的工人党员比例有较大幅度提高，由十七大时的51名增加到169名（包括农民工党员26名），

—109—

占7.4%。这次党委换届的31个省（区、市）党代表大会代表中，生产和工作第一线党员占33.4%，比上届提高2.2个百分点。

三是选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。

党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点”，党的十七大提出“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制”。各地按照中央要求，在一些县（市、区）试行党代表大会常任制。试行党代表大会常任制的县（市、区）落实代表任期制，建立党代表大会年会制，在年会的内容和程序、代表发挥作用的途径和方式以及工作机制等方面进行了积极探索，积累了新的经验。在会议内容上，一般包括审议上年度党委和纪委工作报告，讨论和决定重大问题；有的地方还开展了代表提案工作、民主评议党委和纪委领导班子及其成员、安排代表作大会发言等。在会议组织上，一般不设主席团，会议由县（市、区）党委主持。在会议时间上，普遍为年底或年初，安排在人代会、政协会之前召开，会期一般为一至两天。同时，一些地方还选择部分乡镇开展党代表大会常任制试点。

二、党内选举制度改革取得新进展

改革党内选举制度是党的十七大作出的重要部署。各地按照中央要求，结合实际，落实党员民主权利，改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，提高候选人提名、介绍、选举中的民主质量，激发了党员群众的参与热情，提高了领导班子的公信度。

一是改进候选人提名方式。

许多地方在基层党组织换届选举中，采取组织推荐、党员和群众公开推荐、党员个人自荐相结合的方式产生候选人，拓宽了提名渠道，扩大了提名民主。全国大部分地方村级党组织换届选举采取“两推”办法，即党员推荐和村民推荐相结合产生村党组织领导班子成员人选。乡镇党委换届时，辽宁等地探索采取实名推荐的办法，综合运用换届考察、年度考核等结果，确定初始提名人选。地方党委换届时，各地普遍对新一届党委领导班子人选进行全额定向民主推荐，对现任班子成员进行民主测评、民主评议，对拟提拔人选普遍进行二次推荐，民主推荐、民主测评的真实性、科学性进一步增强。

二是拓宽候选人介绍方式。

在乡镇、村党组织换届中，许多地方改变过去只发放候选人简历的单一介

绍方式，采取召开见面会、竞职陈述、回答党员群众提问、实地调研、公布工

—110—

作实绩等方式介绍候选人，增进了选举人对候选人的了解。辽宁、河北等地部分乡镇在党委换届中还采取橱窗展示、制作展板、播放录像、媒体介绍等方式，形象直观地介绍候选人情况，为党员群众了解候选人搭建平台、创造条件。

三是完善党内选举办法。

各地通过适当提高候选人差额比例，扩大了选举中的民主，实现了好中选优。在地方党委换届中，31个省（区、市）党委委员候选人差额比例平均为11.9%，比上次换届提高0.6个百分点。普遍提高市、县党委委员、候补委员候选人差额比例。其中，市委委员、候补委员的差额比例平均为14.9%，县委委员、候补委员的差额比例平均为11.3%。

三、党的地方委员会工作机制得到新规范

党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，是民主集中制在党的领导制度上的具体运用。各地坚持贯彻落实民主集中制，进一步健全党的委员会制度，探索完善党内民主决策、民主监督机制，地方党委集体领导作用进一步加强，执政能力进一步提高。

一是完善集体领导与个人分工负责相结合的制度。

2008年，中央印发《关于进一步完善地方党委领导班子配备改革后工作机制的意见》，对地方党委常委会集体领导制度、分工负责制、工作协调机制等作出明确规定。各地按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善并严格执行常委会的议事规则和决策程序。同时，普遍建立健全党委常委分工负责制，明确书记、副书记和其他常委职责，科学合理分工，加强常委之间的沟通协调，形成团结协作、运转高效的工作机制。福建沙县对事关全县发展大局、事关群众切身利益的重大事项，探索实行议题提出、调查研究、提出方案、风险评估、征求意见、会议讨论、会议表决、组织实施、监督检查“九步工作法”，提高了决策科学化、民主化水平。

二是健全地方党委常委会向全委会报告工作并接受监督制度。

地方各级党委常委会定期向全委会报告贯彻落实中央和上级党委决策部署、全委会决议执行和廉洁从政等情况，全委会采取讨论、评议等形式，对常委会工作进行评价。各地普遍推行“一报告两评议”制度，即地方各级党委常委会每年向全委会报告工作时，专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议。一些地方探索建立同级党代表大会代表、全委会对常委会工作进行评议监

—111—

督制度。一些地方还在规范常委会决策程序，细化全委会、常委会决策范围等方面进行探索，进一步理顺了全委会、常委会关系，全委会决策、监督作用得到进一步发挥。

三是推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。

各地按照《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，进一步健全议事规则和决策程序，普遍实行党委讨论决定重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用票决制，切实扩大了决策中的民主。一些地方实行下一级党委、政府领导班子正职以及一些重要部门主要负责人拟任人选和推荐人选，由全委会审议、无记名投票表决。全国69个县（市、区、旗）开展县委权力公开透明运行试点，科学划分党代会、全委会、常委会及其成员职责权限，为规范县委权力运行尤其是县委书记职权积累了经验。

四、党内基层民主建设取得新成效

党内基层民主建设是党内民主建设的基础工程。各地以尊重党员主体地位，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权为重点，积极稳妥推进党内基层民主建设，党员民主意识进一步增强，党内基层民主的实现形式不断拓展，党内基层民主制度不断完善，基层党组织和党员队伍的生机活力进一步显现。

一是普遍实行基层党务公开。

2010年，中央颁布《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对基层党务公开的内容、程序和方式作出规定。广大基层党组织采取多种形式推进党务公开，细化公开内容，规范公开程序，严格公开时限。目前，基层党组织党务公开平均覆盖率达98%以上。天津、内蒙古、江苏等地基层党组织创新党务公开手段，在用好党内会议、文件、简报、党员活动室、广播电视、党报党刊、公开栏等传统方式实行公开的同时，充分运用互联网、局域网、电子显示屏、远程教育站点、手机短信平台等现代信息手段，使党务公开更加简便、快捷、高效。一些基层党组织还建立了“党员点题公开栏”和征求意见箱，提高了党务公开的针对性。党务公开为党员、群众了解和参与党内事务提供了一个可操作的平台，有效推动了各级党组织转变工作作风，增强了党员的归属感和责任感，党员主体作用得到了更好发挥。

二是稳妥开展基层党组织领导班子民主推荐和选举工作。

各地认真落实十七大关于“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公

开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选

—112—

举范围”的要求，在部分基层党组织中开展了公开推荐、直接选举领导班子成员试点工作。2009年，江苏南京市在换届的363个社区党组织中，全部采用公开推荐、直接选举方式产生社区党组织领导班子成员。2010年，广西在村（社区）党组织换届中，普遍采用公开推荐、直接选举方式产生基层党组织领导班子成员。

三是积极推进基层民主议事决策。

各地结合实际，拓宽党员民主议事决策的有效途径与形式，完善基层党组织领导班子议事决策规则和程序，健全决策前征求意见制度，充分发挥党员大会或代表大会民主议事决策作用。全国有57.5万个村推行“四议两公开”工作法，即所有村级重大事项都在村党组织领导下，按照党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开的程序决策实施，党领导的村级民主自治机制进一步完善。浙江台州市村级党组织实行的“民主恳谈会”制度，已经延伸到乡镇、社区和企业。天津将村级重大事务列入民主决策范围，推行“六步决策法”。一些地方还规定，每月“逢4说事”、“逢5议政”，先召开党员大会，再由党员群众共同参与议事决策，使党员大会的作用经常化、制度化。

四是不断拓宽党内基层民主监督渠道。

各地不断拓宽党内基层民主监督渠道，完善党内基层民主监督机制，加强对基层干部的监督，切实保障了党员的监督权。浙江、山东、湖北、广东等一些地方探索建立了党员向基层党组织及领导班子成员提出询问和质询制度。广西在部分县（市、区）和乡镇推行党员旁听县（市、区）党委常委会议、乡镇党委会议的做法。四川成都、云南丽江等部分县（市、区）邀请党员代表列席党代会、全委会、常委会和基层党组织有关会议。各地在发展党员、党内表彰等工作中通过报纸、电视、网络等进行公示，接受党员群众监督。党员群众普遍反映，参与党内基层民主监督的途径更多了、质量更高了。

五、启示与思考

党的十七大以来，党的组织制度进一步完善，党内基层民主进一步发展，党的生机活力进一步增强。党的组织制度和党内基层民主建设的创新实践，为今后工作提供了有益启示。

一是坚持服务科学发展大局。

更加自觉地在推动科学发展、促进社会和谐的大局中来谋划，紧紧围绕深

—113—

入贯彻落实科学发展观来展开，以服务和保障科学发展的实际成效来检验，努力使党的组织制度和党内基层民主建设与中国特色社会主义建设总体布局相适应。

二是坚持尊重党员主体地位。

把尊重党员主体地位、保障党员民主权利的要求贯穿到党的组织制度和党内基层民主建设的各个环节，体现到各个方面，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用，充分调动党员的积极性、主动性和创造性。

三是坚持与时俱进、改革创新。

尊重基层首创精神，拜人民为师，以实践为师，善于发现和总结基层实践创造的好经验好做法，提炼上升为制度规范。既坚持继承传统，又努力探索创新，不断推进党内基层民主建设的实践创新、理论创新和制度创新。

四是坚持民主与集中相统一。

既要充分发扬党内民主，使各级党组织和广大党员的意愿得到充分表达，又要在民主基础上实行正确的集中，使党的组织制度和党内基层民主建设在维护党的团结统一、增强党的创新活力中发挥重要作用。

五是坚持从实际出发循序渐进。

既自觉适应广大党员民主意识普遍增强、了解和参与党内事务的愿望日益迫切的新情况，推进党的组织制度和党内基层民主建设，又要从实际出发，立足当前、着眼长远，把自上而下的带动和自下而上的促进结合起来，有组织、有步骤地扎实推进。

—114—

—115—

不断增强党员队伍的生机活力

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之十一

关于党的十七大以来党员队伍建设情况的调研报告

中央组织部组织一局

（2012年10月29日）

十七大以来，党中央高度重视党员队伍建设，从加强党的执政能力建设和先进性建设的战略高度，作出统一部署、提出明确要求、切实加以推进。在党中央坚强领导下，各级党组织以改革创新精神推进党员队伍建设，发展党员质量不断提高、党员队伍结构不断优化、整体素质不断提升、先锋模范作用充分发挥，为推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业提供了坚强保证。

党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党员队伍建设是党的建设的基础工程。党的十七大和十七届四中全会对抓好党员队伍建设，增强党员队伍生机活力作出全面部署；胡锦涛总书记和习近平同志等中央领导同志多次作出重要指示，提出明确要求，为推进党员队伍建设指明了方向。各级党组织结合实际情况，认真贯彻中央部署要求，扎实推进党员队伍建设，取得了丰硕成果。为全面总结十七大以来党员队伍建设取得的成效和经验，我们组织力量深入地方和基层，采取问卷调查、蹲点调查、座谈研讨、个别访谈、专题研究等方式深入调研，听取党员、干部和群众的意见建议。在此基础上，形成了调研报告。

一、党员队伍建设扎实推进

党的十七大以来，各级党组织牢牢把握党的执政能力建设和先进性建设这条主线，以改革创新精神推进党员队伍建设，突出重点、狠抓落实，扎实做好党员发展和教育管理服务各项工作。

1．严把入口，着力提高发展党员质量。

各级党组织按照“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，认真做好发展党员工作。一是坚持党员标准。严格执行党章规定，把政治标准放在首位，做到成熟一个，发展一个。天津市按照党章规定的党员标准，结合不同行业、不同群体的特点，严格把握入党的具体条件，使党员标准具体化。青海省坚持未经入党积极分子培训的不发展，培训考察不满一年的不发展，政治审查不合格的不发展，政治思想一般、工作成绩不突出的不发展，手续不齐

—116—

全的不发展，保证了新党员质量。二是严格工作程序。各地普遍实行发展党员推荐制、公示制、票决制和责任追究制，认真履行入党手续，从制度上保证发展党员质量。黑龙江、山东等省推行发展党员全程公示、全程记实、全程审核、全程问责制度，统一规范发展党员流程，对入党积极分子的推荐确定、培养教育，发展对象的政治审查、公示，预备党员的接收、教育、考察和转正等作出明确规定。三是突出发展重点。加大在工人、农民中发展党员力度，重视在高知识群体、在大学生等各领域优秀青年中发展党员，积极做好在非公有制经济组织、社会组织中发展党员工作。十七大以来，全国发展生产、工作一线党员584.2万名，占发展党员总数的44.2%，其中发展工人党员87.8万名、农民党员253万名；发展35岁以下党员1083.4万名，占发展党员总数的81.9%。

2．实施规划，大规模开展党员教育培训。

着眼于提高党员素质，加强规划指导，实施重点工程，推广新鲜经验，不断增强党员教育培训的工作效果。一是研究制定党员教育培训规划。根据党员教育培训的实际需要，2009年6月，中央办公厅印发中组部制定的《2009—2013年全国党员教育培训工作规划》，对党员教育培训工作目标、主要任务、重点工程和工作措施等提出明确要求。各地各部门结合实际，制定贯彻《规划》的实施办法，有计划有步骤地推进党员教育培训工作。二是组织实施重点培训工程。各地结合实际，大力实施农村党组织书记、新党员、大学生村官党员培训和党员创业就业技能培训四项重点工程，大规模开展党员轮训工作。中组部直接举办示范培训班，发挥了示范带动效应。五年来，全国共培训农村党组织书记139.6万人次、新党员420.4万人次、大学生村官党员32.8万人次，开展党员创业就业技能培训147.4万人次。三是积极推广“双育”模式。中组部总结河北、内蒙古等地以党性教育与技能培育为主要内容的党员“双育”模式，指导各地整合人事、农业、教育等有关部门培训资源，拓宽培训渠道，丰富培训内容，创新培训形式，促进党员觉悟和本领双提高。河北省唐山市通过实施“双育工程”，有效提高了党员的政治素养和创业能力，1200多名受训党员被纳入村级后备干部队伍，8037名党员获得技术等级证书，24625名党员成功实现就业创业，带动15万名群众就业创业。

3．破解难题，不断改进流动党员管理服务。

各级党组织针对流动党员数量不断增多、流向趋于分散的情况，从建好组

织、强化服务、落实责任、健全机制入手，着力破解流动党员摸清底数难、开

—117—

展活动难、管理对接难等问题，努力把流动党员纳入党组织的管理服务之中。一是加强流动党员党组织建设。一些地方依托驻外办事处、服务机构以及商会、行业协会等建立党组织，许多地方采取在流动党员较为集中的项目工地、商务楼宇、集贸市场等建立党组织的办法，扩大流动党员党组织的覆盖面。截至2011年底，全国共建立流动党员党组织1.1万个。广东省深圳市以地籍、行业、企业和驻深单位为依托，建立“同乡型”、“同业型”、“同企型”等不同类型党组织，加强对流动党员的有效管理。二是完善流动党员管理制度。各级党组织认真落实城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度，积极探索流动党员信息登记、定期联络和流动党员联系帮扶流动人员等办法，努力形成“资源共享、组织共建、活动共抓、作用共促”的流动党员双向共管格局。北京、上海、山西等省市组织部门通过签订“双向共管协议”，使流入地与流出地党组织的责任得到较好落实。三是强化流动党员关爱服务。各级党组织把流动党员教育管理寓于服务之中，认真开展流动党员就业帮助、创业服务、法律援助、权益保障等工作。福建省宁德市驻沪党组织采取党支部委员或党小组长与流动党员结对子等方式，积极帮助他们解决融资、子女入学、就医、租房、节日返乡等实际困难。河南省信阳市实施“金桥工程”以来，为流动党员协调解决工资拖欠、工伤赔偿等问题，先后办理各类维权事项6000多件，协助处理工伤事故和其他侵权案件1680多件。四是推进党员管理信息化。适应党员动态化、信息化管理的需要，认真总结吉林、湖南等地经验，中组部研究提出建设以全国党员信息管理网、全国党员教育服务网、党员信息卡“两网一卡”为框架的全国党员信息库，推进纳入“十二五”国家政务信息化工程建设规划，做好可研报告报审、技术设计研发和信息资源整合等工作。指导各地运用现代信息技术手段，强化动态管理，提高服务效能。重庆市大渡口区2007年开通“12371党建信息平台”，建立党员电子活动证制度，实现对所属党组织和党员的精细化管理服务。

4．强化服务，真诚关爱老党员和生活困难党员。

各级党组织认真做好党员服务工作，从思想、工作、生活上关心党员，重点加强对老党员和生活困难党员的帮扶救助，切实增强党员归属感、荣誉感和责任感。一是建立老党员生活补贴正常增长机制。落实建国前入党的农村老党员和未享受离退休待遇的城镇老党员生活补贴制度，五年来中组部下拨代中央管理的党费1.8亿元，为170.1万人次发放老党员生活补贴；协调民政部、财政

—118—

部连续4次提高生活补贴标准，并于2011年“七一”前向全国23.3万名老党员每人发放一次性生活补助2000元。二是普遍开展走访慰问活动。中组部每年都下发通知，对元旦春节期间开展走访慰问生活困难党员、老党员和老干部活动作出部署。十七大以来，中组部下拨代中央管理的党费2.17亿元，走访慰问生活困难党员、老党员和老干部1181万人次，产生“慰问一人、温暖一户、带动一片”的效果。三是强化党员关怀帮扶保障。各级党组织普遍采取与生活困难党员结对子，设立党内帮扶资金和关爱资金等方式，及时帮助他们改善生产生活条件。贵州、西藏、甘肃等省区探索建立党员创业项目扶助机制，实行困难党员创业就业“绿色通道”，从政策、信息、资金等方面帮助困难党员创业就业。大力推进党员服务中心建设，全国已建立各级党员服务中心（站、点）44.1万个。

5．注重激励，精心做好党内表彰工作。

各级党组织坚持集中表彰和经常表彰相结合，加大对先进典型的表彰宣传力度，注重发挥先进典型的示范引领作用。一是加大党内表彰力度。十七大以来，根据中央部署，中组部在建党90周年之际进行了集中表彰；今年“七一”前夕，对全国创先争优先进集体和优秀个人进行了专项表彰；先后对抗御雨雪冰冻灾害、四川汶川抗震救灾、青海玉树抗震救灾、防汛抗洪救灾、上海世博会、广州亚运会中涌现出来的先进基层党组织和优秀共产党员进行专项表彰，共表彰1721个先进基层党组织、304名优秀共产党员、200名优秀党务工作者，追授106名优秀共产党员。各地各部门共表彰147万个先进基层党组织、748.1万名优秀共产党员和128.3万名优秀党务工作者。二是提高表彰工作公信度和影响力。严格评选标准和程序，创新推荐评选方式，扩大推荐评选中的民主，确保表彰的先进典型立得住、过得硬、叫得响。纪念建党90周年评选表彰工作中，首次开展网上推荐全国优秀共产党员活动；今年组织网上推荐全国创先争优优秀共产党员活动，4369.5万网民参加投票、4.6亿人次点击，产生了良好的社会效果。三是发挥先进典型示范引领作用。十七大以来，中组部先后10次单独或与中宣部等有关部门联合下发通知，组织动员全体党员学习先进典型的感人事迹和崇高精神；采取在主要新闻媒体开辟专栏，组织报告会、宣讲团，拍摄电影和专题片，出版图书等多种形式，集中宣传先进典型，引导广大党员见贤思齐、付诸行动。吴大观、沈浩、杨善洲等先进事迹报告会和《第一书记》、《杨善洲》、《雨中的树》等电影，在党员群众中产生强烈反响。

—119—

6．创先争优，积极搭建党员发挥先锋模范作用有效平台。

各级党组织在创先争优活动中，积极探索党员发挥作用的有效途径和管用办法，促进党员履职尽责创先进、立足岗位争优秀，以优异成绩向党的十八大献礼。一是机关党员下基层直接联系服务群众。各地区各部门广泛开展“下基层、接地气”、“结对帮扶”、“民情家访”等活动，组织机关党员深入基层、深入群众，促进党和政府惠民政策的落实，兴办利民惠民的好事实事，做好生活困难群众的帮扶工作。创先争优活动以来，各级党组织和党员与生活困难群众结成帮扶对子2097.8万个，为群众办实事4962.8万件，落实帮扶资金1283.6亿元。二是窗口单位和服务行业党员为民服务创先争优。全国467万个窗口单位广泛开展“三亮三比三评”活动，广大党员带头亮标准、亮身份、亮承诺，比技能、比作风、比业绩，争创群众满意窗口、优质服务品牌和优秀服务标兵，让群众切身感受到创先争优带来的好处。卫生系统深入开展以“服务好、质量好、医德好，群众满意”为主要内容的“三好一满意”活动，全国1200多所三级医院实行预约诊疗和分时段就诊，3800多所医院开展优质护理服务，推行同级医疗机构检查互认等，方便了群众，赢得了好评。三是企业党员立足岗位争创佳绩。采取成立项目党支部、党员技术攻关小组，设立党员先锋岗、党员示范岗、党员责任区等方式，引导党员在推动企业生产经营、技术改造和转型升级中创造一流业绩。创先争优活动以来，全国非公有制企业党员提出合理化建议203万多条，开展技术革新353万多项，完成急难险重任务82万多件。四是农村和社区党员认岗履责承诺践诺。根据农村和社区党员实际，采取为无职党员设政策宣传、致富帮带、舆情反映、矛盾调解和维护稳定等岗位，开展依岗承诺活动，引导党员承诺践诺，促进新农村和文明和谐社区建设。创先争优活动以来，基层党组织和党员普遍开展了3轮公开承诺，每轮参加承诺的党员都在95%

以上。

二、党员队伍建设成效显著

经过各级党组织的共同努力，党员队伍建设较好适应了经济社会发展和党的建设要求，广大党员在推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众中充分发挥了先锋模范作用。

1．党员队伍力量进一步壮大。

一大批优秀分子加入到党组织中来，为党注入新鲜血液。十七大以来发展

党员1322.8万名，截至2012年6月，全国党员总数达8342.7万名。五年来，在农

—120—

村和企业生产一线发展党员435.5万名，为解决农村党员队伍老化、党组织领导班子后继乏人和企业生产一线党的力量薄弱等问题创造了条件；在非公有制经济组织和社会组织中发展党员96.7万名，为不断扩大这些领域党的组织和工作覆盖打下了坚实基础。一大批申请入党的积极分子凝聚在党的周围，扩大了党执政的群众基础。截至2012年6月，全国申请入党人数达2186.2万名，其中入党积极分子1053.1万名。

2．党员队伍素质进一步提高。

通过大规模开展党员教育培训，特别是深入开展学习实践科学发展观活动和创先争优活动，广大党员进一步坚定了理想信念，增强了贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，树立了创先争优的价值理念，提高了履行岗位职责、推动中心工作、服务人民群众的能力。科学发展是第一理念、群众满意是第一标准、创先争优是第一追求，日益成为广大党员的共识。据对3.2万名党员群众的问卷调查，有77.6%的群众认为身边的党员素质能力“很强”和“较强”。

3．党员队伍管理进一步加强。

管理理念更加科学，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，寓教育管理于服务之中，增强了党员的归属感和责任感，调动了党员参与党内事务的积极性和主动性。管理制度更加健全，建立教育管理服务党员长效机制，创新城乡一体党员动态管理机制和党内激励关怀帮扶机制，探索党员队伍纯洁机制，推进了党员管理工作制度化、规范化。管理手段更加有效，开通“12371”党员咨询服务电话，建设以“两网一卡”为框架的全国党员信息库，运用现代信息技术为党员提供便捷服务，党员管理信息化水平不断提高。据对3.2万名党员群众的问卷调查，88.5%的党员认为所在支部组织生活开展得“好”和“较好”。

4．党员队伍作用进一步发挥。

广大党员牢记宗旨、心系群众，履职尽责、创先争优，在本职岗位和日常生活中走在前、做表率，在抗御重大自然灾害和完成重大任务中冲锋在前、勇挑重担，成为人民群众的主心骨和贴心人。2011年组织工作满意度民意调查显示，对所接触党员发挥作用的评价分值为80.67分，比上年提高2.09分。2012年全国13个重大表彰项目表彰的4548人中，党员占75.9%。特别是汶川特大地震发生后，全国4550多万名党员自愿交纳“特殊党费”97.3亿元，充分彰显了新时期共产党员的先进性。

三、启示与思考

—121—

十七大以来党员队伍建设的生动实践，创造和积累了宝贵经验，为今后工

作提供了有益借鉴。

1．必须坚持围绕中心、服务大局，始终把握党员队伍建设的正确方向。党的组织路线服从和服务于党的政治路线，是党的建设的重要原则。十七

大以来，党员队伍建设始终围绕和服务党的中心任务，在推动科学发展、促进社会和谐的伟大实践中不断加强和改进，为提高党的执政能力、实现党的历史任务提供了组织保证。实践证明，只有紧紧围绕党和国家工作大局来谋划，紧密联系科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线来推进，努力把党员队伍的组织优势转化为科学发展优势，把党员队伍的组织资源转化为科学发展资源，把党员队伍建设成果转化为科学发展成果，党员队伍建设才有强大动力，才能大有作为。

2．必须坚持用马克思主义中国化最新成果武装党员，始终把坚定理想信念

作为党员队伍建设的首要任务。

思想理论建设是党的根本性建设，坚定理想信念是党员队伍建设的关键。十七大以来，党员队伍建设把思想建设摆在突出位置，坚持理论创新每前进一步，理论武装就跟进一步，以学习实践科学发展观为主题，深入开展学习实践活动和创先争优活动，大力推进学习型党组织建设，着力用马克思主义中国化最新成果武装头脑、指导实践，广大党员受到深刻的马克思主义教育，思想政治水平不断提高，贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性明显增强。实践证明，只有坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持不懈地用马克思主义中国化最新成果教育党员，才能使广大党员坚定理想信念，坚守精神家园，夯实保持党员队伍先进性和纯洁性的思想基础。

3．必须坚持党员教育管理监督服务融为一体，不断增强党组织对广大党员的凝聚力。

对党员既严格教育、管理和监督，又真情关心和服务，是保持党员队伍生机活力的必然要求。十七大以来，党员队伍建设坚持以人为本、强化服务，着力建立健全教育管理服务党员长效机制，使广大党员真正感受到不仅有义务、有责任、有贡献，同时也有权利、有温暖、有荣誉，激发了党员为党分忧、为民奉献的内生动力。实践证明，只有尊重党员主体地位，把保障党员行使权利和促进党员履行义务统一起来，把教育管理监督和服务结合起来，才能不断增强党组织对党员的凝聚力，不断增强党员的归属感和责任感。

—122—

4．必须坚持党员队伍建设和党的基层组织建设统筹推进，切实做到哪里有党员哪里就有党的组织，哪里有党组织哪里就有党员充分发挥作用。

巩固和加强党的基层组织，建设高素质的党员队伍，是发挥党的组织优势的重要基础。广大党员充分发挥作用，基层党组织才有战斗力；基层党组织坚强有力，党员队伍建设才有依托。十七大以来，党员队伍建设与党的基层组织建设统筹推进，既着眼于扩大党的组织覆盖和工作覆盖，不断加强和改进发展党员工作，壮大党员队伍，优化党员分布；又着眼于发挥党员作用，优化组织设置，健全工作机制，创新活动方式，实现了党员队伍建设和党的基层组织建设相互促进、相得益彰。实践证明，只有坚持党员队伍建设和党的基层组织建设同步谋划、同步部署、同步推进，才能建设高素质的党员队伍，健全严密的组织体系，不断巩固党的执政基础。

5．必须坚持与时俱进、改革创新，使党员队伍建设始终做到体现时代性、

把握规律性、富于创造性。

改革创新是增强党的创造力、凝聚力、战斗力的必由之路，也是加强党员队伍建设的重要法宝。十七大以来，党员队伍建设在改革中探索，在创新中发展，在管理理念、工作机制、活动载体、方法手段等方面进行了有益尝试，开创了新的局面。实践证明，只有主动适应世情、国情、党情的深刻变化，紧紧围绕保持党的先进性纯洁性这个党的建设的战略任务，坚持解放思想、与时俱进、改革创新，才能使党员队伍建设始终符合时代发展的要求，始终符合人民群众的意愿和期待，始终保持旺盛的生机与活力。

—123—

—124—

新境界新形象新成效

“加强党的基层组织建设”系列调研报告之十二

党的十七大以来基层党建理论创新和宣传工作实践

中央组织部党建研究所

（2012年11月5日）

十七大以来，我们党着眼于发挥基层党组织战斗堡垒作用、激发党员队伍生机活力，坚持中央统一部署与基层探索实践相结合，不断推进基层党建理论创新和宣传工作，为党的基层组织建设提供了科学的理论指导、营造了浓厚的舆论氛围。实践证明，基层党建理论创新和宣传工作只有高举中国特色社会主义伟大旗帜，紧扣基层党建中心任务，强化问题意识，注重制度建设，不断开阔眼界、思路和胸襟，才能取得广大基层党组织和党员群众认可的扎实成效，推动党的基层组织建设不断开创新局面。

我们党的工作重心在基层，执政基础在基层，活力源泉也在基层。抓好基层党组织建设是党的建设的基础工程。十七大以来，我们党以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，创造性地探索和加强党的基层组织建设，使党的基层组织战斗力不断提高，活力不断增强，在推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业中发挥了重要作用。作为基层党组织建设的重要组成部分，基层党建理论创新和宣传工作也取得新成效、迈入新境界，为基层党建工作创新发展提供了理论指导，营造了良好的舆论氛围。

一、深入贯彻落实科学发展观，进一步明确了基层党建工作的指导思想

五年来，党的基层组织建设深入贯彻落实科学发展观这一重大战略思想和

指导方针，为推动经济社会又好又快发展提供了坚强政治保证。

1．在推动科学发展、促进社会和谐的大局中谋划基层党建工作

科学发展观的第一要义是发展。推动发展是党的建设的中心任务，也是基层党组织第一位的任务。从2008年9月至2010年2月，我们党在全党开展深入学习实践科学发展观活动，着眼提高党员、干部运用科学理论分析和解决实际问题的能力；强调要把基层党组织领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体，广大党员干部要成为科学发展观的忠实执行者与社会和谐的积极促进者，这就明确具体地把推动经济社会又好

—125—

又快发展的任务和要求落实到了基层党建工作的各个方面。2010年以来，我们党又把在基层党组织和党员中开展创先争优活动作为巩固和拓展全党深入学习实践科学发展观活动的重要举措，提出了推动科学发展、促进社会和谐、服务人民群众、加强基层组织的总体要求，这就进一步明确了基层党建工作围绕中心、服务大局的着力点。实践证明，基层党建工作只有在大局中谋划、在发展中推进，才能找准抓基层、打基础的根本前进方向，才能更好地为党的建设和党领导的伟大事业奠定坚实组织基础。

2．把以人为本理念贯穿于基层党建工作

以人为本是科学发展观的核心。基层党组织的服务对象是党员和群众，基层党建工作必须始终坚持以人为本，充分发挥党员的主体作用，切实做好服务群众的工作。五年来，各级党组织坚持不懈地提高党员素质，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，关心和爱护基层干部、老党员、生活困难党员。这既体现了对党员的严格要求，又体现了对党员的尊重关爱，是以人为本理念在党内生活中的生动反映。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中进一步指出，要把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责。这是党的根本宗旨的集中体现，是对科学发展观和党的群众路线真谛的生动诠释。实践证明，基层党建工作只有牢固树立以人为本、执政为民理念，发扬民主、服务民生，才能始终保持党的旺盛活力，始终保持党同人民群众的血肉联系。

3．按照统筹兼顾、全面协调可持续的要求改进基层党建工作

在经济社会深刻变革时期，基层党建工作以及党组织自身建设面临着许多新情况新挑战。五年来，党中央强调要全面推进各领域基层党组织建设，既明确了基层党的建设的工作重点和分类指导的要求，又体现了整体推进、全面发展的要求；强调建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制，建立健全城乡一体党员动态管理机制，构建城乡统筹的基层党建新格局，体现了城乡统筹、协调发展的要求；强调全面巩固和发展先进性教育活动成果，健全让党员经常受教育、永葆先进性长效机制，落实党建工作责任制，体现了基层党建工作要常抓不懈、实现可持续发展的要求。实践证明，基层党建工作只有遵循科学发展观的基本要求和根本方法，以求真务实作风积极探索符合基层实际的有效方法和途径，才能使基层党建各项工作经得起实践和历史检验，不断提高基层党建工作科学化水平。

—126—

二、坚持解放思想、改革创新，进一步提出了基层党建工作的创新思路

实践发展没有止境，改革创新必须持之以恒。十七大以来，我们党根据形势任务发展变化，顺应时代发展新要求和人民群众新期待，从思想观念、思维方式、办法路径等多个层面进行积极探索，卓有成效地提升了基层党建工作整体水平。

1．明确了党的基层组织功能的新定位

党的十七大对基层党组织的功能定位增加了富有时代特色的新内容，指出“要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”。这四个方面是相互联系的有机整体，其中“推动发展”是中心，体现了组织路线必须为政治路线服务的要求；“服务群众”是根本，体现了党全心全意为人民服务的根本宗旨；“凝聚人心”是关键，是党的群众路线在基层组织建设中的集中体现；“促进和谐”是重点，强调了基层党组织在构建社会主义和谐社会中的历史重任。这一功能定位，是对基层党组织肩负的贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会双重历史任务的准确判断和把握，也是对发挥基层党组织战斗堡垒作用提出的新要求。这一功能定位，使我们加强基层党组织建设的任务和目标更加明确、重点更加突出、措施更加有力，有利于更好地把党的基层组织的组织资源转化为发展资源、组织优势转化为发展优势、组织活力转化为发展活力，为全面建设小康社会奠定坚实的组织基础。

2．提出了扩大党的组织和工作覆盖面的新要求

在坚持围绕中心、服务大局、拓宽领域、强化功能的方针基础上，全国组织工作会议提出要积极探索更加务实管用、灵活便捷的基层党组织设置形式，不断扩大党的工作覆盖面。十七届四中全会明确提出，要实现党组织和党的工作全社会覆盖，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党组织、哪里有党组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。这是中央在深入分析经济体制深刻变革、社会阶层构成深刻变化的基础上，对扩大基层党组织覆盖面提出的新要求，有利于进一步完善党的组织体系，充分发挥党的政治优势和组织优势。我们党还对基层组织设置的内容和方式作出了明确规定，要求以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，这就进一步明确了基层党组织的重要责任，有利于通过基层党组织的影响力更好地把各方面群众紧密团结在党的周围。

3．明确了不同类型基层党组织发挥作用的着力点

—127—

十七届四中全会坚持从实际出发，在党章规定的不同领域基层党组织职能定位的基础上，首次分领域提出了工作内容创新的具体要求和发挥作用的着力点。农村基层党组织要着重发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定，国有企业党组织要着重建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力，街道社区党组织要着重服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定，机关党组织要着重服务中心、建设队伍，高等学校党组织要着重推进教育改革、搞好教书育人、加强教师队伍建设，事业单位党组织要着重做好思想政治工作、促进事业发展，非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要着重贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众，民族地区基层党组织要着重团结各族群众推动发展、促进和谐、反对分裂、维护稳定。这是对党的十七大提出的创新基层党组织活动内容的深化拓展，是对近些年来基层党建工作成功经验的科学概括，为各领域基层党组织创新工作、充分发挥战斗堡垒作用进一步指明了方向。

4．拓展了增强党员队伍生机活力的新路径

党的先进性要靠千千万万高素质党员来体现。十七大以来，我们党以提高素质为重点，着力抓紧抓好党员队伍建设这项基础工程。在改进发展党员工作上，提出要注重质量、优化结构，加大在工人、农民中发展党员力度，重视在高知识群体、在大学生等各领域优秀青年中发展党员，积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作。在严格党内组织生活方面，坚持民主评议党员，表彰优秀党员，及时处置不合格党员。在服务党员机制方面，提出了从思想、工作、生活上关心党员，健全党内激励、关怀、帮扶机制，健全党内表彰制度。在党员教育培训机制方面，提出了落实基层党员教育培训规划，建立基层党员轮训制度，拓宽党员受教育渠道。在党员发挥作用方面，提出鼓励党员带头参与志愿服务，推广党员承诺制等等。通过这些新方法、新路径，有效激发了党员的光荣感责任感和保持先进性的内在动力，增强了党员队伍的生机活力。

5．提出了构建城乡统筹基层党建新格局的新构想

经过30多年改革开放，我国经济体制和社会管理体制都发生了深刻变化，呼唤基层党建工作的理念和方法创新。党的十七大提出，要“建立健全城乡一体党员动态管理机制”、“建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制”。十七

—128—

届三中全会发展了这一思路，第一次明确提出“构建城乡统筹的基层党建新格局”的构想。这一构想是推进城乡经济社会一体化发展的必然要求，也是加强和改进城乡基层党组织建设的必由之路。十七届四中全会进一步明确了构建城乡统筹的基层党建新格局的目标要求，并从城乡党员管理、城乡基层党组织互帮互助、城乡基层党建资源整合与经费保障等方面，提出针对性、操作性很强的重要措施。构建城乡统筹基层党建新格局的快速推进，有利于改进党对农村工作的领导体制和运行机制，激发基层党组织的工作信心和热情，使基层党建工作更加适应全面建设小康社会的需要。

三、适应时代环境变化，进一步强化了基层党建工作的舆论宣传

五年来，基层党建工作的舆论宣传植根于基层党组织的生动实践，经常有动作，阶段有重点，节点起高潮，在树立正确导向、营造舆论环境上迈出了新步伐。

1．基层党建信息发布工作长效机制基本建立

十七大以来，我们党把制度建设作为推进基层党建宣传工作的重要抓手，逐步建立了宣传和信息发布工作长效机制。一是建立基层党建宣传和信息发布工作领导机制，定期召开宣传和信息发布工作专题会议，制定专项政策意见，落实分工责任，增强信息发布工作的针对性和时效性。二是建立基层党建宣传和信息发布工作联动机制，对外与主流媒体进行嫁接，对内依托部内刊物阵地，形成了整体联动的信息发布工作格局。三是建立基层党建专项信息权威披露机制，在通过新闻发布会、新闻通气会、记者招待会等方式进行信息发布的同时，将人民网、新华网、共产党员网等网络媒体作为基层党建工作信息发布的重要平台，保证了信息发布的权威性、准确性、快捷性。

2．基层党建宣传策划工作得到明显加强

做好基层党建宣传工作要善于策划。十七大以来基层党建宣传策划工作成效显著，主要体现为：一是围绕贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神，指导各地开展了多种形式的宣传教育活动。二是围绕深入学习实践科学发展观活动、创先争优活动以及面向组织系统进行的基层组织建设年活动等进行宣传策划，突出宣传重点，把握宣传节奏，打好宣传“组合拳”。三是抓住纪念改革开放30周年、建国60周年、建党90周年和喜迎党的十八大等重大历史节点，以及抗震救灾、奥运会、世博会等大事难事，结合基层党建工作需要进行集中宣传，掀起了广大党员讲党性、学党史、树典型、当先锋的新

—129—

高潮。四是针对基层党建的一些热点、难点问题，如统筹城乡基层党建、扩大非公有制经济组织和新社会组织党的工作覆盖面、流动党员管理等，加强专题宣传，较好地引导了社会舆论。

3．基层党建先进典型的示范引领作用不断凸现

坚持先进示范、典型引路，是基层党建宣传工作的有效方法。十七大以来，我们党不断加强对先进基层党组织、优秀党员、优秀党务工作者典型的发掘力度，充分发挥先进典型的示范引领作用。一是精心组织典型经验宣传，如总结推广河南省邓州市“四议两公开”工作法、四川省南充市“文建明工作法”、云南省孟连县“三五”群众工作法，编辑出版发行《全国基层党建创新优秀案例》，用基层经验推动基层实践，营造浓厚的创先争优舆论氛围和社会环境。二是突出宣传先进典型事迹，在纪念建党90周年之际，中央集中表彰了500个全国先进基层党组织、50名全国优秀共产党员和200名全国优秀党务工作者，追授全国优秀共产党员13名；在全国创先争优表彰大会上，中央集中表彰了1000个创先争优先进基层党组织、100名创先争优优秀共产党员、100个创先争优先进县（市、区、旗）党委，追授24名创先争优优秀共产党员。先后推出杨善洲、沈浩、郭明义、文建明、李林森等重大典型，进一步形成了学习先进、争当先进、赶超先进的浓厚氛围。

4．基层党建宣传工作载体和形式不断丰富

一是充分运用报刊、广播、电视等传统媒体和阵地。在人民日报、求是杂志、光明日报、经济日报、中央人民广播电台、中央电视台以及中国组织人事报、农民日报等媒体都开辟了与基层党建直接相关的栏目。在图书音像制作方面，中组部五年来共编发各类学习资料、辅导读本、培训教材、指导手册、先进人物典型事例等近400种，制作各类课件48种，党员教育片17部，制

作社区党建电视期刊59期。二是充分利用互联网等新兴媒体，办好数字出版物、党员远程教育网络，扩大宣传覆盖面。远程教育基础设施建设基本做到了村村有站点、站点有设备，完成了中央提出的远程教育网络一体化建设任务。2012年“七一”前夕，开通了共产党员网、共产党员手机报、共产党员电视栏目三个党员学习教育平台。在人民网开通创先争优网站，组织中央有关部委负责同志和地方党委组织部长在线系列访谈，加强网络言论引导。三是多次召开专题会、理论研讨会，加强示范培训，促进经验总结和交流推广，结合重点工作、重大活动、重大事件召开基层党建经验交流会、现场会，以点带面提高宣

—130—

传效果。

5．基层党建刊物和图书出版工作迈上新台阶

党建读物出版社和党建研究杂志社是中央组织部所属党建研究与出版单位，是展示基层党建理论和实践成果的重要阵地。十七大以来，两社紧紧围绕服务党的建设和组织工作大局这一中心，坚持把社会效益放在首位，不断增强党建刊物图书出版活力，在面向基层推出党建宣传精品方面取得了显著成效。一是着力提升刊物的前瞻性和工作指导性，影响力不断增强，成为加强党建理论研究的重要阵地和指导党建工作的一面旗帜。《党建研究》和《党建研究内参》两刊的办刊规模稳中有升，几年来发行量连续稳定在70多万份。改版后进一步转变编辑方针、思路和作风，增强了服务基层、服务群众的自觉性，提高了刊物的可读性和吸引力。二是实施图书精品工程，着力推进市场化，在服务大局、服务基层中实现新跨越。党建读物出版围绕宣传党的十七大和历次全会精神，出版《十七大报告学习辅导百问》、《十七大党章修正案学习问答》等系列图书；配合创先争优活动，出版创先争优文件选编；围绕党员干部培训和指导基层工作，出版了《中国共产党组织工作教程》（修订本）、《党的基层组织工作常用文件选编》等系列图书，较好地发挥了党建读物在思想引领、理论武装、能力培训、工作指导方面的作用。

四、对基层党建理论创新和宣传的几点思考

基层党建理论创新和宣传是党的基层组织建设的重要组成部分。认真学习深入贯彻胡锦涛同志7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上的重要讲话，继续推进基层党建理论创新和宣传对于进一步明确基层党建工作思路、统一广大党员群众思想、夯实党的执政基础十分重要。

第一，推进基层党建理论创新和宣传必须高举中国特色社会主义伟大旗帜

中国特色社会主义伟大旗帜是当代中国发展进步的旗帜，中国特色社会主义理论体系是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。只有高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在增强党性、提升境界、纯洁思想上下功夫，基层党建理论创新和宣传才能始终沿着正确的方向前进。

第二，推进基层党建理论创新和宣传必须紧扣基层党建中心任务

理论创新和宣传离开了红红火火、生动活泼的基层党建实践，就会成为无

本之木、无源之水。我们要紧密结合各地各部门基层党组织推动发展、服务群

—131—

众、凝聚人心、促进和谐的工作实际，加强对基层一线党员群众内在需求的关注，加强对经常性工作的宣传策划，实现前瞻性与针对性、思想性和通俗性、说理性和生动性的有机统一，更好地营造基层党建的良好氛围，在凝聚共识、解疑释惑中增强推动基层党建工作的合力。

第三，推进基层党建理论创新和宣传必须增强现实针对性

基层党建理论创新从来不是凭空产生的，而是针对基层党组织建设面临的突出问题进行的；舆论宣传只有找准、抓住广大党员群众亟待解决的思想问题，才能有效发挥解疑释惑的作用。我们要着眼于基层党建实践中老问题、新矛盾的解决，着眼于基层党建工作的新形势和广大群众的新期待，从基层党组织和广大党员的创造性实践中汲取营养，不断推进基层党建理论创新和宣传，使之更受欢迎、更有影响力。

第四，推进基层党建理论创新和宣传

必须开阔眼界、思路和胸襟站得高，才能看得远；想得全，才能干得好。五年来，基层党建理论创新和宣传工作立足于我们正在做的事情，大胆解放思想、与时俱进，着眼于党的未来发展和长期执政，倡导培育面向世界的眼光、战略规划的眼光、扎根基层的眼光，推进基层党组织和党员队伍建设实现了全面创新、快步前进。我们要进一步开阔眼界、开阔思路、开阔胸襟，坚持马克思主义党建理论的科学原理和科学精神，敢于用创新的思路研究解决现实的困惑，敢于使理论思维进入过去不熟悉的领域，注重联系服务基层、注重锤炼党性品行，不断增强基层党建理论创新和宣传的前瞻性、指导性和创造性。

第五，推进基层党建理论创新和宣传必须坚持完善和落实制度

制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性。五年来，基层党建理论创新和宣传坚持把制度建设贯穿始终，及时总结好做法、好经验并上升到制度层面，基本形成了一套鼓励创新、指导实践、营造舆论的制度和机制体系，总体上做到有章可循、有据可依。我们要进一步增强制度意识，加强制度建设，推动基层党建理论创新和宣传工作不断向制度化、规范化轨道迈进，为基层党组织建设提供更加科学的理论指导、更加浓厚的舆论氛围。

—132—

新形势下加强农村基层党组织和农村基层政权建设调研报告

全国党建研究会农村党建研究专业委员会组织的课题组

（2012年）

农村基层党组织和农村基层政权组织是党在农村领导和执政的根基。在工业化、城市化和农业现代化加快发展的新形势下，进一步加强和改进农村基层党组织和农村基层政权建设，对于提高党对农村工作的领导水平，推动农村科学发展，巩固党在农村的政治基础、组织基础和群众基础，具有重要意义。

2011年9月份以来，我们从中共山东省委农工办、省民政厅和省委组织部内有关处室、有关市县组织部抽调力量，成立课题组，就新形势下进一步加强农村基层党组织和农村基层政权建设问题进行了专题调研。期间，共召开座谈会9个、发放调查问卷665份、访谈县乡村党组织书记26人。形成了综合调研报告。

一、加强农村基层党组织和农村基层政权建设面临的新形势、新挑战

党中央高度重视“三农”工作，党的十七大以来，先后作出构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、创新基层社会管理、加快城乡经济社会发展一体化等重大战略部署，同时出台一系列支农惠农政策措施，推进农村改革发展的力度不断加大，这些为农村基层党组织和基层政权建设，开辟了广阔空间，奠定了坚实基础，提供了难得机遇。经济发展方式加快转变，社会加快转型，体制加快转轨，城乡二元结构正在打破，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，也使得农村经济社会发生了前所未有的深刻变化，农村基层党组织和基层政权建设面临着大量的新情况、新问题、新挑战。

（一）农村经济发展方式加快转变，对农村基层组织领导和推动改革发展的能力带来新挑战。在社会主义市场经济体制不断完善和我国经济发展方式加快转变的新形势下，农村经济发展方式、经济结构也在发生深刻变化。一是农村生产经营组织化水平不断提高。农民专业合作社等农村经济合作组织大量涌现，土地流转加速，农业经营方式由分散、单一、低水平经营，逐步向规模化种植、集约化经营、标准化生产、社会化服务转变。二是产业结构加快调整。农业与二、三产业相互渗透，生态农业、乡村旅游业、农产品加工业等现代产业迅速发展，二、三产业对农业的拉动作用日益增强。三是农业对外开放程度不断扩大，农业利用外资、农产品出口保持较快增长。四是农民工资性收入、转移性收入等非农收入大幅增长。以山东为例，2010年，规模以上农业龙头企

—133—

业8080家，从业人员253万，年营业收入1.09万亿元，其中有进出口权的农业企业1780家，年出口创汇172亿美元；全省农民专业合作社近2万家，合作社成员427万人，占农户总数的19.6%；全省近半数的农村劳动力转移到二、三产业，非农产业获得的收入占农民收入的60%以上。在这种形势下，农村基层组织和党员干部特别是乡镇党委、政府如何提高领导科学发展的能力，推动农村转方式、调结构，为农民群众提供更加优质服务，提高农民闯市场的社会化组织程度，加快农民致富奔小康步伐，建设幸福美好的社会主义新农村，面临着重大考验。

（二）农村社会结构深刻变化，对巩固党在农村的执政基础和政权基础带来新考验。随着农村改革开放的不断深化，农村经济的持续快速发展，农村社会结构变动呈现出一系列新特点、新趋势。一是人口结构急剧变化。大量农村青壮年劳动力外出务工经商，打破了长期以来农村较为稳定的人口结构。特别是年纪轻、有知识、有文化的青壮年农民外出务工，一些地方尤其是西部地区，农业兼业化、农村空心化、农民老龄化“三化”趋势明显，留守儿童、留守妇女、留守老人“三留守”问题突出，农业生产缺人手、农技推广缺人才、新农村建设缺人才“三缺”现象显露。据有关方面调查，我国流动人口已达1.5亿，超过全国总人口的十分之一，其中80%以上是农民工。二是组织结构日趋多样。市场经济的深入发展，催生了大量的新经济组织、新社会组织。在经济组织上，私营企业、个体工商户、跨地域和跨产业的多种生产经营联合体不断涌现，去年山东私营企业达53万家，个体工商户239.8万户。在社会组织上，行业协会、农民专业合作社等农村服务组织和老年人协会、文体协会等群众性组织不断增多。三是社会阶层发生变化。出现了农业劳动者阶层、进厂进城务工的农民工阶层、个体劳动者和私营企业主阶层、乡村管理者阶层和农民雇工阶层等社会阶层。82如何适应农村社会组织形式的新变化，不断创新党的基层组织设置方式，切实扩大党的工作覆盖、组织覆盖和活动覆盖，推动基层党组织和群众性自治组织、经济合作组织全覆盖，把各方面群众团结凝聚在党组织周围，是摆在各级党组织面前的一个重要课题。

（三）农村党员群众民主法制意识明显增强，对扩大党领导的基层民主提出了新要求。经济富裕和政治参与植根于人性的需求。民主理论家萨托利曾经指出：“只要人民富足起来，民主是他们可能要求的东西之一。”市场经济的发展，客观上催生了民主政治的种种要素。进入新时期，经济生活的改善，物质需求的满足，极大地激发了农民群众的民主意识。经过近二十年的村民自治

—134—

实践，农民群众的公平意识、民主意识、参与意识、法制意识不断增强，对政治和经济利益的诉求更加自觉主动，诉求的内涵和范围不断拓展，政治诉求也更趋理性和成熟。大量农民工在城乡、地域、产业之间流动，促进了农民思想观念的转变，提高了民主参与的意识和能力，突出表现为“两个增强”：一是参与村级事务决策和管理的积极性明显增强，更多的农民积极投身于以党内民主和村民自治为核心的农村基层民主政治建设的生动实践。从近几届村“两委”换届情况看，换届选举竞争越来越激烈，大量外出务工经商农民返乡回村参加选举，越来越注重自身民主权利的实现。2011年上半年山东省进行的第十届村“两委”换届选举中，党员、选民参选率分别达到88.1%和84.7%。二是主张、维护自身利益的意识明显增强，要求共享改革发展成果，改善生产生活条件，更加注重利益的公平合理分配。如何以党内民主促进社会民主，健全完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，积极有序地推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障和落实好农民群众的合法权益，是农村基层组织的一项重要任务。

（四）农村利益格局深刻调整，对加强农村基层社会管理和服务提出了新课题。近年来，随着社会结构转型和社会阶层的分化，不同职业、不同文化、不同收入的群体，在政治地位、生活水平、拥有资产等方面的差距进一步拉大。2008年，全国农民人均收入是4761元，城镇居民人均可支配收入是15781元，二者收入差距之比是3.33∶1，这是建国以来城乡居民收入绝对额相差第一次突破10000元以上。2009年、2010年，城乡居民收入分别相差了12022元、13190元，收入差距扩大的趋势并没有改变。特别是发展中不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出，部分社会成员之间的收入分配差距还在扩大，贫困人口和低收入群众还有相当数量。社会利益格局更趋多元化、复杂化，由此引发的社会矛盾不断增多。受城乡差距、贫富差距、收入差距拉大等因素影响，引发的社会不满情绪增高，因就业、教育、医疗、卫生、食品安全、社会保障等民生问题引发的社会冲突和因征地拆迁、环境污染、基层选举、涉法涉诉等问题引发的群体性事件不断增多。有些农民群众维权意识强烈，但法治观念淡薄，动辄采取过激行为制造影响，维护社会稳定的压力越来越大。如何应对复杂局面，进一步做好协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、维护社会秩序的工作，提高农村基层社会管理服务水平，维护好农村改革发展稳定大局，是农村基层组织面临的巨大挑战。

—135—

（五）城乡经济社会发展一体化深入推进，对农村基层组织整合资源、统筹城乡发展的能力提出新考验。当前，我国总体上进入了以工促农、以城带乡，着力破除二元结构，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要阶段。促进城乡一体化发展的各项制度不断健全，生产要素、公共资源、公共服务逐步向农村倾斜，掀开了社会主义新农村建设的新篇章。从山东情况看，“五个加快”的趋势日益明显：合村并居和农村社区化建设步伐加快，人口、产业和公共资源聚集程度不断提高，全省规划建设17669个农村社区，已建设8189个，占

46.3%，2015年将实现农村社区服务全覆盖；优势产业向农村辐射加快，许多地方依托工业园区、龙头企业等产业优势，以企带村、村企联合、一体发展；财政投入力度不断加大，社会公共服务向农村延伸加快，以政府公共服务、市场化服务和农民自我服务为主要内容的农村社区服务体系不断健全，促进了城乡公共服务的均等化；小城镇建设步伐加快，产业集聚、人口集中、产品集散功能不断增强，成为统筹城乡发展的重要载体；城乡单位帮扶共建步伐加快，促进了人才、资金、信息、技术等资源向农村流动。适应城乡经济社会发展一体化要求，如何统筹城乡基层党组织设置，统筹城乡基层干部选拔，统筹城乡党员教育管理，统筹城乡基层党组织活动和工作体系，把党的组织优势、组织资源、组织活力，转化为发展优势、发展资源、发展活力，需要认真研究、积极探索。

二、当前农村基层党组织和农村基层政权建设存在的突出问题

从调研情况看，农村基层党组织和基层政权建设总体上是好的，是有战斗力的，但与贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建农村和谐社会、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的新形势新要求相比，还存在一些不适应、不符合、亟需切实解决的问题。

（一）有些地方基层组织体系不健全，少数村级组织软弱涣散。随着农村经济成分、社会组织形式日益多样化，一些地方特别是沿海经济发达地区，民营企业、行业协会、农民专业合作组织、农村服务组织等新经济、新社会组织大量出现。在这些组织中，党的力量还比较薄弱。据统计，全省1.73万家农村专业合作组织中，建立党组织的只有2290家，86.8%的没建立党组织。同时，各地都有一定数量的村“两委”换届选举难点村、社会矛盾突出村、村务公开和民主管理难点村等；已完成换届的村，有极少数村“两委”关系不协调，村支部书记和村委会主任争权力、比高低，形不成工作合力。在村民问卷调查中，

—136—

有17.3%的村民认为村“两委”班子战斗力不够强。

（二）乡镇政权和村级自治组织权责不一，履职难到位。许多基层干部反映，工商、税务、公安、司法、国土、质监等越来越多的权力部门实行垂直管理，条块分割，乡镇权责不对等，事权大于职权，由此导致乡镇党委、政府对农村社会事务和村级组织的调控能力弱化，是乡镇政权建设的突出问题。有的乡镇干部形象地说垂直管理部门是“三多三少”：一是行政执法的多，为群众排忧解难的少，大量的民事纠纷疑难问题和社会稳定工作留给了乡镇党委、政府；二是收费多、服务少，有的地方反映一些工商所、派出所乱收费、乱罚款，群众向乡镇反映，政府也无能为力；三是工作推诿多、和衷共济的少，尽管绝大多数积极支持配合乡镇党委、政府的工作，但也有个别不配合、不支持的现象。有些乡镇党委书记说，上级党委、政府对乡镇的综合考核和单项考核很多，招商引资、计划生育、信访稳定、安全生产、社会治安综合治理等实行“一票否决”，乡镇权力有限、责任无限，工作压力越来越大。村级组织存在“泛行政化”倾向，县乡政府职能部门把村级组织作为自己的“腿”，安排下达许多不属于村级自治内容的指标任务。问卷调查中，有74.6%的村支部书记、村委会主任认为村干部主要精力是在完成乡镇党委、政府安排的工作任务，在组织村民自治活动、服务群众上缺少时间、精力。

（三）部分基层干部的能力素质与新农村建设的要求不适应，乡村干部待遇低、发展空间小、活力不足的问题比较突出。一是队伍结构不合理。长期以来，受乡村工作生活环境、待遇保障等因素影响，优秀人才不愿来、留不住，造成乡村干部队伍思想观念、文化知识、年龄结构老化现象比较突出。平原县有1030名乡镇干部，35岁以下的353人，仅占34.3%；大专以上学历的141名，仅占13.7%。全省村“两委”成员中，50岁以上的占47%，初中以下文化程度的占

34.3%。二是素质能力不适应。一些乡村干部在带领群众调整产业结构、增收致富、化解矛盾、服务群众等方面缺路子、少办法，突出表现在“三个不适应”：部分农村干部致富带富能力与群众盼望致富、过上幸福生活的要求不适应；部分农村干部工作方式方法与创新农村社会管理的要求不适应，不少乡村干部还没有从旧的工作方式中解脱出来，存在着“老办法不适用，新办法不会用，软办法不管用，硬办法不敢用”的问题，不知道该如何开展工作，遇事经常束手无策；农村干部服务意识与群众需求不适应。当前，农民在生产、流通、信贷、销售、劳务输出等经济领域，在居住、卫生、文教、交通、养老等社会领域，

—137—

期盼着能够得到越来越多的优质高效的服务，而不少村党支部、村干部的工作仅限于传达会议精神、宣传政策、帮助争取贷款、组织发放补贴等浅层次服务工作上，群众不认可、不买账。三是保障激励措施不到位。由于乡镇财政困难和村级工作经费不足，乡村干部工资待遇低、发放不及时的问题较为普遍。齐河县是德州市经济发展和财政状况比较好的县，14个乡镇中有6个乡镇自身财力无法保证人员工资和办公经费，占42.9%。一些欠发达地区和经济贫困县，经常出现拖欠乡镇干部工资的现象。近年来，村支部书记的待遇报酬有了明显提高，多数能够按照中央、省委规定的标准按时发放，但也有个别地方发放不及时、不足额，其他村“两委”成员的补贴报酬、社会保险和离职干部的生活补贴标准低、发放不到位的问题比较突出。这些年，各地从乡镇事业编制优秀人员、村支部书记中招考了部分乡镇领导干部和机关公务员，但数量十分有限，受身份、编制、年龄、文化程度等影响，乡镇事业编制干部和村干部很难进入乡镇领导班子和行政机关，缺少上升空间，致使一些乡村干部缺少工作积极性和进取意识，干事创业劲头不足。

（四）农村个别党员先进性意识不强，作用发挥不够明显。一是有的党员宗旨观念淡化，党性意识不强。有的党员不愿参加组织生活，不关心村级事务。以村“两委”换届为例，一些党员受家族、个人利益影响，故意不参加党员选举大会，致使选举无法进行。二是党员队伍结构不合理。农村党员队伍年龄偏大、文化偏低、能力偏弱的现象比较突出，一些党员缺少带领群众致富和服务群众的本领。山东省291.6万名农村党员中，60岁以上的占35.8%；初中以下文化程度占64.1%，高中以上文化程度仅占24.7%。三是发展党员工作存在一些问题。一方面，有的乡村对党员的标准、入党程序把关不严。特别是有的村支部书记私心较重，发展家族党员、人情党员，搞“近亲繁殖”；还有的担心年轻人上来顶了自己位子，多年不发展党员。另一方面，年纪轻、有知识、有文化的农村青年多数外出务工经商，城乡衔接的异地发展党员的机制没有建立起来，留守在村的多是妇女、老人和儿童，一定程度上影响了发展党员质量，这也是村级班子后继乏人的一个重要因素。

（五）影响农村社会和谐稳定的因素不断增多，农村基层社会管理和群众工作亟待加强。当前经济社会加速转型，城乡之间、农村内部的利益格局正在深刻调整，农村社会矛盾“触点”增多、“燃点”降低，一些农民群众“信访不信法”，农村信访量增多，群体性事件时有发生，给农村基层管理、社会和

—138—

谐稳定带来巨大压力。据济宁市信访局统计，2000年前，农村信访量高于城市；2001—2005年，农村税费改革后，农村信访量逐步下降、城市信访量逐步上升；2005年以来，农村信访量又呈上升趋势，去年达到全市信访总量的60%。农民信访也出现了许多变化，引发信访的因素由过去较为集中的减负和计划生育等问题，向农村征地拆迁、环境污染、山林田土权属纠纷、村务财务管理、基层干部作风等多个问题转变，由追求单纯的经济补偿转为要求社会保障、公共服务、政治待遇、民主权利等，尤其是征地拆迁、环境污染、基层干部作风成为新时期引发农村冲突和干群关系恶化的三大主要因素。

调研中多数同志反映，因土地问题引发的矛盾纠纷是农村信访中最为集中的问题，主要是三个方面：一是有些地方在征地拆迁过程中只顾眼前利益，存有违法拆迁、强制拆迁、补偿方式不当、标准偏低等问题，不注意解决失地农民的就业和社会保障等长远问题，农民群众不满意。二是土地承包经营权长期不变，由集体土地承包不规范和“增人不增地，减人不减地”引发的矛盾纠纷较多。三是因宅基地问题引发的信访占相当数量。一些农村基层干部对群众缺少感情，方法简单，作风粗暴，甚至侵害群众利益，也是群众反映比较突出的一个问题。有的决策不民主，办事不公道，财务不公开，群众不信服；有的为民服务意识差，不干事、不作为；有的甚至与民争利，以权谋私，干群关系紧张。

（六）乡村财力不足，基层组织运转比较困难。各级普遍反映，多数乡镇财政困难，多限于保工资、保运转，发展经济和民生事业捉襟见肘；村级集体经济薄弱，无钱办事、无钱为群众服务的问题仍然比较突出，乡村财力不足成为制约农村基层组织正常运转的重要因素，一定程度上影响了农村基层党组织和政权组织的号召力、凝聚力。问卷调查，50%以上的乡镇负责人反映本乡镇是“吃饭财政，基本无力开展工作”；84.2%的农村基层干部认为“集体收入少，物质保障不充分”是影响村级工作运行的主要问题。突出表现在三个方面：一是负债重。据统计，2010年底，德州市有不足三分之一的乡镇财政略有盈余，三分之一的乡镇财政收支持平，超过三分之一的乡镇出现赤字，乡镇负债像滚雪球似的越滚越多。村一级负债更为普遍和严重，济宁市6440个村总负债达16.9亿元，平均每个村26.3万元，其中54.2%的村无集体经营性收入。临沂市有2920个村集体负债，负债金额多在10万元以上，占全市村（社区）总数的41%。二是增收难。部分乡镇特别是农业乡镇经济发展质量不高、财源不足，财政收入增

—139—

长缓慢，济宁市个别乡镇年财政收入只有100余万元。村级集体增收难的问题也比较突出，截至去年底，全省有3.9万个村没有集体经济收入，占总村数的49.3%；比2005年增加7600多个，5年间增长了23.9%，年均增长4.8%。胶州市是我省东部沿海经济比较发达的县级市，共有823个村（居），460个村集体收入在3万元以下，占55.9%。三是支出多。这些年，乡村基础设施建设、民生投入力度不断加大，再加上财政供养人员政策性增资等刚性支出增多，乡村特别是乡镇财政的支出不断扩大。一些乡镇干部反映，上级安排的农村基础设施建设和农业开发项目，大多要求基层按比例落实配套资金，基层财政负担越来越重。

以上这些问题，有的是历史遗留的老问题，有的是经济社会快速发展过程中出现的新问题；有的是客观条件不具备造成的，有的是思想不重视、工作不得力等主观因素造成的；有的是体制机制上的问题，有的是落实上级政策不到位、方式方法上的问题。这些因素交织在一起，使得这一时期，既是农民群众得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾和问题相对较多的时期；既是对农村基层党组织和政权建设投入精力和资金较多的时期，也是面临考验和压力比较大的时期。对这些问题和原因，必须深入研究，认真加以解决。

三、进一步加强农村基层党组织和农村基层政权建设的对策建议

针对当前农村基层组织建设面临的新形势、新挑战以及存在的突出问题，下一步加强和改进农村基层党组织和基层政权建设的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会精神，紧紧围绕建设社会主义新农村、推进城乡经济社会发展一体化的部署要求，以提高党对农村的领导水平为主线，以密切党同人民群众的血肉联系为核心，以提升农村基层组织建设科学化水平为目标，以转变领导和管理方式、增强组织活力、提升干部素质、强化物质保障为重点，统筹推进农村基层党组织、政权组织和自治组织建设，统筹推进农村基层党的建设、基层民主建设、社会管理和群众工作，不断巩固党在农村执政的组织基础、群众基础和政权基础，为农村改革发展稳定提供坚强组织保证。

（一）以落实基层党建工作责任制为抓手，着力构建常抓不懈的农村党的建设领导体制和工作机制。坚持和完善党委常委会向全委会报告基层党建工作、基层党建工作领导小组及联席会议、县乡党委书记抓基层党建工作专项述职制度，把党委管党建、书记抓党建的责任落到实处，努力形成党委统一领导、有

—140—

关部门齐抓共管的基层党建工作格局。着眼推进责任和工作落实，根据基层的创造实践，可以探索实行以下办法：一是实行县乡党委书记履行抓基层党建工作职责离任检查办法。在县乡党委书记即将离任时，由上级党委组织部门对其任职期间履行基层党建工作职责的情况进行检查，可结合干部考察一并进行，检查结果作为评价、使用县乡党委书记的重要依据。去年以来，滨州市、禹城市建立实行了乡镇党委书记履行基层党建工作职责离任检查办法，对乡镇党委书记抓基层党建工作职责总体评价“满意”、“基本满意”率不足三分之二和党建工作专项考核成绩较差的，予以通报批评，一定时期内不能提拔重用，极大地调动了乡镇党委书记抓村级组织建设的积极性。二是建立村干部“双述双评”制度。把县乡党委书记抓基层党建工作专项述职向村一级延伸，村干部每年向乡镇党委和党员大会、村民代表会议述职，接受乡镇党委和党员、群众评议。评议结果与村干部评先树优、补贴报酬挂钩。三是完善基层党建工作考核办法。重点是量化考核指标，增加农村党建工作实绩在领导班子综合考核中的权重，做到真抓真有用，使抓好党建是称职、不抓或抓不好是失职的要求落到实处。

（二）以加强农村社区党建、构建城乡统筹的基层党建新格局为突破口，提高农村基层党建工作整体水平。根据农村经济发展和农村党建工作的阶段性特点，重点抓好以下四个方面：一是着力构建“五位一体”的农村社区党建工作新格局。适应农村社区蓬勃发展的新形势，去年底山东省委召开全省农村社区党建工作座谈会，提出了“建组织、育骨干、促发展、强服务、顺机制”五位一体的农村社区党建工作总体思路。这是统筹城乡党建资源，破解制约农村党建选人难、发展难、经费保障难、场所改善难等问题的重要途径和有效手段。认真总结各地的实践经验，研究制定加强和改进农村社区党建工作的意见，进一步规范农村社区党组织的功能定位、设置形式、活动方式和活动载体等，明确“五位一体”工作格局的基本实现途径、形式。坚持组织引领、产业支撑、区域带动，着力构建以社区党组织为核心的全覆盖的组织体系，建设“三高三强”型社区党组织书记队伍，探索以产业带动富民强村的路子，建设服务型党组织、服务型领导班子和服务型党员干部队伍，建立健全共驻共建、科学有效的农村社区工作运行机制。

二是着力优化农村党组织设置。重点探索以下三种设置形式：第一，着眼于更好地发挥党员作用，建立“兼合式”党组织。按照“一方隶属、多重管理、

—141—

全程作用”的原则，打破组织关系隶属，把在农村新经济、新社会组织中从业的党员组织起来建立党组织，促进党员在不同区域、不同岗位上发挥先锋模范作用；优化城乡党组织资源配置，建设城乡“互补型”党组织。第二，本着“按需对接、优势互补、互利共赢”的原则，引导城市社区、机关事业单位、企业等基层党组织，与农村基层组织建立联合党组织，以城带乡、以强带弱，促进各类资源向农村流动；第三，着眼强化对流动党员的服务管理，在外出务工经商人员相对集中点建立“流动型”党组织。深入开展基层党建带工建、带团建、带妇建活动，健全基层群团组织体系。

三是着力开展后进村集中整治。由组织部门牵头，会同政法、信访、民政、农业等部门，按一定比例集中整治一批“村‘两委’换届难点村”、“矛盾问题突出村”、“财务管理混乱村”、“村务公开和民主管理难点村”和“经济社会发展滞后村”。坚持省、市、县、乡四级领导干部驻村蹲点、党政部门联村包点、工作组驻村帮扶，实行党政部门包难村、政法部门包乱村、经济部门包穷村、农科部门包专业村，以乡镇为单位逐村排查，以县（市、区）为单位进行集中整治。通过集中整治，努力达到建设一个强班子、理清一条好路子、带出一支好队伍、健全一套好制度、形成一种好风气的“五个一”目标。

四是着力抓好村级规范化建设。重点对党内组织生活、村干部行为规范、村级重大事项决策、村务财务管理等进行规范，强化基层基础工作。加强农村党建信息化建设，依托组工系统专网，省、市、县、乡逐级建立农村党建工作电子台账，动态更新基层组织建设信息，做到鼠标一点，每个乡、每个村的组织建设情况都一目了然。完善村财乡管办法，推行村级资金、账务、资产、档案、公章由乡镇集中“五代管”制度，强化对村级工作特别是经济行为的管理监督，让群众明白、还干部清白，防范和减少村里的矛盾纠纷。

（三）以深化改革、转变职能、理顺关系为重点，切实加强乡镇政权建设。结合乡镇领导班子换届，积极推进和深化乡镇机构改革，以转变政府职能为核心，下放管理权限，理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，努力建设精干高效的行政管理体制和运行机制。改进乡镇党委、政府领导经济发展的方式，由注重直接上项目、办企业向营造发展环境、提供优质服务、扶持典型转变，同时强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能，解决好乡镇职能行使上的越位、缺位和不到位的问题。按照权责一致的原则，适度扩大乡镇行政管理权限，推进强镇扩权工作。根据不同类型乡镇经济社会发展需要，可采取

—142—

直接放权、委托执法、内部放权、优化流程等方式，逐步下放与乡镇职责任务相适应的部分管理权限，充实完善乡镇管理职责，让乡镇在事权与职权上尽量相匹配；对辖区内重大发展规划、重点项目建设、用地审批、矿业权设立等涉及乡村发展稳定的事项，事先征求乡镇意见，让乡镇有充分的话语权，增强乡镇意见的刚性约束。进一步理顺县乡条块关系、乡镇政府与村级自治组织的关系，完善乡镇与上级政府派出机构的工作协调和运行机制，对派驻机构的考核实行条块结合、以乡镇为主的办法，派驻机构要接受乡镇党委、政府的统一指导和协调，其主要负责人的任免须事先征得乡镇党委同意；调整完善乡镇工作考核机制，对乡镇的考核由县级党委、政府统一组织，不属于乡镇职能的事项不得列入考核范围，并严格控制一票否决事项，凡中央和省委、省政府没有明确规定的一律取消；明确乡镇政府与村民自治组织的指导与被指导关系，乡镇政府要加强对村民委员会的指导、协调和服务，但不能将乡镇政府和上级政府派出机构自身应承担的业务强行安排给村委会，对确需村委会协助的工作事项，按照权随责走、费随事转的原则委托办理，实现政府行政管理与村民自治组织的有效衔接和良性互动。

（四）以提升能力素质为主线，创新农村基层干部选拔培养机制。一是建立城乡互动的基层干部选任机制。针对农村优秀人才大量外流的实际，加大组织实施“基层培养选优计划”的力度，有计划地选派机关和企事业单位干部到乡村基层挂职任职，选聘高校毕业生到村任职，推动城市优秀人才向乡村流动。从去年开始，我省组织实施了“基层培养选优计划”，从省、市、县党政部门选聘871名机关干部到村担任支部书记或副书记，同时加大选聘大学生村官力度，累计选聘13000多名高校毕业生到村任职，有力加强了村级班子建设。选拔县乡领导干部要重视基层导向，注重从有乡村工作经历的优秀干部中选拔。让优秀人才到基层去，让机关干部从基层中来，形成城乡人才资源科学配置、双向流动的局面，既可以拓宽农村基层干部的成长空间，又能较好地解决农村干部后继乏人问题。二是健全农村党员干部素质提升机制。积极探索加强基层干部培训的措施办法，进一步完善分级、分层、分类培训机制，重点建立农村基层干部按需培训机制，探索建立学前需求调查、学中考核督查、学后效果反馈、全程跟踪评估等制度，增强培训的针对性、实效性。注重采取生动直观的形式，重视发挥各类培训示范基地“进门是课堂，出门是现场”的优势，发挥农村党员干部远程教育平台的作用，灵活多样地抓好村干部培训工作。三是强化激励

—143—

保障。认真落实“一定三有”，推行县乡干部工资福利统筹发放办法，建立完善村干部补贴标准与农民人均纯收入相挂钩的自然增长机制，落实村干部养老、医疗保险等制度，保障乡村干部的合理待遇。村支部书记报酬与其他村“两委”干部报酬要保持合理比例，注意解决其他村“两委”成员补贴报酬和离任村干部生活补贴标准偏低、发放不及时等问题。完善村干部绩效考核制度，以绩定酬，严格兑现奖惩。注重从乡镇事业单位人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导班子成员，考录乡镇机关工作人员，完善考试内容，改进考选办法，形成长效机制，真正让干得好的有发展前途。

（五）以改善结构、提高素质、发挥作用为着力点，健全完善保持农村党员先进性的长效机制。坚持集中性教育与经常性教育相结合、启发内在自觉和强化制度约束相结合、严把入口和畅通出口相结合，重点抓好四个方面：一是建立发展党员“四全程”制度。对发展党员实行全程公开、全程记实、全程审核、全程问责，进一步规范发展党员工作程序，把好确定入党积极分子、发展对象、接收预备党员和预备党员转正等关键环节，防止出现“家族党员”、“关系党员”。坚持发展党员重点向致富能手、高中以上文化程度青年、妇女和外出务工经商人员倾斜，进一步改善农村党员队伍的年龄、性别和知识结构。二是建立健全党员党性定期分析评议制度。每年“七一”前后，组织党员过“政治生日”，对照不同岗位党员的先进性具体要求，采取党员自我剖析、党员会议集体讨论、党员相互评议、党组织负责人点评等方式，搞好党员党性分析。三是加强党员经常性教育。坚持每月5日党员集中学习日制度，督促农村基层党组织抓好党员学习、开展活动、集中议事。认真落实党员教育培训工作规划，实施好农村党支部书记、新党员、大学生村官党员、党员创业就业技能培训四项重点工程，切实提高党员的文化素质和工作技能。四是搭建创先争优平台。健全党员承诺、评诺、践诺机制，深入开展各种形式的创先争优活动，激发党员保持先进性的内在动力。推行“党员奉献积分卡”制度，对党员履职践诺、发挥作用情况量化评分，把积分作为党员考核等次评定、评先树优的重要依据。

（六）以保障权利、激发活力为目标，探索完善党组织领导的基层民主自治机制。坚持以党内民主带动基层人民民主，活跃党内和群众民主生活，提高党员群众参与农村基层社会建设和管理的积极性。一是健全基层党内民主制度。进一步健全完善“五位一体”党员意愿表达机制的具体制度，使基层党内民主制度的各个环节、工作程序和执行过程有机衔接、相互贯通，使各项制度好操

—144—

作、易落实。推广和完善基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大乡镇党委领导班子公推直选试点的范围，提高村党支部领导班子“两推直选”的比例。健全完善乡镇党委、村党支部的议事规则和决策程序，推行重大事项票决，实行重大决策征求党代表和党员、村民代表意见制度，提高决策的科学化水平。完善党员活动日、组织生活会、民主评议党员干部等制度，提高党内民主生活的质量。探索乡镇党员代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，逐步建立代表提议的处理、回复机制和党委委员联系代表、党代表联系党员、党员联系群众制度。二是提高党务政务村务公开的质量。进一步充实公开内容，丰富公开形式，增强公开的真实性、及时性，保证党员群众的知情权。建立完善党内情况通报、情况反映、党内事务听证咨询等制度，对涉及党员群众切身利益的事项，能公开的都要公开。探索村民点题公开和群众质询答复等多种村务公开形式，拓宽群众参与和意见表达渠道。三是完善村民自治机制。建立健全以“四议两公开”、镇村集中议事、民主议政日为主要形式的民主决策制度，以村规民约、村级工作运行、村干部行为规范、村集体资产资源处置为主要内容的民主管理制度，以村务公开、民主理财、离任审计、民主评议为主要内容的民主监督制度，积极探索村民自治的多种实现形式，不断提高村级工作运行的规范化、制度化水平。

（七）以改善民生、密切党群干群关系为重点，构建基层群众工作长效机制。密切党群干群关系，根本在于实现好、维护好、发展好群众的根本利益，重在解决实际问题，关键在转变干部作风。一是着力解决农民群众的民生问题。乡镇党委、政府要认真落实中央和省委、省政府的各项惠农政策、改善民生的措施，促进城乡基本公共服务均等化，切实办好农民群众满意的教育、医疗、文化、体育、社会保障等公共事业。坚持从具体事情抓起，每年围绕农民群众致富增收、劳动就业、社会保障、居住环境和水电路气等基础设施建设，为群众扎扎实实办几件实事，解决好群众反映的实际困难。村“两委”及成员每年要承诺为群众办几件实事，让群众看得见、摸得着，感受到实实在在的利益。二是努力提高基层干部做好群众工作的能力。加强对农村基层干部的宗旨观念教育、优良作风教育和群众工作方法教育，引导他们深入群众，转变作风，学会综合运用法律、政策、经济、行政等手段和说服教育、协商疏导等办法做好群众工作，提高协调利益关系、化解矛盾纠纷的能力。建立健全“群众工作日”、“民情日记”、“驻村蹲点”、“联片包户”、结对帮扶困难群众等制度，完

—145—

善党员干部联系服务群众工作机制。健全乡镇领导干部接待群众来访、代表委员联系群众、村干部集中办公等制度，及时了解群众的意见建议，解决好他们反映的问题。三是充分发挥基层群团组织的桥梁纽带作用。加强基层工会、共青团、妇联等群团组织建设，依靠他们做好农村青年、妇女工作，维护好进城务工农民、农村留守妇女儿童的合法权益。加强农村新经济组织和社会组织中的群众工作，努力实现群众工作的全覆盖。四是用群众工作统揽农村信访工作。采取民主恳谈、专人接访、热线电话、网上信箱等多种形式，畅通群众诉求表达渠道，及时了解村情民意。本着统一领导、集中梳理、归口管理的原则，整合群众工作力量，建立乡村矛盾纠纷信息报告制度，完善农村社会矛盾纠纷排查化解机制。切实解决好群众信访反映的问题，特别是农村土地征用拆迁、基层干部作风、假冒伪劣农资、拖欠农民工工资、农村生态环境污染等群众反映的突出问题，坚决纠正损害群众利益的行为。

（八）以政策支持、财政投入为主导，着力构建乡村增收减负的长效机制。一是切实强化对乡村的政策和财政支持。加快推进城乡基本公共服务均等化，逐步把农村基础设施建设和公共管理、公共服务纳入城乡建设总体规划和各级财政预算，促进农村社会事业发展。按照“财力与事权相匹配”的原则，进一步理顺县乡财政分配关系，可探索将乡镇区域内一般预算收入地方分成的绝大部分留给乡镇使用、行政事业性收费全额返还，推动各级财政向乡镇倾斜。加大各级财政对乡村的转移支付力度，对贫困乡镇加强县乡财政统筹、实行特殊的财政转移支付政策，增强乡镇履责的能力；对村级的转移支付，要根据经济增长情况和村级工作需要，逐步调整核算基数，提高转移支付比例。优化乡镇财政支出结构，新增财力重点保障民生和满足公共需要，不得参与经营性投资活动。二是积极培植税源、增加村集体经营性收入。乡镇党委、政府要加快推进经济发展方式转变和产业结构调整，培植壮大优势产业和骨干企业，积极发展现代农业、服务业，培植新的经济增长点，建立稳固的乡镇财政收入来源。积极探索增加村级经营性收入的有效途径，对村级集体积累较多的村，通过股份改造等措施，实现资本经营增收；对有闲置资产的村，采取租赁、公开拍卖、承包等方式，盘活闲置资产；对“四荒”、矿产、旅游等资源丰富的村，进行合理有序开发，变资源优势为经济优势；对产业化经营较好的村，通过加快推进土地流转，成立协会、农业合作经济组织等，提高农业经营的规模化集约化水平，增加农民收入和村集体收入。三是努力化解乡村债务。一方面，区分债

—146—

务形成原因，多渠道筹集资金，采取清收债权还债、盘活资产还债、削清高息减债、划转债务降债、结对抵冲销债、协议延期还债等多种措施，积极稳妥地化解债务。对因政策、制度因素造成的历史遗留债务，如普六、普九建设造成的乡村债务，可分期分批加大转移支付来弥补缺口。要建立债务防范和控制机制，加强农村财务审计管理，防止发生新的债务。严禁不切合实际的升级达标活动，严厉查处向乡村基层转嫁支出的行为。四是不断加大对乡村的帮扶力度。健全城乡基层党组织互帮互助机制，发挥党政机关、企事业单位、城市社区等党组织的优势，通过结对共建、联建、帮建等多种形式，为乡村提供资金、技术、信息、人才等支持，帮助选准发展路子，增强“造血”功能，不断发展和壮大乡村经济实力，夯实农村基层组织正常运转的物质保障基础。

—147—

关于成都市青羊区康庄社区“群众主体工作法”的调研报告

中央组织部组织二局、四川省委组织部、成都市委组织部联合调研组

（2012年2月8日）

康庄社区是成都市推进城乡统筹发展中形成的以拆迁安置农民为主体的村转社区。辖区面积0.84平方公里，辖6个居民小组、12000余人，拆迁安置农民占78%。社区党委下设3个党支部，直管党员95名，流动党员64名。

面对拆迁安置人口多、外来流动人口多，群众利益诉求复杂、管理服务难度大的实际，社区党委全面推行以搭建民情沟通平台、开展幸福家园行动、构建立体监督体系为主要内容的“群众主体工作法”，密切了党群关系，化解了矛盾纠纷，调动了群众参与社区管理的积极性和主动性。社区党委被评为四川省先进基层党组织。2011年8月，习近平同志视察康庄社区时，对他们的做法给予了充分肯定。

一、搭建民情沟通平台，尊重群众意愿

社区党委积极拓展民情反映平台，完善民意快速回应机制，努力使群众意

愿在第一时间掌握，群众需求在第一现场反馈。

依托四个民情通道，建立民意表达平台。一是建立“康庄民情数字社区”网站，群众可随时通过网络反映问题。二是针对成都群众爱喝茶“摆龙门阵”的习惯，由茶馆老板收集群众意见。三是群众意见可不记名写在回音墙上，社区工作者在7个工作日内给予回复。四是以小区楼栋为单位，评选产生36名“民情信使”，深入楼栋了解群众需求。

依托群众工作网格化责任区，建立民意收集平台。在社区建党委、院落建

党支部、楼栋建党小组，实现党的组织全覆盖。把社区划为6个网格责任区，将

93名社区工作者、居民代表、议事会监事会成员、院委会成员、党员群众骨干

全部细化到网格。建立责任区定期走访制度，责任人每周走访群众不少于3天。

依托一院一档民情台账，建立民意回应平台。把收集的意见建议、民生需求纳入“民情台账”，明确责任人、完成时限、进展程度、结果反馈、群众满意度等内容。建立院落档案，将每个院落的位置、楼宇分布、房屋结构、道路设施等通过示意图标识出来，推行“一户一档”，了解每个家庭的实情和服务需求。落实民情研判处置机制，每日一研判，每周一通报，每月一总结。对群众的合理诉求，社区层面能解决的及时解决；需要上级协调解决的分类上报，

—148—

由有关领导和部门包案解决；与现行政策不符的，耐心做好解释工作，处理结果通过公示栏及时反馈。

2010年4月，在分配第三批回迁房时，社区党委安排6个网格责任人到各片

区征求意见，汇总形成分房工作计划，分别召开院落支部会、小区议事会和社

区居民代表会，“三上三下”修改完善，形成了“两个优先、七步量化”的分

配方案，居民主动提出“残疾人或绝症患者，在楼层选择上予以充分照顾”。

140余户群众三天之内分房完毕，没有一起上访。

二、开展幸福家园行动，激发群众参与

从推动群众自我管理、自我服务、自我教育、自我发展入手，激发群众主动参与社区建设的积极性，增强对社区的归属感，促进由农民向市民的顺利过渡。

通过民主议事决策六步流程，开展自我管理行动。凡涉及社区党员群众切身利益的重大事项，严格执行入户征集意见——党委审议议题——议事会民主票决——居委会具体实施——监事会全程监督——结果群众评议的“民主议事决策六步流程”。政府配套的25万元公共服务与社会管理专项资金使用、社区自行配套的项目资金使用，以及群众关注的低保、住房保障等敏感问题和历史遗留问题，均通过这一流程进行民主决策，有效化解了矛盾纠纷。

通过专业化社工组织，开展自我服务行动。一是培育引导社会组织。将一些事务性、公益性、服务性的公共服务项目，以购买服务、项目管理等方式委托给民间社工组织实施。目前，社区引导成立公益类、服务类民间社工组织2家，招募会员65名，面向群众开展心理疏导、社会帮教、早期教育和残障康复等专业化社工服务。二是建立自管型物业公司。公司从管理层到一线职工，90%为失地农民。采取群众管理群众、群众服务群众的模式，在广泛听取群众意见的基础上，制定《居民公约》，对宠物喂养、草坪维护、环境卫生、治安管理等予以规范。三是组建区域化党建理事会。社区党委牵头，吸纳4名辖区单位代表、6名院委会代表、41名党员群众骨干为理事会成员，整合辖区机关事业单位和非公有制企业的党建、行政和社会资源，协助社区安置失业人员36人次，捐款8.6万元。

通过打造康庄家门文化，开展自我教育行动。开展文明楼栋、文明单元、文明家庭创建活动，成立秧歌队、红绸队、合唱队、快板队、时装表演队等文艺队伍，促进农民变市民。编唱社区之歌《康庄·和谐的家园》，创办《康庄

—149—

家园报》，开办“邻居教你买猪肉”、“美容师现场教化妆”等社区讲坛，打

造了一批群众喜闻乐见的文化品牌。

通过建立客厅工坊，开展自我发展行动。社区党员志愿者牵头成立党员志愿者工作室，为失地群众中的“4050”人员量身定制丝网花、珠珠包、景泰蓝沙画等“客厅工坊”就业项目，组织群众在家中生产，统一购销。对政府配置给康庄小区失地群众的资产进行民主管理，股权分配、资产招租、股红分配等都由群众审议、投票表决，保障了群众在新型集体经济中的话语权和收益权。

2011年6月，社区在精诚花园小区开展广场绿化整治，政府配套3000元公共服务资金用于草坪修剪。小区群众自发出资2600元参与树苗补种、树枝修剪工作，为小区绿化美化出资出力。

2010年，社区向群众公开承诺的26个民生项目全部兑现。三、构建立体监督体系，接受群众监督

从监督主体、监督方式、监督内容等方面，探索加强和改进群众监督的有效形式，提升社区工作透明度、党组织公信度和居民群众满意度。

社区监事会对社区事务全年监督。按照有选举权的居民推选户代表——户代表无记名投票表决——选举结果公示的程序，民主选举成立社区民主监事会，受居民（代表）会议委托，对社区事务进行经常性监督。

“一事一评”对民生项目全程监督。社区监事会通过入户明白单、公开栏、社区网站等，及时发布民生项目的方案、经费、进展信息。项目完成后，监事会组织100名以上利益相关群众进行满意度测评，不满意率超过30%的必须限期整改。

“双述双评”对社区干部全民监督。每年年终，由上级组织和社区群众对社区工作者进行满意度测评。社区“两委”成员测评不满意率超过30%的，责令辞职或启动罢免程序；社区专职工作者考核结果为基本称职的，限期整改；考核结果不称职或连续两年基本称职的，扣除绩效奖金并不予续聘。

2010年以来，社区工作人员入户拜访群众12000余人次，妥善解决了群众反映强烈的社保缴费、就业培训等16个突出问题，现场化解了3件信访苗头，及时整改了12个落实不到位的问题，群众满意率达到96.2%，群众对社区党委的满意度连续3年保持在98.5%以上。

康庄社区实施的“群众主体工作法”，有效解决了拆迁补偿、集体资产处

置等难题，从源头上化解了矛盾纠纷，实现了由农村向城市社区、由村民向市

—150—

民的平稳过渡，也为我们做好群众工作提供了很多启示。

1．做好群众工作必须尊重群众的主体地位。康庄社区各项工作的推进，不是单纯依靠行政命令，而是把涉及群众利益的事交给群众讨论决定，使群众对社区事务想发言有资格、想参与有平台、想监督有渠道。群众是社区的主人，是社区建设发展的主体，群众中蕴藏着无穷的力量。基层党组织做好群众工作，必须毫不动摇地坚持依靠群众、组织群众、服务群众，唤醒和激发群众的主人翁意识，由“代民作主”转向“助民自主”，把党组织推进的工作变成群众的自觉行动。

2．做好群众工作必须以群众需求为导向。康庄社区坚持问政于民、问计于民、问需于民，积极搭建民意表达和民情回应平台，社区的各项工作和活动主动顺应群众需求、充分尊重群众意愿、努力惠及群众利益，最终实现了群众满意。做好群众工作，必须把群众意愿放在第一位，使党组织的工作要求与群众的实际需求相契合，防止好心办坏事、费力不讨好。

3．做好群众工作必须怀着深厚的群众感情。康庄社区通过“民情茶馆”、“民情信使”等渠道，引导党员干部在走进群众中感知群众、服务群众，让群众得到了实惠、感受到了党的温暖。群众工作的核心是服务群众、凝聚群众。党员干部做好群众工作，必须真正放下架子，主动融入群众，以近攀亲、由亲生情、以情动人。

4．做好群众工作必须建立激励约束机制。康庄社区以一系列配套的制度和严格的程序保证了民情沟通“零距离”、民意收集“零障碍”、民主参与“零盲点”、民众矛盾“零激化”。群众工作是我们党的传家宝，是基层党组织和党员干部经常性、实践性的基础工作，决不能只说不做或虚情造势，必须总结固化群众工作的传统优势和新时期的成功经验，建立基层党组织和党员干部经常做、真情做、下功夫做好群众工作的考评激励机制，以制度约束保证群众工作的常态化和实效性。

—151—

在朔州经济开发区调研会上的讲话

中共山西省委常委、组织部长汤涛（2012年3月23日）

我来朔州经济开发区搞调研的想法已经很久，今天专程而来，就是要通过调研朔州开发区，对全省开发区一些共性的问题进行思考。对我来说调研就是学习，就是研究问题、思考问题。今天看了以后感觉收获很大，总的感觉是，朔州开发区建区的历史不短已经20年，前几年发展的不是很快，近几年发展速度在加快，工作还是很有成绩的，但客观的讲，朔州开发区块头太小、规模不大，应当好好地研究开发区做大做强的问题。当然我也有一个感受，朔州开发区的发展前景还是比较好的，比较光明的。朔州市要发展，一定要把朔州开发区的发展做好；开发区发展不好，朔州的发展会受到影响、会大打折扣。建议朔州市委、市政府对朔州开发区的发展问题要认真研究，拿出一套明确的思路，帮助指导他们创造环境和条件，加快发展。对朔州开发区的建设，我在这儿琢磨了三句话，叫做项目立区、招商兴区、机制活区。

一、要项目立区

朔州开发区从建设的角度、发展的角度来看，总的概念是有一批项目，但对项目的研究相对不够。这里讲项目，一个是基础设施建设项目，一个是产业项目。现在我看是两方面研究的都不够，基础设施建设项目靠土地增加收益后自己滚动发展，投入是不够的。要研究投入的来源，光拍卖土地、搞土地财政，靠土地收入来发展实际上是没有出路的，朔州开发区靠土地财政不会做得很大，也不会做得很强，而且财政供养的系数太高。我有一个观点，就是朔州市政府要舍得拿出一部分钱“筑巢引凤”，为开发区基础设施建设注入资金。如果是从新城区拓展的角度，基础设施这一块的投入，十年前是1平方公里投入资金1亿，现在做得好的达到了8个亿，做得再好一点1平方公里就能达到10个亿。朔州开发区面积这么大，要有一个分步的规划，有一个功能分区。在规划上，产业聚集要按功能划分，商贸就做商贸、地产就做地产、工业就做工业，工业之中装备制造业就做装备制造业，医药化工就做医药化工，一定要研究分区的问题。基础设施问题不光是水、电、路的问题，还有固体废弃物、大气污染、水污染的治理问题，搞实业、搞产业和办企业要做到完全没有污染很难，我们要争取做到把垃圾集中处理，通过集中处理达到既能降低商业成本又能引导企业

—152—

聚集，为企业发展搭建平台这个目的。所以搞基础设施建设，前提是要搞好规划研究。开发区已经融入朔城区了，城市的规划、修建应该要统筹考虑，要作为朔城区的一个功能区，如工业园区、产业园区来考虑。另一个就是要研究产业的投资。产业投资主要靠招商，要研究我们的优势在哪里，重点搞哪些产业。再一个是产业发展的定位，如果产业发展的定位搞准了，我们在土地政策上、在财税政策上、在营造环境上就要有区别。所谓政策就是区别，要有区别地对待。项目从立项到科研再到分析再到研究，要区别轻重缓急，基础设施建设也要分年度计划、五年计划、十年计划，在这个基础上筑巢引凤，只有把巢筑好，才能引得金凤。过去人常说“没有梧桐树招不来金凤凰”。客观的讲，在现实发展过程中，我们也要研究“引凤筑巢”。有些投资商就是着眼于做基础设施建设的，但做的不完全是纯公益性的基础设施，可能还会发展一些服务产业，比如商贸、地产等，今天观摩的中北工贸有限公司实际上就是商贸地产，它搭建了一个平台，把客商给引进来，它赚租赁费、场租费、管理费、服务费等等，这实际上就是引凤筑巢，在这个方面要进一步研究如何开辟新路。还有一个就是投资，从项目的角度看，项目的投资尤其是基础设施投资要研究如何走资本市场的道路，通过投资公司把你现有的一部分土地放到投资公司去做资本经营，借助金融机构、金融手段，把一分钱变成一块钱。当然这里面有一个资本转化的问题，这就得有人才善于做这方面工作，就是通过资本整合、资本的包装整合、跟金融机构洽谈。我认为开发区的建设要适度负债，不能过分负债。债负的太多，连利息都偿还不了，谈何发展？所以负债要在可控的范围内，债务方面要有一个计划、要有一个盘子，最终要把钱能拿回来。怎么拿回来？现在有个很大的问题就是在滚动发展过程中，把土地应得的收益让给房地产商了，我们要从房地产商手中把政府应该拿回来的部分拿回来，拿回来后不是为了养人，是要投入到基础设施建设中去，一定要多动脑筋，想办法去研究开发区延伸发展的问题。我认为，朔州开发区的发展尤其是在产业发展上，要定位在全省商务成本最小的区域，这样客商才能够走进来。商务成本最小当然不是说就免费、就送地、就搞零地价，而是从项目建设的角度去推进。现在一些项目叫捡进篮子都是菜，区域范围很大，所以有“在建项目”、“今年力争项目”、“计划项目”。开发区项目听来很多，重点却不突出。在项目的清理上还要进一步做好工作，尤其是对一些可能的招商引资大项目，要把它认真滤一滤，这是第一个问题，叫项目立区。离开项目，开发区就不会有好的发展。

—153—

二、要招商兴区

很多人讲的是科技兴区，实际上对朔州而言，我觉得现在有一个很大的问题就是商家太少，你别看现在有400多家，什么第三产业的，一年可以收两亿多元的财政收入，那些企业都立不起来，但是客观的讲，有些只是短时的，不是每年都有保障的。比如在地产交易税这一块，我们研究招商，重点要研究产业，要以商引商，袁纯清书记讲叫“招商即发展”。我这里要强调，要树立国外市外都是外的观念，因为钱是从外面来的，招商的目的是要引资，招商不是为了招个商人来吃两顿饭，做一点消费就完了，这是发展旅游啊！你现在是要把他的资本留下来投资。另外，要坚持大商小商都要招。我在大同市讲过，西瓜和芝麻，西瓜要抱、芝麻要捡，但是发展到一定程度你要有选择性，选择最主要的问题是考虑对环境、生态的影响。朔州开发区要考虑到风向对市区污染问题，对一些敏感的项目、污染性的项目要特别慎重。要用单位投资率来控制我们的优惠政策，每亩投资强度达到200万的我给什么政策，500万甚至1000万我给什么政策，政策上一定要有区别。开发区现在要解放思想，搞零地价就是送地，我把土地证送给你、送上门可以，但必须要求投资商的投资强度要达到多少，带来的税收必须达到多少。我们现在一些开发区给的优惠政策比国家给的优惠政策还要大、还要多，这不是不行但要算账，投资强度非常低的，比如像今天看到的三资企业日本小松矿山设备维修中心，客观的讲像这种维修企业，投资强度就不高，相对的我们的优惠政策就不能给那么多。所以土地要算成本，不能干赔本买卖。在招商发展过程中，全区上下甚至全市上下一定要树立安商、重商、亲商、富商的观念。最近网上炒说，有个市作了一个承诺，外来客商投资，如果赔了本，赔的部分由当地政府补偿，我认为不妥，这种承诺大可不必。但是要营造出富商的环境，为什么前面强调商务成本问题呢？实际上是研究软硬环境问题。现在我们是硬环境不硬、软环境不软。硬环境没有硬起来，水、电、路、气几平几通没搞起来；软环境又太硬，有吃、拿、卡、要的现象。更重要的是信用环境，一个地区的信用环境，主要是银行对企业投放的贷款，这方面做得不够，现在我们山西包括朔州存贷差太大，导致资金外流。当然信用有法制的、政治的、环境的问题，还有一个重要的是人文环境问题，我们要努力营造好人文环境，不能为个人、小团体的利益损害我们开发区的发展利益、损害发展环境。在搞招商的过程中还要研究我们的招商优势，现在开发区的这些小打小闹项目，看了后不很起眼，研究开发区自身的优势，一个是资源问题，

—154—

怀仁陶瓷产业为什么能发展那么好，是充分利用了当地的资源优势。煤炭也是一种资源，能不能把它作为一种原材料资源而不是能源资源，那是另外一回事，但是我们要对现有的基础进行研究。朔州过去已经发展了一些项目，要作为我们招商的点来推进。另一个是市场，这.个市场不仅要定位在朔州市107万多平方公里的土地上、而且要定位在雁北、山西、陕西、内蒙这样一个区域去研究市场，产品生产出来最终是要森出去，卖出去才能赚钱、卖出去才是硬道理、卖出去才能发展。所以一定要研究市场，要进一步研究招商方式尤其是以商招商、小分队招商，把这两个问题要作为重点去研究。我们现在的干部坐在家里的时间比较长，搞代理招商、代理服务，要有码簧精神，贴上去就不放。有很多项目不是一天两天就能谈成的，有的需要一个月、两个月、甚至更长的时间谈。我们吃三个馒头饱了，不能就只吃第三个馒头，一定要连续不断地去做招商的工作。在招商上还要讲投入产出比，要有十网打鱼九网空、一网打到算成功。但是不能十网打鱼十网空，一网也打不到，那你的招商引资是无效的，严格的讲你的工作就是有问题的。还有就是在招商的过程中一定要切忌开门招商、关门宰商。为什么要富商呢？商家发展有甜头他才会继续投资，以商引商也是这样，要用产业链的延长来招商，你现有的企业，上游它的原材料是从哪来的，招原材料的商家，下游它搞销售、加工成半成品后销售，它的下游商家在哪里？上下游结合去招商，招商要讲收益，就是你三年700多个亿，汇报的数字很大，最后都得见到成效。

三、要机制活区

这是我要说的重点。机制活区和咱们组织工作有很大关系，今天听了开发区汇报后，感觉开发区在理念上有点问题。什么问题呢？开发区党工委、管委会走了一条行政化的路子。开发区党工委、管委会要实行公司化运作，企业化管理，当然不是让你去办公司、让你变成商人，而是要有公司化的理念、要有投入产出的理念。投入产出比要算账，养的人不是越多越好。开发区不要停留在什么“小政府大社会”，开发区管委会不要用管政府的观念来管理事情，要去服务，服务是第一要务，你发展我发财，你发财我发展，要从搭建发展平台的角度去做好开发区的工作。开发区这种参照公务员的办法是行不通的。开发区内部改革要深化，首先是人事制度改革，其次是工资制度改革，现在套用公务员制度，那你会养一批懒人，没有活力。为什么要机制活区呢？我在其它市调研时讲了一个观点，开发区就应该是垮用制，保证基本生活，本科以上1300

—155—

元，本科以下1200元，然后给他们研究工作目标，干什么事就确定什么目标，也可以实行年薪制，没有这样一个办法激发不了队伍的活力。招商要有招商的目标，招商还要重奖，让我们开发区的工作人员要有一股活力、冲劲，在工作过程当中收获成果、收获荣誉，同时在经济上也有收获。薪酬一定要改，薪酬不改革，开发区的机制就很难搞活。还有一个叫主辅分离。你现在开发区管委会搞什么学校呀？学校应该交由政府来管。开发区职能局设了13个，统计局就单设了一个，我认为没有这个必要。还有行政首长（主任）负责制，这个要研究，必须要明确一个高效的指挥系统，运转灵活、指挥高效。搞经济建设不是坐在家里磨洋工，招商有时早一分钟和晚一分钟效果就不一样。搞基础设施建设同样是早一个月和晚一个月不一样。理念上要转变，用“大部门制、小政府制”这种观点都不对，开发区的管理创新任务很重，这就涉及到干部的体制问题、管理问题、考核问题，在这方面还要下很大功夫，社会要稳定、民生要保障，民生工程最主要的是解决就业。政府要创造一种干事创业的风气，要鼓励一批人干事创业，成天拿着固定的薪水不好好干活，看到别人发财还想去宰他一下，那样的环境发展就必然会受到影响。所以，一定要在机制上下更大的功夫，以更大的勇气和更新的举措去强力推进。期待着朔州开发区今后的发展在现有的基础上有更大的进步，也希望大家能在开发区建设史上创造新的经验，在全省带个好头，为全省开发区的建设作出贡献。

—156—

铜仁市推行党政领导干部定期工作报告、民主评议和民意调查调研报告

贵州省委组织部调研组刘明学、龙章怀、冉俊敏（2012年4月3日）

前段，新华社《国内动态清样》刊发了铜仁市实行党政领导干部定期工作报告、民主评议和民意调查的做法，省委常委、组织部长孙永春同志批示要求总结铜仁市此项工作的经验。按照要求，省委组织部研究室到铜仁市开展了专题典型经验调研，先后到市直有关部门、松桃自治县、万山区，个别访谈市县党委主要领导、党政副职，与市县组织部、市县直部门和乡镇干部座谈，深入了解情况，总结分析经验。

近年来，铜仁市围绕省委“两加一推”主基调和重点战略部署，深入实施“构建两带两圈产业体系，推进六个新跨越”发展战略。为确保各项发展战略的顺利推进，2010年以来，铜仁市围绕建设发展型领导班子和干部队伍，对市、县级党政领导干部实施定期工作报告制度，对所有县级党政领导干部定期开展民主评议和民意调查，并对县级党政领导班子和领导干部实行绩效动态跟踪管理考核，在解决干部压力不均、有的干部责任心不强，干部对干部、群众对干部的监督力度不够，一些干部作风漂浮、服务群众意识淡薄等问题上，取得积极效果，激发干部干事创业动力，促进全市上下凝心聚力思发展、谋跨越，形成“宁愿苦干实干，不能苦等苦熬”的铜仁精神，有力推动经济社会发展。2011年，铜仁多项重要经济指标的增速较上年有了较大提升，全市生产总值增速在全省排名上升两位，财政一般预算收入增速居全省第二，城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入的增速分别居第一和第三，全市经济社会发展呈现快步赶超、增比进位的良好态势。在2011年县乡党委换届中，换届风气测评满意度分值分别为100分和99.93分，均高于全省平均水平。

一、压力层层传递，人人肩上有责，形成推动发展的整体合力

长期以来，干部忙闲不均的情况不同程度存在，特别是一把手往往事情多、责任重、压力大，而一些副职责任意识不强，压力不大，对工作缺乏干劲。铜仁市推行的党政领导干部定期工作报告制度，报告结束后，现场以无记名投票方式对干部履职情况开展民主评议，排出位次，并将结果在一定范围进行公布，促使干部认真履职尽责，不敢懈怠。

2009年，铜仁市首先在市委、市政府领导班子成员中试行工作报告制度，

—157—

规定市级党政领导干部除市委书记、副书记以外，市委委员和副市长每半年作一次工作报告。试行后，市级领导干部的表率作用进一步发挥，取得了明显效果。

2010年，铜仁市将市级领导干部报告工作的做法扩大到全市县级党政领导干部，每年年底或次年年初，县级领导干部要在本地本单位举行的工作报告会上作报告。市直党政机关参加报告的对象为本单位在职县级领导干部，县（区）参加报告的对象为党委、人大、政府、政协四家班子成员（含下派挂职干部）、法院院长、检察院检察长。当年，铜仁市在73个市直单位和10个区县中开展工作报告和民主评议，共有609名县级党政领导干部作报告、被评议。

党政领导干部定期工作报告和民主评议制度实施以来，干部普遍反映压力增大，责任心进一步增强。一位作过报告的单位主要负责同志深有感触地说：“以前都是主要负责人代表班子述职，压力往往集中在主要负责人身上。现在班子成员个个作报告，人人有压力。”一些参加过定期工作报告的干部反映说，评议结果还要排出位次，公开出来，市直单位的要向单位全体干部公布，区县的要在县级领导干部范围内公布，谁都怕排在后面，既没有面子，还要被组织处理，压力很大。

二、干部实绩亮出来，干不干事一目了然，促进干部你追我赶竞相发展

干部要干，更要实干。过去干部干了些什么，发挥了多大作用，效果怎么样，领导不清楚，同事不了解，群众不知道。铜仁市实施党政领导干部定期工作报告制度，有什么作为，取得什么样的成效，干部上台自己谈，推动了主观评价向客观评价转变，模式化总结向实绩总结转变。实实在在干事的人，言之有物，就能得到好的评议；工作不实的人，言之空泛，群众也就不认可。干部报告内容要求注重实干、突出实绩。既要报告贯彻执行市委、市政府重大决策部署、履行岗位职责、完成年初确定的工作目标任务、贯彻执行民主集中制、勤政廉政等主要工作情况，还要报告是否发扬了拼搏奉献、克难攻坚的苦干实干精神，采取哪些创造性、突破性举措，工作成效如何，工作中有没有重大失误等具体情况。强调正确认识主观努力与客观条件的关系，个人作用与集体领导、基层作用的关系，恰如其分表述在参与决策和开展工作过程中发挥的作用。

参与作报告的干部反映，只有认真履行岗位职责，围绕中心、服务大局，理清思路、突出重点，扎实做几件像样的工作，才好向组织交代，向干部群众交代。有的干部反映，当着这么多人作报告，自己没有干的事就不敢写出来，

—158—

揽功推过更不敢。

三、“上评下”与“下评上”相结合，扩大干部工作民主，干部对上对下都

得负责

干部干得好不好，既要上级肯定，更要群众认可。铜仁市在开展民主评议、民意调查中，注重扩大参评人员范围，吸收各方面代表，落实群众的知情权、参与权和监督权，着力解决有的干部只向领导看、不向群众看的问题，促使干部眼睛向下、转变作风、服务群众。

民主评议对象分市直部门和区县两类。参与评议市直机关领导干部的有本单位全体干部、区县对口部门的负责同志、服务对象、群众代表、部分“两代表一委员”等；参与评议区县领导干部的有县直党政机关、企事业单位主要负责同志，乡镇（办事处）党委书记、乡镇长（主任），村党支部书记、村民委员会主任代表，非公有制经济人士代表，群众代表，部分“两代表一委员”等。

群众满意度民意调查由铜仁市委组织部委托市统计局独立开展，对干部的总体评价、政治思想品质、政策水平和办事能力、工作作风和精神状态、履行职责、敢抓敢管和善抓善管、解决民生问题、廉洁自律等八个方面的情况，进行抽样调查。2010年，采取随机等距抽样方式，在各级党代表、人大代表、政协委员，市、县、乡、村干部，服务对象和群众代表4个类别样本中进行采集，对75个市直部门和10个区县的619名干部进行了民意调查。

参加过民主评议和民意调查的干部群众反映，开展民主评议和民意调查，一是促进干部更加重视把群众所需所想作为工作的出发点和落脚点，把群众满不满意作为工作实效的检验标准；二是加强了干部对干部、群众对干部的监督，特别是群众提出的意见建议得到了落实；三是畅通了干部之间及群众对干部的了解和评价渠道，既增强了班子成员之间的相互了解和团结协作，还进一步增强了干群联系。

四、绩效动态跟踪考核，强化工作过程管理，干部时刻都得谋划推进工作

工作要干好，结果要考核，过程要控制。铜仁市以日常考评、平时检查为抓手，采取逐月自查、季度自评、半年实绩考评、经常性抽查等措施，强化对县级领导干部日常工作绩效管理，促使干部时时刻刻都得谋划工作、推进工作。

每个月，被考核对象对工作进展和完成情况进行自查；每季度末，对各项工作完成情况进行自评；半年，在自评基础上，由市委、市政府分管领导对所分管单位及其主要负责人，进行半年工作完成情况、年度关键业务指标和重点

—159—

工作项目阶段进度情况进行考评，单位正职对副职进行考评；平时，由市绩效管理考核办公室、市委督查室、市政府督查室与相关部门根据被考核对象自查自评情况，或市委、市政府领导工作安排，定期不定期地开展联合检查。

实行重点项目建设“红、黄、绿”灯管理。每季度，各项目建设责任单位对重点项目推进工作进行自评，市绩效管理考核办公室对重点项目进展和完成情况开展监督检查，对进展状态正常或提前完成的项目亮“绿灯”，对延期或滞后项目亮“黄灯”，对停滞或问题较大的项目亮“红灯”。在考核系统中设置项目详细信息查询功能，方便市领导随时掌握项目进展情况，并对项目建设情况进行点评或提出意见。

实行绩效管理考核扣分制，制定62项扣分标准，大部分标准均以平时督促检查台账为准。同时规定，每月自查、每季度自评、半年自评情况不报或迟报的，平时检查对未按时完成相关工作的，重点项目建设没有完成阶段或年度工作计划任务的，存在问题较大、领导批示要求整改但整改未到位的，被市委、市政府或市绩效管理考核办公室通报的，都要进行扣分。对弄虚作假的，实行“一票否决”。

五、强化结果运用，严格兑现奖惩，能者上平者让庸者下

铜仁市将民主评议、群众满意度民意调查和干部绩效管理考核结果，作为加强领导班子建设和干部选拔任用、培养教育、监督管理、激励约束的重要依据，充分体现干与不干不一样、干多干少不一样、干好干坏不一样的鲜明导向，做到了干部服气、群众认可。

在民主评议中，设置有优秀、称职、基本称职、不称职四个标准。对优秀票较高、经组织考察认定为优秀的，予以表扬鼓励；对优秀和称职得票率达不到三分之二、经组织考核认定为不胜任现职岗位的，进行诫勉谈话或组织调整；对不称职得票率超过三分之一，经组织考核认定为不称职的，视情况作出免职、责令辞职、降职等组织处理。

在群众满意度民意调查中，设置满意、基本满意、不满意、不了解四个选项，选择“不了解”的不计票。县级党政领导干部民意调查不满意率超过三分之二的，班子有一半成员不满意率超过三分之二的，由市纪委、市委组织部进行调查核实，对确实存在问题的，市委视情况对干部或班子进行诫勉谈话或组织处理。

在干部绩效管理考核中，被评定为一、二、三、四等次的，分别在公务员

—160—

年度考核和党风廉政建设责任制考核中定为“优秀”、“称职”、“基本称职”、“不称职”四个等次。连续两年被评为优秀的干部，在干部选拔任用时给予优先考虑；被评定为“不称职”的，取消当年绩效考核奖励，并由市委组织部、市纪委对其进行诫勉谈话；连续两年被评定为“基本称职”或“不称职”的，按照有关程序诫勉谈话、调整、免职或责令辞职，一年内不得提拔使用或重用；被免职或责令辞职的干部，一年内不得担任原级别领导职务。

2010年，铜仁市对2名因优秀、称职、满意得票率较低，经组织考核认定为不胜任现职的市直单位主要负责人，作出免职处理；对8名民主评议中优秀票较高的同志，经考核认定，进行全市通报表扬。在县级领导班子换届中，这8名同志，有1名提拔为县委书记，4名被推荐为重点考察对象。

对铜仁市推行党政领导干部定期工作报告、民主评议、民意调查、绩效管理考核的做法，市委书记廖国勋同志接受访谈时说：“现在有一定压力传递了，但有一些干部还未完全履职到位。下一步还要开展试点，在班子中评价出一个最差的班子成员，由市纪委、市委组织部调查核实。如果是坚守原则、大胆工作得罪人导致票数不高的，要大张旗鼓表扬，如果是不干事的，要坚决处理。”

—161—

接通地气更添底气

湖南省宜章县石街头村蹲点调研手记

中共湖南省委组织部副部长郭树人（2012年4月20日）

按照省委“走访群众听民声，深入基层解难题”作风建设主题活动的要求，2月17日至19日，我和党建处室的4位同志一道，来到宜章县一六镇石街头村，与群众同吃同住同劳动，零距离接触，掏心窝交流，就如何加强农村基层组织建设，在创先争优中开展基层组织建设年活动倾听基层党员干部的意见建议。

一、选好领头雁是关键

17日晚九时许，我们到达郴州高铁站，直接赶往石街头村。一路上，我一直在思考，交通快捷、通讯方便、条件好了之后，如何始终保持与群众最直接、最深切、最有效的联系。

路好车快。晚上十一时许，我们到了石街头村。

石街头村地处宜章县一六镇东北角，离宜章县城57公里。6个村民小组，1597人，人均耕地面积0.68亩。党员40名，平均年龄35岁，其中60岁以上党员8名，35岁以下的党员17名。近三年发展新党员9名。

这个村地势低洼，多受涝害，原属省级贫困村，现在是红旗村，村容村貌发生了很大变化。这种变化主要发生在2001年以后。当过农技员和律师的李俊生担任村党支部书记后，带领村支“两委”以建设“文明、和谐、富裕、生态新农村”为目标，紧紧抓住新农村建设的大好时机，积极争取项目建设，发展个体企业，全村目前有场厂19家，年产值5000余万元。村民团结和谐，连续几年无纠纷、无偷盗。先后荣获国家农业部“粮食高产生产示范基地”、省“农村清洁工程示范村”、“农业生产全程机械化示范基地”等称号。

18日清早，在李支书的指引下，我们走访了7位老党员、老村干部，送去了组织的温暖。80岁高龄的老党员李普生兴奋地告诉我：“党的政策好，现在村里变了大样了！村支部干了不少好事实事，支部书记很能干，说话有人听，群众服他，村里很关心老年人，我觉得在村里生活蛮好！”

79岁的李锦章，当过28年支书，他深有感触地说：“我原来当支书，经济建设抓得少，现在的支书年轻有为，点子多，搞经济抓建设有一套，为村里办了很多大事情，非常不错。”还如数家珍地讲述了村里办的七件大事。67岁的

—162—

李敬业，因中风行动不便，他拉着我的手说：“别看我腿脚不灵便，村里办事，

我拄着拐杖去支持，因为支部是为我们好。”

中饭后，我们到村子的后山植树。一个村民对我说：“村支部决定栽这片林子，我们都很赞成，我们要把这个后山，变成我们的花果山，变成我们的公园，既可以搞农家乐，也可以像城里人那样生活。”我问他，你们来栽树，村里要付工资不？他说：“为自己干事，没有要钱的道理，村里很多事情像搞卫生、修路等都是义务劳动。”整整一个下午，一坡树都栽好了。

在这一天的走访交谈中，可以明显感觉到群众对村子发展很满意，对村支“两委”一致给予好评。我更深刻地认识到，农村要发展，关键靠建强村支部，选好带头人尤为重要。群众心里像明镜一样，村支部办了什么事都有一本账。选好配强村支部书记，加强村支部建设不仅是基层组织建设年的突破口，也是我们加强基层党建工作必须常抓不懈的重点。

二、创先争优贵在落实落地

18日晚七点许，我们来到村民李安立家，开始了我们计划中的“乡村夜话”，与一些村民拉拉家常。周边有几名党员和十来位群众闻讯赶了过来，你一言，我一语，相当踊跃。

谈到创先争优活动，村民李跃建说：“现在我们村的干部越来越多了。”他指着这个说是“调解主任”，那个是“治保主任”，这个是“环卫组长”，那个是“植保组长”。我正纳闷，李支书从一旁解释说，创先争优活动以来，支部给党员都进行了设岗定责，村里除了定员干部（指有固定报酬的村干部）外，还设了九个岗位，村民调解、村民理事、治安保卫、环境卫生、工会、民兵、植保等。这些岗位都是有责任没报酬，年初要进行公开承诺。

环卫组长李培贵说：“我是负责环卫，自己承诺组织党员群众把村子里的环境卫生搞好。公开承诺后，自己压力很大，怕搞不好。我自己带头搞，群众也很支持，现在村里卫生状况有很大改观，外村的人看了既羡慕又佩服。群众很满意，自己也很有成就感。”李支书插话说：“创先争优活动不能只是口头上喊，纸上写，墙上挂。支部要拿主意，把村里要做的事落实到每个党员头上，让每个党员都有责任。每个党员都来争优秀，支部才能创先进。前不久，湖南省农业生产全程机械示范现场会就在石街头村召开，轰动了全省农业农机战线。粮食生产高产示范和配方施肥、生态富民家园清洁长廊建设工程及产业发展等，受到了省农办的表扬。这些都是党员群众共同努力的结果。成绩出来了，支部

—163—

也很有面子。”

从瑶岗仙钨矿退休的工人李林生，现在是村理事长，他认真地对我说：“现

在还是觉得村里的党员少了，特别是年轻党员少，要多吸收、多培养。”

夜谈后，辗转难眠。我在思考，石街头村之所以是红旗村，是因为每个党员都是一面旗帜。创先争优活动之所以受到村民群众的好评，是因把责任落实到了每个党员头上。如何把创先争优这个好载体经常化、长效化，是基层组织建设年需要解决的问题，关键还是在于落实落地。农村党员后继乏人的问题也到了需要解决的时候，发展年轻党员不能单靠年轻人主动申请，也要靠党组织的主动引导和培养教育。对这个问题，需要研究一些具体实在管用的措施。

三、办实事才能得民心

19日早上八点半，在一六镇机关召开了全镇村支部书记座谈会。25名村支部书记谈得最多的还是怎样为村里办实事、办了什么实事。

观音寺村支部书记谭洪亮说：“加强村支部建设，最根本的还是为群众办实事，看起来离党建远，其实是党建的根子，不办事，支部就没有威信，就得不到群众的认可、支持。”61岁的雷红青从县交通局退休后，自告奋勇来到原来的知青点姚家村担任支书，她说：“这些年村里共投入了300多万元搞建设，自己的退休工资全部贴进去了，还借了17万多。不为老百姓办点实事，这个支书白当了”。石街头村支部书记李俊生介绍，“石街头村先后投入148万元硬化了通村、环村、通村校公路，投入120万元完成了三横三纵综合水利工程，投入150万元建好了农机排灌水利站，投入28万元建成了村级组织活动中心、灯光球场。”汤湖里村支部书记钟光明说：“现在农村很多基础设施需要建设，建设需要钱，想些办法争取上面支持，再就是一事一议，动员群众出钱出力，不为村里办些事，得不到民心。”

“沧海百年，民生不息”。温饱问题解决后，老百姓的期望更高，诉求更加多样化，基层党组织只有大力保障和改善民生，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让人民群众生活得幸福、安全、更有尊严，才能体现价值，赢得民心。党组织真心为群众办实事，就会赢得群众的理解、信任和支持。

四、基础保障忽视不得

座谈会上，村支部书记谈得多的另一个话题，就是感谢中央和省委这些年加大投入，帮助兴建村级组织活动场所。25个村有的村级活动场所标准比较高，

—164—

标准低的也是依托村校建设，村支部至少有了一个开会的地方，有的村级活动场所则已经成为全村政治中心、文化中心、娱乐中心。但是依托学校办公的和以前建的村部还存在房屋危旧、设施残缺、功能不全等问题，需要抓住基层组织建设年的重要契机尽力加以解决。

我几乎询问了每个村的村级运转经费情况，有哪些收入？哪些支出？哪些开支是刚性的？哪些开支是不合理的？他们的回答证实了每个村每年平均四万多的运转经费都落实了。

北岸村支部书记李楚平粗粗地跟我算了一笔账：他们村通过分类定级定的是三类村，办公经费13500元，14个村民小组长每人每年200元共计2800元，开会误工费一年约15000元，报刊杂志9000元，远教维护运行费2000元，差旅费3000元，招待费几千元。如果没有村里场地出租费3万元收入，运转是比较困难的。石街头村支书、主任和计生专干是按照每月350元的标准补贴，另外3名定员干部是每月300元。村里有4个退岗村干部每月享受60元的困难补贴。因为是县里的红旗党支部，去年得到的办公经费是18600元，加上单项工作奖励8000，去年村里共有办公经费26600元。去年村支部运转方面（不含村干部工资补贴）的支出是29720元，两相抵消，相差3120元，缺口不大。大家普遍反映村干部基本上是脱产工作，待遇偏低。

宜章县是贫困县，据统计，该县去年人均收入是3165元，按照村干部工资补贴不低于人均收入的1.7倍计算，村主职干部应该不少于450元/月，还没有达到上级规定的补贴标准。关于退岗村干部补贴，大家一致认为补贴的门槛过高，标准偏低。

村干部是最基层的骨干力量，工作多，任务重。尽管很多村支部书记表示“当村干部不在于报酬，而在于奉献”、“靠工资去当村干部，那是当不长久的”，但是，对村干部队伍建设还是要把以事业留人、以感情留人、以适当待遇留人结合起来。要按照中央提出的村党支部书记年基本报酬不低于当地劳动力的平均收入水平的要求，结合各地农村经济发展状况，进一步研究提高村干部待遇问题。

五、分类定级是个好方法

19日下午三点，我们在宜章县召开部分乡镇党委书记座谈会，主要是交流研讨县乡两级党委如何抓村支部建设问题。

县委副书记伍志平介绍，县委十年来一直坚持对全县347个行政村党支部实

—165—

行量化考核，分类管理。他们将班子建设、队伍建设、工作思路、工作制度、活动阵地以及集体经济、计划生育、安全生产等事关农村科学发展和基层党组织自身建设的项目细化、具体化。按照支部申报——乡镇推荐——组织考评— —部门会审——县委审定的考核程序对全县每个村实行分类定级。

分类定级直接与办公经费、村干部补贴和评先评优挂钩。三类村支部每年办公经费13500元，二类村支部14800元，一类村支部16500元，红旗村支部18600元。乡镇三类村党支部达到20%以上的，乡镇不能评为组织工作先进单位；达到30%以上的，党委书记在年度考核中不能评为先进个人，班子在年度考核中不能评为优秀领导班子。对连续两年被定为三类村支部的支书，责令其辞职。

县委还要求，各乡镇党委必须针对二类村党支部存在的薄弱环节进行帮助和扶持，促其达成一类村党支部的标准，跨入先进行列。对考核评定为三类村党支部的实行重点管理，由乡镇党委班子成员联系该村，县委派驻工作队进行整顿，安排红旗村党支部与三类村党支部结对帮扶，充分发挥红旗村党支部在党建、村务管理、产业建设等方面的示范带动作用。这几年，全县已有88个二类村党支部跻身一类村党支部行列，有23个三类村党支部跨入二类或一类村党支部。

宜章县委对村支部分类定级管理十年来的实践证明，这确实是一个行之有效的办法，难点在于要有一套科学的考核评价办法，既能充分考虑各村的条件和基础，又要反映各村支部的努力成效，体现科学发展观的要求。

石街头村的蹲点调研结束了，村民们拿来自产的花生和煮熟的鸡蛋为我们送行的场面犹在眼前，加强基层党建工作的责任更在心头。基层给我们经验，给我们启示，给我们底气，给我们期盼，给我们动力，激励着我们以创先争优的精神和时不我待的紧迫感，把全省基层党组织建设进一步抓紧抓实抓出新成效。

—166—

让党建绚丽花朵绽放在改革开放最前沿

苏州工业园区国际大厦楼宇党建的调研与思考

中共江苏省委组织部

（2012年5月18日）

苏州工业园区是江苏外资企业最密集的园区之一。国际大厦隶属国有企业苏州工业园区地产经营管理公司，入驻单位55家中有世界500强企业16家，包括汇丰银行、渣打银行、日本三井住友银行、韩国企业银行、新加坡星展银行5家世界知名银行，单体楼宇外资银行集聚度居全省之首，是改革开放前沿中的前沿。

从2010年6月起，苏州工业园区地产经营管理公司先后成立了直属园区地产公司党委的国际大厦党总支和党员服务中心。近两年来，国际大厦先后成立了16家党支部、1家联合支部，共有党员187人，其中外企党员占了党员总数的60%

以上，实现了党组织建设和党的工作全覆盖，在各入驻单位中树立起了“一个党支部就是一个战斗堡垒，一个党员就是一面旗帜”的鲜明形象，让党建的绚丽花朵绽放在改革开放的最前沿。

一、非公企业党建完全可以别有洞天

外企党员、员工对加强党组织建设有着强烈的渴求，改革开放取得的巨大成就使我们在外企开展党建工作有了充足的底气，只要正确处理好党组织和企业的关系，处理好党建活动与业务发展的关系，非公企业党建完全可以别有洞天。

国际大厦入驻机构的党员、员工中，年轻人多，高学历多，在关键技术岗位工作的多，本科以上学历的党员占了90%以上，担任企业中层以上职务的党员占党员总数的30%，他们对组织开展党组织活动有着旺盛的需求。

但是，由于不少单位党员分散，达不到独立建立党支部的党员数量标准，特别是一些外资机构的老板对开展企业党建工作了解不够，对在企业设立党组织、开展党建活动心存顾忌，影响了企业党组织的设置和党建活动的开展。

从上述实际出发，苏州工业园区地产公司党委和国际大厦党总支与各入驻企业高层积极沟通，努力让他们认识到建立党组织、开展党建工作对提升企业文化、密切员工关系、推动企业发展的重要作用。有关外资企业的党员也通过找老板恳谈、联名写信、主动邀请老板参加党员活动等方式，争取外方老板的

—167—

理解和支持，实现了外企对成立党组织从不了解到了解、从不欢迎到欢迎、从“要我建”到“我要建”的转变。目前，国际大厦有党员的17家外企中，具备建立党组织条件的8家全部建立了企业党组织，占大厦党组织总数的60%；因党员人数少未建立企业党组织的外企党员，也通过建立多企联合支部的形式纳入国际大厦党总支的管理。

党组织应建尽建，党建工作全覆盖，在非公企业党员中激起了强烈共鸣，党员们普遍反映：终于找到“家”了！散落的珍珠终于重又串成了熠熠闪光的项链！原先的“口袋党员”纷纷亮出了身份，一些组织关系挂靠在外的党员也纷纷把关系转了过来。汇丰银行苏州分行、韩国企业银行苏州分行等外企党支部在创先争优活动开展了“党员示范岗”、“党员责任区”活动。分行信贷部主管、党支部宣传委员郭继超说，在外企工作的绝大多数党员都很出众。我们就是要告诉大家，我们是党员，希望大家向我们看齐！今年初，渣打银行苏州分行在有总部外籍高层参加的新春联欢会上，全体党员同台演出，集体亮出党员名片，展示自己的人生格言。分行行长、党支部书记杨传东说：“只要正确处理好党组织和企业的关系，处理好企业党建和业务的关系，非公企业的党建工作完全可以别有洞天。”

二、国企党组织在区域党建中大有可为

国有企业党组织有着优良的党建传统和丰富的党建资源优势，在经济形态日趋多元化、多种业态向区域集聚的今天，弘扬国企党建的优良传统，充分发挥国企党组织在区域党建中的引领、主导作用，对加强现阶段基层党建工作具有重要意义。

作为苏州工业园区最大的国有企业，园区地产公司党委和国际大厦党总支一开始就确立了“大党建”的工作理念，充分发挥得天独厚的党建资源优势，走出“公”字，打通垂直，构建了以国企党建带动“两新”组织党建的大党建格局。

——自觉承担“两新”组织党组织的“孵化器”和党员队伍“蓄水池”作用。在驻厦企业党组织设置上，对于16个企业规模较大、党员队伍比较稳定的公司，在企业内部建立独立党支部；对于党员数量偏少等原因暂不具备建立党组织条件的企业，采用“支部建在‘联’上”的方式建立联合党支部。

——创设党建工作公共服务平台。针对各入驻单位党组织活动经费有限、阵地小、活动少的实际，国际大厦整合驻厦企业的人员、场地、经费，专门腾

—168—

出五楼近1000多平方米办公区域设立了党员服务中心，向大厦各党组织免费开放。党员服务中心亮出了“党员有需求可以找我们，员工有诉求可以找我们，企业有困难可以找我们”的服务承诺，成为联系党员的纽带、教育党员的阵地、服务党员的窗口。

——指导各入驻机构党组织建章立制，组织广大党员开展丰富的主题活动。国际大厦党总支从建立健全党建工作的体制机制入手，指导各支部制定了党员学习轮值制度、党员责任制度、党员承诺与激励制度、党员与支部双向评估制度等一系列规章制度，激发了各支部的党建活力。同时积极创设党员活动载体，举办建党90周年主题活动，赴武汉、嘉兴的“红色之旅”，考察华西、蒋巷社会主义新农村，为贫困学生献爱心等丰富多样的主题活动，使党员关系在企业、活动在楼宇、奉献在社会，仅2011年就开展各类主题党建活动50多场次。

三、楼宇党建开辟了城市基层党建新路径

随着楼宇在现代经济和社会生活中的影响力不断扩大，把握住了楼宇党建的先机，一定程度上也就是占领了未来党建工作的“制高点”。楼宇党建目前尚处于起步阶段，加快探索和创新，让楼宇党建的星星之火尽快燎原，是现阶段党建工作亟待破解的重要课题。

苏州工业园区国际大厦的楼宇党建探索，突破了按上下级隶属关系和行业

归口设置党组织的传统基层组织架构，构建了以楼宇为单元的立体开放的基层

组织体系；突破了各单位各自为政的分散的党建资源配置方式，搭建了统筹集

约的党建工作平台；突破了各企事业单位党组织独立的静态管理模式，完善了

楼宇一体的党员管理机制；突破了楼宇内入驻企业党组织封闭的体内运作方法，

探索了楼内外党组织互促共进的党建工作路径；实现了楼宇党建与楼宇经济发

展的互促双赢，目前，国际大厦楼面出租率达到了95%以上，单体楼宇年税收达

2亿元。

从苏州工业园区国际大厦的实践看，楼宇党建作为一种新的党建模式，之所以能使基层党建工作焕发出新的生机和活力，具有以下几方面优势：第一，楼宇党建使党在城市的基层组织设置更为合理、完善，有利于基层组织网络和党建工作的广覆盖、深覆盖。第二，楼宇党建有效整合了大厦各入驻企业的党建资源。第三，楼宇党建坚持区域统筹的推进方式，有利于基层党建工作水平的整体提高。

苏州工业园区国际大厦的楼宇党建，开辟了商务楼宇党建工作的新途径，

—169—

展示了以楼宇为抓手、推动城市基层党建工作创新的广阔前景。园区地产公司党委书记管震华说，未来几年里，苏州工业园区将矗立起140多幢大楼，将有成百上千家机构、成千上万个党员入驻楼宇。积极有效地开展楼宇党建，使党建工作广泛覆盖到每一幢楼宇、每一个楼层、每一个党员，将是苏州工业园区党建工作的重心所在，也是国际大厦探索楼宇党建的意义所在。

我们有理由相信，苏州工业园是未来江苏经济社会发展的一个缩影。这里加快楼宇党建的探索和创新，为破解未来城市基层党建工作难题提供了一把新的钥匙。

—170—

党组织设置“转型升级”推进农村建设跨越发展

关于推行中心村党组织建设模式的调研与思考

江苏省泰州市委组织部组织处

（2012年11月6日）

近年来，随着沿江开发的深化，靖江市承接上海和苏南辐射，开发发展的步伐明显加速。为进一步解决统筹城乡发展中遇到的瓶颈制约，加快新农村建设步伐，江苏省泰州市靖江市在广泛调研、充分论证的基础上，积极创新村级党组织设置模式，试点推行中心村党组织建设。目前，共建立中心村党组织22个，其中党委17个、党总支5个，覆盖47个村（居），占该市村（居）党组织数

—171—

量的25%。基本做法是：

1．注重突出统筹整合这一方法。制定出台《关于加强全市中心村党组织建设的指导意见》，因势利导选择一些相邻村居党组织进行资源整合，组建中心村党组织，明确其领导核心地位，强化统筹协调功能。

2．注重突出积极稳妥这一原则。考虑到村民接受程度、财政转移支付等因素，本着积极稳妥的原则，对村（社区）原有建制予以过渡性保留。其目的是通过党组织的融合，逐步增强党员群众对中心村的认同程度，带动村民自治组织和其它各类组织的合并，促进所辖村的完全融合。

3．注重突出队伍建设这一关键。鲜明提出“能人”标准，打破地域、年龄、身份等界限，采取公推直选、机关下派、跨村竞争等多种方式，将各类“能人”选配到中心村党组织书记岗位上。中心村党组织领导班子成员，普遍由所辖村居“两委”班子成员兼任。对于到龄或富余的村干部，实行自然退出或分流安置，确保村干部队伍员额精简、分工明确、运行高效。鉴于工作量的变化，中心村干部的待遇适当上浮。

中心村党组织在实际运行中，主要形成了三种组织形态：

一是合并融合型。撤销行政村原有党组织，对其班子成员和党员队伍进行重组，建立中心村党组织，下设若干功能型支部。采取委托或授权形式，由中心村党组织统一调配资源、统一经营资产、统一管理资金。这类中心村党组织，主要分布在以区位远离集镇、发展高效农业为主的地区，如东兴镇海镇成德联合中心村党委、西来镇土桥中心村党委、马桥镇徐周中心村党委等。基本模型见图1：

二是统筹协调型。在乡镇（街道）和行政村之间单独设置中心村党组织，负责领导若干行政村党组织，保持“三资”管理体制不变。主要职能是统筹领导、协调推进涉及多个行政村的农民集中居住、高效农业建设等工作。这类中心村党组织，主要分布在城郊结合部、集镇周边或高效农业集中区，如靖城街道柏木中心村党委、孤山镇乐稼中心村党委、西来镇焦港片区中心村党总支等。基本模型见图2：

三是片区管理型。在逐步建设并不断扩容的拆迁安置区建立中心村（居）党组织，负责管理涉及拆迁安置的行政村党组织。村级各类组织和“三资”管理体制暂时不变，待行政村整体动迁完成后再作调整。主要职能是，协调各村动作，推进拆迁工作，妥善安置拆迁群众。这科中心村党组织，主要分、布在

—172—

工业园区或开发建设的拆迁安置区，如斜桥镇新港片区中心村党委和新世纪片区中心村党委。基本模型见图3：两年多的探索和实践证明，无论推行哪种形态的中心村党组织模式，都实现了在更宽区域规划布局、在更大范围调配资源、在更高层面统筹协调，有力推动了农村经济社会又好又快发展。中心村党组织模式作为一种新鲜事物，客观上需要一个不断探索和总结经验的过程。在推行的过程中，必须统筹规划，把握重点和关键环节，保证改革探索稳妥有序、体现实效。

（一）推行原则

1．前瞻性。中心村党组织作为一种组织构架，必须与一个地区的经济社会发展总体布局相适应。要着眼长远，超前谋划，对工业集中区、集中居住区、农业发展区、商贸物流区等空间布局作出科学合理的规划。这是推行中心村党组织模式的前提与基础。

2．自愿性。群众路线是一切改革得以有效推进的必然路径。推行中心村党组织建设模式，同样必须走群众路线，坚持一切为了群众、一切依靠群众，充分尊重党员群众的意愿，发挥好他们的主观能动性。

3．渐进性。要遵循经济社会发展规律，尊重基层党建工作规律，结合各地实际，因地制宜、稳步推进中心村党组织设置，切忌一哄而上、贪大求全。

4．实效性。推行中心村党组织模式，必须着眼于推动工作、促进发展，着眼于夯实党在农村的执政基础，着眼于农村社会和谐稳定，不能为了推行而推行，更不能盲目下指标或搞“拉郎配”。

（二）推行思路

1．推行范围的界定。对于靖江市，鉴于已经积累了一些经验，可在现有的基础上逐步扩大推行的范围。对于其他市（区），可先选择一定数量的乡镇先行试点，待取得经验后再逐步扩大试点范围。至于中心村党组织的覆盖范围，不宜太大，以2-3个行政村为宜。

2．推行时机的把握。中心村党组织建设涉及到村级领导班子的重组，事关村级干部的“进退流转”，同时会受到党员群众的心理认同程度的制约。处理不好，容易引发矛盾。因此，推行中心村党组织模式，可以考虑避开村党组织集中换届等敏感时期。这样做的好处不仅能保证中心村党组织模式的平稳实施，还有利于以后逐步解决村干部的分流安置等问题，实现建设精干高效村干部队伍的目标。

—173—

3.推行模式的选择。中心村党组织建设，必须坚持分类指导，引导各地根据其功能定位选择相应的模式，并以所辖村居的完全融合为最终目标。在以发展高效农业为主的区域，可以考虑合并融合型模式；在实施新农村建设重大项目的区域，可以考虑统筹协调型模式；在以工业开发、拆迁建设为主的区域，可以考虑片区管理型模式。

4.推行举措的确定。按照试点先行、典型引路的思路，先选择在新农村建设重大项目实施区域，以及那些条件成熟、群众基础较好的乡镇（街道）先行试点，培植一批中心村党组织建设示范村，带动更多的乡镇推行。在实施一段时期后，研究制定中心村党组织工作规则，保证中心村党组织规范、高效运转。

（三）需要解决的重点问题

1．带头人选培的问题。与单个行政村相比，中心村党组织的管辖范围更广、区域更大、资源更多、人员情况各异，因此带头人的选培显得尤为重要。一方面，要抓好带头人的选配。打破地域、身份、年龄、资历、职业等界限，创新选配方式，采取“选”、“调”、“派”、“聘”、“考”等多种形式，把创业发展能力特别强、依法行政能力特别强、为民办事能力特别强、公信力特别强的各方面“能人”，选拔到中心村党组织书记岗位上来。另一方面，要抓好带头人的培养和激励。建议明确市及市（区）两级组织部门对中心村党组织书记进行重点培养，定期组织开展工作交流和能力提升培训。要进一步加大激励力度，有序推行“变身份”、“进班子”、“提职级”，逐步对中心村党组织书记进行公职化管理，充分调动他们干事创业的积极性。

2．管理体制和运行机制的问题。科学的体制机制是中心村党组织运行质态的根本保证。一方面，要避免凭空增加管理层级、增加干部职数的情况；另一方面，要避免明合实分、各自为政等现象发生。要明确职能职责，理顺中心村对所属行政村的管理关系，赋予统筹协调功能，确立领导核心地位；要健全制度机制，完善《党委会议事决策规则》、《“三资”经营管理办法》等领导制度和工作制度，保证中心村党组织顺畅运转；要扩大基层民主，全面推广“四议两公开”工作法，凝聚广大党员群众的智慧和力量，共同推进中心村的建设和发展。

3．利益合理分配的问题。合理分配发展成果是中心村党组织需要研究解决的重点课题。中心村党组织往往是以富带贫、以强带弱的居多，所辖村村、村居之间的利益分配问题如果处理不好，很容易产生离心力，影响中心村的稳定。

—174—

要引导中心村党组织坚持绩效与公平并重，在土地流转、项目布局、拆迁建设、基础设施、公益事业等方面作出妥善安排并及时公开，充分征求和听取方方面面的意见，兼顾好大多数群众的感情和利益，努力让发展的成果普惠于民。

4．外部环境营造的问题。良好的外部环境是中心村党组织顺畅运转的重要前提。长期以来，我市大部分村（居）民对原村（居）形成了一种精神认同和地域观念。推行中心村党组织模式，实现了领导班子和党员干部队伍的整合，但并不意味着村民群众的精神认同和感情融合也水到渠成。因此，要切实加强对组建后班子建设和村庄面貌变化的宣传，逐步淡化原有地域观念的影响，形成有利于中心村党组织建设的良好氛围。各级党委尤其是乡镇党委要对中心村党组织进行重点管理，切实强化工作指导，帮助解决实际问题，促进中心村党组织健康稳步发展。

—175—

创先争优是党的力量所在和生命所系

“深化对创先争优的规律性认识研究”课题调研

四川省乐山市委组织部课题组

（2012年）

创先争优，已经成为了我们党内的普遍共识，成为了加强党的建设的重要抓手。研究、把握、运用创先争优的内在规律，对于夯实党的执政基础，巩固党的执政地位，实现科学执政、长期执政具有重大意义。

一、创先争优是我们党区别于其他政党的本质属性，是我们党走过90多年风雨历程的宝贵财富，是我们党永葆执政地位的必然选择，这是创先争优最大的精神实质

创先争优对我们党来说既有先天烙印，也有后天认知；既有经验积累，也

面临现实考验。

1．天然有联系。创先争优与我们党有着天然的联系，是我们党保持先进性的必然选择。党脱胎于马克思列宁主义，母体遗传中就融入了创先争优的先进基因。《国际歌》唱道：“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝。要创造人类的幸福，全靠我们自己！”创先争优精神已经进入到我们的心扉，融入到我们的思想，深入到我们的灵魂，成为各级党组织和党员的高度自觉。党从诞生之日起，就把先进性镌刻在了党的名字、旗帜和章程上。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。”不创先争优，就无法体现先进性，就不配先锋队的光荣称号，就不可能获得人民的长期授权。无论从苏联解体还是东欧剧变来看，核心是人民群众认为当时的共产党在维护群众基本利益上没有先进性，从而被历史和人民所无情地抛弃。党员从人党那天起，就宣誓忠于党的纲领。党的入党誓词中有一句话，叫“永不叛党”。就是要求党员要有着共同的理想，有着共同的信仰，有着共同的政治追求，统一意志、统一思想、统一行动，从而真正成为党的本质属性的薪火相传者，成为创先争优的忠实践行者，成为党和人民事业的勇敢担当者。

2．历史有探索。我们党90多年的历史，就是一部创先争优的奋斗史、探索史，创先争优成为贯穿党的建设的一根红线。革命战争年代，我们党重点是以理想信念创先争优。面对腥风血雨的恐怖环境，党始终坚定共产主义信念，许多党员为了心中的理想信念，不惜抛头颅、洒热血，前赴后继，英勇奋斗。计

—176—

划经济时代，我们党重点是以典型示范创先争优。面对新中国百废待兴的紧重建设任务，党在各行各业都树起了典型、立起了标杆，号召全国人民开展了学大寨、学大庆、学雷锋、学铁人等具有广泛而深远影响的活动，这些精神激励了一代又一代人，而且至今都还在激励着我们。改革开放以来，我们党重点以系列重大活动保证创先争优。面对改革开放以来的复杂环境，我们党从未放松创先争优，在十五大以后开展了“三讲”教育，十六大后开展了“三个代表”重要思想学习教育活动和保持共产党员先进性教育活动，十七大后又开展了学习实践科学发展观和创先争优活动。这些重大系列活动是我们党在推进创先争优和党的建设新的伟大工程方面的理论创新、实践创新和制度创新。

3．现实有考验。我们党作为长期执政的党，现实正考验着我们的创先争优。执政党靠什么来焕发青春？历经90年，当前，群众对党如何“打江山”的艰辛认识正在成为遥远的过去，对党如何“坐江山”的现实期盼正在不断加强，并用日益增多的民主意识、竞争意识、自我意识来检验。着力解决党内存在的作风问题、腐败问题、不纯洁问题，更好地适应群众要求，维护党的形象，特别需要通过创先争优，促进党的不断新陈代谢、推陈出新、良性循环，永葆先进性和纯洁性。我们党是有8000多万党员的大党。问卷调查显示，75.3%的党员有创先争优的内在要求。针对党员身份自我隐瞒化的问题，许多党员的心里表白：“不是我们不愿发挥作用，我们也想堂堂正正地做党员，但一花独放不是春。”开展创先争优活动，就是在全社会营造了创先争优的浓厚氛围，与党员内心呼唤互动互促、良性循环，形成“万紫千红春满园”的灿烂景象。西方敌对势力搞垮共产党，釜底抽薪的就是一条，以丧失先进性来搞垮、以不代表人民利益来搞垮。长期以来，他们不断挥击我们国家的一党执政制度，认为我们党失去了竞争，是不合理的，会丧失先进性。如果我们不能用机制来保持先进性，用党员示范来体现先进性，用实际成效来证明先进性，就难以服人、难以服天下。

从我们党的性质、历史和面临的考验分析，我们党发初于创先争优，成长

于创先争优，应对挑战更离不开创先争优。创先争优是我们党最大的精神实质。

二、围绕经济全球化、社会多元化、文化融合化的历史背景，紧扣让党满意、让社会满意、让群众满意的根本取向，把握我争优、我自豪、我快乐的鲜明主题，这是创先争优最大的时代特征

面对新形势、新情况、新要求，党员创先争优要做到“两变”和“两不能变”。“两变”即在自身定位上变经济社会的管理者为服务者，在方式方法上

—177—

变教育惩罚为示范引领；“两不能变”即亲民爱民服务于民的价值取向不能变，对党员干部高于一般群众的标准要求不能变。基于这些认识，乐山作了既大胆创新，又积极稳妥的实践探索。

1．以党员干部带头创先争优。开展创先争优，最核心的要义是要通过党组织创先和党员争优，让党组织成为各类社会组织的标杆，让党员成为广大群众的表率，巩固党的执政根基。在实践中，我们以实施基层党建“磐石工程”为抓手，大力开展了“五进”、“五创”和“五打牢”活动，打造“党员成为群众的桔模、党组织成为社会的主心骨、党的先进性成为区域的灵魂”的“红色”乐山。“五进”活动实现了创先争优全员化。大张旗鼓地开展了党员示范进城市、进景区、进农村、进彝区、进重点项目“一盘棋”行动，促进创先争优横向到边、纵向到底。广大党员干部积极响应，在基层、在一线、在关键环节创先争优，在示范中收获自豪和快乐，为发展、民生、稳定提供了坚强保障。问卷调查显示，有近90%的党员参与了示范活动，87%的党员从中找到了成就感和自豪感。“五创”实现了创先争优标准化。启动了创建共产党员示范景区、示范城、示范乡镇、示范彝家新寨、示范重点项目“五个创建”活动，对每项创建活动明确了标准要求、创建时限和责任主体，推动创建活动从个体向集群、核心向整体、重点向一般、党内向社会拓展延伸。全市已成功创建并命名共产党员示范乡镇（街道）87个、示范村（社区）890个、示范彝家新寨56个、示范重点项目l05个。“五打牢“实现了创先争优系统化。以创先争优为动力，系统打牢基层党建工作的组织、党员、骨干、人才、群众“五大基础”。制定加强基层党建的三年规划，力争通过3年努力，不断消除城市党建空白点，把10万党员培养成各类能手，把1万优秀人才培养成党员，把5万党员培养成优秀共产党员，培养100名“文建明”式的优秀乡镇党委书记，1000个“春风示范村”，引进和回引农村优秀人才5万人，帮助l万个家庭脱贫致富，帮助5000名留守儿童解决实际困难。

2．以制度机制保障创先争优。开展创先争优，最关键的是要在制度机制上正源清流，激发广大党员干部创先争优的内动力。为此，乐山重点采取了三项举措。一是鲜明了“两个一心一意”用人导向。只有组织一心想党员干部，党员干部才不会想歪门邪道。我们鲜明提出了“组织一心一意想干部，干部一心一意想工作”的用人理念，落实到换届工作中，新提拔县级干部中有80%自基层，40%受过市级以上表彰。正是在换届中贯穿了这样一种用人理念，市、县、乡三

—178—

级换届全面实现了组织意图，市、县班子成员全部高票当选，整个换届没有一起大的违规违纪案件发生，实现了“零差错、零失误、零污染”的高质量目标。二是构建了“两条腿”走路的格局。破除党管干部就是管到人头的认识误区，坚持和完善党管干部原则，努力构建以传统干部选拔为主渠道、以公选竞争为标志的现代干部选拔为有益补充的“两条腿走路”格局。在传统干部选拔中，我们积极探索结构化权重制，即“两粟制”“三票制”、“四票制”推荐选拔干部，较好地解决了管人与管事相结合，党内民主与基层民主相结合，特别是较好地解决了目前在机关推荐干部中民主的异化，即感情票、人情票的问题。在新型干部选拔中，我们积极探索“统筹定向公选”，去年我们面向农民工、一线产业工人等8个群体公选县科级干部上百人。公选出干部中，2/3来自普通百姓家庭，2/3以上是后备干部之外的干部，被称道为“让草根看到了希望”。三是形成了“两种激励手段相结合”的正向激励机制。我们坚持一手抓物质激励，一手抓荣誉激励。财政投人6000万元，高标准全覆盖一次性把新中国成立以来4万名离职村（社区）干部、2万名老党员、先进模范党员和贫困党员纳入社会基本养老保险，解除了他们的后顾之忧，极大地调动了基层党员干部的工作积极性。每年开展创先争优评选表彰活动，对受到表彰的优秀乡镇党委书记，享受副县级待遇；对受到表彰的村支部书记，在参加公选时给子加分待遇。调查问卷显示，78%的党员干部反映，现在创先争优有奔头、有想头、有劲头。

3．以党群互动深化创先争优。开展创先争优，最根本的是要增强群众对党组织的认同感，基础在于提高党组织的公信力。一是亲民活动构建最直观的公信力。为党的十八大胜利召开，我们把今年确定为“服务群众亲民年”，在全市深入开展大宣传、大问计、大慰问、大接访、大走访、大评议“六大行动”，科级以上领导干部深入基层一线听民意、访民生、解民困，树立了新班子亲民爱民的“第一形象”。二是系统打造构建最持久的公信力。乐山在全国率先提出“建设富有公信力的组织工作系统”，紧紧围绕阳光、民主、公正“三大要素”，把提高组织工作公信力的重大命题制度化、系统化、长期化。中央组织部、省委组织部在第一时间以《领导参阅》肯定乐山公信力系统建设，部机关“公信网”推出以后，仅半年多时间点击量达l6万多人次，是建网十多年来点击量的60%以上。三是党群互动构建最广泛的公信力。为解决新形势下基层干部与群众联系沟通“时间和空间错位”的新问题，乐山市探索实施了“基层夜话”活动，受到了群众的普遍欢迎，这种“群众动嘴、干部动腿、服务到家”的新

—179—

做法受到了中央电视台《新闻联播》和《人民日报》的宣传推广。针对网络发展迅猛、网民思想活跃的特点，乐山市创新性地开展了“网络问政”活动，“零距离”倾听社情民意，架起了与网民感情的“连心桥”，受到了网民的热烈欢迎。72%的受访群众表示，党的好作风又“回来了”。

抓住创先争优的精神实质，创新创先争优的形式载体，创先争优就能不断焕发出新的时代光芒。

三、坚持制度化、系统化、长期化、惠民化、社会化推进创先争优，使创先争优精神永驻党员心中，成为全社会的价值取向，这是创先争优最大的现实意义

创先争优不是应急之举，而是保持党的先进性的长期抓手；不是在党的建设上另起炉灶，而是对过去党建经验的继承和发扬；不是评先推优的挖掘发现型，而是创先进争优秀的激励创造型；不是单纯地靠理想、信念，而是要与物质、民主相结合；不是一场场集中活动，而是要在建立长效机制上下功夫；不是党内的自娱自乐、体内循环，而是要成为全社会的共同价值取向。

1．制度构建是总动力。创先争优不仅要靠自觉，更要靠制度，特别是要建立有利于创先争优的制度安排，推动创先争优制度化。依靠制度的稳定性，着力解决创先争优“紧一阵、松一阵”、“上级紧、基层松”、“整体紧、局部松”的问题；依靠制度的激励约束功能性，让先进者受到激励，让落后者受到约束，特别是严把党员“入口关”、细化“考德关”、畅通“出口关”，着力解决党组织和党员在落实创先争优过程中干与不干一个样、干好干坏一个样的问题，变组织要我创先争优为自己主动创先争优；依靠制度的公平性，构建符合现代理念的管理体系，让人人都有希望、都有机会、都有动力创先争优，激活全社会创先争优的活力。

2．系统设计是总路径。创先争优不仅要有微观思考，更要有顶层设计，特别是要构建一套创先争优的系统设计，推动创先争优系统化。系统设计创先争优与基层组织建设，以创先争优为动力加强基层组织建设，不断夯实基层基础，以加强基层组织建设的成效巩固创先争优，推动创先争优迈向更高水平；系统设计创先争优与党的建设，把创先争优与“建设什么样的党”、“怎样建设党”等党的建设的重大命题结合起来，从创先争优中吸取党的建设的营养和力量；系统设计创先争优与经济社会发展，引导各级党员和党组织在经济社会发展的重点领域开展创先争优，以经济社会发展的具体成效来检验创先争优。

—180—

3．长期创争是总要求。创先争优不是一劳永逸，而是要靠长期积累，特别是要明确长期创先争优、长期示范创建的工作抓手，推动创先争优长期化。创先争优不只要求一个党员做好事，而是要求全体党员做好事，形成创先争优全覆盖；不只要求党员做一件好事，而是要求党员一辈子做好事，生命不息，争优不止；不只要求党员关键时刻站得出来，而且要求平常时候看得出来，以自身的实际行动感染别人，在春风化雨中唤醒人们对党员内心的尊重和敬仰，带动全社会的创先争优。