热点系列第290期（22篇）“一把手”监督、领导班子监督、同级监督素材汇编VIP专享

目录

1．河北省委常委、省纪委书记、省监委主任刘爽：

探索破解“一把手”和领导班子监督难题……………………………………1

2．中国纪检监察学院党建教研部课题组：

更加严格的约束更加科学的监督党的十八大以来加强对“一把手”和

领导班子监督的实践探索………………………………………………………5

3．中国纪检监察报理论周刊与中国纪检监察学院党建教研部联合课题组：

加强对一把手和领导班子的监督……………………………………………11

4．华北水利水电大学法学院乔德福：

习近平总书记关于加强一把手监督的重要论述研究………………………15

5．董鹏鹏、岑大利：

当前我国党政一把手监督的困境及其成因与对策…………………………24

6．钟纪言：

防治用权腐败推动破解对一把手监督难题一把手严重违纪违法案以案

促改工作启示…………………………………………………………………29

7．天津市纪委监委第八监督检查室：

提升监督一把手的工作质效…………………………………………………36

8．中国纪检监察报记者李张光：

做实一把手权力运行监督……………………………………………………40

9．徐州矿务集团有限公司万根玮：

国有企业健全“一把手”权力运行制约监督机制的探索…………………43

10．中国工商银行四川省分行纪委课题组：

关键少数特别是一把手日常监督有效路径思考……………………………48

11．徐向东：

落实落细对“一把手”和领导班子监督……………………………………54

12．申国华：

把对“一把手”监督作为重中之重…………………………………………56

13．马思洁、王玲：

国有企业“一把手”监督困境及其对策……………………………………58

14．李鹃：

聚焦难点做实一把手监督……………………………………………………65

15．中央纪委国家监委法规室主任邹开红：

充分认识加强对“一把手”和领导班子监督的重要性紧迫性……………67

16．长春日报记者揣晓倩：

不断提高对“一把手”和领导班子监督质效市纪委监委积极推进监督

创新……………………………………………………………………………72

17．张微微、杨可心、石建亮：

紧盯“关键少数”管住“绝大多数”驻省委宣传部纪检监察组探索对

“一把手”和领导班子监督的实践…………………………………………74

18．廖丹、魏歆淳：

织密一把手监督网……………………………………………………………79

19．山东省日照市委常委、市纪委书记、监委主任刘军：

精准施策加强对一把手监督…………………………………………………81

20．纪轩言：

精准施策加强对“一把手”监督……………………………………………83

21．丛颖、王超：

北京细化措施加强对一把手监督明确重点做好政治生态分析……………85

22．中国纪检监察报与中国纪检监察学院党建教研部联合课题组：

构建一把手监督常态化机制…………………………………………………87

探索破解“一把手”和领导班子监督难题

河北省委常委、省纪委书记、省监委主任刘爽（2020年8月15日）

加强对“一把手”和领导班子的监督，是认真贯彻落实习近平总书记重要指示批示和党的十九届四中全会精神、十九届中央纪委四次全会部署的重大课题，也是需要在党内监督中不断探索破解的难题。河北省委对此高度重视，摆在重要位置，省委书记带头履行党委全面监督职责，主动自觉接受监督，省纪委监委履行监督专责，结合实际努力探索实践，各级“一把手”和领导班子落实主体责任、自觉接受监督的意识明显增强，为确保党中央决策部署落地见效提供坚强保障。

一、提高政治站位，充分认识加强对“一把手”和领导班子监督的重要意

义

破解对“一把手”和领导班子的监督难题，必须持续加深对习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央决策部署的学习理解和把握，不断深化思想认识，切实增强自觉性和坚定性。

加强对“一把手”和领导班子监督，是践行“两个维护”的现实检验。党的十八大以来，习近平总书记围绕对“一把手”和领导班子监督作出一系列重要论述，深刻阐明了为什么监督、监督什么、谁来监督、怎么监督等重大问题，为我们指明了前进方向，提供了根本遵循。必须学深悟透，从中汲取精神力量，以在其位、谋其政、尽其责的实际行动践行“两个维护”，确保党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神得到有效贯彻落实。

加强对“一把手”和领导班子监督，是坚持和完善党和国家监督体系的关键环节。坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。党内监督的重点对象，是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部，国家监察体制改革后，同样要求聚焦重点对象，紧盯“关键少数”。“一把手”和领导班子无疑是重点中的重点、关键中的关键。抓住“一把手”和领导班子监督这个关键环节，就抓住了监督工作的“牛鼻子”，就掌握了工作的主动权，达到纲举目张的效果。必须把加强对“一把手”和领导班子监督作为重点，管到关键处、管住关键事、管在关键时，促使各级领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。

加强对“一把手”和领导班子监督，是深化全面从严治党的必然要求。党内没有不受监督、不受约束的特殊党员、特殊干部，“一把手”和领导班子位高权重，一旦出问题，最容易带坏班子、搞乱风纪，严重影响政治生态。从近年来河北省查处的案件看，领导干部违纪违法问题大多发生在担任“一把手”期间，对“一把手”的监督仍是一个薄弱环节。必须推动主体责任和监督责任上下贯通、层层压实，督促各级“一把手”和领导班子把管党治党各项任务落到实处。

二、把握关键环节，推动对“一把手”和领导班子监督的具体化、程序化、

制度化

加强对“一把手”和领导班子监督，必须突出问题导向、抓住关键环节、强化精准监督，不断增强监督的针对性和实效性。坚持政治统领。加强对“一把手”和领导班子的监督，首先要加强政治监督，始终紧紧围绕党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神贯彻落实，紧紧围绕落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况开展，在践行“两个维护”的实际行动中看干部的政治品行、制度执行、权力运行、职责履行，督促各级“一把手”和领导班子永葆忠诚干净担当的政治本色。

层层压实责任。依托党的组织领导体系构建监督责任体系，把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等结合起来、融为一体。坚持明责、守责、尽责、考责、问责相统一，强化党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任、领导班子成员“一岗双责”，党委工作部门各司其职、各负其责，对责任不落实、造成不良影响的，严肃追责问责，把每条战线、每个领域、每个环节的监督工作都抓具体、抓深入。

强化制度执行。围绕加强对“一把手”和领导班子监督，党委要落实好民主集中制、巡视巡察、民主生活会、组织生活会、党内谈话、任中和离任审计、个人有关事项报告等制度，形成主动开展监督、自觉接受监督的浓厚氛围。纪委监委要落实双重领导体制，坚持“两为主一报告”，定期向上级纪委监委报告工作，发现同级党委“一把手”的问题可以直接向上级纪委报告，对下级领导班子成员特别是“一把手”的问题及时向同级党委报告。积极探索下一级党委书记在上一级纪委全会述责述廉并接受评议制度，及上一级纪委书记经批准与下一级党委书记谈话制度。

加强纪法保障。把严肃查处典型问题作为最有力的监督，对反映“一把手”的问题线索优先排查处置，坚持查办案件“后墙”不松，把“严”的主基调长期坚持下去。坚持把纪律挺在前面，深化运用监督执纪“四种形态”特别是第一种形态，经常开展批评教育、约谈函询、提醒帮助，让“红脸出汗”成为常态，让监督“带电”“长牙”。

三、坚持统筹推进，提升对“一把手”和领导班子监督的实际成效

加强对“一把手”和领导班子的监督，必须处理好各方面关系，不断提高

监督实效。

正确处理党内监督和其他各类监督的关系。加强对“一把手”和领导班子监督，是党内监督的关键，必须把坚持和加强党的领导贯穿监督全过程，强化各级党委在监督中“主”的责任和“导”的作用，以党内监督统领和带动其他各类监督，防止各唱各的调。其他各类监督主体，无论处于哪个位置、履行何种职能、发挥什么作用，都要自觉在党的领导下，推动党的自我监督和其他各类监督同向发力、形成合力。

正确处理监督“一把手”和监督领导班子成员的关系。在领导班子中，“一把手”是关键。同时，每名班子成员也是分管领域、分管部门的“一把手”。因此，对“一把手”的监督与对领导班子成员的监督本质上是统一的，实质上都是对“一把手”的监督。只要“一把手”抓好对同级班子成员和下级“一把手”的监督，一级抓一级、层层抓落实，就能形成完整监督链条、实现监督全覆盖。

正确处理监督与支持的关系。对“一把手”和领导班子的监督，不是站在对立面，更不是制造对立面，而是与被监督对象围绕共同目标同题共答、同心协力，把党中央决策部署贯彻落实好。在同级监督中，要强化“真协助就要真监督、真监督才是真协助”的意识；在对下监督中，既要保持监督力度，又要保持监督温度、提升监督精度；既要监督推动“一把手”和领导班子对标对表党中央决策部署及时纠正偏差，又要落实“三个区分开来”要求，为担当尽责的正确行动撑腰鼓劲、提供支持。

正确处理制度执行和制度完善的关系。必须加强对制度执行情况的监督，把党中央已经明确的监督制度坚持巩固执行好。同时，以改革创新精神促进监督制度不断完善发展，对工作中形成的成熟经验及时总结提炼，上升为制度机制，推动制度优势更好转化为治理效能。

正确处理履职尽责和自我约束的关系。各级“一把手”和领导班子成员要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，带头贯彻落实习近平总书记关于加强对“一把手”和领导班子监督的重要要求，切实履行监督职责，发挥示范带动作用。同时，严格自我约束，带头主动接受监督，筑牢思想道德防线，强化纪法意识，知敬畏、存戒惧、守底线，始终做到自重、自省、自警、自励。

更加严格的约束更加科学的监督党的十八大以来加强对“一把手”和领导班子

监督的实践探索

中国纪检监察学院党建教研部课题组

（2020年8月15日）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强对“一把手”和领导班子监督作为全面从严治党的关键一环，以自我革命的坚定决心和空前力度，创新监督理念、明晰监督责任、健全监督机制、完善监督举措，织密织牢监督网、打好监督“组合拳”，在推动健全党和国家监督体系中，探索出一条加强对“一把手”和领导班子监督的有效路径。

一、把加强对“一把手”和领导班子监督放在更加突出的位置

牵“牛鼻子”、抓关键，是习近平总书记治国理政的重要方法论。其中一个重要方面，就是高度重视各级“一把手”和领导班子，强调对“一把手”和领导班子成员要从严教育、从严管理、从严监督。

实践反复证明，只有领导干部带好头、做榜样，才能成为无声的命令，产生强大的感召力。习近平总书记多次强调，各级“一把手”必须当好把方向、谋全局、抓关键、带队伍的领头雁，把责任扛在肩上，勇于挑最重的担子，敢于啃最硬的骨头，善于接最烫的山芋。“一把手”和领导班子的标杆作用应当体现在锤炼党性、遵规守纪、匡正作风、担当作为等方方面面。十八届党中央上任伊始，就把立规矩摆在首位，从落实中央八项规定精神破题，坚持以上率下、层层示范。党中央相继制定修订多部党内法规制度，对“关键少数”作出许多“硬约束”，起到了徙木立信的作用。如在加强教育坚定理想信念方面，从党的群众路线教育实践活动到“三严三实”专题教育，从“两学一做”学习教育到“不忘初心、牢记使命”主题教育，都强调各级党委（党组）要把主体责任扛起来，主要领导同志要担负起第一责任人责任，要求“一把手”学得更多一些、更深一些，要求更严一些、更高一些。在全面深化改革方面，习近平总书记反复强调“为官避事平生耻”，要求“党政‘一把手’亲力亲为抓改革”。在决战决胜脱贫攻坚中，要求“党政‘一把手’要当好扶贫开发工作第一责任人”。在全面从严治党中，要求“党委书记要做管党治党的书记，当好第一责任人”。新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，要求“主要领导干部要坚守岗位、靠前指挥，及时发声指导，及时掌握疫情，及时采取

行动，做到守土有责、守土尽责”。突出领导干部这个关键，牵牢“牛鼻子”，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应，已经成为我们党带领全国人民实现“两个一百年”奋斗目标的重要方法指引。

鲜明的问题导向剑指“一把手”和领导班子监督顽疾。习近平总书记深刻指出，各级领导班子“一把手”是“关键少数”中的“关键少数”；“一把手”违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。在多次重要讲话中，习近平总书记对“一把手”和领导班子监督难题的实质、危害、表现形式进行深入剖析，并就加强对“一把手”和领导班子监督多次作出重要指示。党中央多管齐下、多措并举，以健全党和国家监督体系为基础，以管住权力为关键，以加强制度建设为保障，通过严格落实民主集中制、优化党内政治生态、高举巡视“利剑”、用好批评和自我批评武器、让权力在阳光下运行、强化问责等各项举措，补足监督短板，构筑起对“一把手”和领导班子监督的严密体系，成为习近平新时代中国特色社会主义思想在全面从严治党领域的生动体现。

党中央对各级“一把手”违纪违法问题严查重处、绝不姑息。党的十八大以来，倒在反腐利剑下的中管干部中，党政“一把手”占到相当比例，不是“一把手”的，违纪违法问题也有很多发生在担任“一把手”期间。白恩培、苏荣、赵正永、秦光荣等人就是典型。2017年和2018年，党中央分别就祁连山生态环境破坏、秦岭北麓西安境内违规建设别墅问题及涉案的主要领导干部违纪违法问题下发通报，给全党上了极其深刻的政治警示教育课。

二、构筑对“一把手”和领导班子全方位立体式监督网络

形成全方位监督格局。党中央强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对“一把手”和领导班子的日常管理监督，探索纪检监察机关（机构）加强对党委（党组）“一把手”和领导班子的监督，党委（党组）“一把手”和领导班子加强对下级“一把手”和领导班子的监督，以及纪检监察机关（机构）加强对下级党组织特别是“一把手”的监督。

强化自上而下的组织监督。习近平总书记指出：“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”加强对“一把手”和领导班子的监督，关键是党中央要加强对高级领导干部的监督，各级党委（党组）要加强对所管理的领导干部特别是主要领导干部的监督，上级“一把手”抓好下级

“一把手”。《党内监督条例》强调，上级党组织特别是主要负责人，对下级党组织主要负责人应当平时多过问、多提醒，发现问题及时纠正。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》将党委（党组）书记加强对领导班子其他成员、下一级党委（党组）书记的日常监督，作为落实主体责任的重要内容作出规定。在全面从严治党中，党委（党组）书记作为第一责任人，要敢抓敢管，定期与班子成员和下级“一把手”谈心谈话。班子成员在分管范围内要各尽其责，履行“一岗双责”。通过层层压实责任、层层落实监督职责，筑牢对“一把手”和班子成员监督的坚固堤坝。破解同级监督难题。领导班子成员间日常接触最多，最了解情况，最容易发现问题，应当充分发挥常委会作用，班子成员要用好批评和自我批评武器，增强主动监督、相互监督的自觉。《党内监督条例》为破解各种监督困境创造了条件、提供了支撑，强调领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告，并要求党组织主要负责人个人有关事项应当在党内一定范围公开，主动接受监督。此外，党中央深化纪检监察双重领导体制改革，加强上级纪委对下级纪委的领导，通过实行“两为主”，为纪委开展同级监督撑腰壮胆。党中央多措并举，强化纪委对同级党委特别是常委会委员履行职责、行使权力情况的监督，同级纪委定期将“一把手”和领导班子成员落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委报告，发现问题及时提醒纠正，保证持续有力的监督震慑。

发挥纪检监察机关的专责监督作用。在党和国家监督体系中，党内监督起主导作用，最重要的是党中央监督、各级党委监督，其次是纪委监督。党中央深化纪检监察体制改革，中央纪委协助党中央监督各省（区、市）党委、中央各部委、国家机关各部委党组（党委），加强对中管干部的监督。地方各级纪委协助同级党委加强对下级党组织特别是“一把手”和领导班子的监督。党中央深化纪检监察派驻机构改革，充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。派驻监督不是同级监督，它的本质是上级党组织通过强化纪检监察监督，加强对下级党组织“一把手”、领导班子、班子成员及其部门管理的二级班子和有关人员的监督。派驻监督归根到底体现了党中央的领导，体现了上级纪委监委对下级党组织“一把手”和领导班子的监督。

综合发挥多种监督作用。习近平总书记指出：“各级领导干部要主动接受

各方面监督，这既是一种胸怀，也是一种自信”。党中央在突出党内监督的同

时，综合发挥人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督和舆论监督等各类监督作用。包括要求“一把手”和领导班子支持人大及其常委会履行监督职权，确保工作符合宪法和法律；支持人民政协依照章程进行民主监督，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议；推行地方各级政府及其部门和“一把手”权力清单制度，依法公开权力运行流程；支持司法机关独立公正地行使审判权和检察权；支持审计机关依法进行审计监督，坚持和完善领导干部离任审计制度；支持统计部门履行法定职责，防范和惩治弄虚作假；发挥财会监督作用，对单位经济业务事项的合法性、真实性和有效性进行检查督促；畅通信访举报渠道，及时回应人民群众关切；加强舆论监督，通过对典型案例曝光剖析，发挥警示作用，等等。

三、释放对“一把手”和领导班子监督的制度效力

习近平总书记鲜明强调，把权力关进制度的笼子，坚持用制度管权管事管人。“一把手”和领导班子位高权重，理所当然是各项监督制度的重点约束对象。

加强党内法规制度建设。党中央及时总结对“一把手”和领导班子监督的有效经验，扎紧制度笼子。十八大党章鲜明写入“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督”。党中央修订《党内监督条例》，将“一把手”和领导班子作为监督重点，构建党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。制定《问责条例》，压实“一把手”和领导班子管党治党政治责任。修订《纪律处分条例》，划出“一把手”行为禁区。出台《监察法》《公职人员政务处分法》等，不断释放出对“一把手”和领导班子监督的刚性和建设性力量。

推进民主集中制具体制度建设。民主集中制是我们党鲜明的制度优势，能够科学有效规范党内政治生活、强化党内监督，是强化对权力运行制约和监督的基础性制度。习近平总书记深刻指出“，一把手”要带头执行民主集中制，不把“班长”当成“家长”。民主集中制最后是要集中的，但过程是民主的，“一把手”和领导班子在加强领导过程中，班子成员自觉接受书记的监督，并通过民主集中制监督书记、监督班子其他成员，形成批评和自我批评的浓郁氛围，形成领导班子内部监督的良好环境。党中央狠抓“关键少数”尤其是“一把手”的示范带头作用，构建从中央政治局到各级党委（党组）、从中央政治

局委员到各级党委（党组）成员贯彻落实民主集中制的制度机制。党中央制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，将民主集中制作为党内政治生活的重要制度保障，要求“一把手”必须发扬民主、善于集中、敢于担责。

强化党内监督基础制度建设。完善请示报告制度，制定《中国共产党重大事项请示报告条例》，要求下级党组织主动向上级党组织、领导干部特别是“一把手”主动向党组织请示报告重大事项，自觉接受组织监督。完善述责述廉制度，出台《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，建立中央政治局同志向党中央和总书记述职制度。地方各级党组织也规范完善了述职制度。健全民主生活会制度，制定《县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会若干规定》，细化从中央到基层各级领导干部民主生活会的规范，尤其强调民主生活会上领导班子成员间建立良性批评和自我批评的会议制度。

健全完善民主决策制度。根治“家长制”与“一言堂”顽症，必须建立一套重大问题民主决策程序。习近平总书记强调“，一把手”要按照程序进行决策，特别是涉及资金、项目、用人等重大问题，要经过集体研究，不搞个人专权。党中央修订党组工作条例、地方党委工作条例，印发对高校、国企等党组织加强党的领导的实施意见，进一步规范民主决策程序。完善党政部门依法决策机制，颁布《重大行政决策程序暂行条例》，对重大行政决策的形成、执行和调整等作出规定。各地严格执行“三重一大”集体决策的规定，认真落实“一把手”末位发言或末位表态、决策全程纪实制度，探索实行施政行为公开、主要领导“五个不直接分管”制度，建立重大决策终身责任追究、责任倒查机制等，防止“一把手”权力失控、决策失误、行为失范。

着眼标本兼治建立健全监督长效机制。党中央坚持问题导向，建立对“一把手”和领导班子提醒、谈话函询和诫勉等具体制度。动态更新重点岗位“一把手”和后备干部廉政档案资料库，把好党风廉政意见回复关。完善主要领导向党委或纪委全委会述职述廉制度，并对其进行评议和对相关情况作出处理。确立每年年终对领导班子及领导干部进行满意度测评、民主测评、民主评议、民意调查机制。严格领导干部个人有关事项报告制度，修订《领导干部报告个人有关事项规定》，加大抽查核实力度，集中清理裸官、档案造假等问题。完善经济责任审计制度，制定《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，加强审计结果运用。强化关键领域监督力度，实施关键部位、关键岗位的“一把手”定期轮岗和交流制度，防止因任期过长而诱发

腐败行为。制定《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，规范央企、国企负责人的职务行为和待遇。此外，各地也开展了各具特色的丰富实践，比如北京、黑龙江、浙江、湖南等地探索建立政治生态监测评估体系，强化对重点岗位“一把手”和重点培养干部的监督。

加强对一把手和领导班子的监督

中国纪检监察报理论周刊与中国纪检监察学院党建教研部联合课题组

（2020年11月26日）

一把手和领导班子，对一个单位、一个地区的工作起着统领全局的关键性作用，肩负着把方向、谋全局、抓大事的重任，是关键少数中的关键少数。十九届中央纪委四次全会强调，要重点完善对高级干部、各级主要领导干部监督制度和领导班子内部监督制度，推动上级一把手抓好下级一把手，着力破解对一把手监督和同级监督难题。

党内监督没有禁区、没有例外，强化对一把手的监督，是从严要求，更是关心爱护。抓住一把手和领导班子监督这个关键环节，就抓住了监督工作的“牛鼻子”。

一、对一把手和领导班子的监督实践

监督意识明显提高。各级党委（党组）和纪委监委把加强对一把手和领导班子的监督作为履行主体责任和监督责任的重要着力点，完善责任落实体制机制，织牢织密监督网络。调研显示，领导干部对接受监督的态度正在发生积极变化，由不理解、难接受转变为主动、自愿接受监督，逐步形成“同级监督不是限制是保护，不是怀疑是信任”的共识。随着一把手接受监督自觉性的提高，党内法规和国家法律规定的各项制度逐步规范落实，“三重一大”集体决策、一把手末位发言或末位表态、决策全程纪实、任职回避、主要领导“五个不直接分管”等机制得到有效落实。

日常监督积极主动。各级党委（党组）和纪委监委围绕践行“两个维护”、落实党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示精神，以及落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况开展监督。各地加大对腐败多发领域一把手监督管理力度，实施关键部位、关键岗位的一把手定期轮岗和交流制度。各地坚持严字当头，实施规范问责、精准问责，督促各类问责主体齐抓共管，增强问责的严肃性和公信力。探索建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制，加强信息化监督平台建设。

监督举措更加有效。各地多措并举、精准施策，探索创新监督的有效方法，制定并完善一系列管用有效的监督措施。如，完善对一把手和领导班子提醒、谈话函询和诫勉等具体制度；动态更新重点岗位一把手和后备干部廉政档案资

料库，把好党风廉政意见回复关；完善主要领导向党委或纪委全委会述职述廉制度，并对其进行评议和对相关情况作出处理；确立年终对领导班子及领导干部进行满意度测评、民主测评、民主评议、民意调查的机制；严格领导干部个人有关事项报告制度，加大抽查核实力度，集中清理裸官、档案造假等问题；完善经济责任审计制度，加强审计结果运用；建立政治生态监测评估体系，注重对一把手进行政治“画像”，强化对重点岗位一把手和重点培养干部的监督。

监督格局更加立体。加强自上而下的组织监督，党委（党组）书记加强对领导班子其他成员、下级党委（党组）书记的日常监督，通过谈心谈话、提醒督办、监督建议、廉政风险问询、落实主体责任报备等方法，督促其正确履行“一岗双责”，推进一把手监督和同级监督规范化、制度化、常态化。各级纪委统筹推进协助职责和监督责任，协助同级党委加强对下级党组织特别是一把手和领导班子的监督，通过制定一把手主体责任清单、落实主体责任考核评价、深化派驻机构改革、发挥巡视巡察利剑作用等方式方法，持续推动全面从严治党责任落实落细。

二、监督应当着力加强和改进的方向

要警惕落实主体责任与业务工作“两张皮”的问题。有的党组织在落实主体责任上出现一定程度“虚化”，落实主体责任与开展业务工作深度融合不够，各干各的、“人事分开”、相互脱节，对本地区本单位政治生态研判“蜻蜓点水”、回避主要矛盾，对落实主体责任的规定动作避难就易、针对性不强。有的出现一定程度的走过场现象，把开展严肃的党内政治生活当作一般的程序性任务应付了事，政治理论学习照本宣科、敷衍了事，把落实主体责任当成单纯的批评教育，批评多引导少。有的缺乏重点和有效抓手，把落实责任搞成了“装点门面”的表面文章，大搞形式落实，内容华而不实。

要警惕上级监督远、同级监督软、下级监督难的问题。有的党委（党组）书记对领导班子其他成员、下一级党委（党组）书记的日常监督不够有力，形式单一、主动性不强。有的党委（党组）奉行“好人主义”，搞“一团和气”，领导班子成员之间碍于面子，不敢、不愿相互监督。有的纪检监察机关监督方式单一，多停留在参加（列席）会议、谈心谈话层面，对被监督单位审批权、执法权、人事权等重要风险点往往被动地依靠谈心谈话、信访举报问题线索等方式开展监督，监督方式缺乏针对性、有效性。此外，一些地方党内监督同人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、

群众监督、舆论监督等尚未充分形成合力。

要警惕权力边界不明晰、权力运行不公开的问题。一些地方和单位的一把手集人权、财权、物权于一身，在用人、决策、分配使用资源等方面，缺少有效的监督和制约。少数一把手被管理服务对象“围猎”，违规干预和插手市场经济活动，形成权钱交易的利益共同体，交易手段隐蔽、查处难度大。一些地方党务、政务、财务、事务的公开机制不健全，对一把手和领导班子的工作职责和任务分工，以及当地一些重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用等缺乏有效的公开，宣传栏、公示栏、网络等公开载体没有充分利用起来。

三、打好监督组合拳

把政治监督放在首位。突出对一把手和领导班子的政治监督，以发现和纠正政治问题为着力点，细化政治监督内容。紧盯一把手是否政治坚定、敢于担当，带头做到“两个维护”，坚持和完善中国特色社会主义制度，坚定不移坚持和巩固党的领导制度；紧盯一把手是否带头正确履行职能职责，带头履行全面从严治党主体责任，坚持党建业务一起抓，推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制；紧盯一把手是否带头遵守党的六项纪律，带头贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，驰而不息反对“四风”。在履行纪检监察职责中，要优先考虑政治要求、政治标准、政治效果，在日常监督中优先从政治上进行监督检查，在线索处置中优先处置反映政治方面的线索，在党风廉政意见回复中优先审查政治方面的问题反映，在推进标本兼治中优先解决和整改政治问题。

构筑全方位立体式监督网络。对一把手和领导班子开展监督必须强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对一把手和领导班子的日常管理监督。要发挥党委（党组）一把手和领导班子对下级一把手和领导班子监督的主导作用，党委（党组）书记加强对领导班子其他成员、下一级党委（党组）书记的日常监督，班子成员在分管范围内要各尽其责，履行好“一岗双责”。要发挥纪检监察机关及其派驻机构对党委（党组）一把手和领导班子的同级监督作用，定期将一把手和领导班子成员落实主体责任、执行民主集中制、廉洁自律等情况向上级纪委监委报告，发现问题及时提醒纠正。纪检监察机关要协助同级党委（党组）健全完善全面从严治党责任体系，及时提出巡视巡察、信访举报、监督检查和审查调查等发现的问题线索，

推动同级党委（党组）加强对下级党组织特别是一把手和领导班子的监督。

提高专责监督精准性有效性。纪检监察机关要丰富日常监督方式，贯通运用信访受理、线索处置、约谈提醒、谈话函询和参加民主生活会等多种方式，督促一把手和领导班子正确用权，推动相关单位堵塞制度漏洞。要找准日常监督的关键事项，重点关注权力集中、资金密集、资源富集的部门和行业，紧盯“关键少数”尤其是一把手行权轨迹、行权方式，强化对一把手和领导班子对新形势下党内政治生活若干准则、贯彻执行民主集中制、重大事项请示报告制度、突出政治标准选人用人等制度规定落实情况的监督检查。要完善日常监督的长效机制，完善纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接机制，健全各监督部门问题线索定期会商、重要任务专项协作、监督信息常态化共享、监督成果定期汇总通报、政治生态共同研判等工作机制，加强对一把手和领导班子有关问题线索的分析研判。

推动制度规范有效执行。把制度机制的建设和完善摆在重要位置，进一步督促各级党组织健全完善民主决策、依法决策的制度机制，对重大决策的形成、执行和调整等作出更加细化的规定。要推动完善制度规范执行的有效机制，督促各级党组织严格执行领导干部个人有关事项报告制度、重大事项请示报告制度、述责述廉制度、民主生活会制度、经济责任审计制度等，完善每年年终对领导班子及领导干部进行满意度测评、民主测评、民主评议、民意调查机制，健全关键部位、关键岗位的一把手进行定期轮岗和交流机制。要用严格的执纪执法推动制度执行，坚持严字当头，综合运用好“四种形态”，对有令不行、有禁不止的要坚决严肃查处。

习近平总书记关于加强一把手监督的重要论述研究

华北水利水电大学法学院乔德福（2021年1月27日）

十八大以来，习近平总书记从全面从严治党向纵深发展的战略高度，立足于新时代我党面临的“四大考验”和“四大危险”的严峻复杂形势，着眼于加强党的长期执政能力建设，提出了一系列关于加强领导干部监督的新论断、新要求，丰富和发展了我们党的监督理论。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调：

“特别是要把对一把手的监督、管理作为重中之重。”［1］175他在十八届中纪委第六次全会上特别要求：“抓住‘关键少数’，破解一把手监督难题。各级领导班子一把手是‘关键少数’中的‘关键少数’。一把手违纪违法最易产生催化、连锁反应，甚至造成区域性、系统性、塌方式腐败。”2018年12月

13日，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时再次强调：“特别是要把一把手管住管好。”［2］这些思想进一步丰富、深化和发展了我们党关于加强领导干部监督理论，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面加强党的长期执政能力建设、深入推进反腐败斗争、增强领导干部拒腐防变能力和抵御风险能力的根本指导思想。

一、一把手监督难题的表现

习近平总书记坚持问题导向，保持战略定力，直面一把手腐败，深刻指出：“我们查处的腐败分子中，方方面面的一把手比例不低。这说明，对一把手的监督仍然是一个薄弱环节。”［3］122一把手监督难题在于对其政治行为、民主决策、选人用人和家庭生活难以实施有效监督。

（一）一把手政治不端难监督

一些地方和单位的一把手个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义、宗派主义思想严重，有的一把手搞圈子文化、码头文化，耍两面派，做两面人。习近平指出：有的一把手“很会伪装，喜欢表演作秀，表里不一、欺上瞒下，说一套、做一套，台上一套、台下一套，当面一套、背后一套，手腕高得很；有的公开场合要党员、干部坚定理想信念，背地里自己不敬苍生敬鬼神，笃信风水、迷信‘大师’；有的口头上表态坚定不移反腐败，背地里对涉及领导干部的问题线索不追问、不报告；有的张口‘廉洁’、闭口‘清正’，

私底下却疯狂敛财”［1］373—374。有的一把手形式主义、官僚主义思想行为严重，贯彻党中央重大决策部署行动迟缓，重口头、文件落实，实际行动上落实不深不细不到位，这种政治生活中的不端行为上级难发现，群众难以检举监督。

（二）一把手决策独断难监督

一把手是一个地区或单位重大事项的决策者、组织者、推动者，又是党风的示范者、引领者，一言一行都是导向，都是影响社会的风向标。习近平多次批评一些地方和单位的一把手决策独断专行，搞一言堂。习近平在参加河北省委常委班子专题民主生活会时指出：“有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于逢事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论拍板，甚至对多数人的意见也置之不理。”［1］83有的一把手不遵守民主决策制度，重大决策不仅不征求社会意见，甚至绕过集体民主决策程序，自决其策，就连“三重一大”事项的决策也是封闭进行，暗箱操作成常态，组织和群众难以监督。

（三）一把手用人不公难监督

吏治腐败是最大的腐败，用人不公是吏治腐败的突出表现。用人不公就是用人者公然或隐蔽地违背党的“任人唯贤、德才兼备”的原则，不公正、不公道、不公平地任用干部。在中共十八届四中全会第二次全体会议上，习近平指出：“腐败问题与政治问题往往是相伴而生的。拉帮结派这些事，搞收买人心这些事，没有物质手段能做到吗？做不到，那就去搞歪门邪道找钱。反过来，如果有腐败行为，那就会想着如何给自己一条安全通道，找保护伞，就会去搞团团伙伙，甚至想为一己私利影响组织上对领导班子配备的决定。”［1］225有的一把手热衷于小圈子用人，划线用人，直接提名“自己人”；有的一把手钻民主选拔任用干部制度的空子，假干部人事制度改革之名、行任人唯亲之实，披着民主的外衣，“运用”选人用人制度改革的“手段”，开辟自己的“运作”空间；有的一把手借着民主推荐和民主选举的名义，由过去的“暗箱操作”变为“合法”任用，让人觉得合情合理，使任人唯亲更具欺骗性、隐蔽性，更难以监督。最典型的做法，就是一些一把手行使“初始提名权”使任人唯亲“合法”化，导致一些地方“不跑不送、降职使用，只跑不送、原地不动，又跑又送、提拔重用”的现象时常出现，滋生拉票贿选、买官卖官腐败现象。

（四）一把手生活不廉难监督

在十八届中纪委六次全会上，习近平指出：

“从近年来查处的腐败案件看，家风败坏往往是领导干部走向严重违纪违法的重要原因。不少领导干部不仅在前台大搞权钱交易，还纵容家属在幕后收钱聚财，子女等也利用父母影响经商谋利，大发不义之财。”［1］367有的一把手将权力私有化、家族化，一人得道，鸡犬升天，特权腐败福荫子女亲友，形成“一人当官、家属享受、全家腐败、全族沾光”的现象。一把手八小时之外的活动基本上处于封闭状态，生活行为很隐蔽，普通群众对其生活圈、社交圈、娱乐圈中的个人和家庭生活不廉行为难以发现。

二、一把手难以监督的根源

长期以来，中国共产党高度重视一把手监督问题，出台了《关于加强市（地、州、盟）党政正职管理的若干规定》等制度，取得了显著成绩。但是，一把手监督管理出现了一些新情况新问题，解决一把手监督难的问题更加迫切。“由于监督缺位、监督乏力，少数一把手习惯了凌驾于组织之上、凌驾于班子集体之上。”［3］122原因是多方面的，客观上说，一把手赋权过重、用权不规范、监督法规缺位、监督乏力等问题尤为严重。

（一）权力过度集中，权责范围不清

一是地位特殊，权力集中。习近平指出：

“‘一把手’是党政领导集体的‘班长’，是一个地方和部门贯彻中央大政方针、省委省政府重大决策的第一责任人。”［4］20一把手处于地区或部门单位的主导、核心地位，享有很高的权威，集决策权、执行权、监督权于一身，权力运作缺乏有效的监督制约。二是赋权过重，责任无边。过于强调一把手负总责，权利和义务不清，权力与责任脱节；部分地方部门单位一把手的意见直接变成组织意图，成为下级党员干部工作的主要依据。

（二）权力公开不够，权力行使不明

一是权力公开内容范围狭窄。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）明确规定公开“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，而对政府机关、人大机关、司法机关等并没有明确规定公开的义务，可见《条例》法规适用的范围比较狭窄，实际上地方党委和司法机关的党务、政务、财务不公开没有法律约束机制。二是一把手权力行使不公开。在现实生活中，一把手权力行使往往处于封闭状态，暗箱操作十分便利。有的一把手决策公开、管理公开、结果公开不足；有的即使公开，也是过滤公开、虚假公开、搪塞式公开、装点门面式公开；有的个人重大事项

和家庭财产公开虚报瞒报现象严重，广大干部群众不了解实情无法监督。

（三）监督法规缺位，权益保障不力

一是监督法律缺失。目前没有形成一部完整的《国家监督法》，已有的《条例》法律位阶太低；尤其是网络监督法律制度缺失，相关法律对网络监督立法缺乏明确的执行标准和可操作的细则。二是监督管理制度缺失。不少党内监督制度规定过于抽象，具体规范少，针对一把手专门性监督制度更少，如一把手的权限如何设置、权利运行的程序如何规范等，缺乏针对性、可操作性的措施和办法；有些制度刚性约束不足，软性约束有余，成为“稻草人”，形成“破窗效应”。

（四）监督主体乏力，力量整合不足

一是党内监督机关缺乏权威不敢监督。在十八届中纪委三次全会上，习近平进一步指出：

“大家在一口锅里吃饭，很难监督别人。对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少，这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。”［3］

59双重领导体制下的纪委人事权、财政权都掌握在同级党委或行政首长手中，受制于党政一把手领导；纪委书记只是党委常委会成员，纪检干部任免掌握在同级党委书记手中，人员编制、财政经费、工作和生活待遇等问题由同级党委、政府一把手决定。因此，纪检监察干部怕遭打击报复，影响升迁，对一把手不敢监督。

二是上级重使用轻管理疏于监督。在第十八届中纪委五次全会上，习近平指出：“省委领导对地市一把手多是给政策，多是鼓励，而少有严格要求，少有监督。”［5］100一些上级组织对下级一把手重使用轻管理，存在着“一手硬，一手软”，只注重工作实绩，疏于对其思想、作风、廉洁自律情况的监督。

三是同级和下级怕影响前途根本不敢监督。在参加河北省委常委班子专题民主生活会时，习近平指出：“一些领导干部因违纪违法受到处罚，几乎都谈到班子内部监督不够，说没人提醒我，如果当年有人咬咬耳朵，也不致于犯这么大的罪。”［1］87在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时，习近平指出：“在组织生活中，一些人信奉‘自我批评摆情况，相互批评提希望’，‘你不批我，我不批你；你若批我，我必批你’，‘上级对下级，哄着护着；下级对上级，捧着抬着；同级对同级，包着让着’。”［3］45对一把手的行为，问题大一点的，轻描淡写，问题小一点的，淡然带过，致使一把手没有得到应

有的监督。

四是监督体系合力不足无力监督。目前多元监督主体职能交叉，职权不清，监督工作互相脱节、各自为战，甚至相互扯皮推诿，难以形成监督合力；审计、统计等行政监督机构的领导体制是以同级党委、政府领导为主的双重领导，这些主体缺乏独立性，对地方党政一把手的监督形同虚设。

三、破解一把手监督难题的路径

习近平总书记从新时代国家反腐败战略高度，“坚持问题导向，聚焦党内政治生活和党内监督存在的薄弱环节，着力围绕理论、思想、制度构建体系，围绕权力、责任、担当设计制度，推动解决党内政治生活庸俗化、随意化、平淡化和党内监督制度不健全、覆盖不到位、责任不明晰、执行不力等问题”［6］，就破解一把手监督难题提出一系列新要求新举措。

（一）改革权力结构体制，破解权力集中难题

习近平在十九大报告中强调：科学配置党政部门及内设机构权力、明确职

责；完善国家机构组织法，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式。

一要完善权力结构，以权制权。在十八届中纪委三次全会上，习近平强调：合理分解权力，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制［3］128。要合理划清省、市、县各行政层级权力，划清地方党委与政府、职能部门之间的职能权限，明确权力运行边界，详细公开权力清单目录；完善行政管理体制机制，深化行政审批制度改革，精简审批项目，打破权力垄断，减少各类审批权，防止和克服国家公共权力部门化，部门权力一把手化。

二要适度赋权，分解限定权力。适度分解合理限定一把手的权力，明确规定一把手不直接分管人事、财务、工程项目等具体事务；限定一把手干部选拔调整任用工作动议权、推荐权、财务审批权等权力，强化一把手用人、决策、廉政建设等责任，减少一把手自由裁量权；形成副职分管、正职监管、集体领导、民主决策的权力运行机制，强化党政组织集体或代表大会决策职能。要改革和完善干部民主选拔机制，扩大干部工作民主；建立干部选拔任用问责机制，严查提名有误、考察不实，强化一把手的用人失误责任追究。

三要积极推进党内民主，以民主制约权力。

2013年6月28日在全国组织工作会议上，习近平强调：“执行民主集中制，一把手以身作则很关键。要把一把手带头执行民主集中制作为加强领导班子思想政治建设的重要内容。”［1］75为此，要改革和完善党代表大会制度、全委

会和常委会制度，扩大党内各层次民主，发挥党代表大会、全委会和常委会的民主决策、民主管理、民主监督作用，逐步建立起在党委统一领导下的决策权、执行权和监督权相互制衡的权力格局。

（二）创新权力公开机制，破解权力滥用难题

习近平在十九大报告中强调：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，

把权力关进制度的笼子。”［7］

一要完善信息公开立法，依法推进信息公开。加强政府信息公开法立法工作，强化党政一把手不履行权力公开义务的法律责任。

二要建立一把手权力运行公开制度，把权力关进制度的笼子里。推行权力清单制度，“依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部群众在公开中监督”［3］128。以党务、财务、人事公开为抓手，公开一把手权力清单、运行流程和权力责任，接受社会公众监督；推动一把手工作信息公开，推进一把手“三公”消费、家庭子女经商办企业、经济收入、财产婚姻状况、重大生活事项等公开申报核查制，实施新任新提拔一把手家庭财产和重大生活事项申报公示制，建立拒报、瞒报、虚报行为的发现和惩处机制。

三要健全依法民主决策机制，防止决策权力滥用。习近平在十九大报告中指出：健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。要把公民参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立一把手重大决策合法性审查、终身追究及责任倒查机制。一把手要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，把“一言堂”变成“群言堂”。

（三）完善监督法律制度，破解监督无法难题

习近平在十九大报告中指出：“推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察

系统的检举举报平台。”［7］

一是完善反腐败法律体系，制定反腐败专门法。在十八届中纪委二次全会上，习近平强调：培育法治理念、坚持法治思维、善用法治方式，“加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”［3］121。按照习近平总书记在十九大报告上提出的“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”［7］的改革已全面推进，要进一步推进“不敢腐、不能腐、不想腐”机制具体化、常态化、制度化。

二是完善一把手工作生活行为监管制度。习近平多次强调：完善党内法规

制定体制机制，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，坚持“于法周延、于事简便”的原则，重视制度的实用性和针对性，搞好国家法律和党内制度配套衔接，促使国家法律法规和党内法规制度相辅相成；维护制度的严肃性和权威性，不能让制度成为纸老虎、稻草人，使制度成为硬约束而不是橡皮筋，坚持制度面前人人平等，任何人没有超越制度的特权，制度约束力对任何人都没有例外。坚决纠正有令不行、有禁不止的行为。2014年12月14日在江苏考察时，习近平强调：“要把日常管理和关键时刻管理贯通起来，把上级管理、班子管理、自身管理结合起来，把行为管理和思想管理、工作圈管理和社交圈管理统一起来。”［1］235－2362020年1月13日，习近平在十九届中纪委四次全会上强调：“加强对各级‘一把手’的监督检查，完善任职回避、定期轮岗、离任审计等制度，用好批评和自我批评武器。”［8］建立健全一把手工作生活行为规范、职务消费、金融账户实名、诚信管理、裸官管理等制度，用刚性制度管人管事管权。

三是完善一把手失察失误责任追究制。“有权就有责，权责要对等。”［3］

62党委落实全面从严治党主体责任，党委书记是第一责任人。要明确一把手责任清单、问责标准、问责程序、问责措施和方式，真正做到权责明确、依规用权、依法监督权力行使，保证一把手守责、负责、尽责；严格追究滥用权力，尤其是建立用人失察追究制、重大决策失误追究制，规范一把手用人和决策责任追究，监督约束一把手干部调整动议权、提名推荐权和重大事项决策方案审定权、临时决议处置权。建立健全一把手插手重大工程项目、重大资金使用等事项记录制度，对违规违纪越级越位越权插手重大工程项目、重大资金使用等事项如实登记和问责，健全源头治理一把手违规插手工程项目的有效管控机制。

（四）增强监督合力实效，破解监督乏力难题

习近平在十九大报告中强调：构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成党内监督为主、其他监督相贯通的监督合力，加强对党员领导干部的日常管理监督。

一要继续深化纪检监督体制改革，提高党内专门机构监督的有效性。十八届中纪委三次全会对党的纪律检查工作领导体制改革作出了部署。习近平指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。”［3］59落实“两为主”“双报告”“派驻机构改革”等创新举措，使其更加具体化、规范化，增强其监督的独立性和权威性。

二要加强上级党组织和同级纪委、党员干部对一把手的监督。习近平在十九大报告上指出：强化上级组织监督，改进下级民主监督，发挥同级监督作用，加强日常管理监督。在十八届中纪委六次全会上，习近平再次强调：“各级党组织要多设置一些监督‘探头’，使一把手置身于党组织、党员、群众监督之下。”上级要多了解下级一把手日常的思想、工作、生活状况和群众的反映，上级党委书记要加强对下级一把手的日常监督管理；纪委要把对下级一把手监督纳入监督重点，要定期将同级一把手落实主体责任、廉洁自律等情况向上级纪委报告［1］380。实行一把手定期向同级纪委全会公开述廉评议制度，接受同级纪委委员的评议；提高党组织民主生活会质量，用好批评和自我批评武器；年终考核时要加强党员干部对一把手述职述廉评价监督。

三要强化巡视巡察监督。习近平多次强调：

要在创新机制上下功夫，要改进中央、省巡视和市县巡察工作，推动巡视巡察方式方法创新，增强巡视巡察工作的机动性、灵活性、针对性、实效性。习近平在十九大报告中指出：“在市县党委建立巡察制度”“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”［7］。习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调指出：发挥纪检监察合署办公优势，推进纪检监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接。加强中央、省巡视组对地方一把手及党政机关、事业单位、国有企业一把手政治生活、选人用人、民主决策、职务消费等专项巡视监督，推动一把手工作圈、生活圈、社交圈、娱乐圈政治和生活行为重点巡视制度化、规范化，建立家庭廉洁和生活行为档案制度。

四要强化人大监督机制，提高国家权力机关监督权威性。早在2004年浙江省人大常委会党组民主生活会上，习近平就指出：人大监督是国家权力机关最高层次的监督，要不断强化监督主体意识，不断完善监督机制，不断提高监督的实效性；突出监督重点，丰富监督形式，规范监督程序［9］385－386。强化人大权力监督职能，健全各级人大对政府及组成单位一把手的质询监督机制。

五要推进司法体制改革，维护司法公正，强化法律监督。实施司法人员分类管理，完善司法责任制，健全司法人员职业保障机制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖体制。加大司法公开力度，加强对司法活动的监督。2014年1月在中央政法工作会议上，习近平总书记强调：健全违反法定程序干预司法案件责任追究制，对违法干预办

案的一律给予党纪政纪处分，造成冤假错案一律依法追究刑事责任［3］96。

六要健全社会监督机制。完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；改革审计管理体制，完善统计体制；“以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调”［8］，增强监督合力和实效，把权力置于严密监督之下。

当前我国党政一把手监督的困境及其成因与对策

董鹏鹏、岑大利

（2021年2月1日）

反腐败是新时代加强党的建设的重中之重，是推动全面从严治党向纵深发展、加强党的领导的关键环节和必由之路。党政一把手是“关键少数”，加强对党政一把手的监督是提高党的执政能力和执政水平的重要体现，也是不断推进党的自我革命的重点工作。党政一把手处于权力的中心、事业的前沿、实践的要位，在对其进行监督的过程中难免陷入上级监督太远、同级监督太软、社会监督太虚的尴尬境地，造成一把手权力失控，导致一把手走向腐败或者潜在腐败。因此，加强对一把手的监督是一个亟待解决的现实问题。

一、党政一把手监督的困境

各级党政一把手是我们党带领人民群众干事创业的排头兵，对贯彻落实党中央路线方针政策起着冲锋陷阵的作用。但是，由于各级党政一把手位高权重，有时候难免出现“恃权傲物”“盛权凌人”的霸道现象，久而久之滋生腐败。同时，党的组织部门和监督部门对各级一把手的监督存在一定的宽、松、软现象，导致一把手权力失控，给党的形象和事业造成巨大损失。

1．若隐若现的同体监督。经过多年的探索，我们对党政一把手的监督已经形成主体多元、形式各样、途径多重的监督体系，但是监督的效果却并不理想。首先，上级组织部门对下级党政一把手缺乏有力有效监督。上级组织部门主要承担管理考核干部的职能，侧重于考核，疏略于监督。其次，上级纪委监委的主要职责是监督管理干部，同时也承担使用、选拔、考核干部的职能，但由于监督距离较远、管理面较宽、威慑力较弱，起不到真正的监督效果。再次，同级组织部门和纪委监委监督党政一把手存在制度上的难题和现实上的困境。从制度上来说，同级组织部门和纪委监委要接受作为权力中心的党政一把手的领导，因此制度上存在监督悖论。从现实来说，同级组织部门和纪委监委成员与党政一把手都在一个单位工作，是“组织共同体”，往往会形成共存、共享、共进的同盟。由于党政一把手有干部提拔使用的推荐权，同级组织部门和纪委监委成员还指望能够得到一把手的推荐提携，对一把手的监督就容易流于形式。最后，下级组织部门和纪委监委对上级党政一把手的监督就更加无能为力，只能“看在眼里、急在心里”，且下级各部门对一把手逢迎讨好还来不及，更别

说主动监督了。对于上级一把手的越权、擅权、专权等行为，下级监督主体往往集体失语，保持沉默。综上，无论是组织部门的监督还是纪委监委的监督都属于同体监督，即监督主体与监督客体都属于同一个组织或者同一个系统，是权力部门内部分工的一种形式，也是权力的自我监督，某种程度上还是自己监督自己。［1］这种监督形式造成了监督主体与监督客体之间的权力默契。同时，由于都是同一体系内的不同角色，客观上有利于达成权力交易，形成权力同盟，最后往往容易产生“塌方式腐败”。

2．瞻前顾后的异体监督。所谓异体监督，是借用外来力量监督权力主体，监督主体与监督客体不在同一个组织或系统，没有直接的隶属和利害关系，从而避免形成自己监督自己的尴尬局面。在我国权力设置体系中，人大、政协、政府、“两院”分别具有不同的地位，如人大和“两院”具有权力监督的职能，而政协、社会团体、民主党派等具有权利监督的职能。但从实践运行来看，异体监督效果并不理想，存在瞻前顾后的心理负担，导致监督积极性不高、效果不突出。按照我国宪法规定，各级人大是权力机关，选举产生的“一府两院”受其监督并对其负责，但人大机关的监督存在雷声大雨点小或者只踩油门不挂挡的现象，没有产生应有的威慑力，导致一些党政一把手对人大监督不在乎。同样，“两院”在异体监督中也承担一定的职能，但只是负责事后监督。而政协机关、民主党派和社会团体的监督则华而不实，一方面，这些监督主体缺少具有威慑力的权力，往往只是象征性地提出批评建议；另一方面，这些监督主体在开展工作中需要党政一把手提供方便和支持，有求于监督对象，因此难以形成强有力的监督。总之，异体监督往往瞻前顾后，缺乏实效性，华而不实。

3．隔靴搔痒的群众监督。群众对自己的利益最关切，对各级党政一把手的实际作为最敏感。借助现在的网络技术、自媒体等工具以及传统的上访、举报、检举揭发等方式，群众监督大有可为。当然，由于网络媒体发达，群众监督容易造成舆论一边倒现象，尤其一些群众看问题的方式可能存在片面化和情绪化现象，为了引起关注，往往容易夸大事实本身，企图造成轰动效应。可以说，群众监督一方面扩大了监督范围，另一方面也会引起社会不安。各级机关出于社会稳定和安全考虑，对于群众监督往往采取线下沟通交流的方式，以引导和说服为主，同时层层下压，最后导致问题久拖不决，把群众监督变成了监督群众，不仅没有解决问题，反而助长了一把手的气焰。群众监督变成监督群众，是对权力来源和属性的认识不到位，是对党的性质和执政理念的理解不到位，

没有切实贯彻落实以人民为中心的思想。同时，各级机关也存在工作上粗枝大叶以及方式方法不精致、不科学、不合理的做法，在处理问题时往往把监督与“闹事”“搞事”等同，简单粗暴，导致群众的声音被掩盖遮蔽，不利于形成对腐败行为“人人喊打”的监督局面。

二、党政一把手监督难的原因

导致党政一把手权力专断、缺少监督制约的原因是多方面的，既有长期形成的政治文化传统因素，也有一把手思想认识因素，当然也有体制机制设计上的缺陷。针对主客观方面的原因，下面做三个层面的分析。

1．中国传统政治文化遗毒太深。政治文化是长期政治生活中形成的政治习惯、政治思维和政治传统的综合，具有民族性、阶级性、历史性的特点。

“中华文明绵延数千年，有其独特的价值体系。中华优秀传统文化已经成为中华民族的基因，植根在中国人内心，潜移默化影响着中国人的思想方式和行为方式。”［2］但同时，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”［3］。另外，中国传统文化中士农工商等级森严、学而优则仕的存身立世之道，也加固了官本位文化，且使得一些人在长期政治生活中形成了一套明哲保身、灵活机动的“帝王术”和厚黑学，这也加剧了政治现代化进程的难度。由此可以看出，中国传统政治文化遗留下来的“毒素”，成为阻碍现代政治运行的“毒瘤”，也使得各级机关对党政一把手的监督形同虚设。

2．干部政治理想信念不坚定。政治理想信念是指政治组织中成员对政治组织理想、目标的认可和支持，并为之奋斗的热情。当前，随着一些西方文化中消费主义、享乐主义、个人主义等思潮的涌入，一些党员领导干部的政治理想信念产生了动摇。十八大以来，反腐败斗争实践中查处的党员领导干部由于理想信念动摇而走向腐败的案例不胜枚举，有的干部不信马列信鬼神，有的干部声色犬马、荒淫无度，更有一些干部违背党的理想信念宗旨，忘记初心、放弃使命，站在了党和人民的对立面。

3．一把手的权力配置不科学。对一把手权力配置的理想状态应该是，既让一把手有用权的空间，又让一把手明确用权的界限。然而在实践中，往往存在着决策权、执行权、监督权过于集中不能形成掣肘，没有按照“因事设权、分岗设权、分级授权、因人用权”等微观配置原则进行权力配置的现象，导致一些党政一把手不能把权力真正用于为人民服务。各级党政一把手一般都是经过长期奋斗、艰辛成长起来的，有相当的工作经验和能力，但是如果缺乏监督制

约，其会丧失对权力的敬畏和对法律的尊崇，难免会产生经验主义或者主观主义，即使其做法有利于推进工作，也可能破坏程序甚至法治，给党和政府造成负面影响。一把手权力配置是否合理，直接影响了工作效率和公平，也影响了工作质量和进程。所以，对于一把手既要能放得开，又要能管得住，让一把手有工作积极性、主动性，有担当有作为，同时又要让其有敬畏心、责任心，知进退、知得失。权力合理配置既体现岗位设置的智慧与胆识，也体现干部管理的格局与魄力。

三、加强对党政一把手监督的对策

1．加大惩戒力度，提高违法乱纪成本。遏制一把手权力腐败，须加大惩戒力度，让腐败分子感受到切肤之痛，这样才能形成震慑力。具体而言，一是实行一票否决制。对一把手在道德、政治、纪律等方面要严格要求，针对发现的腐败、纪律、作风和选人用人方面的突出问题，一经查实，不管主观有意还是无意，都采取顶格处理。当然对于为谋求经济发展或者改革创新而产生的决策失误，应另当别论，不能因为反腐败而影响党政一把手工作的积极性和创新性。二是实行终身追责制。一些一把手之所以腐败，就是想利用手中的权力为自己谋取一些私利，担心权力过期作废，也想为子孙后代积攒一些财富。一些干部认为退休后便能逃之夭夭或者平安落地，于是在位期间疯狂敛财。终身追责制就是不论官员离开职位多久，都要对自己的行为负责，有责必追，有案必查，不论年龄，不问生死。三是实行利害关联制。腐败行为有时候不是一个人就能独立完成的，从反腐败斗争实践来看，腐败越来越多地呈现出群体性特征。因此，对于腐败行为的查处和监管应实行利害关联制，形成牵一发而动全身的互相关联的网状结构。让权力行使者尤其是党政一把手同时对相关人员负责，如领导的司机、秘书、下属等若触犯党纪国法也要追究领导本人的责任。同样，领导推荐、提拔、任用的人员出现问题，也要倒查责任。

2．加强组织管理，加大纪检监察力度。加强对党政一把手的监督，组织和监督部门必须出重拳、下狠手、发死力。一是组织部门多管。改变党政干部有人用没人管，有人考没人核的尴尬局面。组织部门对干部的监督不仅要体现在选拔时期，也要把功夫用在平时，注重加强对干部日常工作、生活、交际方面的监督，并将之纳入组织考核档案，强化约束，形成高压线。二是监督部门多督。各级监督部门要转变观念，切实履行监督职责。各级纪委监委的工作人员要敢说话、敢批评、敢于秉笔直书，监督不怕得罪人，调查走访不怕辛苦。要

注意倾听群众意见，收集网上相关言论，征集社会上有关线索，全面撒网、重点监督，把监督工作做细做早做实。要敢碰硬、敢动粗、敢出手，时常敲打和提醒相关监督对象，既显示监督部门的存在感，也把握好监督的主动权。三是巡视巡察多用。实践证明，巡视巡察有利于发现一些人情案件、重大案件、遗留案件。因此，巡视巡察要定期进行，充分发挥其威慑效果。同时，要借鉴古今中外反腐败的相关制度设计进行实践创新，让反腐败利剑时刻高悬在党政一把手的头上，使其不寒而栗，从而有效完善国家监察体系。

3．重视网络监督，增强群众监督实效。网络是把双刃剑，虽然信息的大量泛滥也会干扰正常的反腐工作，但是不可否认，网络信息对反腐败具有重要的推动作用，有效、合理利用网络工具，有利于加强对腐败分子的震慑。一是关注网络舆情。舆情是社会发展的晴雨表，网络舆情不容小视，小事件往往容易酿成大灾难。群众在现实情况下投诉无门或者找不到合理的发泄渠道，往往会借助网络夸大甚至扭曲事件，以期引导舆论，引起关注。冰冻三尺非一日之寒。网络舆情也是现实痛点问题的折射，每个网络舆情通常都对应着复杂的现实问题，反映着群众某些正当的利益诉求。因而，关注网络舆情就是关注民生、关注权力，也是关注党政一把手监督。二是相信群众判断。群众的眼睛是雪亮的，人民群众是推动历史进步的动力，对于群众的反映和上访要切实予以重视。从现实来看，大量的上访案件都牵涉权力扩张造成的人民群众利益损失，或者因为新官不理旧事造成的懒政怠政行为。从某种程度上讲，漠视群众问题就是纵容权力，不把群众利益当回事就是对官员腐败的不闻不问。三是发动群众力量。人民群众的政治参与热情不应该被无视，动员群众关注国家发展、参与政治生活，也是推进国家治理现代化、建设现代政治文明的题中应有之义。就关系老百姓切身利益的热点问题，可以组织群众听证会，让人民群众对身边的小事充分发表意见建议，推动民主决策；就关系地方经济社会发展的重大问题，可以组织专家论证会，听取专家的建议看法，接受专家的监督和论证；还可以广泛举办各种记者发布会、推介会、意见征集会等，充分尊重和利用社会各界力量，集思广益，这也是一种对权力的监督和协助。

对于一把手的监督归根结底就是对权力的监督，预防权力滥用，防止官员腐败，是政治发展亘古不变的主题。现代政治发展要求从人治向法治、从武治向文治、从力治向巧治转变，改变治理思路、创新治理手段、提高治理水平，可以有效对党政一把手权力进行规约，推进现代政治文明进程。

防治用权腐败 推动破解对一把手监督难题一把手严重违纪违法案以案促改工

作启示

钟纪言

（2021年2月1日）

“一把手”作为党政领导班子的“班长”“关键少数”中的“关键少数”，在地方、单位和部门发展中具有统领全局的作用，既是党风廉政建设第一责任人，也是党风廉政建设的领导者、执行者、推动者。一段时间以来，少数地方“一把手”将党和人民赋予的权力视为私产禁脔，霸道行权、违规用权、任性滥权，甚至以权谋私、大搞利益输送，对所在地方、单位的政治生态、经济社会发展产生恶劣影响。党的十八大以来，党中央高度重视对“一把手”的监督，习近平总书记多次作出重要指示，十九届四中全会、十九届中央纪委五次全会都围绕加强对“一把手”监督作出明确部署。各地各部门认真贯彻落实党中央部署要求，把破解对“一把手”监督难题摆在突出位置来抓，持续开展“一把手”严重违纪违法问题专项整治，有力推动以案促改、以案促建、以案促治，为进一步规范“一把手”权力运行、健全完善党和国家监督体系提供了有益启示。

1．落马一把手滥用权力的特点

“一把手”严重违纪违法问题本质上是监督失效情况下的权力滥用，一些地方、单位和部门管人管事管权的制度机制不完善，存在上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难等监督“空白”，导致“一把手”权力屡屡出轨越界、脱缰狂奔。大量事实表明，“一把手”主政一方、掌管一域，往往被不法分子视为拉拢、腐蚀、围猎的重点对象，已经成为“高风险岗位”。从全国来看，十九大后查处中管干部中主要问题发生在“一把手”岗位上的有100多人，鲁炜、王三运、秦光荣、赵正永等就是典型。从各地来看，海南省19个县市中有16个在十八大以来发生过党政“一把手”违法犯罪问题，占比高达84.2%；广东省自十九大至2020年8月底共立案审查调查厅级干部418人，其中“一把手”或曾任“一把手”的242人，占比58%。

剖析近年来“一把手”严重违纪违法问题成因，要害就在于一个“权”字，“一把手”堕落轨迹往往是“欲随权长、贿随权集”，其任性滥权行为主要呈现“五个一”的特点。

一是决策“一言堂”。有的“一把手”破坏民主集中制，对“三重一大”事项独断专行、违规“拍板”，造成重大损失。北京市供销合作总社原党委书记、理事长高守良将“霸气”作为信条，在未经风险评估和上会程序情况下，擅自决定投资项目，导致巨额投资款及利息难以收回。杨思涛在任海南省澄迈县委书记期间，擅自以县投资委员会会议代替县委常委会会议或县政府常务会议，违规决策议题220个，从中攫取巨额利益。

二是用人“一句话”。有的“一把手”违反组织纪律，滥用干部人事推荐权、决定权，拉山头、搞派系、结圈子。鲁炜任人唯亲，在中央网信办形成“小圈子”，“圈内人”称其为“老板”。火荣贵在任甘肃省武威市委书记时，把干部岗位和职务当成私有财产，随意任免、频繁调整，催生一批“刚出月子的干部”“百天干部”。

三是花钱“一支笔”。有的“一把手”随意挥霍公款、侵占公物，公私不分、损公肥私。李贻煌利用担任江西省江铜集团“一把手”职务便利，指使下属采取虚列账目等手段非法占有公共财物268万余元，他曾说，“在我眼里，江铜就是我个人的企业，就是自家钱袋子，从江铜吃点、喝点、拿点算什么呢？”四川省广安日报社原党组书记、总编辑唐云峰把单位660万元公款当成“私房钱”出借谋利，还私设小金库用于接待送礼和个人开支。

四是项目“一手抓”。有的“一把手”把规划权、审批权视为禁脔，大搞官商勾结、利益输送、权力变现。陕西省洛南县原县委书记雷二虎、县长刘明智把各自家乡老板带到洛南承揽工程，修建县环城路时，北边工程由书记的人干、南边工程由县长的人干，“南北分治”、各收其利。海南省十八大以来查处的县市党政“一把手”大都涉及工程项目和土地腐败。

五是出事“一锅端”。“一把手”出问题极易传染蔓延，危害班子、带坏队伍，形成站队式、抱团式腐败，被查处时往往会“拔出萝卜带出泥”。重庆市黔江区委原书记杨宏伟被通报为“任职地区政治生态的最大‘污染源’”，受其影响，该区70余名处级干部因违纪违法问题被查处。贵州省独山县委原书记潘志立被查处后不到1年时间，该县就有10名处级干部、200余名科级及以下干部涉案被立案审查调查。

2．打出遏制一把手权力寻租的组合拳

“一把手”严重违纪违法问题顽固存在、易发多发，一再验证了“没有监

督的权力必然导致腐败”的铁律，凸显了权力极易被腐蚀的特性和监督的极端

重要性。各地各部门牢牢抓住“权力”这个关键推进以案促改，从规范约束“一把手”用权入手，紧盯“一把手”权力运行的廉政风险点，强化查办案件和警示教育的震慑效应，完善管权治权限权分权的制度机制，构建全方位、多层次、常态化的监督体系，推动“一把手”正确用权、廉洁履职，防止“一把手”变成“一霸手”、“领头羊”沦为“害群马”。

——严肃惩处和警示教育相结合，督促“一把手”审慎用权。针对“一把手”严重违纪违法问题的特点规律，加大对长期在同一地方、单位或部门任职的“一把手”，权力集中、资金密集、资源富集的部门和行业的“一把手”等违纪违法问题的查处力度。在此基础上，采取通报曝光、案件剖析、警示教育、廉政谈话等多种形式，持续强化震慑、传导压力，做深做细思想政治工作，使各级“一把手”明纪法、知敬畏、守底线，自觉培养现代文明人格。海南省委对全省市县委书记进行集体廉政谈话，深刻剖析建省以来查处的市县党政“一把手”案件，发挥同级同类反面教材警示作用，会后多个市县党委常委会相继召开专题民主生活会，进一步压实主体责任和第一责任人责任。广东省委举办第19期领导干部党章党规党纪教育培训班，市委书记、市长、县（市、区）委书记、省直单位党组（党委）书记共300多名“一把手”参加培训，接受警示教育。贵州省召开全省党风廉政警示教育大会，通报了该省被查处的“一把手”任性滥权典型问题，为参会的4000余名党员领导干部打“预防针”。广西壮族自治区南宁市委组织全市党政“一把手”旁听武鸣区委原书记韦敏宏收受贿赂案庭审并召开专题座谈会，查找反思“当官发财”、理想信念滑坡的根源，深化以案促改。

——“打补丁”“戴紧箍”“堵后门”，明确“一把手”权责边界。一是针对“一把手”廉政风险点“打补丁”，编制“一把手”权力清单，制定重大事项请示报告条例，实行“一把手”违规插手干预重大事项记录制度，探索建立“一把手”权力运行公开以及在一定范围内公开个人有关事项等机制。宁夏等地出台党政主要领导干部“五不直接分管”（不直接分管人事、财务、行政审批、公共资源交易、工程项目建设）制度，实行“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”权力运行机制。二是针对“一把手”无视制度、架空班子问题“戴紧箍”，完善党政部门依法决策机制，颁布并严格执行《重大行政决策程序暂行条例》等制度规定。广东省佛山市明确规定“三重一大”事项决策必须集体研究，“一把手”不能以现场办公会、招商引资会、文件圈阅等形式

决定，召开班子会议集体研究工作时应末位表态。三是针对“一把手”“三拍”式（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）决策问题“堵后门”，国务院国资委印发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，明确对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的央企经营管理有关人员，实行重大决策终身问责，形成分级分层、有效衔接、上下贯通的责任追究体系。

——做细做实日常监督，防范“一把手”权力越轨。一是认真贯彻《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，强化上级党组织对下级“一把手”的监督。广西北海制定《落实全面从严治党政治责任“书记点题谈”实施方案》，要求全市各级党组织“一把手”加强对下级“一把手”监督，目前已开展“书记点题谈”活动363场，参加人员8962人次，解决问题436个。二是充分发挥纪检监察机关专责监督作用，积极探索实践“两谈一述”（上级纪委同下级党委有关班子成员集体谈话、上一级纪委书记定期与下一级党委书记谈话、下一级党委书记在上一级纪委全会述责述廉并接受评议）等监督方法。天津市纪委监委在与下一级党委书记谈话中坚持主体责任检查考核、巡视整改、新任职干部、本地区本单位出现重大违纪违法案件、发生失职失责问题等“五必谈”。新疆巴州纪委监委各派驻（派出）机构综合运用听取汇报、列席民主生活会、提出纪检监察建议等形式，加强对被监督单位“一把手”监督，两年来共开展专项监督检查680余次，参与指导民主生活会470余场次。三是创新载体手段，提升监督实效。浙江省余姚市纪委监委运用数据分析手段提升监督管理能力，建立涵盖审查调查、违纪违法、涉纪信访、作风监督等方面关键指标变化态势表，为上级党委监督下级“一把手”提供“粮草”。中储粮集团在全系统直属企业探索设立监督执纪小组，由纪委书记任组长，选配3至5名老党员、老职工代表为成员，对直属企业“一把手”及管理中的重大问题开展监督。

3．形成“头雁”领航、队伍建强、生态优化、发展提质的效应

经过各地各部门连续几年的集中整治、专项治理，“一把手”严重违纪违法问题以案促改工作不断拓展深化，有效督促“一把手”当好“头雁”、带好队伍，形成了以上率下、上行下效的示范引导效应，营造了风清气正、干事创业的良好氛围，推动了政治效果、纪法效果、社会效果有机融合、互促共进。

——惩治震慑、政策感召、教育引导的综合效能逐步释放。2020年1至10月，全国纪检监察机关共约谈领导班子成员、重点岗位人员53.4万人次；立案审查

调查县处级以上“一把手”4347人。在持续高压态势和警示教育强大攻势下，不少有问题的“一把手”抛弃侥幸心理、放下思想包袱，选择相信依靠组织，主动投案自首。海南省纪委监委2019年3月召开东方市系列腐败案件进展通报暨警示教育大会，会后包括19名省管干部在内的68名干部主动向组织交代问题。据不完全统计，2020年以来全国已有20余名省管干部投案自首，其中不乏地方党政“一把手”，如云南省楚雄州人民检察院原检察长周映枢、山西省阳泉市中级人民法院原院长陈明华、内蒙古自治区乌海市人大常委会原党组书记郝健君、河北省定州市委原书记王东群等，持续释放惩防结合、纠治并举的强烈信号。

——抓党建、正风气、强队伍的针对性实效性显著增强。安徽省委以赵正永、张坚案为反面教材，在全省县处级以上领导干部中组织开展警示教育，做深做实日常监督、对“一把手”监督，2020年上半年全省纪检监察机关检举控告类信访举报数同比下降19.4%，立案数、处分人数同比分别下降25.2%、20.4%，群众身边不正之风和腐败问题查处数、处分人数同比分别下降10.5%、24%。云南省昆明市2020年以来对落实“两个责任”不力的13个党组织、147名党员领导干部进行追责问责，并完成涉及党政“一把手”4000余人次《廉洁自律情况征求意见表》的查询、回复工作，有力净化了政治生态。

——规范“一把手”用权的制度机制日益完善。贵州构建“政治监督活页、廉政档案建设、巡视巡察上下联动”和“持续深入推进领导干部利用茅台酒谋取私利问题专项整治”的“3+1”监督工作格局，着力实现对“一把手”监督的可量化、可检查、可评估。海南省屯昌县在原县长匡文胜因贪腐落马后着力补齐制度短板，制定出台《党政主要领导干部每年集中廉政谈话制度》等110项制度，修订27项，形成用制度管权、按制度办事的工作机制，有效压缩权力寻租空间、斩断利益输送链条。

——有力助推地方经济社会高质量发展。海南省东方市先后发生过三次系统性塌方式腐败，严重破坏干事创业氛围，全市规模以上工业增加值、GDP增速一度沦为全省倒数第一。在省纪委监委督促指导下，该市持续深化以案促改，以党风政风的好转助推经济社会发展驶入“快车道”，2018年全市GDP增速、固定资产投资增速均在全省排名第二，财政收入增长10.7%。贵州省三都县以县委原书记梁嘉庚严重违纪违法案为鉴，全面自查整改形象工程、政绩工程，加快推进脱贫攻坚、产业发展、教育医疗等6类“必须为”项目，稳妥推进特色城镇

建设、园区工程等13类“暂缓为”项目，坚决停止大公园、大赛场、大牌楼等6类短期内不能惠及群众的“不能为”项目，校准了导向、赢得了民心。

4．工作启示

“一把手”严重违纪违法案一再表明，相对其他班子成员和领导干部，“一把手”位置更加特殊、地位更加重要，如果监督制约失位失效，必然产生任性滥权、以权谋私等种种乱象，反腐败斗争就会陷入前腐后继、查不胜查的泥潭之中。对“一把手”监督是党内监督中的重点、难点，也是必须抓好的“牛鼻子”。各地各部门推动“一把手”严重违纪违法案以案促改工作，以鲜活实践回答了谁来监督、监督什么、怎么监督等问题，为破解对“一把手”监督难题提供了经验启示。

第一，坚持和加强党的全面领导，构建纵向贯通、内部衔接、横向协同对“一把手”监督格局，形成监督合力。“一把手”严重违纪违法案以案促改工作之所以能够取得显著成效，关键就在于把党的集中统一领导贯穿全过程，注重整体谋划、统筹推进，推动主体责任和监督责任一体落实、党内监督和其他各类监督贯通协调。各级党委（党组）强化“主”的责任和“导”的作用，一级抓一级，层层传导压力，认真贯彻《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》，加强对所管理的领导干部的监督，特别是推动上级“一把手”抓好下级“一把手”；各级纪委监委落实双重领导体制，充分履行协助职责和监督责任，正确处理监督和支持的关系，积极探索“两谈一述”、参与指导民主生活会等监督机制；健全“四项监督”统筹衔接工作机制，探索建立监督工作联席会议制度，完善信息互通、资源共用、力量协同、成果共享机制，推动党内党外各类监督同向发力、形成叠加效应。

第二，坚持深化改革、创新驱动，优化对“一把手”监督的机制理念方法，提升监督效能。加强对“一把手”监督，必须发扬改革创新精神，着力攻坚克难。比如，在保障党中央已经明确的对“一把手”监督制度刚性运行的同时，与时俱进、因地制宜地推动制度创新，及时把成熟经验上升为制度机制，转化为规范约束“一把手”权力运行的治理效能。比如，创新监督理念、丰富监督方法，紧紧围绕“人”和“事”两条线开展监督，促进传统“面对面”监督模式与大数据监督模式融合发展，通过比对碰撞及时发现“一把手”权力运行不规范等问题，提高对“一把手”监督的精准性有效性。实践证明，改革创新就是生产力，对于深化以案促改和破解监督难题同样有效管用。

第三，坚持“三不”一体推进，推动对“一把手”教育、约束、纠偏协调协同，深化标本兼治。“一把手”严重违纪违法案以案促改是一项系统工程，以查办案件为基础，以查摆整改为抓手，以规范约束“一把手”权力运行为目的，全过程贯穿着“惩、治、防”辩证统一的理念。精准纠治“一把手”违纪违法问题，始终保持有贪肃贪、有腐反腐的高压态势，形成强大震慑；举一反三优化“一把手”权力制约机制，编制权力清单，建立内控制约机制，健全领导干部违规插手干预重大事项记录制度，实行异地交流、定期轮岗、任职回避、离任审计等制度，强化制度约束；丰富完善“一把手”廉洁教育体系，把党性剖析作为民主生活会、组织生活会的重要内容，推动同级同类警示教育制度化常态化，使“一把手”真正感受到监督、习惯被监督、主动接受监督。

提升监督一把手的工作质效

天津市纪委监委第八监督检查室

（2021年2月18日）

一把手和领导班子，对一个单位、一个地区的工作起着统领全局的关键性作用，肩负着把方向、谋全局、抓大事的重任，是关键少数中的关键少数，扭住这个关键，就是抓住了纪检监察监督工作的“牛鼻子”。

日前，天津市纪委监委第八监督检查室结合所联系地区和单位实际，围绕

如何提高一把手监督实效开展了调研。

一、开展一把手监督的实践

维护制度权威。一是以制度建设为约束，明确底线红线。督促各级党委（党组）认真落实民主集中制、重大事项请示报告制度和“三重一大”集体决策等制度，出台党委（党组）落实全面从严治党主体责任工作方案等制度性文件，明确一把手第一责任，切实强化纪律规矩意识。二是以责任考核为抓手，精准把脉会诊。通过全面从严治党主体责任监管平台、主体责任考核、述责述廉等方式，强化一把手责任，加强对一把手的监督。督促指导一把手制定责任清单、任务清单，明确任务、压实责任，照单履责。定期听取一把手工作情况报告，推动各级一把手履行第一责任人职责，督促班子成员落实好“一岗双责”。三是以监督检查为抓手，增强制度执行力。对重大制度执行情况开展监督检查，督促各级一把手严格落实请示报告制度，坚持把请示报告作为重要政治纪律和政治规矩，以提示函、督办单等形式，对需要报告的重要事项进行提醒提示，对于请示报告中出现的主体不适当、内容不准确、程序不规范、方式不合理等问题，及时提请纠正。

聚焦日常监督。一是预防监督早提醒，综合运用信访受理、约谈提醒、谈话函询等方式，发现苗头性问题及时教育提醒，加强对一把手的监督。二是派驻监督常约束，注重发挥派驻监督“探头”和“前哨”作用，紧盯驻在单位权力运行的“关键环节”、内部管理的“薄弱点”，对驻在单位“三重一大”事项、民主集中制等执行情况进行监督，紧盯决策中的风险点，及时叫停不合理决策，发挥派驻监督质效。三是巡视巡察强震慑，充分发挥好巡视巡察发现问题线索的重要作用，常规巡视巡察与专项巡视巡察相互配合，综合运用机动式、点穴式、回访式等多种方式，探索交叉巡察等方法，拓宽发现问题的途径和精

准度，做到精准扫描、深层透视，破解基层熟人监督难题。

净化政治生态。坚持把加强政治生态分析研判作为政治监督具体化常态化的重要抓手，做到分析研判制度化、经常化、效用最大化。一是用好各类信息，确保分析得透、研判得准。综合运用好日常监督、线索处置、巡视监督发现地区和单位的情况和特点，推动各党委（党组）扛起党内监督政治责任，定期分析本地区本单位政治生态状况。二是突出研判重点，画好“树木”“森林”。常态化开展调研，结合日常监督、专项检查、受处理干部回访教育等，与“关键少数”面对面交流，准确把握一个单位政治生态基本面貌和个性问题。把一把手和其他班子成员履职情况作为分析重点，通过日常监督谈话了解、问题线索情况分析等，为“关键少数”精准画像。三是强化成果运用，助力修复政治生态。选取政治生态分析研判相关内容和反映问题，及时向有关单位通报，督促党委（党组）在领导班子民主生活会上对照检查，切实制定有效措施推动整改落实，做好常态化监督整改工作，推动政治生态持续净化。

二、调研发现的一些问题

一把手自觉接受监督的意识有待加强。有的自认为能够时刻对自己高标准严要求，监督过多会导致自己束手束脚，影响干事创业的积极性。有的特权思想、等级观念依然存在，习惯于指挥和监督别人，缺乏自觉接受监督的意识，认为接受监督会削弱自身权力，有损权威和形象，对来自身边人和下级的监督有抵触情绪。

自上而下的组织监督作用发挥不充分。有的上级党组织对下级一把手以部署和督促完成工作为主，监督的连贯性和全面性不够，存在“管得着但看不清”的情况。有的重选人轻监督，认为对下级一把手监督影响其工作积极性，甚至对出现问题的轻描淡写批评了之，导致部分下级一把手逐渐放松了自我要求。有的监督还停留在定期汇报、书面报告、考察调研等方面，方法单一、效果不佳。

同级监督偏软不同程度存在。有的班子成员存在好人主义思想，怕伤和气、产生矛盾，不愿对一把手提出不同意见，导致一把手的小问题无人提醒，有的甚至以维护班子团结为名放弃监督职责。有的心存顾虑，不敢进行监督，助长了一把手主观主义思想和家长制作风，致使同级监督虚化。有的监督缺乏主动性，在决策过程中没有积极参与讨论并提出意见建议，完全将监督职责丢给纪检监察机关。

自下而上的民主监督效果不明显。不少基层同志反映，群众缺乏对一把手监督的有效途径，一把手权力运行还不够透明，信息不对称加大了群众监督的难度。一些群众虽然对腐败与作风问题深恶痛绝，但在未关系到切身利益时，缺乏主动参与监督的积极性。此外，群众监督的形式不多，制度不健全，对于监督的范围、内容、效力都没有明确，加上群众对监督流程、内容、相关政策法规了解不够，尤其是对相关单位一把手工作了解不多，监督缺乏精准性、有效性。

专责监督发挥作用有待加强。一是一些基层纪检监察机关监督方式方法单一，大多采取谈心谈话、信访举报等传统方式，难以及时发现和纠正问题，不同程度存在监督浮在表面的现象。有的纪检监察部门与业务工作结合不紧密，对相关单位重点领域、关键环节开展监督时，存在外行监督内行的问题。二是监督合力发挥不够，“四项监督”各主体间互相通报信息往往只涉及常规问题、苗头性和倾向性问题，深度共享不够，统筹监督不够全面有效。三是能力素质不强制约了监督效能，部分纪检监察干部知识结构单一，缺乏精准监督的能力，尤其在发现问题、线索处置等方面工作质量不高，与履职要求存在差距。

三、提升一把手接受监督的政治自觉

把政治监督放在首位，强化责任意识，不断提高一把手接受监督的政治自觉。全面从严治党首先要从政治上看，要紧盯一把手是否深入学习贯彻党的十九届五中全会精神，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、守住安全发展底线等重大决策，正确履行职能职责；是否坚持党建业务一起抓，推动形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制；是否带头遵守党的六项纪律，带头贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，驰而不息反对“四风”。在开展监督过程中，要优先考虑政治要求、政治标准、政治效果，优先从政治上进行监督检查，在线索处置中优先处置反映政治方面的问题线索，在党风廉政意见回复中优先审查政治方面的问题反映，在推进标本兼治中优先解决和整改政治问题。

完善各项监督制度，强化执行落实，发挥好对一把手实施监督的制度效力。合理分权科学配权，严格落实党政一把手“五个不直接分管”，对直接掌管人财物等高风险部门和岗位的权力，进行更具体、更有效的限制。严格落实民主集中制，认真落实一把手末位发言表态、决策全程纪实、领导干部插手重大事

项记录等制度，实现权责一致。扎实推进决策民主化，保障和落实党员和群众的知情权、参与权和监督权，建立健全重大决策评估和决策失误责任追究制度。抓好述责述廉、民主生活会等制度的落实，倡导各级一把手在述职述廉报告中，准确梳理出廉洁风险点；严肃党内政治生活，经常开展批评与自我批评，使班子成员和一把手之间形成经常性互相监督的氛围。

发挥多方力量，强化监督合力，形成对一把手多角度多维度监督。切实履行主体责任，上级领导多了解下级一把手的思想、工作、生活状况，以及干部群众对其问题反映，及时批评教育直至采取组织措施。将组织监督关口前移，上级组织部门要把监督嵌入到动议、提名、酝酿、考察等工作中，对存在问题的人选进行细谈深谈、批评警告；同级组织部门要完善班子民主决策制度和内部约束机制。促进群众有效开展监督，拓宽群众监督渠道，确保线索清晰的举报必查和查必有果。高悬巡视巡察利剑，坚持到领导干部担任过一把手的地方下沉一级了解情况，增强监督针对性和实效性；在巡视报告中单列对党政一把手的巡视情况，并对整改情况实行定期回访督查。立足监督主责，精准施策发力，提高对一把手监督的有效性。把握运用好“四种形态”，在重点查处不收敛、不收手等严重违纪违法行为的同时，也要重视审查党政一把手的一般性违纪行为，切实体现严管即是厚爱。充分发挥“派驻”探头作用，派驻机构要熟悉掌握驻在部门主要职能任务和业务流程，提升对上级决策部署解读能力，提高监督精准度；把纪检监察建议书作为再监督的重要手段，对落实情况跟踪问效。强化对集体决策制度的监督，强化纪检监察机关对相关单位“三重一大”事项决策的过程监督，确保全程参与，对各部门集体决策制度落实情况进行全方位体检。积极履行协助职责，纪检监察机关要协助同级党委，加强对下级一把手的监督，发现问题线索及时处置，推动管党治党责任层层传导、层层落实。

做实一把手权力运行监督

中国纪检监察报记者李张光（2021年2月23日）

去年，全国纪检监察机关立案审查调查县处级及以上一把手5836人。从查处的案件中不难发现，一些地方、单位和部门管人管事管权的制度机制不完善，导致一把手权力屡屡出轨越界、脱缰狂奔。强化对一把手的监督，是确保党中央重大决策部署和全面从严治党战略部署落到实处的关键环节。十九届中央纪委五次全会要求，强化对一把手和领导班子监督。如何进一步规范一把手权力运行？看各地纪委监委主要负责人怎么说。

一、扎紧制度笼子，避免权力出轨越界

苏虎彪：不少一把手堕落轨迹往往是欲随权长、贿随权集，管好一把手，

要害在一个“权”字。我们通过明确一把手权责边界，制定强化日常监督实施

办法，明确13种监督方式、5类协作联动机制，建立健全一把手不得直接分管干

部人事、财务管理、工程建设、行政审批、物资采购工作和末位表态发言制度，

推进决策科学化、民主化和公开化，从源头上预防和减少一把手权力滥用现象。

去年，全市立案1310件、结案1220件、处分1120人，其中，立案查处县处级干

部39人，一把手17人。在加大惩处力度的同时，坚持一案三查，共问责党组织

25个、主体责任人312人、监督责任人49人。

吴宗发：管住管好一把手的权力，必须织密监督网络，扎紧制度的笼子。我们探索实施了党员干部亲属涉权事项公开制度，重点监督一把手及其亲属的涉权情况，严防一把手以权谋私、优亲厚友。与此同时，为进一步畅通信访举报渠道，我们开展检举控告免费邮活动，群众反映党员干部特别是一把手问题线索的举报信，不用贴邮票，只要投进全区范围内各邮政信箱旁的专用邮箱内，即可直达区纪委监委。此外，我们还重点做好谈心谈话、警示教育、家庭助廉、监督检查等日常工作，将各单位一把手的权力置于严格的日常监督之下。

王永超：我们聚焦破解一把手监督难题，出台加强对一把手监督的意见，建立健全一把手巡察反馈问题抄报、一把手问题线索直报、一把手向党委和纪委全会述责述廉等机制，推动一把手监督管理制度化；制定公开一把手权力清单和负面清单，配套建立清单落实督查考核机制，推动一把手权力运行规范化；探索党委（党组）书记主抓、党委（党组）主体责任和纪委监督责任互联互通

工作格局，构建责任共担、分析研判、监督管理、激励保护、标本兼治的责任联动新模式，推动一把手责任落实具体化；通过健全片区监督统筹联动工作机制，通过监督联席会议，制定任务单、提交反馈单、发出建议单，形成监督工作情况报告，实现日常监督横向到边、纵向到底，推动一把手监督精准化。去年我们立案查处曾任或现任一把手案件57件，给予党纪政务处分69人。

二、抓住权力这个关键，深化以案促改

吴宗发：没有监督的权力必然导致腐败，必须牢牢抓住权力这个关键推进以案促改。去年，我们严肃查处了区国有资产经营管理集团有限公司原党委书记、董事长胡可受贿1385万余元，区润泽交通公司原党委书记、董事长王安全受贿1137万余元两起受贿案。这两起案件都反映出，如果制度不健全，监督缺位或乏力，在项目决策、资金拨付、人事任免等环节，极易出现一言堂、一支笔、一帮亲等现象。对此，我们坚持把办好案与说好案、用好案相结合，坚持做好后续文章。一方面，我们深刻剖析发案原因，查找背后的制度漏洞，及时制作警示教育片，警示党员领导干部特别是一把手以案为鉴。另一方面，我们推动发案单位进一步建立健全财务审批、工程计量支付管理、融资管理、人事任免和人员招聘等相关制度机制，堵塞漏洞。同时，针对一把手监督制约不力等问题，我们在全区开展以案改治理、以案改监管、以案改制度、以案改作风工作，做到举一反三、彻底整改。

苏虎彪：我们加大对权力集中、资金密集、资源富集的部门和行业的一把手等违纪违法问题的查处力度，严肃查处了市残联、鑫鸿集团等串案窝案。在此基础上，采取通报曝光、案件剖析、警示教育、廉政谈话等多种形式，持续强化震慑、传导压力，做深做细思想政治工作，使各级一把手明纪法、知敬畏、守底线。去年以来，处分决定宣布与警示教育同步开展47场次。比如，前锋区委常委、统战部部长刘林到市纪委监委主动投案后，案件查结时，市纪委监委到前锋区同步开展刘林处分决定宣布和警示教育，会上宣布了关于给予刘林开除党籍处分的决定和关于给予刘林开除公职处分的决定，并组织观看了刘林移送司法前的忏悔实录。

王永超：柳州市柳城县委原副书记、原县长余瑞军严重违纪违法案件，是一把手滥用职权、违规插手工程项目谋取私利的典型案件。我们针对余瑞军案在工程项目安排、项目规划调整、工程款拨付方面暴露出的以权谋私、权钱交易等突出问题，督促有关部门在招商引资、项目实施、服务企业等方面开展专

项整治，做实做细案件查办后半篇文章。与此同时，举一反三，针对一把手廉政风险点打补丁，督促市政府研究制定项目实施和服务企业正负面清单，建立长效机制；督促各县区和市直相关部门紧紧抓住持续规范完善工程项目招投标、大额资金拨付、协调会议召集等重点，严格执行集体决策和信息公开制度。

三、找准着力点，打出规范权力运行组合拳

王永超：一把手出了问题极容易污染一方政治生态，必须把一把手的公权力关进制度的笼子。要建立健全一把手权力运行规程，紧盯选人用人、财务管理等关键领域，坚持抓早抓小、防微杜渐，对苗头性、倾向性问题及时进行提醒谈话，确保权力规范运行。

吴宗发：管住管好一把手的权力，使其始终在阳光下运行，是反腐败工作的重点和着力点。要坚持贯通协调，建立健全各类监督统筹衔接工作机制，推动党内监督和其他各类监督形成合力、同向发力。要突出重点，积极构建规范权力运行的制度体系，防止一把手只揽权不担责，及时发现和纠正一把手权力运行中的不规范问题。要畅通信访举报渠道，充分发挥群众监督和舆论监督作用，让一把手走向前台，习惯在受监督和约束的环境中工作生活。

苏虎彪：对一把手监督是监督中必须抓好的牛鼻子。要坚持与时俱进、因地制宜地推动制度创新，及时把成熟经验上升为制度机制，转化为规范约束一把手权力运行的治理效能。要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，推动上级一把手抓好下级一把手，确保主体责任和监督责任一体落实，各级党委（党组）强化“主”的责任和“导”的作用，纪检监察机关充分履行协助职责和监督责任，一级抓一级，层层传导压力，推动一把手正确用权、廉洁履职