目 录

1. 仲音：

“力戒形式主义、官僚主义”树立和践行正确政绩观1

2. 河津市纪委书记、市监委主任孟力：

靶向发力持续纠治形式主义、官僚主义 3

3. 马丽：

驰而不息地坚决反对形式主义 5

4. 吴桂韩：锤炼坚强党性是纠治形式主义的根本 学习习近平总书记关于力戒形式主义的重要论述 8

5. 申宸：从思想上行动上力戒形式主义官僚主义 学习《习近平关于力戒

形式主义官僚主义重要论述选编》 13

6. 贵州师范大学马克思主义学院欧庭宇：

从制度上根治形式主义、官僚主义问题的思考 16

7. 张玉芳：

党内形式主义治理的机制分析 22

8. 罗成友：

杜绝形式主义需完善监督机制 30

9. 张近山：

对基层新的形式主义要露头就打 32

10. 张学博：

对形式主义、官僚主义的制度治理 34

11. 南京财经大学詹国辉：

多重压力下基层政府形式主义的生成逻辑及其治理之道 42

12. 李东、刘长青、蹇文馨：

高校常态化整治形式主义、官僚主义机制研究 55

13. 谷学良：

关于构建解决形式主义问题“三不”长效机制的思考61

14. 中石化江汉石油工程有限公司胡鸿浩：

关于整治安全领域形式主义官僚主义的思考 66

15. 中国石油化工集团有限公司段乔红：

国企党建工作形式主义问题治理对策 71

16. 贵州省铜仁市直机关工委常务副书记李汉华：

机关形式主义、官僚主义防范治理研究 75

17. 广西壮族自治区宏观经济研究院梁焯：

基层党建形式主义的发生逻辑81

18. 中共河南省直机关党校陶鹏：

基层党建中形式主义的异化表现、产生根源和治理路径 91

19. 中共哈尔滨市委党校（哈尔滨市行政学院）耿海霞：

基层减负视域下解决形式主义突出问题研究 98

20. 赣南师范大学张海英：

基层形式主义、官傣主义的治理路径 109

21. 于健慧：

基层形式主义：生成机理与治理对策 116

22. 中国交通银行北京分行白巧文：

坚持以科学精神治理形式主义官僚主义 122

23. 人民日报评论员：

坚决摈除形式主义切实减轻基层负担 125

24. 毕节市纪委市监委张道昱：

坚决反对和克服形式主义、官僚主义 127

25. 新疆维吾尔自治区纪委监委政策法规研究室：

坚决整治形式主义切实减轻基层负担 130

26. 周振超：

解决形式主义官僚主义突出问题切实为基层政府减负 135

27. 为中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部主任、教授马宝成： 警惕官僚主义形式主义新变种141

28. 青岛市监委特约监察员、市委党校副教授牛月永：

警惕形式主义、官僚主义“新动向” 147

29. 南通大学马克思主义学院蔡娟、郁宁远：

力戒基层社会治理中的形式主义官僚主义 149

30. 聂有超：

力戒教条主义、主观主义、形式主义 159

31. 王皓淼：

在大有可为时代争取更大作为 161

32. 黑龙江日报全媒体评论员：

力戒形式主义官僚主义 163

33. 武汉大学中国传统文化研究中心高慧霞：

论“新形式主义”的诞生与发展164

34. 上海行政学院科研处周敬青：

论靶向整治形式主义官僚主义的制度导向 172

35. 深圳职业技术学院李双成：

破题形式主义与攻克官僚主义的路径研究 184

36. 山东能源枣矿集团梁小娇：

企业隐形“四风”问题及形式主义官僚主义的纠治对策187

37. 光明日报评论部钟超：

切勿让形式主义官僚主义死灰复燃 191

38. 辽宁省鞍山市委书记余功斌：

全面整治形式主义为基层减负 195

39. 燕山大学公共管理学院佟林杰、张明欣：

数字形式主义的生成逻辑、制度困境及消解策略 198

40. 徐学绥：

习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述的逻辑探索 210

41. 马孟庭：习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义重要论述的核心

要义、理论特征 220

42. 甘肃省整治形式主义为基层减负工作综述 232

43. 齐齐哈尔大学马克思主义学院何强、唐志强：

新时代治理形式主义、官僚主义的理路 236

44. 许斗斗、苏仕超：

新时代治理形式主义、官僚主义探析 244

45. 中共天津市河西区委党校马克思主义理论教研室帅婷：

形式主义、官僚主义的政治危害和破解路径 254

46. 形式主义官僚主义为什么这么难治理？259

47. 中央办公厅督查室：

以钉钉子精神持续整治形式主义为基层减负 262

48. 中共苏州市委党校王永灿、杨军：

与时俱进治理形式主义、官僚主义 266

49. 余哲西：

在真抓实干中摒弃形式主义 274

50. 西安交通大学马克思主义学院樊晓燕、刘乐乐：

中国共产党整治形式主义的理论逻辑、历史进程与制度建构 279

51. 王坤：

注重优良党风涵养以斗争精神破解形式主义和官僚主义 289

“力戒形式主义、官僚主义” 树立和践行正确政绩观

仲音

（2022年4月11日）

迎来送往少了，“沉下去”察民情、惠民生的多了；在手机上“盯群”“爬楼”的少了，奔一线办实事、抓落实的时间多了一段时间以来，各地各部门深化整治形式主义、官僚主义，引导党员、干部把时间精力投入到干事创业中， 凝聚起实干兴邦正能量。

“要坚持真抓实干、狠抓落实，一切工作都要往实里做、做出实效，不好高骛远、不脱离实际，力戒形式主义、官僚主义”“多做为民造福的实事好事， 杜绝装样子、搞花架子、盲目铺摊子”“坚决杜绝口号式、表态式、包装式落实的做法”习近平总书记一系列重要指示，成为广大党员、干部树立和践行正确政绩观的重要遵循。干事创业要求真务实、真抓实干，做工作要自觉从人民利益出发，决不能为了树立个人形象，搞华而不实、劳民伤财的形象工程、政绩工程。

形式主义、官僚主义是党和国家事业发展的大敌。热衷于作秀的装样子、要“面子”不要“里子”的花架子、盲目追求高指标的铺摊子诸如此类问题会造成人力、物力、财力和时间的浪费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风，严重损害党和政府的威信。追根究底，形式主义的根源是政绩观错位、责任心缺失，官僚主义的根源是官本位思想严重、权力观扭曲。树立和践行正确政绩观，必须从思想和利益根源上破解形式主义、官僚主义问题， 从讲政治的高度来把握求真务实、真抓实干的要求，努力做到谋事实、创业实、做人实。

坚持一切从实际出发，是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点。形式主义、官僚主义问题的一个集中表现，就在于一些人思想上脱离实际、忽视规律，行动上虚夸浮躁、急功近利。陈云同志曾指出：“讲实事求是，先要把‘实事’搞清楚。”坚持从实际出发谋实事，前提是深入实际、了解实际， 关键在掌握调查研究这个基本功。党员、干部务须把真实情况掌握得更多一些、把客观规律认识得更透一些，克服浮躁情绪，抛弃私心杂念，使点子、政策、方案符合实际情况、符合客观规律、符合科学精神。

工作是干出来的，不是喊出来的；业绩是做出来的，不是说出来的。形式

主义、官僚主义注定干不成事。焦裕禄跑遍兰考上千个沙丘寻求治沙之法，孔繁森在雪域高原跋涉数万公里摸索发展之策，石光银与荒沙碱滩抗争40年寻找致富之方，惟有真抓实干、狠抓落实才能开辟发展坦途。面对改革发展稳定的艰巨任务，脚踏实地、久久为功，勇于直面矛盾，善于解决问题，是每个党员、干部的应尽之责。

谋事要实、创业要实，归根结底在于做人要实。做人不实，就无法戒骄戒躁、不务虚功。共产党员和领导干部只有做到人品上老老实实，才能有工作上的求真务实，也才能有人格上的巨大魅力。把老实做人、做老实人当作人生信条，贯穿和体现到工作、学习、生活的各个方面，方能力戒形式主义、官僚主义，为人生行稳致远、事业开拓新局筑牢基底。

党和国家事业发展，离不开全党脚踏实地、真抓实干。习近平总书记强调： “我们是‘行动党’，不是‘口号党’，要求真务实、讲真话、办实事”。奋进新征程、建功新时代，以实干赢得民心，以实绩护航发展，就一定能成就未来。

靶向发力 持续纠治形式主义、官僚主义

河津市纪委书记、市监委主任 孟力

形式主义、官僚主义是阻碍党和国家事业发展的大敌，是横在人民群众与干部之间“一堵墙”，必须一以贯之持续纠治，才能从根本上扭转干部作风和公仆形象。近年来，河津市综合施策，持续整治形式主义、官僚主义之风，党员干部躬身实践、担当作为，尽显干事创业的蓬勃生机。但当前，我们的党员干部队伍中仍有一些“害群之马”，形式主义和官僚主义问题突出，这些顽疾歪风需靶向发力，持续纠治。

靶向发力，要强化政治监督。纪检监察干部是党的忠诚卫士，整治形式主义、官僚主义是纪检监察机关的重要政治任务，因此要自觉把思想和行动统一到中央、省、市重要决策部署上来，统一到中纪委十九届六次全会重要部署上来，统一到“十四五”规划开好局、起好步的重大要求上来，统一到市委确定的目标任务落实上来，牢记使命，勇于担当，把反对形式主义、官僚主义作为政治监督的重点，既要应对其顽固性、隐蔽性的特点创新监督方法，还要提升自身业务水平，善于发现、挖掘形式主义、官僚主义问题，做到既治“已病” 还防“未病”，防治结合，内外结合，深化整治形式主义、官僚主义顽瘴痼疾。

靶向发力，要抓住关键少数。领导干部是作风建设的组织者、管理者和推动者，也是形成不良风气的责任者。因此，整治形式主义、官僚主义，要从领导干部特别是主要领导干部抓起，抓住“关键少数”这个“牛鼻子”，带动绝大多数，压紧压实各级党委主体责任。对一些“关键少数”“官本位”思想作祟、政绩观偏离等问题，既加强警示教育，补足信仰之钙，又推动责任传导， 从点滴小事抓起，发挥头雁效应，才能有效防止不良风气反弹回潮。

靶向发力，要紧贴群众期盼。形式主义、官僚主义的本质是党性不纯、宗旨意识薄弱的问题，党中央惠民利民、安民富民各项政策落实情况是检验形式主义、官僚主义整治成效的“经验交流”。我们在整治形式主义、官僚主义的过程中，要聚焦群众所急所盼、所需所愿、所痛所恶，解决群众身边腐败和不正之风，加强对各项惠民富民、促进共同富裕、维护公平正义等政策落实情况进行监督检查，集中纠治重点领域群众反映强烈的突出问题，让群众从一个个具体问题的解决中提升获得感、幸福感、安全感。

靶向发力，要严肃执纪问责。去年我们聚焦形式主义和官僚主义问题，查

处了市档案馆、林业局两起部门负责人形式主义典型案件和人社领域官僚主义作风破坏营商环境的典型案件，在全市做了严肃通报，形成强力震慑。但一些阳奉阴违的“假把式”、遇见难题“绕道走”、推诿扯皮“踢皮球”等问题在不同程度上仍存在，必须坚持抓常抓长、抓实抓细，把政治形式主义、官僚主义纳入日常监督、巡察监督、派驻监督的范围内，把监督力量融合起来，深挖问题线索，坚决查处“懒政怠政”、推诿扯皮、吃拿卡要、玩忽职守等问题， 锲而不舍纠治形式主义、官僚主义。

驰而不息地坚决反对形式主义

马丽

（2021年12月31日）

案例

三都县曾经是贵州省14个深度贫困县之一，也是黔南布依族苗族自治州唯一的深度贫困县。三都县委原书记梁嘉庚信誓旦旦：“不求做大官，但求做大事”“带领全国63%的水族人民脱贫就是天大的事”。在实际操作中，他却大搞形式主义。三都县在建的千万元以上项目有127个，但与脱贫攻坚有关的只有41 个。他把精力和资金都集中到“养生谷”“千神广场”等“高大上”的综合开发项目上。都江镇曾是梁嘉庚对口帮扶的乡镇，但他却很少进村，就算去了也只是带着商人看项目，在村委会开个会就走了。为此，黔南州委、州政府对三都提出批评并“约法三章”，梁嘉庚口头答应却不执行。后来梁嘉庚因严重违纪违法被开除党籍、开除公职。浙江省乐清市残联工作漂浮，对申请对象审核搞形式、走过场，没有实行应退则退的动态管理机制，直接造成部分已故人员仍在享受补贴。2017年4月，市残联党组成员、副理事长陈成磊，市残联劳动就业服务所所长陈慧慧分别受到党内警告处分，市残联党组书记、理事长鲍平桂受到诫勉谈话处理。

分析与启示

形式主义是一种片面追求形式而忽视内容的恶劣的工作作风。马克思指出： “如果形式不是内容的形式，那么它就没有任何价值了。”对于中国共产党而言，反对形式主义一直以来都是党的自身建设的重要任务。2020年，全国纪检监察机关共查处形式主义、官僚主义问题78711起，党纪政务处分62595人。其中，在“贯彻党中央重大决策部署有令不行、有禁不止，或者表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，造成严重后果”方面，全国共查处问题3203起，党纪政务处分2392人。前文案例中的领导干部即是表态多调门高、行动少落实差的典型。党的十八大以来，脱贫攻坚工作是被党中央纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重大决策部署。在脱贫攻坚中作表面文章、搞形象工程，工作的外在形式与本质内容严重脱节，直接的后果就是党中央的决策部署难以贯彻，群众的切身利益难以实现。此类行为违反了《中国共产党纪律处分条例》第一百二十二条关于工作纪律的规定。全面从严治党必

须驰而不息地坚决反对形式主义。

纵观中国共产党历史，形式主义在不同历史时期有着不同的表现。新民主主义革命时期，毛泽东指出，形式主义是一种幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的东西。这里的形式主义主要是“不根据实际情况进行讨论和审察，一味盲目执行”的本本主义，是“不注重研究现状”的经验主义，是“凡是马恩列斯讲的话必须遵守，凡是共产国际的指示必须照办”的唯书唯上，是“无实事求是之意，有哗众取宠之心”的华而不实，是“空话连篇、言之无物”的党八股。改革开放新时期，邓小平批判形式主义，指出了当时存在的“追求表面文章，不讲实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本”问题，打破了长期以来注重从形式上理解社会主义而忽视社会主义本质的观念，把人们从思想禁锢的束缚中解放出来。中国特色社会主义进入新时代，党领导人民坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，追根溯源整治文山会海、弄虚作假等新的表现形式的形式主义。从本质上看，无论以何种形式表现出来的形式主义都违背了实事求是的思想路线，违背了党的事业发展的客观规律，同党的性质宗旨和优良作风格格不入，最终都会危害党和人民的利益，是党的大敌、人民的大敌。

在党的建设总体布局中，反对形式主义首先是作风建设问题。党的十八大之后，党中央提出了整治“四风”，将形式主义与官僚主义、享乐主义、奢靡之风并提并置于“四风”之首，力戒形式主义成为加强党的作风建设的重要任务。在作风建设基础上，进一步从党的政治建设的高度来认识反对形式主义有着更为重要的时代意义。现实生活中“口号喊得震天响、行动起来轻飘飘”等形式主义折射的是一些地方和部门对待党中央决策部署不务实、不用心、不尽力的突出问题，阻碍的是党的路线方针政策和党中央重大决策部署的贯彻落实。党的政治建设是党的根本性建设，保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。形式主义的新动向和新表现从表征上看确实是工作作风的偏移，从深层次看则违背了旗帜鲜明讲政治这一根本要求， 理应从坚持政治原则、严明党的纪律的高度来理解。因此，习近平总书记明确指出，“加强党的政治建设，保证全党集中统一、令行禁止。要贯彻落实新形势下党内政治生活若干准则，发展积极健康的党内政治文化。要把力戒形式主义、官僚主义作为重要任务。”2018年，党中央重新修订《中国共产党纪律处分条例》，专门针对存在的形式主义问题，在第一百二十二条增写了贯彻党中

央决策部署只表态不落实，热衷于搞舆论造势、浮在表面，以及单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动等行为的处分规定，为有针对性地解决当前的形式主义问题提供了党纪保障。

形式主义问题需要从讲政治的高度来审视，也需要从思想和利益根源上来破解。应进一步加强党的思想建设，教育引导党员干部牢记党的宗旨，坚持实事求是的思想路线，树立正确政绩观，促进党员干部自觉做到思想上认同组织、政治上依靠组织、工作上服从组织、感情上信赖组织，在党中央集中统一领导下齐心协力、步调一致开展工作；把整治形式主义作为各级纪检监察机关的工作重点，在一些关键领域聚焦查找形式主义方面的问题线索，加强对形式主义问题的精准界定和细致研判，做到坚决查处、及时整改、严肃问责，与群众监督、舆论监督等监督形式贯通协调，对典型案例予以通报曝光，多措并举压实整治形式主义的政治责任；完善考核评价体系和激励机制，树立重实干重实绩的用人导向，在考核工作中既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，做到重实绩、轻留痕，摆脱对资料和文件的过度依赖，坚决纠正简单以领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作落实标准的机械式做法；加快构建权责一致的基层治理体制，推动治理资源下沉，制定务实管用的举措向基层放权赋能、减轻基层负担，对督查检查考核等工作加强总量控制和计划管理，大幅度精简文件和会议，推动基层治理数据资源共享等。

锤炼坚强党性是纠治形式主义的根本 学习习近平总书记关于力戒形式主义的重要论述

吴桂韩

反对形式主义是我们党的一贯主张。党的十八大以来，针对党内种类繁多、屡禁不止的形式主义问题，习近平总书记发表了一系列重要论述。在前不久召开的中央政治局党史学习教育专题民主生活会和十九届中央纪委六次全会上， 习近平总书记就持续纠治形式主义再次进行了强调，深刻指出作风建设永远在路上，任何时候都不能松懈。这一系列重要论述，充分彰显了习近平总书记对作风建设的高度重视，对形式主义弊病的明察秋毫；体现出以习近平同志为核心的党中央持续纠治形式主义突出问题的坚定意志和坚强决心。

历史表明，从根子上纠治形式主义，必须以锤炼坚强党性为根本，发挥各级领导干部的“关键少数”作用和全体共产党员的先锋模范作用，努力推动全党全社会形成实事求是、崇尚实干、风清气正的良好风尚，为夺取全面建设社会主义现代化国家新胜利凝聚强大正能量。

一、党性不纯是形式主义产生的根本原因

党性是共产党员作为特殊材料制成的人应有的内在属性，是对党和人民绝对忠诚的政治品格。中国共产党是由中国工人阶级中的先进分子所组成，共产党人的党性集中体现在入党誓词之中。其中，“为共产主义奋斗终身，随时准备为党和人民牺牲一切”是共产党人党性的核心。党的历史表明，我们党的党性是在长期残酷、尖锐、复杂的斗争实践中锤炼出来的，是无产阶级23阶级性最高最集中的表现，是与一切剥削阶级政党根本对立的。有无党性以及党性是否纯洁，是衡量党员政治觉悟高低和政治立场是否坚定的根本准绳。

习近平总书记指出：“党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石。” “党性说到底是立场问题。共产党人无论是想问题、搞研究，还是作决策、办事情，都必须站在党和人民立场上，而不能把个人利益放在第一位。这就是共产党人的党性原则。”由于站在谁的立场上，为谁谋利益，是党性原则的集中体现，因此，利益观不仅直接影响到党员的党性观念，包括对是与非、公与私、真与假、实与虚的态度和行为，而且直接影响到党员领导干部的权力观、地位观、事业观特别是政绩观。

从根本上讲，形式主义就是没有把党和人民的利益摆在首位，出现了权力

观、地位观、事业观、政绩观偏差或扭曲，导致不能实事求是地面对矛盾和问题，不能求真务实地干事和创业。现实中出现的作风漂浮、工作不实、文山会海、表面文章、贪图虚名、弄虚作假等形式主义问题，其通病是在思维方法上背离实事求是、一切从实际出发的思想路线，在价值取向上背离全心全意为人民服务的根本宗旨，在实际工作中把理论和实践、主观和客观、内容和形式、过程和结果割裂开来，把对上负责和对下负责割裂开来，有哗众取宠之心，无实事求是之意。形式主义，对上典型表现为阳奉阴违、空泛表态、应景造势， 不能把上级精神结合实际加以贯彻落实，甚至存在打折扣、搞变通的问题；对下典型表现为麻木不仁、敷衍塞责、劳民伤财，不能把人民呼声作为第一信号加以认真对待，甚至把人民置于对立面。尽管形式主义有种种表现，搞形式主义也有主客观原因，但无论是哪种形式主义，无论是主观上热衷搞形式主义还是客观上被迫搞形式主义，共性之处都是认可搞形式主义对自己有利，根源上都是利益观出现了问题，本质上都是党性不纯的表现。

二、纠治形式主义要以培育坚强党性为根本前提

党性修养，是共产党员修养的核心内容，主要包括政治修养、理论修养、组织纪律修养、作风修养。培育坚强党性，是每个党员的永恒任务，是抵制腐朽思想影响、纠治形式主义、树立良好形象的固本之举。

长期以来，我们党都把党性修养置于重要位置，要求全体党员必须增强党性，遵守党的章程和纪律，增强政治敏锐性，提高政治鉴别力，坚持对党忠诚、为民服务。特别是党的十八大以来，我们党高度重视党员干部的党性修养问题， 反复要求在严格的党内政治生活中接受党性锻炼。当前，我们必须清醒地看到， 由于受到国内外各种因素的影响，党员党性观念淡薄、党性锻炼不足、党性修养不高问题在党内还一定程度地存在着。特别是社会多元化的价值取向对党员干部理想信念和思想观念产生了巨大冲击。习近平总书记指出：

“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失， 用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”现实中，有的党员特别是党员领导干部正是由于利益观、政绩观偏离了正确位置，从而在大是大非面前不能敢于担当、坚持原则，在工作上出现作风漂浮、敷衍塞责，甚至搞花拳绣腿、应景造势、哗众取宠、繁文缛节、弄虚作假等形式主义。

党章规定，“坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利

益，吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献”是党员应尽的义务。纠治形式主义，必须返璞归真、固本培元，核心是要加强党性修养，教育引导全体党员牢固树立正确利益观，特别是党员领导干部还要坚持正确政绩观。培育坚强党性，必须学会掌握马克思主义立场观点方法，努力用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作，切实做真学真懂真信真用的表率，着力提高理论素养和解决实际问题能力，不断增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性；必须搞清楚“我是谁，为了谁”这个根本问题，自觉加强主观世界改造，坚决抵制各种错误思想侵袭，牢固树立正确的利益观和政绩观， 始终把党和人民的利益放在首位，坚持对上负责和对下负责相结合；必须坚持加强调查研究，自觉深入基层、深入实际、深入群众，真正把心思用在干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上来。

三、共产党人要以坚强党性同一切形式主义作斗争

形式主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。建党百年来，我们党历来反对形式主义，并与之进行坚决斗争，从而才有了正确的思想路线、政治路线、组织路线，才有了党的事业的蓬勃发展。毛泽东同志曾经怒斥形式主义“是一种幼稚的、低级的、不动脑子的东西”， 强调要把反对形式主义当作一件大事去办。党的十八大以来，习近平总书记深刻剖析形式主义的危害、根源和表现，并提出了一系列新要求、采取了一系列新举措，推动纠治形式主义不断引向深入。如今，形式主义依然突出，不仅覆盖面广、扎根深，而且破坏性、隐蔽性强，对党的事业、形象、威信危害极大， 基层干部群众深恶痛绝。

习近平总书记强调：“各级领导干部要树立正确的权力观、政绩观、事业观，不慕虚荣，不务虚功，不图虚名，切实做到为官一任、造福一方。”作为新时代中国共产党人，必须牢固树立群众观点和公仆意识，坚守人民立场，坚持人民主体地位，紧紧依靠人民，把为民造福作为最重要的政绩，以坚强的党性作保证，坚决落实党中央各项要求，把纠治形式主义作为一场攻坚战、持久战来抓，以彻底的自我革命精神纠治形式主义问题，彻底铲除形式主义滋生蔓延的土壤和根源。

在肃清思想根源上下功夫。将力戒形式主义纳入党内集中教育，建立理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制，教育引导全体党员干部打牢马克思主义理论功底，加强党性修养，把党性和人民性统一起来，坚持一切以党和人民

的利益为重，自觉校准价值坐标、净化思想灵魂、坚守理想信念，牢固树立正确的政绩观，坚持求真务实，坚持解放思想，坚持担当作为，坚持具体问题具体分析，不断夯实坚持实事求是的理论基础、思想根基、作风保证，增强坚持实事求是的信念和本领。

在深化自我革命上下功夫。教育引导全体党员大力弘扬斗争精神和自我革命精神，自觉对照党章党规党纪，严格执行我们党在长期斗争实践中形成的以实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评、民主集中制、严明党的纪律等为主要内容的党内政治生活基本规范，始终说老实话、办老实事、做老实人，以对党的绝对忠诚坚决反对一切形式主义，坚决反对脱离实际、脱离群众，坚决反对搞两面派、做“两面人”，坚决反对弄虚作假、虚报浮夸， 坚决反对隐瞒实情、报喜不报忧。

在解决突出问题上下功夫。充分认识形式主义的危害性、多样性和变异性， 坚持全面检视、靶向治疗，搞清楚形式主义在各个地区、各个部门的具体表现， 推动老问题和新问题、显性问题和隐性问题、表层次问题和深层次问题一起解决。坚持从党内抓起，从领导机关和领导干部改起，坚持以上率下，坚持一把手负总责，坚持一级做给一级看、抓好本级带下级，坚持抓具体、补短板、防反弹，推动学风文风会风和工作作风不断改进。

在完善制度体系上下功夫。完善调查研究制度，加强调研统筹和成果运用， 推动各级领导干部带头沉下心来、扑下身子，坚持求深、求实、求细、求准、求效，在改进调研方式方法中做到察实情、听真话、取真经、出实招、办实事、求实效，防止脱离实际。完善党员干部密切联系群众制度，完善干部考核评价体系，防止只对上负责而不对下负责，切实让改革发展稳定各项任务落实下去， 让惠及百姓的各项工作实起来，防止脱离群众。完善防止形式主义的体制机制和规章制度，不断改善各级领导机关和领导干部的领导方式和工作方法，通过完善科学决策、民主决策、依法决策机制以及干部选拔任用机制、监督检查机制以及充分利用大数据、云计算等信息化手段等，坚决铲除形式主义滋生蔓延的土壤。建立纠正和杜绝形式主义的长效机制，坚持抓常、抓细、抓长，使之在常态化推进中落细落实，抓出习惯、抓出长效。

在强化监督执纪问责上下功夫。将力戒形式主义纳入巡视巡察、党委督查、干部考察考核、民主生活会、年度述职等制度，作为重要的政治纪律和政治规矩，作为各级党委（党组）履行主体责任的重要内容，作为检验“两个维护”

态度和行动效果的经验交流，突出标本兼治，坚决纠治突出问题，高质量抓好整改落实，切实推动党中央决策部署见底见效。对凡因弄虚作假、隐瞒实情给党和人民事业造成重大损失的，凡因弄虚作假、隐瞒实情骗取荣誉、地位、奖励或其他利益的，凡因纵容、唆使、暗示或强迫下级弄虚作假、隐瞒实情的，都要依纪依规严肃问责追责。

在加大正向激励力度上下功夫。将力戒形式主义纳入新时代干部队伍建设的重大任务之中，坚持正确用人导向，加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练，切实提升党员干部担当作为的硬本领。完善党员干部担当作为的激励机制，积极营造鼓励创新、宽容失败的干事创业环境，激励党员干部自觉把初心落到行动上、把使命扛在肩膀上，切实营造实事求是、求真务实、真抓实干的良好氛围。

从思想上行动上力戒形式主义官僚主义 学习《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》

申宸

习近平总书记高度重视作风建设，多次就整治形式主义、官僚主义作出重要论述和指示批示，其中许多收录在《习近平关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编》26（以下简称《选编》）一书中。通过认真学习《选编》，我们能深刻认识形式主义、官僚主义在新形势下的种种表现，深刻剖析其思想根源、滋生土壤、变异表现和严重危害，从而把破除形式主义、官僚主义的举措良方找准做实。

一、带着问题学

学习《选编》，可以知道形式主义官僚主义是什么、力戒形式主义官僚主义为什么、破除形式主义官僚主义怎么干，有助于我们将力戒形式主义官僚主义更好贯彻在思想上、体现在行动上。

力戒形式主义官僚主义体现了新时代对党的优良传统的坚持和发扬。形式主义、官僚主义是“我们党的大敌、人民的大敌”，我们党一直高度重视整治形式主义、官僚主义。新中国成立后，毛泽东同志起草了《中共中央关于解决区乡工作中“五多”问题的指示》，要求各地方各部门“着重地克服领导机关中的官僚主义和分散主义”。改革开放年代，邓小平同志于1978年12月13日在中共中央工作会议上讲话时明确指出：“在管理方法上，当前要特别注意克服官僚主义。”《选编》中既有对老一辈领导人讲话的引用，又有习近平总书记对这些问题的深刻洞见，是新时代坚持和发扬党的优良传统、筑牢克服形式主义官僚主义思想政治根基的权威教材和科学指南。

力戒形式主义官僚主义要实现认识论、实践论、方法论的有机统一。只有认识上高度重视、实践中知行合一、方法上标本兼治，才能根治形式主义、官僚主义顽瘴痼疾。比如，对于产生形式主义、官僚主义的根源，习近平总书记指出：“在作风问题上，起决定作用的是党性”“‘四风’问题只是表象，根上是背离了党性，丢掉了宗旨”；对于纠正形式主义、官僚主义的具体方法， 习近平总书记提出：“一把手要负总责 要靠深入调查研究下功夫解难题， 靠贴近实际和贴近群众的务实举措抓落实，靠一级压一级推动工作，确保党中央决策部署落地生根。”

力戒形式主义官僚主义要突出问题导向和效果导向。形式主义、官僚主义

为害最甚在基层，力戒形式主义、官僚主义必须着眼基层，以基层呼声确定工作靶向，以基层感知检验工作成效。比如，针对走好脱贫攻坚“最后一公里” 的问题，习近平总书记提出“要严把退出关，坚决杜绝数字脱贫、虚假脱贫”； 针对基层干部耗费大量精力在接待、文书工作上的问题，中央将2019年确定为“基层减负年”，习近平总书记提出要“让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来。”

力戒形式主义官僚主义要注重将解决思想问题与解决制度问题相结合。只有既拧好思想建设这个“总开关”，又强化制度建设这个“硬约束”，力戒形式主义、官僚主义才能取得实效长效。比如，面对改革发展稳定的艰巨繁重任务，习近平总书记从思想上提出要发扬“钉钉子”精神，领导干部要树立正确政绩观，坚持原则、敢于担当，从制度上提出要“建立科学规范的干部考核评价体系”“建立容错纠错机制，严格落实‘三个区分开来’，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。

二、带着感情学

学习《选编》，还要学习蕴含其中的习近平总书记的治国理念、政治智慧和领导风格，带着感情学、学出感情来，这样才能更好用科学理论武装头脑、指导实践、推动工作。学习战略思维。习近平总书记将力戒形式主义官僚主义置于全面加强党的建设战略全局中统筹推进，强调把握局部与全局、当前与长远、现象与本质的辩证关系来认识和对待形式主义、官僚主义。比如，关于与形式主义、官僚主义进行斗争的策略，习近平总书记说：“充分认识形式主义、官僚主义的多样性和变异性 紧密联系具体实际，既解决老问题，也察觉新问题；既解决显性问题，也解决隐性问题；既解决表层次问题，也解决深层次问题，抓出习惯，抓出长效。”

学习人民情怀。习近平总书记始终心怀人民，把人民放在心中最高位置， 将维护和密切党群关系作为力戒形式主义官僚主义最重要的出发点和落脚点。比如，在谈到加强作风建设与我们党的宗旨的联系时，习近平总书记强调，“我们不坚决反对形式主义、官僚主义，就会脱离人民群众”“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”。

学习深刻洞察力。习近平总书记是在人民群众中成长起来的领袖，始终心系基层，对基层一线情况有深入了解和准确把握。比如，在谈到疫情防控工作中的形式主义官僚主义现象时，习近平总书记批评“（有的地方）没有一个文

件、一个部门帮乡镇解决急需的哪怕一个口罩、一瓶消毒水的问题”，强调要让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。

学习语言魅力。习近平总书记讲话具有极强的感染力、亲和力，娓娓道来又触动心灵，深入浅出又情深意长，旁征博引又要言不烦，干部群众听得懂、听得进、喜欢听。比如，在谈到“四风”危害时，习近平总书记比喻其“会像一座无形的墙把党和人民群众隔开，会像一把无情的刀割断党同人民群众的血肉联系”；在鼓励中青年干部要真抓实干、做实干家时，习近平总书记说，“要做起而行之的行动者、不做坐而论道的清谈客，当攻坚克难的奋斗者、不当怕见风雨的泥菩萨”。

三、联系自身学

力戒形式主义官僚主义是党员干部的终身课题，特别是年轻干部既要认清危害，又要敢于斗争，牢牢扣好力戒形式主义官僚主义的“风纪扣”，不断提高解决实际问题的能力。

牢守初心。形式主义、官僚主义现象的发生，反映出一些党员干部背离初心、忘记宗旨。牢守初心，要落实在思想上，坚定不移，昂首信眉，群众冷暖记心间；要表现在言论上，实事求是，言而有信，平易近人恤民情；要贯彻在行动上，不改本色，善作善成，躬身为民谋福祉。

担当作为。形式主义、官僚主义现象的发生，反映出一些党员干部不愿担当、不敢担当。强化担当作为，要苦干实干，尽职尽责，积极主动地做好各项工作；要“抬头看路”，对世情国情党情形成清醒认识；要不计个人得失，敢于挑重担、打硬仗，常怀为民奉献之心干事创业。

加强学习。形式主义、官僚主义现象的发生，反映出一些党员干部能力不足、本领恐慌。广大党员干部要学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想， 推动党的创新理论入脑入心；努力学习业务知识和专业技能，提高履职尽责和解决实际问题的能力；坚持向实践和27人民群众学习，在实干中学习，在行动中学习，不断汲取人民群众经验智慧。

扎根群众。形式主义、官僚主义现象的发生，反映出一些党员干部脱离实际、坐而论道。党员干部必须坚持贯彻党的群众路线，弘扬密切联系群众、理论联系实际的优良作风，真正成为群众的贴心人；必须扎根群众，深入调研， 及时发现问题、解决问题；必须敢于求变，根据实际情况的变化更新观念、改进工作方法。

从制度上根治形式主义、官僚主义问题的思考

贵州师范大学马克思主义学院 欧庭宇

一、问题的提出

形式主义、官僚主义并非新问题，而是使党员干部尤其是基层党员干部苦不堪言、人民群众不可忍受的老问题。2020年4月，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，这是继确立2019年为“基层减负年”之后，又一次要求整治形式主义、官僚主义作风问题，要求党员干部紧盯形式主义、官僚主义的根源性和变异性，重点从源头和制度上根治形式主义、官僚主义。在这里，至少有3个依据：一是现实依据。近年来，我们党力戒形式主义、官僚主义，面对的最大难题不再是顶层设计的科学性和系统性难题，而是党员干部在实际工作过程中能否贯彻、落实习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的要求。中国是一个人口众多、幅员辽阔、地区差异很大的国家。习近平总书记强调：“扬汤止沸， 不如釜底抽薪”，要从制度建设的角度入手，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制，净化党员干部的社交圈、生活圈、朋友圈，使党员干部在工作八小时内严于律己、八小时之外作好表率。二是文件依据。党的十九届四中全会将“坚持党的集中统一领导”置于首位，提出了包括“坚持和完善党的领导制度体系”在内的13个制度优势，强调“坚决同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作斗争，大力纠治形式主义、官僚主义，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”[1]。文件表明，要发挥党的制度优势，就必须根治形式主义、官僚主义，根治形式主义、官僚主义的关键也在于充分发挥党的制度作用。三是学理依据。针对党的制度建设在推动党的作风建设中发挥的重要作用，学术界已达成共识，但基于“中国之治”的理论视角来研究根治形式主义、官僚主义的问题还存在较大的提升空间。为此，应结合党的十九届四中全会精神的有关要求，深入剖析党的制度建设与根治形式主义、官僚主义的内在逻辑， 探讨如何完善党的制度，发挥党的制度优势，探索根治形式主义、官僚主义的实践路径。

二、从制度上根治形式主义、官僚主义的原因

（一）党的作风建设规律契合党的制度要求

“作风制度化既是构建作风建设科学化体系的前提和基础，也是实现作风建设规范化、常态化、长效化的根本保障。”[2]首先，作风问题说到底是党性问题。从近年来各级纪委监委查处的腐败案件来看，党员干部的党性修养不强是逐渐走向消极腐败、贪赃枉法的重要原因。针对党员干部的党性问题，亟须以高标准、严要求的制度规范和整顿作风，才能有效遏制住形式主义、官僚主义的变异化和反复化。其次，要防止形式主义、官僚主义的反弹。姚桓教授指出作风建设存在“两条抛物线”现象，即“活动经历开始发动、后来高潮、然后回落这样一条抛物线；还有一条抛物线是群众的心理，从希望、振奋到失望， 过了这个活动，又回到原来的地方。”[3]这种周期律难题需要刚性的制度约束， 对已解决的问题绷紧不可松懈的神经，重在制度落实与成果巩固；对存在的难题，重在制度完善与监督检查。如，新修订的《中国共产党纪律处分条例》将

《中国共产党章程》与《中国共产党廉洁自律准则》的相关要求凝练为纪律， 尤其是对热衷表面浮夸与舆论造势、以文件落实文件、只表态不落实等作风问题作出处分的规定，更有力度。最后，脱离群众是形式主义、官僚主义的核心问题。形式主义、官僚主义是表态多、行动少的“走过场”。针对这种说一套、做一套的作风问题，必须依据科学的、严密的组织考评，提供有效的制度依据来治理。如，新修订的《中国共产党问责条例》将“形式主义、官僚主义问题突出，执行党中央决策部署表态多调门高、行动少落实差，脱离实际、脱离群众，拖沓敷衍、推诿扯皮”[4]列入被问责范围，为解决脱离群众问题立规明矩， 将制度的标尺转化为力戒形式主义、官僚主义的戒尺。

（二）根治形式主义、官僚主义离不开制度保障

形式主义、官僚主义作为思想问题，在纠正党员干部的思想错误过程中， 不能忽略两个关键点：一个是，形式主义、官僚主义并非是对党规党纪不知情， 而是明知故犯。进一步说，不是单纯思想层面的认识不清，而是党员干部的世界观、人生观、价值观这个总开关“滑丝”，甚至一些领导干部将整治作风问题的任务视为一场“雷阵雨”。另一个是，并非力戒作风问题的工作方法不具科学性、针对性，而是一些党员干部以有规不依的态度挑战八项规定的严肃性， 以有令不行的行为对抗党中央的权威，以有禁不止的方式进行官官相护。显而易见，对待形式主义、官僚主义的内在病根不能只是简单的蜻蜓点水式宣传引导、走秀式联系群众，而是需要坚持惩前毖后、治病救人的方针，彻底从根源上清除形式主义、官僚主义，这再一次表明了作风问题离不开党规党纪的制度

保障。针对党员干部的思想教育问题，习近平总书记指出：“思想教育要结合落实制度规定来进行，抓住主要矛盾，不搞空对空。要使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”[5]这为根治形式主义、官僚主义提供了理论依据与方法指导。无论是“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，还是“不忘初心、牢记使命”主题教育，均要求将党员干部的思想教育与制度规范紧密结合起来。

（三）消除形式主义、官僚主义的影响必须依靠制度

“党内政治生态”作为党的十八大以来的关键词，经历了从党的十九大报告的“全面净化党内政治生态”到十九届中央纪委二次全会的“党内政治生态明显好转”，再到《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中的“把营造政治生态建设作为基础性、经常性工作”的角色定位，旗帜鲜明地确立了净化政治生态是根治形式主义、官僚主义的重要举措。从逻辑上讲，良好的政治生态有利于营造良好的从政环境，提高党组织的凝聚力、战斗力，激发党员干部干事创业新动能，促进党的团结和集中统一、永葆党的先进性和纯洁性。党的十八大以来，党中央面对党的队伍发生的重大变化和党群干群关系出现的新情况新问题，以彻底的自我革命精神，高度重视营造风清气正的政治生态环境，严肃查处领导干部的形式主义、官僚主义行为，把权力关进制度的笼子里，以建章立制为全面从严治党固本培元，这正应了“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”[6]的论断。正因为我们党充分重视制度对营造良好政治生态的保障作用，以零容忍的态度重拳反腐，坚持“老虎”“苍蝇” 一起打，才使不敢腐、不能腐、不想腐的效应得以显现。

三、完善整治形式主义、官僚主义的制度机制

（一）落实不忘初心、牢记使命的制度，筑牢党员干部的理想信念

形式主义与官僚主义跟我们党的初心情怀、使命担当、革命精神是根本对立的。首先，要建立习近平新时代中国特色社会主义思想常态化学习教育制度。马克思主义中国化是一个动态化的前进过程，是科学理论指导新实践与实践中总结新经验相统一的过程，习近平新时代中国特色社会主义思想就是21世纪的马克思主义，它为广大党员干部不忘初心、牢记使命的奋进实践提供了思想指导。要实现对新思想新理念新战略的真学、真懂、真信、真用，离不开全方位、全员化、全过程的学习教育制度体系。其次，要将守住初心、担当使命作为满足人民美好生活追求这一价值目标的长期课题、加强新时代党的建设这一任务

的永恒课题、广大党员干部保持先进性与纯洁性的终身课题。将党员干部的理想信念和价值信仰建立在初心与使命同在的行动中，明确将为人民群众排忧解难、谋求幸福的行动作为考核标准，从而以坚定的理想信念、牢固的公仆意识滋养初心，以无畏的担当精神、真挚的人民情怀践行使命。再次，要建立日常学习党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史制度，增强广大党员干部的“四个自信”。党中央反复强调的“四个自信”是为了引导和帮助广大党员干部客观地、全面地认识世界形势与中国发展大势，形成以理性自觉、行动自觉为基底的自信。为此，要借助党史等历史教育平台，提升党员干部的问题意识、舆情分析与鉴别能力，从而增强对形式主义、官僚主义的思想抵抗力。最后，要建立守初心、践使命的工作考量机制。中国特色社会主义进入新时代， 考核理想信念的办法自然不同于革命战争年代。若将其转化为党员干部年终考评指标，由定性考量转化为定量考核，赋予更多实用的量化参数，更加精确地考察党员干部将理想信念转化为使命担当的工作表现。

（二）健全党管干部、选贤任能制度，打造高素质专业化干部队伍

党的十八大以来，党中央制定了关于廉洁自律、党内监督问责、意识形态工作责任制等系列的准则、条例及规定，坚持抓住领导干部这个“关键少数”， 尤其是要求“高级干部特别是中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会的组成人员，高级干部特别是中央领导层组成人员必须以身作则，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩”[7]，并将其作为党内监督的重点对象。抓好“关键少数”是为了以领导干部这个关键点带动全面从严治党的大局面，建立日常考察、严管厚爱的选人用人机制，为党和国家建设一支德才兼备的干部队伍。针对日常考察方式，既要看到工作“八小时内”与纪检监察、组织、政法等相关部门掌握的情况，又要看到工作“八小时外”的政治表现、党支部和街道社区的群众意见。针对严管与厚爱的关系，不能仅仅关注和关心上级领导干部，也需要关心和慰问基层干部。为了杜绝顾虑增多、动力减弱等情况发生，亟须建立和健全容错纠错机制，宽容党员干部为了人民美好生活需要进行改革创新而发生的失误和错误，切实为有理想、有血性、有担当的干部撑腰鼓劲。中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，就是一个调动广大干部的积极性主动性创造性的重要文件，营造了努力担当、包容失败的制度文化。

（三）完善党内政治生活制度，净化党内政治生态

党的作风关乎党的形象和前途，其基础是党内政治生活。顶层设计已经建好，各级党组织应该按照工作实际提高党内政治生活质量，从以下几个方面来完善党内政治生活制度。首先，要增强党内政治生活制度建设的能力。各级党组织应依据时代方位和历史坐标，构建以党章为根本遵循，健全完善“三会一课”、组织生活会、民主生活会、民主评议党员、谈心谈话等制度，由学习与遵守制度的理论要求转变为运用与建设制度的实践能力。其次，领导干部要发挥以身作则、率先垂范践行党内政治生活制度的作用。再好的制度体系，如果仅仅停留在顶层设计而不重视行动执行，就会产生只表态不行动的错误倾向。领导干部应充分发挥自身的带头作用，反对弄虚作假、结党营私、个人主义等问题，主动站在防止“破窗效应”的前线，切实发挥好开展廉洁公正的党内政治生活的示范和表率作用。最后，要加强党内政治文化建设。坚持马克思主义在社会主义先进文化中的指导地位，将中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化融会贯通，提高党员干部的人文素养，引导其追求美好崇高的人生境界，弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观，压缩党员干部消极腐败现象的生存空间和滋生土壤，营造积极健康的党内政治文化以推进党内政治生活制度化。

（四）推进全面从严治党责任制度，确保全面从严治党落到实处

与对待实干型党员干部应采取严管厚爱措施不同，对于那些为民办事不作为、人命关天的事情慢作为、上级要求的事情假作为，尤其是严重危害党和人民事业的作风问题，应依法问责、追责。一方面，要抓住全面从严治党主体责任，对调查到的履职情况和收集到的信访情况做到不漏一件、不放一人，竭力实践和运用监督执纪“四种形态”，着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题，发挥全面从严治党的震慑警示效应，唤醒和激发党员干部的责任意识、担当精神。另一方面，要坚决执行党员干部责任追究制度，确保全面从严治党落到实处。针对违反政治纪律、组织纪律的行为，要综合运用约谈诫勉、通报批评、组织处理、纪律处分等方式，追究其主体责任与监督责任。加强党员干部对习近平总书记关于全面从严治党的重要论述尤其是党章和党内法规的学思践悟，避免党员领导干部违规违纪行为的发生，杜绝追责过程中“放空炮”“从轻发落”“法不责众”等形式主义行为，做到有令必行、有禁必止， 坚决维护制度规定的严肃性和彻底性。当然，追责问责并非目的，而是为了确保党员干部守住初心、尽职尽责。建立、健全和完善制度体系的目的是划出一

条任何党员干部都不能触碰的“制度红线”，赋予党员干部心中一把“为官戒尺”。

党内形式主义治理的机制分析

张玉芳

形式主义在党内长期存在，百年来中国共产党人通过多种方式防治各类形式主义，文山会海、高调门表态、表面应付等形式主义，得到了有效遏制，但更复杂化的形式主义变种在党内时有显露，尤其当前典型的“痕迹主义”“信息形式主义”“被动形式主义”等，它们不仅弱化了工作实绩、浪费了有限的资源、破坏了政治生态、损害了党的形象，而且充分反映出形式主义新变种已然对形式主义防范、整改措施产生了“抗药性”。形式主义整改措施的异化和偏用表明：形式主义具有顽固性和反复性，必须通过稳定的、长期的制度建设加以解决。

一、“以形式主义反对形式主义”的典型表现

“痕迹主义”“信息形式主义”“被动形式主义”等形式主义新变种是“以形式主义反对形式主义”的产物，它们是不断寻找形式主义防范机制突破口和漏洞中产生的新样态。因此，其表现形式更加隐蔽化、依存载体更加多元化、存在方式更加系统化，而形式主义的“优化升级”客观上增加了形式主义的识别难度、管控难度及治理成本。

（一）“痕迹主义”：对痕迹管理机制的严重异化

痕迹管理机制强调过程性管理的重要性，客观上痕迹管理机制避免了以往绩效考核只问结果、不问过程的缺点，使考核评价依据的内容更加具象，有章可循，便于操作。而“痕迹主义”却是对痕迹管理机制的严重异化，它对文字材料、视频影音等过程性素材过于看重和追求，颠倒了作为管理方法的手段与目的之间的辩证关系，导致工作内容虚化、工作重点偏移，在社会上形成了重“痕”不重“绩”的不良影响。当前，党政机关在督查、检查、考核工作时， 过分强调痕迹管理方法，一定程度上给予了部分领导干部重“痕”不重“绩” 的错误政绩观引导，助长了其投机倾向。因此，部分党性薄弱的领导干部在邀功或避责心理的驱使下，将工作重心放在痕迹留存上，“文山会海”“盒子党建”“材料政绩”“摆拍作秀”等过程性记录已然取代了实质性内容的中心地位；加之在各种横向竞优和纵向施压的双重压力传导下，推动“痕迹主义”更是走向极端精致化方向，使形式主义更加隐蔽，更加不易被识别。

（二）“信息形式主义”：对数字管理机制的过分偏用

“数字治理”是互联网信息技术与治理理论、治理实践相互融合而形成的新型治理模式，作为一种全球化趋势正在快速地向各国国家治理体系中渗透。借助云计算、物联网、大数据、人工智能等新兴信息技术全力推进党建数字化管理机制的健全，其初衷是以更加高效、便捷的现代信息技术为工具，在提升干部服务群众质量的同时提高其工作效率，助力国家治理体系和治理能力现代化。而“信息形式主义”违背了“技术赋能”“智能减负”的初衷，在数字管理机制运作过程中出现了过分打造互联网治理的面子工程、依靠技术平台“摆拍作秀”、信息平台功能碎片化肢解、各种手机APP微信工作群占用工作时间等背离数字治理信息资源互通互用、整合推进、快捷高效、无缝隙服务理念的现象，甚至部分低效、烦琐的程序操作还引起了公众的反感，实际上无益于工作的改进。因此，数字治理机制的滥用和偏用消解了信息技术在提升领导干部治理方式与治理能力方面的正面效应，同时拓宽了形式主义的依托载体蔓延空间， 使得形式主义更加复杂化、更加多元化，增加了形式主义的管控难度。

（三）“被动形式主义”：对全面从严治党机制的消极应对

党的十八大以来，在全面从严治党的纵深推进下，党的作风建设提高到了更高水平，党员领导干部在实现全面建成小康社会、完成脱贫攻坚、推进乡村振兴等工作中积极主动、求真务实、真抓实干。然而实际开展工作时，由于受到上级纵向施压和横向竞优的双重压力传导，避责心理逐渐取代实干创业的进取意识，不出事、不担责的象征性执行成为部分党员干部当前一种较为普遍的工作作风；深陷打卡、签到、手机定位等过程性管理约束已经成为当前党员干部较为普遍的日常状态。这种消极应对全面从严治党的“被动形式主义”，与主动邀功以获取政治资本的“主动形式主义”不同，它更多地隐藏在组织严密的“规则化”体系之下，因而涉及领域广泛，覆盖面广大，已然从目标确立、分类部署、操作执行、考核评定等方面呈现出体系化运行特征，以一种普遍现象渗透在工作的多个层级。形式主义体系化的运行方式使党员领导干部一方面被形式主义所累，另一方面又成为形式主义生产链条上的积极参与者，同时体系化的运行方式使形式主义更趋隐蔽化和普遍化，客观上增加了形式主义的治理难度。

二、形式主义久治不愈的制度性困境

形式主义作为一种历史性的、复杂性的存在，新形势下不断寻找制度漏洞寄生蔓延，从根本上来讲是相关制度的缺失为其提供了温床。制度性缺失主要

表现在两个方面，一方面是相关的管理制度缺乏和不完善造成的制度漏洞，另一方面是完善的制度没有得到有效的执行而造成的制度无效。形式主义久治不愈、频繁复发，既有相关制度漏洞的因素，也有制度无效执行的原因。

（一）干部学习管理机制的规范性不足

目前，干部学习管理还缺乏一套科学规范的教育管理、评价考核、激励约束、学用结合的统一有效的体制机制，致使形式主义产生的思想根源未被解决。

一是缺乏科学规范的教育管理机制。主要表现为分级分类培训的管理机制不到位，实施分级分类培训，是实现干部教育培训“按需施教”目标的前提， 但实践中由于缺乏对干部培训需求的深入分析，对干部存在的思想和工作问题认识不全面、对干部整体情况及具体情况了解不透彻、对干部工作及培训经历把握不充分、对干部岗位需求及个人特质的差异性认识不足，导致教育培训工作安排存在被动性、教育培训目标缺乏长远性，存在干部学习教育不分层次、不分对象，一锅煮的问题。培训管理制度的不科学、体系设计的不完善、具体运行的不规范，一定程度上导致干部学习培训的无序化和随意性，严重影响教育培训效果，而参与培训的同志一旦发现他们参与的培训并未充分考虑个体实际与差异，其学习的积极性和主动性就会受到打击，培训的权威性和有效性也会大打折扣，久而久之，就会引起教育管理机运行受阻的恶性循环。

二是缺乏科学有效的学习成效评估机制。在干部教育培训工作中，虽然制定了评估体系和指标量化体系，但在实践中由于缺乏可操作性，在实际工作中难以落实，直接导致了学习教育成效不被评估的现象，造成一些干部对教育培训只重过程，不看重结果。考评机制的不完善导致干部学习教育过程呈现娱乐化、形式化、表面化等倾向，导致干部初心使命教育大打折扣，不仅没有起到引导党员干部抵制形式主义的作用，反而成为形式主义流行的平台依托，失去了引导、形塑党员干部思维方法、工作作风、行为方式的重要功能意义。

三是缺乏科学健全的激励约束机制。干部学习管理过程中“管、训、学、用”相结合的科学激励约束机制尚未形成，“输入学习—激励约束—实践产出” 链条上，中端枢纽机制的缺失严重影响到初始端“输入学习”与终端“实践产出”的成效，造成“有的不认真学习党的理论和做好工作所需要的知识，学了也是应付场面，蜻蜓点水，浅尝辄止，不求甚解，无心也无力在实践中认真运用。”

（二）形式主义甄别机制的制度供给不足

通过深入研究一些形式主义陋习发现，长期以来形式主义得不到彻底清除的重要原因是对形式主义缺乏清晰、明确的制度规定，导致无直接适用的形式主义甄别机制，进而就会出现对形式主义人人喊打，就是难有真打；真想打时， 又不知道往哪里打的困境。

一是相关制度缺失造成的制度漏洞较大。在我国现有的法律体系中关于形式主义的相关规定较少，至今没有一套完整的形式主义识别法规体系。直到2018 年“形式主义”一词才被写入《中国共产党纪律处分条例》，但是这个规定将形式主义和官僚主义放在一起，只明确规定了以下三种类型的形式主义：贯彻党中央决策部署只表态不落实；热衷于搞舆论造势、浮在表面；单纯以会议贯彻会议、以文件落实文件，在实际工作中不见诸行动的；其他形式主义。虽然有一个“其他”的兜底条款，但现实中存在的很多形式主义问题并没有被明确列出。

二是相关文件通知尚未上升为制度条例，缺乏科学有效的执行参考。2018 年9月，中央纪委办公厅印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》，列举了当前较为突出的形式主义表现形式，该意见将形式主义和官僚主义放在一起；之后中共中央办公厅于2019年3月印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，2020年4月印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保障的通知》，两项通知罗列了严厉打击政绩观错位、文山会海反弹回潮、督查检查考核过多过频、过度留痕、干部不作为等形式主义表现。但上述文件、通知， 只是列举了形式主义的具体表现，在实践中缺乏执行的可操作性指引，导致形式主义识别滞后、防控不利。

（三）干部政绩考评机制的正向效应发挥不足

当前干部政绩考核方式单一、政绩认定周期较短、考核主体缺乏多元性， 致使干部绩效考评失去了过滤形式主义与激励政策执行的功能意义。一是政绩考核方式相对单一，过分依赖“数目字管理”。在传统政绩理念下，干部绩效考评多以招商引资、经济增长、财政收入等实实在在的经济指标来反映，但是现有的经济考核指标体系存在体系不完整、指标不科学、基础数据不准确等问题，加之缺乏盈利性检验和利润控制概念，即使是经济指标也很难用可靠、精确的指标衡量执行绩效，因此各种投机钻营、指标注水、数据造假现象常有发生。在现代化治理理念的指导下，“数目字管理”更是走上极端化，除了实在

的任务指标外，更是将发文开会的数量、打卡签到的次数、走访调研的频次等过程管理纳入考核体系内，考核手段的偏用倒逼领导干部采取策略性手段蒙蔽应对，推动形式主义走向精致化方向。

二是政绩检查认定周期较短，导致“政绩工程”泛滥。完整的执行绩效包括政策产出和政策影响两个部分，由于干部政绩检查认定的周期较短，在强调实证、科学的名义下，考核结果依据最后成果而定，因此绩效影响的考核在实践中被淡化，而短期的“政绩工程”“样板工程”成为领导干部应对频繁迎检的“最佳选择”。另外，由于考核缺乏综合性考量，完成较好的某一方面会被过分夸大，而“以点带面”的考评很容易产生片面的结果，加之干部本身就存在强烈的对评估研究的敌意和对于象征研究的偏好，因此，他们会极力寻求反映其执行适宜性的衡量标准，竭力展示对自己有利的证据。

三是考核主体缺乏多元性，现有考核主体自由裁量空间较大。在现有的绩效管理体制下，绩效考核缺乏多元主体的参与，尤其缺乏群众主体的参与，导致考核的指挥棒完全由考核主管部门掌控。考核主管部门对于具体的业务并不熟悉，加之参与绩效考核的人员素质参差不齐，看待问题存在不可避免的差异性，并不能依据实际科学合理地评价干部的政绩情况，很容易影响干部绩效评价的客观性、公正性；再者考核主体的自由裁量空间较大，很容易出现以权谋私、徇私舞弊的现象。

（四）形式主义惩处问责机制的严厉性不足

长期以来，由于形式主义很容易冠上“政治正确”“上级指示”等名目， 界定一直比较模糊，加之党政机关真正启动形式主义惩处时又缺乏完善的惩处问责机制，导致对于形式主义的问责惩处严厉性不够，结果难以起到警示效应。

一是党内法规中关于形式主义的惩处问责条例匮乏，缺乏有针对性的适用机制。纪律处分和法律处分中，对形式主义的处分条款非常少。《中国共产党纪律处分条例》第一百二十二条将形式主义和官僚主义放在一起规定了四种情形；《中国共产党党内监督条例》第三十三条对违反中央八项规定、作风建设中的不正之风做了相关规定，但未将形式主义单独列出；《中国共产党巡视工作条例》第十五条规定要对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风进行巡视查处。通过梳理上述相关的党内法规条款发现：其一，党内形式主义的问责机制缺乏；其二，党内形式主义的惩处认定不明确，只有“情节严重”和“一般情节”较为笼统的规定。另外从执纪执法的实际以及每年中央通报的违纪处

理来看，对形式主义作出惩处的很少，一个重要的原因就是法律和纪律依据不足，缺乏直接适用且有针对性的问责惩处机制。

二是“监督—问责—惩处”体系的衔接不畅通，出现监督不力、问责泛化、惩处不严的情况。党内监督、问责、惩处在实践中缺乏有效的衔接，呈现条块化管理，重复的工作在耗费资源的同时容易发生选择性执行。2014年后，监督、问责、惩处力度持续加大，但过度的关注引发了执行的简单化和泛化，尤其在问责方面，有的地方和单位的多数领导干部被问责，有的一个人甚至被多次问责；有的在缺乏有效调查的情况下直接依据片面的证据对干部予以撤职处分； 但绝大部分形式主义案例在缺乏有效的法律法规依据下，被当作一般性的违纪行为处理，通报批评是惯用的方式。而能够提供有益借鉴的纪委监委合署办公尚处于探索阶段，并未形成成熟的运行机制。

三、党内形式主义治理机制的优化路径

习近平总书记指出：“实现作风建设规范化、常态化、长效化，走出作风问题抓一抓就好、松一松就反弹的怪圈，从根本上说还是要靠科学有效的制度。” [3]治理党内形式主义要根据实际的变化和新的经验，加强党内法规制度建设， 强化纪律约束，增强制度效应，持续发挥制度在教育、规范、制约、惩戒中不可替代的作用。重点在干部思想预防、形式主义甄别研判、干部评价考核、形式主义惩处问责等方面根据实际制定适宜的制度机制。

（一）完善思想预防机制，筑牢克服形式主义的思想防线

“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。” [4]因此，防治形式主义必须从干部日常的思想教育抓起，通过强化初心使命教育、加强党内形式主义警示案例的宣传引导，筑牢筑实党员干部克服形式主义的思想防线。第一，强化党员干部的初心使命教育。理想信念是共产党人的本， 当前形式主义问题常抓不衰，不断有人沦为腐败分子，逐步走向犯罪的深渊， 说到底还是理想信念不坚定 没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病。”[5]因此，我们搞思想教育“既要坚持运用行之有效的传统方法，又要通过改革创新的方法，不断提高教育培训科学化水平” [6]；要结合落实制度规定来进行初心使命教育，抓住主要矛盾，不搞空对空， 坚持标本兼治的党内教育实践；要将力戒形式主义纳入不忘初心、牢记使命的制度，建立健全理论学习、检视问题、抓实整改的长效机制。第二，加强党内警示案例的宣传引导。案例警示教育旨在通过典型案例造成的严重后果强化领

导干部的法律敬畏。大力加强党内形式主义警示教育的优化建设，重点在完善形式主义警示教育内容结构、丰富教育载体、差别化运用方式方法、完善制度机制体系等方面发力，以科学化的实施策略形成警示效应长效化，避免警示教育“看客”心态，切实发挥好警示教育锤炼党员干部忠诚干净担当政治品格的正面效应。

（二）建立甄别研判机制，夯实根除形式主义的理论根基

客观上来讲，形式主义的新变种更加隐蔽、更加复杂，存在发现难、评估难、预防难、惩处难的痛点，往往在造成严重的后果时才会引起注意。因此， 为了克服形式主义的持续蔓延态势，必须通过完善干部作风监督机制、持续跟进党内形式主义问题研究来构建科学合理的形式主义甄别机制，夯实根除形式主义的理论根基。第一，以完善的干部作风监督机制过滤形式主义。在开展干部作风监督的过程中，要着力实现作风监督的具体化和常态化，克服监督“大而化之”“空对空”“一阵风”等问题。具体而言，要以形式主义监督的具体化克服其隐蔽性，实现政治要求与具体情节有机结合、多元主体共同参与的局面；要以常态化的形式主义监督克服其顽固性，既要在纵向时间维度上保持高压态势，又要在横向空间维度上做到全面覆盖，突出监督的频次和节点，力图通过具体化和常态化的监督形成震慑，过滤部分形式主义。第二，加强对形式主义的跟进研究，着力构建形式主义甄别体系。在实施监督过程中，一方面要通过大量的案例及时、准确把握形式主义新表现，科学研判形式主义发展态势； 另一方面对于有争议的特殊案例要重点把握、深入研究、精准刻画。力图通过案例研究法构建一套科学合理的形式主义甄别研判指标体系，实现形式主义识别的针对性和精准性，为治理当前棘手的形式主义问题以及科学预防党内其他形式主义提供有益借鉴。

（三）改革政绩评价机制，营造干部担当作为的政治生态

当前“痕迹主义”“政绩工程”的泛滥，充分映射出干部管理与政绩评价中存在的现实问题。因此，必须通过完善干部担当作为的激励机制、健全容错纠错机制，不断完善干部考核机制，以正确的用人导向激发干部干事创业热情， 营造“愿作为、能作为、善作为”的创业环境。第一，完善干部担当作为的激励机制。通过干部管理制度、干部学习培训制度等培养权利意识、责任意识； 通过完善权责匹配制度，给予广大善作为、能作为的领导干部支持与信任；通过稳定的利益预期机制为干部大胆创新探索撑腰鼓劲。第二，健全容错纠错机

制。容错纠错的落实必须公开化、程序化、责任化，通过不断完善岗位职责和问责制度体系，真正区分“真作为的试错”和“假作为的避责”，为敢做事、能做事的干部创造良好的制度环境，最大限度调动干部的积极性、主动性、创造性。第三，科学执行考核指标体系。考核过程中充分利用大数据信息共享平台多方位、多角度、多层面、多主体综合考评，形成多平台、多元主体共同参与的高效民主考评运行机制；在考核时间和节奏上，降低考核频率，严禁多头考核、层层考核，延长单次考核时长，落实主体责任，持续跟进绩效影响的评估考核，力图通过改革政绩考核机制，匡正选人用人的正确导向，营造干部担当作为的健康政治生态。

（四）完善惩处问责机制，铸造铲除形式主义的坚实利器

由于缺乏直接适用的形式主义惩处问责机制，党内关于形式主义的惩处问责一直存在严肃性不强的问题。从实践来看“监督—问责—惩处”体系的衔接不足、碎片化运行，直接导致监督不力、问责不严、惩处不当等负面影响。因此，必须通过健全惩处问责制度，推进党内法规的有效衔接，着力构建结构完善、运转协调、执行有力、权责明晰的形式主义惩处问责机制。第一，以问题为导向，健全形式主义惩处问责制度。习近平总书记强调：“问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。”[7]因此，必须要提高惩处问责机制的可操作性，精准审慎实施谈话函询和问责，规范实施问责的工作程序，及时纠正滥用问责、不当问责以及问责代替整改等问题。第二，提高惩处问责制的执行效率。在实际工作中，许多制度规定一到执行环节就会遇到人为因素干扰导致异化变形，对于形式主义惩处问责制来说也是如此。要提升问责制的执行力，就必须严明纪律，以严厉的惩处解决问题，以严肃的问责破除党内潜规则，营造积极健康的政治生态。第三，实现“监督—问责—惩处”的有效衔接，形成法律整体效应。通过完善多元主体全方位参与的监督机制发现问题，为科学有力的问责惩处提供证据保障；通过严厉的惩处问责促进监督机制过滤形式主义作用的发挥。

杜绝形式主义需完善监督机制

罗成友

形式主义、官僚主义是造成基层负担重的重要原因。近年来，党中央频出重拳，对形式主义、官僚主义进行了整治。

然而，这两种“顽疾”屡治不绝。在整治时，它们会收敛一些；在整治后， 它们往往又死灰复燃，变换一种形式，再度给基层增加负担。

事实上，形式主义、官僚主义既是作风问题，又是政治问题。一方面，它们严重影响党中央决策部署的贯彻落实成效，损害党中央的权威；另一方面， 它们增加基层负担，在群众中造成不良影响，破坏党和政府的形象。

形式主义、官僚主义为何屡治不绝？

原因是多方面的，但缺乏完善的监督机制，特别是缺乏基层对上级部门的监督机制，是一个重要原因。

什么是形式主义、官僚主义，基层最清楚；怎样把事干好干实，基层最有体会。缺了基层对上级部门的监督反馈，这个监督机制是不完善的。

据媒体报道，某省纪委监委通过在基层建立监测点的方式，让基层与省级监督部门搭建起了沟通的“直通车”，收到良好效果。具体来说，就是在县（市、区）直单位、乡镇、企业、工业园区等设立监测点，由监测点监督上级部门形式主义、官僚主义的问题。每月报送相关问题时，必须“见人见事、不穿靴戴帽”。

数据平台重复建设、考核检查过于频繁、文山会海依旧存在 在短短时间里，这些监测点向省纪委监委上报了多个单位的形式主义、官僚主义问题。对监测点反映的情况，省纪委监委立即进行了查实、解决。例如，有一监测点上报一省直部门“文件多、材料多、会议多”，2020年下发文件达200余份，要求基层每月上报材料10多篇的问题，省纪委监委对情况核实后，立即督促这一部门进行整改。基层是形式主义、官僚主义的最直接受害者。整治形式主义、官僚主义，让基层干部卸下无谓的负担，才能使基层工作更加高效、干部作风更加务实，才能让基层干部把更多精力用到为群众办实事、开展基层社会治理和发展当地经济上，从而使老百姓更有获得感、幸福感、安全感。

用制度来整治、杜绝形式主义和官僚主义十分重要，而完善有效的监督机制，离不开基层这一环。建立有基层参与，特别是从基层直通上级监督部门的

监督机制尤为重要。这种机制既能发挥基层的监督职能，又能有效地管住相关部门的“嘴”和“手”，激发上级部门为基层服务的积极性。

对基层新的形式主义要露头就打

张近山

随着基层减负的持续推进，许多基层干部反映，原来繁多而无意义的会议等内容有所减少。不过在少数地方，形式主义“按下葫芦浮起瓢”，一些新增工作内容又出现不同程度的形式主义苗头，挫伤了这些地方基层干部干事创业的热情和积极性。

下载APP、关注公众号，每天登录答题刷积分；拍照成为“第一要务”，照片甚至有规格和数量的要求；手机里和工作相关的微信群有几十个，每天不得不花费大量时间和精力应对；耗时费力地运营公众号，发布内容阅读量不高， 但周末还得点赞评论转发，截图发到单位群 这些形式主义的表现，光罗列出来就颇费一番功夫。如果时间被它们占据，基层干部哪有时间来完成主责主业？怎么可能有充足的精力来抓落实？

反对形式主义，既要彻底清除旧的形式主义，也要坚决防止新的形式主义。在少数地区，一些“创新”举措因为脱离实际而受到诟病，有人便搬出“制度创新”的说辞作为挡箭牌。能够解决实际问题的创新举措自然会得到群众和基层干部的欢迎，但如果只是停留在汇报材料上的“创新”，只会导致新的形式主义。不解决实际问题、光围着形式打转，形式主义不论新旧，从结果来看都是花拳绣腿、徒有其表，究其实质都是脱离实际、远离实践。能否解决一个个具体问题，能否给群众带来切实利益，防止基层创新蜕变为新的形式主义，必须把握好这些标尺。

形式主义非一日之弊，从根子上减轻基层负担也非一日之功。一些地方形式主义屡禁不止、屡治不息，背后是作风问题在作祟，根源是政绩观出现了偏差。如果评价衡量干部不看完成本职工作的质量而看留存照片的数量、新闻的点赞量，不看老百姓的打分而看APP的积分，错误的导向必然影响基层干部干事创业的积极性、主动性、创造性。用好考核“指挥棒”，树立正确的政绩观， 从实处着眼、用实干考量、用实绩说话，才能铲除形式主义生根接枝的“土壤”， 才能让形式主义问题得到及时整治。

形式主义、官僚主义是我们党的大敌、人民的大敌。作风建设永远在路上， 纠治基层出现的种种形式主义苗头也需常抓不懈。特别是对基层感受最直观、反映最强烈的问题，要坚持换位思考，多体谅基层同志的所忧所难、所愿所盼，

“多办一些雪中送炭的事情”。同时，发扬斗争精神，拿出“钉钉子”的韧劲， 紧盯形式主义老问题和新表现，扭住不放、露头就打，标本兼治、源头治理， 就能形成加强作风建设、为基层减负的长效机制。

对形式主义、官僚主义的制度治理

张学博

2021年是实施“十四五”规划、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是建党100周年。中国共产党从诞生之日起，就是为了推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山而奋斗，因而中国共产党从诞生之日起就是要与官僚主义进行斗争的。形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。当前形式主义、官僚主义依然突出，而且出现了新的表现形式。要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务，大力弘扬真抓实干的作风，推进工作要实打实、硬碰硬， 解决问题要雷厉风行、见底见效，面对难题要敢抓敢管、敢于担责。习近平在十九届中央纪委五次全会上再次强调，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治。踏上新征程，要更加深刻认识形式主义、官僚主义的危害， 从讲政治的高度深化整治顽瘴痼疾，让求真务实、清正廉洁的新风正气不断充盈，确保“十四五”时期的目标任务落实到位。对百年来党的经典文献中关于形式主义、官僚主义相关论述进行梳理，并对其制度原因进行分析，对当前和未来的工作显得十分必要。

一、中国共产党关于“形式主义、官僚主义”的历史考察

——基于党内权威文献的研究对中央文献出版社出版的《建党以来重要文献选编》以及《建国以来重要文献选编》等相关内容进行全面梳理，发现对“形式主义、官僚主义”的论述可以分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期、新时代中国特色社会主义四个阶段。

（一）新民主主义革命时期（1919-1949）

在新民主主义革命时期，官僚主义的主要表现形式就是脱离革命运动的实际，脱离人民群众的队伍，在行动与思想两个层面背离党群一心的宗旨。[2]比如毛泽东在1933年根据地的报告《必须注意经济工作》中提出：“官僚主义的领导方式，是任何革命工作不应有的，经济建设工作同样不得官僚主义。官僚主义的表现，一种是不理不睬或敷衍塞责的怠工现象。另一种是命令主义，而不是说服群众。”[3]在毛泽东看来，官僚主义是“极坏的家伙”[4]，官僚主义就是群众路线的反面教材，即脱离群众的集中表现。任弼时在1943年中共中

央西北局高级干部会议作的《领导方法和领导作风》的报告中指出，党所决定的正确政策在有些地方不能得到贯彻，一个很重要的原因是官僚主义倾向在作怪。官僚主义表现为制定工作计划之前没有经过详细的调研研究，凭着自己脑子想当然而制定计划。其次是对上级的指示并不作认真的研究。其三是不向群众作说服教育，反而摊牌强迫。其四是有了计划并不认真执行，形成一种文牍主义、形式主义。[5]任弼时不仅论述了官僚主义的四种表现，而且论述了官僚主义和形式主义的关系，即形式主义的原因就在于官僚主义。

（二）社会主义革命和建设时期（1949-1978）

这一时期，中国共产党人更加注重防止党员脱离群众，并在工作中采取各种措施解决官僚主义的不良作风。比如：1951年《中共中央关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》将对贪污浪费现象事前毫无察觉、事后又不厉行惩治者，称为严重的官僚主义分子。[6]毛泽东在1957 年《正确处理人民内部矛盾的问题》和《中共中央关于传达全国宣传工作会议的指示》中都提到了官僚主义，将其认为是一种脱离群众的作风和思想。[7]刘少奇在1958年《中国共产党中央委员会向第八届全国代表大会第二次会议的工作报告》中将官僚主义主要解释为工作中的命令主义作风。[8]邓小平在1957年

《共产党要接受监督》中将官僚主义界定为“不接受监督，采取命令主义的工作作风”，因而要克服官僚主义的倾向就必须接受群众监督。

又比如：周恩来在1963年的《反对官僚主义》中将官僚主义界定为领导机关最容易犯的一种政治病症。同时他还列举了官僚主义的典型的二十种形式： “高高在上，孤陋寡闻；狂妄自大，骄傲自满；无头脑迷失方向的事务主义； 官气熏天唯我独尊 文牍主义，形式主义；革命意志衰退，生活蜕化；助长歪风邪气，纵容坏人坏事。”此文中特别强调，中国长期是封建社会，一百年来又是半封建半殖民地社会，官僚主义更深有深远影响。

（三）改革开放和社会主义现代化建设时期（1978-2012）

1983年，中国共产党开展了“统一思想，整顿作风，加强纪律，纯洁组织” 的整顿活动，在促进经济发展的紧要关头，党员干部搞好自身的作风，净化党内纪律，为改革开放的精彩历程，增添了功不可没的亮点。[11]邓小平在1986 年《关于政治体制改革问题》中提出：“进行体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”

江泽民在2000年《关于改进党的作风》中对形式主义、官僚主义进行了明

确分梳。官僚主义其“要害是脱离群众、做官当老爷”；形式主义的要害是“只图虚名、不务实效”。关于如何看待“形式”和“形式主义”的关系，他指出： “我们做工作，需要有一定的形式，没有形式，内容也表现不出来，但不能搞形式主义。”

（四）新时代习近平对形式主义、官僚主义的重要论述（2012-至今）

习近平在2013年在河北调研时的讲话中指出：“官僚主义的实质是封建残余思想作崇，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上， 脱离群众，脱离实际。”[14]习近平既对官僚主义形式主义下了定义，也列举了其多种表现形式，他指出：“在形式主义方面，主要是知行不一、不求实效， 文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假。在官僚主义方面，主要是脱离实际、脱离群众，高高在上、漠视现实，唯我独尊、自我膨胀。”

习近平针对官僚主义作风的剖析，直指其中的要害，即为人民服务意识淡薄，不忘初心的使命缺失，享乐主义扭曲思潮横行，从原则上背离了中国共产党人的宗旨和目标。

如果归纳从毛泽东到习近平对于官僚主义的论断，可以将官僚主义界定为根源于封建社会和官本位的一种脱离群众的思想和工作作风。其大致分类可以归纳为四种：脱离客观实际的主观主义；对上敷衍塞责的自由主义；对群众颐指气使的命令主义；言行不一的形式主义。其具体的表现形式多样化，既有周恩来总结的20种形式，也有在信息时代出现的不断涌现的“表格主义”“痕迹主义”“层层加码”“滥用军令状”“一票否决”“文山会海”等新形式。简而言之，形式主义、官僚主义就是一种与党的优秀传统“从群众中来，到群众中去”的群众路线背道而驰的思想和工作作风。

二、形式主义、官僚主义的制度原因分析

作风建设永远在路上。要把力戒形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重要任务，不仅要从思想上作风上而且要从制度上坚决反对形式主义、官僚主义。前文对形式主义及官僚主义的内涵进行了历史分析，并根据党内经典文献中的表述对其进行了界定，也对其表现形式予以了描述。把握形式主义、官僚主义的内涵和表现是前提，更重要的在于研究形式主义、官僚主义背后的制度原因。

周恩来曾经论述了中国长期的封建社会对形式主义、官僚主义滋生之深厚文化影响。马克思主义政党的性质以及半殖民地半封建的社会现实决定了中国

共产党人从一开始就立志于振兴中华和为中华民族谋幸福的初心。所以，中国共产党除了人民的利益之外没有任何自身的利益，中国共产党人的百年历史也内含了同形式主义、官僚主义的斗争。以下部分就力图从几个方面予以剖析， 力图管中窥豹，并为问题的解决提供参考。

第一，形式主义、官僚主义的一个重要原因是干部监督机制不完善。权力一旦脱离监管就容易会成为“脱缰的的野马”，从而成为滋生形式主义官僚主义的温床。自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以更大决心、更强力度、更实举措持之以恒解决困扰基层的形式主义、官僚主义问题，建立健全党内监督法规制度体系，始终保持惩治作风问题的高压态势，在整治作风方面取得瞩目成就。同时，作风问题的解决需要常抓常管，不同时期也会有不同表现，就干部监督机制来看仍存在如下问题：一是转型时期出现的制度真空、制度要素不匹配造成权力监管失位。二是对于“一把手”的监督仍然面临诸多挑战，党内监督同制度内的其它形式监督难以形成合力，监督的效果有限。三是一段时间里专责机关监管机制未理顺，致使腐败现象在一定程度上迅速蔓延并侵蚀党的肌体。

第二，现行的干部评价体制不够科学完善。在传统绩效管理体制下绩效考核主体过于单一，仅由上级组织部门对干部政绩进行考核，然而组织部门对具体业务工作并不熟悉，不能科学合理地评价干部的政绩情况，难以对干部政绩进行科学的定量评价。[18]现行的干部评价机制侧重于经济增长、财政收入、招商引资等量化指标，尽管近年在安全生产、环保问题等方面越来越重视，但仍然没有改变通过政绩亮点来考核干部的思路。干部需要出政绩，而干部的选拔存在一定的年龄天花板，这使得干部急于在短时期内拿出形式上好看的政绩来追求在晋升锦标赛中脱颖而出。这些问题成为了干部容易追求形式主义、官僚主义的内在原因。

第三，形式主义和官僚主义产生的另外一个重要原因就是技术应用和制度配套不够，部门壁垒多，信息壁垒较多。在传统的中国社会治理中，行政效率低下的一个重要原因就是技术水平较低，使得公文运转速度慢，信息传递速度慢，严重影响了决策效率。随着信息技术的高速发展，将大数据技术运用到党政工作中来，目前已经极大提高了党政工作效率。典型的案例就是政府信息公开。政府将政府的一般信息（除了有保密必要的之外）均上传到互联网上，老百姓可以通过手机或者电脑轻松获取与自己相关或者自己关心的政府信息。发

源于浙江的“最多跑一次”改革其基础就在于他们设计了一套强大的信息系统， 使得老百姓提前把所有需要提交的信息均通过网络提交，最后在现场一次办理即可。另一个案例就是精准脱贫工作。今天的技术手段已经可以使中央政府将相关的补助直接发放到贫困群众个人卡中，这就极大减少了传递成本和寻租空间。从片区扶贫到以县村户为单位的精准脱贫，一个重要条件就是信息技术的飞速发展。再比如，各个地方出现类部门大联动计划，正式运用了大数据技术， 将城市整合为“网格员—网格长—街道—区县”四级网络，通过网格员来及时把基层群众遇到的问题反馈到区县神经中枢，再通过神经中枢向相关部门发出解决指令，随后还要跟踪督导，形成了一整套社会治理网络，较好的解决了基层社会治理信息不对称的问题。

但是信息技术的提高并没有解决所有的问题，甚至也滋生了一些新的形式主义问题，比如不断要求下级和贫困户填写表格的“表格主义”“痕迹主义” 等。同时，每个单位都开发自己的信息平台，不仅耗费了大量的财政成本，而且部门地域之间无法信息共享，产生了新的形式主义问题。比如公安有自己的信息系统，税务部门有自己的信息系统，海关也有自己的信息系统，但是这些系统很大程度上不能相互共享。再比如，各地民政机关的信息不通，导致有的人在不同地方分别登记结婚的情况出现。这表明单纯技术的提高仍然不足以彻底解决形式主义、官僚主义问题。如果没有法律制度上的配套，技术水平的提高可能解决一些问题的同时又产生一些新问题。在技术革命的今天，如何完善我们的配套法律制度是检验我们国家治理能力的经验交流。

三、制度治理是治理形式主义和官僚主义的根本路径

当前形式主义和官僚主义的形式多样，集中表现为会议多、文件多、表格多、考核多、督查多、痕迹多、责任状等等多种形式。作风问题具有反复性和顽固性，不可能一蹴而就、毕其功于一役，更不能一阵风、刮一下就停，必须经常抓、长期抓，在改进作风上立新规、动真格、求实效、防反弹。当前形式主义和官僚主义的集中表现归纳起来就是不作为和乱作为。毛泽东在最早论述官僚主义时就指出，官僚主义表现为两种：一种是高高在上，对群众的事情冷漠推诿；另一种就表现为工作方式上的命令主义。前一种就是不作为，后一种就是乱作为。不作为在当前的主要表现就是通过文件、会议、表格、责任状等形式主义将问题踢给下级或者同级，进行甩锅。乱作为的主要表现就是通过大量频繁的考核、督查、痕迹来体现自身的政绩，其结果是不仅没有真正为人民

群众带来实际的服务，反而让人民群众和基层干部忙于各种痕迹和事务，苦不堪言。运动式治理可以治标，扼杀住一时的风气，但要根本上解决形式主义和官僚主义问题，单纯的运动式治理仍显得力不从心。只有依靠制度，包括党内法规、考评机制、权力清单、配套法规等各种制度，才能从根本上解决形式主义和官僚主义。

第一，通过完善党内法规建立党内监督与群众监督相结合的权力监督体系。列宁认为，未来的无产阶级国家政权不再是官僚政府，而是像巴黎公社那样的实干政府。具体包括取消官僚特权、公职人员领取相当的薪金、选民可以随时撤换政府官员。[19]形式主义的根源在于官僚主义，而官僚主义的背后是其赖以生存的官员特权。让官员摆脱做官老爷的心态，要从制度上加强对权力的监督，这样形式主义和官僚主义就失去了存在的土壤。延安时期，党的干部队伍官僚主义作风治理得较好，一个重要的基础就是大力整顿作风，严明法纪。只有加强监督，让党员干部保持艰苦奋斗和谦虚谨慎的作风，才可能真正消除形式主义和官僚主义。

毛泽东在延安窑洞与黄炎培先生窑洞对话时提出了解决王朝周期律的办法，就是强调要通过人民群众监督政府来解决王朝周期律问题。从百年党史也可以看出，凡是党的作风建设搞得好的时候，干群关系就非常紧密，革命建设就会蓬勃发展，反之则会遭到挫折。这符合马克思主义的唯物主义历史观。我们的党的力量之源在于群众。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在党的以往经验基础上，进一步发展了权力监督制度，即通过严格的党内监督制度和有效群众监督制度相结合的监督体制，自上而下与自下而上相结合来克服形式主义和官僚主义，已经取得了明显成效。根除官僚主义土壤要充分发挥民主集中制的民主作用，让广大群众能够有效监督党员干部，让普通党员干部能够有效监督领导干部，真正树立能者上庸者下、干事者上庸碌者下的用人导向，从根本上建立根除官僚主义土壤的制度机制。

第二是不断完善干部的评价考核机制，形成科学合理的考评制度。习近平强调，要建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用；使那些做表面文章、搞劳民伤财“形象工程”的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处。[20]2019年中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，这是贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的

组织路线的最新成果，是做好新形势下干部考核工作的基本遵循，是激励广大干部担当作为、干事创业的制度保证。在新的考核评价标准下，首先要突出政治标准。无论是考核内容的确定、考核指标的设置，还是干部表现的评判、考核结果的运用，都必须旗帜鲜明把政治标准放在首位，确保各级党政领导班子和领导干部在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。其次是注重工作实绩，突出考准考实。细化考核内容，增强考核的针对性，根据不同考核对象合理设置可衡量、可比较、能定责、可追责的考核指标；改进方法手段，经常性、近距离、有原则接触干部， 多渠道、多层次、多侧面了解干部，以事察人，知事识人，防止从抽象到抽象、凭感觉下结论；形成明确的考核结果，把真干假干、干多干少、干好干坏辨别出来，区分出优良中差，全面准确反映考核对象情况。

第三，建立党内权力清单制度。习近平指出：“执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”[21]要仿效政府的权力清单，党的各级组织和部门也应该建立一个公开透明的权力清单。有了权力清单，才能更好解决不作为和乱作为的问题。权力和责任是对应的。凡是在权力清单内的内容，官员就应该作为，否则就是不作为。凡是不在权力清单内的内容，官员原则上不应该干涉，否则就是乱作为。比如各级政府的会议、文件、接待、表格、责任等应该有一定的标准和制度。标准和制度就是一面镜子，可以看出具体的部门和干部是否存在形式主义和官僚主义的问题。

第四，要制定合理的法律法规制度体系，打破部门信息壁垒，建立信息共享机制。自十八大以来，中央已经制定修订了二百余部党内法规，逐渐形成了严密的党内法规体系。无规可依的问题基本得到解决，现在的问题主要是依规治党，强化制度的执行力。这里面有两个方面的内容值得注意。一方面是严格执行党内法规以及法律制度规则，从而防微杜渐，将干部的问题还没有达到违反国家法律时就及时通过党内法规予以约束。另一方面则要防止一刀切现象在基层发生。比如，基层减负问题，不断出现减负——新负——再减负——再反弹的现象。在基层政府那里，一件件具体的工作内容变成了一本本详细的台账， 工作内容不再是思考具体事务怎么办，而是思考台账如何编写，如何应付上级的检查。又比如，各级政府和部门均试图通过大数据来提高效率，提高服务水平。可是由于条块之间的信息壁垒，街道社区、公安、海关等各自需要分别构

筑自己的信息系统，耗费巨大的人力物力，却无法信息共享，具体到基层执行人员手中，工作负担不仅没有因为数字化而减轻，反而负担越来越重。有必要通过进一步修订《政府信息公开条例》，建立部门之间的信息共享平台，就可以减少信息的重复采集，控制财政成本，提高行政效率。

总之，要有效的治理形式主义、官僚主义，我们必须深入研究从毛泽东到习近平对于“形式主义、官僚主义”的重要论述，坚持作风建设，建立党的权力清单机制，不断完善权力监督体系和相关配套法律规则体系，修订《政府信息公开条例》，建立信息共享机制，打破信息壁垒。这样才能从根本上实现良法善治，从源头上消除形式主义和官僚主义的土壤。

多重压力下基层政府形式主义的生成逻辑及其治理之道

南京财经大学 詹国辉

一、“形式主义”治理缘何重要

很长一段时期以来，长存于基层治理场域空间的“形式主义”命题一直是学术界与实务界以及媒体行业的关注共识点，可见其对基层治理现代化的影响甚深，极大地影响了中央政策与方针在地化实践效果。为此，党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央高度重视领导干部的作风建设。特别是在党的十九大之后，习近平总书记进一步作出重要批示，要加强“四风”纠正，决不能让“四风”问题止步，亲自指挥各省份，要求各地区各部门要提出并实施相对应的过硬措施，以期最大程度地力戒基层“形式主义”问题。随后在2018年， 中央纪委办公厅印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》。2019年，中共中央办公厅进一步出台了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。由此可见，中共中央是将2019年确定为“基层减负年”，旨在能够最大程度地解决长期困扰基层政府的“形式主义”问题。

近年来，党和政府一直强调基层减负和“四风问题”整改，其中形式主义是四风之首，且形式主义问题在基层泛滥成灾。基层政府的形式主义泛滥的现实情况，以及在现实政策执行中镇政府作为终端执行者，其重要性不言而喻， 二者的结合带来的危害是极大的。基层政府是政策的最终执行者，上接政府， 下接群众，承担政策执行的最后一步，亦是反馈政策落实的第一步。［1－2］ 从实践调研中发现，多重压力和任务等情况下，基层政府为了完成指标，只能造材料，文山会海、过多的检查亦占用了基层工作人员的大部分时间，基层政府及其工作人员长期陷入“一直做材料”的怪圈之中，进一步导致了其无法“下基层、做调研、干实事”。诚如基层政府工作人员话语中的“一天接待几个部门检查，有的考评成了走过场；很多考核只看痕迹，一检查就翻材料；动不动就‘一票否决’，动辄就要签‘责任状’”。事实上，正是因为镇政府是中国行政体制中最重要的一环，如若基层政府的形式主义问题长期处于泛滥之势， 不仅仅会影响到中央精神方针以及地方政策在地化执行质量，最终可能会影响到村庄民众的幸福感。［3］同时，这也会破坏基层的干群关系，进一步可能造成基层社会风气败坏、基层党员干部队伍大面积腐化、乡民获得感流失等负面

效应。

基于上述理论与现实背景，对于当下中国基层形式主义的现实命题的研究已然刻不容缓。那么问题来了：基层形式主义的诱因有哪些？压力型体制与基层形式主义有何关联？如何阐述镇政府的形式主义泛滥现象背后的逻辑？事实上，只有将这些问题一一厘清，才能推进中国基层治理能力和治理体系的现代化。

二、研究设计

（一）研究方法

一般来说，质性研究方法的分析过程包含如下环节：“首先要确定清楚其研究现象，进而陈述其研究目的、提出问题、构建概念框架、选择研究方法（样本抽样、案例选取、收集材料、材料分析）、做结论、抽离并凝练出理论、检验研究的信度与效度、讨论其研究的推广度和局限性等等”。［4］当然需要言明的是，上述环节在实践过程中并非是孤立的，而是按前后顺序依次进行的。由此认为，质性研究本质上是一种不断“演化、渐进”的方法，其特征更是表现为“渗透、循环反复”之图景。

本文选择笔者所在村镇进行实地调研。通过本人所在镇政府及其村委员的资源，将之选定为调研地点，进行了两周的实地调研，了解关于基层形式主义的相关情况。在形式主义的传播范围内，去获取传播媒介和受传者之间的关系和影响，获取第一手资料。在此基础上，结合所可得的二手资料，完善本研究的资料体系。

事实上，基层政府及其工作人员自身比较敏感，且又是一个不易接触到的群体。或者说，对象的个体身份具备“隐藏性”之特征。为此，本文所涉及的调查数据和资料的获得，是建立在进驻到笔者所在镇政府和村委会之中，以实现对研究对象实地调查的目的。针对研究对象———“镇干部及村民”，本研究采用半结构式访谈法。镇政府的干部是政策传递的终端，亦是政策的执行者， 更是和人民群众唯一直接对接的人群，村民则是政策的直接作用对象，二者的特殊身份所产生的干部关系和干群关系，亦是值得研究的。本次研究主要是建立访谈资料基础之上，重点内容集中在基层形式主义如何形成及其危害。在此基础上，可以获得很多有关基层治理中的形式主义问题的思考。

（二）调研资料

1. 调研地点的选择

本文的调研点是Ｘ镇，地处四川省Ｇ县东北部，面积64．15平方千米，辖区内有9个行政村，70个社，5547户；面积64．15平方千米，现有耕地面积21885 亩，林地21383亩；总人口26821人，全镇有基层党支部12个，其中农村党支部9 个，全镇共有党员485人。

Ｘ镇作为Ｇ县面积最小亦是成立最晚的镇，2017年撤乡设镇。作为一个农业镇，轻重工业极度缺乏，以种植水稻、玉米、烤烟和养殖业、制酒业和发展镇村旅游业为主发展经济。2020年Ｘ镇的国民生产总值约为9000多万人民币， 人均可支配收入近3．4万元。

Ｘ镇政府行政机关内设机构6个，即党政办、财政所、社事办、经发办、行政综合执法办、景区办；事业单位4个，即村镇建设中心、扶贫开发中心、社事服务中心、农技中心。机关行政编制40名、机关工勤3名，全额事业编制33名。2021年，Ｘ镇政府在精准扶贫政策下实现脱贫，大力发展红色旅游业和镇村旅游业，其猕猴桃产业登上央视新闻，被评为“模范镇”。

2. 调研资料的获取

调研过程中，对Ｘ镇许多基层干部，大多采用问卷调查法，对一部分领导干部进行了访谈，还与多位村民进行一对一调研访谈。基于实地调研，更全面地了解了Ｘ镇的政府情况和存在的形式主义问题，也收集了许多一手资料。此外，通过Ｘ镇相关政府网站，也查阅了许多资料。实地调研所获得的一手资料和文献搜集得来的二手资料对于本研究的论证提供了客观的资料。

三、基层政府实际运作中形式主义的现实样态

来自于Ｘ镇的调查本部分主要是通过对Ｘ镇的副镇长和数位工作人员，尤其本人所在村委会干部的访谈后，从笔者的调研和访谈后发现，即使在Ｘ镇作为川东北基层治理的模范镇，形式主义问题仍然存在，其在基层治理中的普遍之势可见一斑。

（一）政策上传下达中的“文山会海”

传达作为一个动词，本应为“传告，使知道”之意。但是，在基层治理实践中，上级文件精神的传达往往会因压力型体制重塑为下一级政府对上一级政府的精神（文件政策）的执行，换而言之，异化为对完成上级政府政治任务的一种手段。

从实践调研发现，文件（政策）精神的传达更多时候承载的是“开会、转发文件、通知”等实际行动。这一系列的传达路径反而为形式主义提供了滋生

的土壤，镇政府则变成了传达的对象。诚如“上面千根线，下面一根针”恰恰可以刻画这一现实图景。作为政府层级中的最后一级，所有传达的东西汇总集中到镇政府，由其执行。Ｘ镇作为压力型体制中的末级接收端，形式主义问题仍然不可避免。在现实的政治体系中，上级政府将政策传达给Ｘ镇政府分为线上传达与线下传达两种路径。传统模式为开会，主要传达上级的政策意见和精神，但是这一过程就会引发“文山会海”。通过文件形式层层向下转发、通知逐级下达，用文件落实文件、以会议贯彻会议现象比较严重。

“就像森林防火，每年都是县里开一次会，镇里开一次会，到村里还要开一次。其实这种政策每年都有，大差不差。参加一个会，村里的还好，比较近， 要是去镇里、去县里，一天估计都在路上了。”Ｘ镇某村长说。会议太多，不仅消耗基层干部的精力，亦助长了形式主义。如表1所示，Ｘ镇长在三月上旬的会议安排都是满满的，“光我们都几乎每天开会，一天不止一个，别说下面了。”

Ｘ镇长如是说。

对于我们来说，还没有选择，不是哪个会你想不参加就不参加的，有时候还要代替领导去开会，一旦缺席，就会说你态度不端正，到时候考核可就不那么顺利了。”Ｘ镇某村村长表达了他的无奈，“天天开会，压根没有时间下镇走访，经常都是开完会后，饭都不吃，就一个个回村民的电话，回家路上顺路才能去他们家里看看，很多时候忙到半夜两三点。”Ｘ镇某驻村书记说道。

2019年，提出基层减负之后，为减少不必要的会，采用电子化手段，比如微信群来沟通。新兴的模式则为线上传达，通过使用互联网沟通工具，如微信、ＱＱ、腾讯会议等软件ＡＰＰ向Ｘ镇传达政策。Ｘ镇某村长加了35个工作群， “市里的、县里的、镇里的、村里的，看都看不过来。每天都要时刻注意哪个群又发什么消息了，害怕错过大事，但是很多时候消息太多，根本刷不过来， 还得一条条翻，看看哪些是和自己的工作有关的，看消息都看得头疼。”这一过程中则会导致传达网上工具的滥用，将之变成上级政策执行的“留痕工具”， 引发形式主义。

基层政府的日常工作变成了政策的上传下达，而本应下镇走访的时间都在文山会海中度过。过多的政策需要执行，而“文山会海”占用了时间，久而久之，就引发了形式主义。

（二）政策执行中的“留痕管理”

政策执行是政策全过程中最重要的一环，在压力型体制中也是如此。基层

政府作为压力型体制末级，也是政策执行的主体，Ｘ镇政府每年要承担上级政府下派的众多政策任务，这个过程也会滋生许多形式主义问题。

“去年要求表彰项目，压根没有做过，就参照以前年度表彰项目伪造2份文件，并虚构了9个表彰项目。还有很多让走访村子，哪有空走访，都是把资料发下去，随便填了收上来的。因为这事还被降职了，可是我们就是想做也做不了啊！”Ｘ镇某位被降职的干部说道。

镇政府不可能完成上级的所有任务，所以会选择其中短时间可以看见回报和产生效益的一些任务倾斜投入资源与精力，而一些时间久、见效慢的任务则会敷衍或者不做。但为了规避检查，会采用“留痕”的方式去“完成任务。”

“之前说要建多少个老年活动中心，建是建了不少，可是就一个坝子，什么设备都没有，压根没人去，我们还是愿意在家打打牌。”“还有垃圾站，就修了几个倒垃圾的地方，大家倒垃圾都倒在门口，也没人烧，就一个人管，十几个垃圾站，他怎么管得过来？也就是做的时候拍拍照，领导检查就给照片， 表示自己完成任务了。”Ｘ镇一些村民说道。

然而，哪怕政策任务实际上没有完成，但是一定要有“留痕”，形式上完成了，检查自然也可以过了。因此，现实中，很多政府工作变成了“留痕管理”， 无论什么任务，只要有照片、有表格，任务就算完成了，如果没有，就算没有完成。这种本末倒置的任务执行方式显而易见沦为基层形式主义。

（三）上级检查与下级迎检的频繁化

政府的内在控制要求上级政府负有对下级政府监督和考核的职责，这是压力型体制的重要控制手段。在此意义之上，上级政府对下级政府的工作拥有“一票否决权”，这更加激发了形式主义的滋生。不仅如此，在Ｘ镇调研中发现， 检查评比的上游，也就是上级检查也是形式主义的温床。在信息不对称的前提下，其检查的过程中也会产生各种各样的形式主义问题。其中最主要的问题就是上级政府对Ｘ镇政府的检查的形式化和Ｘ镇政府的迎检的形式化。

“每次检查都是我们备好资料，一摞摞放在办公室，领导过来翻一翻，然后拍张合照，然后安排到几个村干部的亲戚家走访、拍照，最后开个会，流程级别就走完了，检查完了，加一下联系方式，后期需要什么资料再补齐。”Ｘ 镇某村长说。“不是我们不想好好搞，实在是上级要考核，他们时间也不多， 之前老老实实带他们看过，结果最后我们村评比最后一名，脸上无光啊！每次的资料也不好弄，村里干部就这么几个，每个部门检查都要一堆资料，时间全

放在做资料上了。走访也是，要安排好，体现出我们工作做到位了，不然会影响考核成绩。因此，现在基本大家都会这么迎检的，他们检查的也清楚。”

笔者访问了一名大学生村官，他说自己长时间的全部工作就是填表，“都快把人填疯掉了”。本应驻村在村委会的大学生村官，实质上被留滞到镇政府之中，更多时候只是扮演着上传下达的“中介”者。还有镇干部反映，每年要接受的检查大大小小不下一百次，还有暗访，每次一查，不合格就是通报、扣分，很多时候为了考察合格，不得不作假。

上级检查和下级迎检就是你想要标准答案，我给你看样板模范，做好痕迹管理，亦查不出错来。频繁的迎检迎评让基层政府都琢磨出了检查的标准答案， 也体现了形式主义，不仅让检查变得多此一举，还让基层政府“有苦难言”。

（四）政治学习与培训的过度化

在党的十九大报告中提出“要增强学习本领，在全党营造善于学习、勇于实践的浓厚氛围，建设马克思主义学习型政党，推动建设学习大国”。高度重视理论学习，政治学习变成政治任务。Ｘ镇政府基层干部认为，政治学习与培训演变为一种从线下到线上的变形的会议和查核。

“培训指标很多，但很多都是和工作无关的。我们这儿给一般干部定的学习指标是50学分，给科级干部定的是80学分，每获一个学分需要观看45分钟的网上视频。很多时候，大家集中培训就是拿出手机放着，我们聊我们的，也有些干部让下级帮忙刷时长和积分。”Ｘ镇某位副镇长说道。

Ｘ镇政府在政治学习和培训过程中存在如下形式主义问题：学习频率高， 但学习成果少、收效弱，流于表面，身到心未到；形式单一、内容不够丰富， 指标唯一，多数干部为达成“积分”指标以“刷分”应对；政治学习内容形式化，将形式摆得很大，其内容与实质并未完成。

四、压力型体制下基层形式主义的生成逻辑

事实上，本文基于压力型体制去探究基层形式主义的实质，并将压力型体制作为导致形式主义泛滥的根本因素。此外，对于形成基层形式主义的直接原因和主要原因，笔者归纳为镇政府地位的局限和基层干群关系。其内在形成逻辑如图1所示，镇政府处在上级政府和人民群众之间这一尴尬的“夹心层”的位置，两头负责：对上需要承接上级的任务压力和考核指标，以及横向的竞争压力，上级的检查工作，政绩关键还取决于上级，“一票否决”权像一把政绩屠刀一样左右着镇领导干部。对下，要将政策正确传达给群众，还要执行好政策

任务，但是重重压力下和如山般的任务导致其变成“留痕工具人”，与此同时， 还要接受基层监督和舆论监督，真是战战兢兢，如履薄冰。这些因素的发生机制在调研与探究过程中也一一得以印证。

（一）根本因素：压力堆积

压力型体制是基于政府控制而生成的，上级政府利用其地位优势、资源优势通过政治权利、考核晋升与奖惩下级的压力下移的政治运行模式。其最初目的是为了保证政策在自上而下的传达和执行中的统一性，但在实际的政治实践中，压力型体制的负效应使得这种目的达成大打折扣，压力的层层下移和叠加， 使得基层政府饱受摧残，但由于晋升竞标赛的存在，为了破除压力的桎梏，爬到上层，又给了基层政府一种自下而上的压力。［5］除此之外，来自外部的群众监督也带来了诸如舆论等压力，导致基层政府背负重重重压。

1. 自上而下的政治压力

这里的政治压力即在压力型体制下，中国五级政府体系中，上级政府将压力层层转接给下级，直至镇政府承接所有压力。作为五级政府中的最后一级， 镇政府成为政策执行的主体，也成为压力承接的汇总点。上级政府以其敏锐的政治嗅觉，根据国情变化和政治局势，对下级政府不断加压，并借助自身法定的监督检查权利，根据镇政府的政策执行情况给予奖惩，当然，更多是惩。对于各类要求与考核，压力几乎都压在镇政府，但镇政府在权利极小和人员不足、能力不够的条件下，又没有足够的权利和资源以及时间去实现，最终不得已采取一些措施和手段，形式主义则应运而生。

2. 自下而上的晋升压力

所谓晋升压力即是在压力层层下放的同时，上级政府则承担较少的压力， 且享有对下级政府的奖惩权利和政绩的“一票否决”权，因此，为了摆脱压力的桎梏，下级政府自下而上的晋升成了唯一的解决途径。可是这一晋升也伴随许多压力，其中最主要的就是政绩，镇政府晋升难度不言而喻，显然突出的政绩是基层干部晋升的唯一“跳板”。

因此，在这种“奖优惩劣”的机制下，为了追求政绩，同级基层政府之间也是竞争关系。如表2，Ｘ镇在2021年重点工作安排主要集中在农业产业、镇村振兴等方面，但要想在这种机制下脱颖而出，就必须“对上负责”，上级提出考核，下级必须给出完美答卷，否则就会淘汰出局。在这其中，每一个镇之间是竞争关系，每一个领导干部之间亦是竞争关系，久而久之，这种畸形竞争就

会形成一种错误的政绩观，影响整个基层政府的政治生态。3．对下负责的社会压力

在压力型体制下，虽然基层政府更多地“对上负责”，农民拥有诸如选举权、政治投票、听证会、信访和其他一些非制度化的参与方式的选择之外，还能通过一些像上访、闹访等非制度化的参与方式来对镇政府施加压力。如表三所示，对于和农民自身利益相关的，农民会通过上访维护自己的权益。如表3， Ｘ镇2018年公开的上访情况就有四项，这还只是媒体上可查的部分，其实际情况只会更多。特别是互联网时代，舆论的力量不容小视，许多群众会通过各种途径维护其自身利益，所以镇领导干部也需要“对下负责”，这给基层政府又加上一层重压。

综上所述，在压力型体制下各种压力通过多种渠道最终汇集到镇政府，使得镇政府不得不长期处于一种内外高压的环境之下，从而使得干部积极性减弱、政绩观错位，最终引致镇政府出现形式主义问题。

（二）直接因素：镇政府地位的局限

1. “承上启下”的特殊位置

从法律层面来看，镇人民政府负责的对象为本级人大和上级政府。但是， 在为人民服务的宗旨和对人民负责的要求之下，各级政府也要对人民负责，对于镇政府，则是对自己所管辖的农民负责。在这些规定之下，镇政府处于一个“夹心层”的尴尬位置，双向负责，对上负责，同时也要对下负责，从而处于一个“承上启下”的特殊位置，也夹在上级政府和下层农民之间，当二者利益冲突时，镇政府就会处于“上下为难”的处境。

在压力型体制下，现实中镇政府往往只有考核要求，而没有政治资源。Ｘ镇的党委书记指出：

“往往我们有很多考核，但我们的权利根本没法完成考核任务。”上文谈到社会压力中镇政府不仅要“对上负责”还要“对下负责”，因此，镇政府在完成上级任务时，也不得不考虑群众的利益，关注农民的态度。但是，对于镇政府而言，这就是一个两难的抉择。下级政府只需完成上级任务，可是很多时候这种任务会与群众利益有所冲突，而这种时候，一旦处理不好，镇政府又会被作为第一责任者，一方面被群众谩骂、责怪，另一方面要承接上级的责任推卸。［8］由此，Ｘ镇的一些干部在谈到这个问题时形象指出：“工作干的好往往与我们无关，夸得都是上级领导，但是一出问题都是我们的错，其实我们根

本就是按照命令办事。”。镇政府往往处于这种“夹心层”的尴尬位置，两头不讨好。

2. “责与权”的非均衡匹配

俗话说“权力越大，责任越大”，可是对于镇政府而言，却是“权力不大， 责任很大”。在调研中有镇干部反映，他们领着一份工资，做着五六份工作， 无论是扶贫、党政、卫生，还是家长里短都要管，有时候有些政策，我们自己都看不懂，别说去执行了。

Ｘ镇某组长说，“对于森林防火这一任务，要求我们每个村子组建村级扑火队，还要队员演练和培训，确保每日流动宣传车辆至少1辆，村村响广播时间不低于3小时，不定时随机开展巡查。村长每次只是把这个任务交给我，让我去想办法，现在招人组建队伍，没钱压根没人来，可是这个钱上头每人批。有时候任务完不成，责任就是我的。”

作为行政体制的最低层，镇的权力是相当有限的。从法律层面来讲，镇只有很少的法定而且无人事权、无财权，特别是农业税被取消以来，镇村政治权力和经济来源空间被大大压缩，一度曾导致权力空转。承担了很重的压力，可是待遇却不高，晋升机会也有限。在压力型体制下，镇政府要立军令状，不断被检查、考核，工资、奖金和职务升降都直接与工作成绩挂钩，实行一票否决制。这种权责不匹配的现状让喘不过气的基层政府只能走向形式主义。

3. 人员规模和能力的有限性

笔者了解到，镇干部编制按“只减不加”原则，大镇是七八十人，小镇为四五十人。这就造成了镇工作多、领导干部少的局面，而且许多领导干部往往学历不高，Ｘ镇的76名政府干部中只有三分之一的大学生。不少村干部还只有初中甚至小学文化程度，年龄偏大是镇村干部的普遍特点。

然而，他们却面临蜂拥而至的工作任务：无论是市里的还是县里的，无论是有关经济发展的还是有关安全生产的，大到扶贫开发，小到村民口角，最后都是基层干部的工作，无论他们会不会，陌生还是熟悉。现在说可以外聘，可是往往没有钱。在镇政府工作繁多和镇政府领导干部人数有限以及能力有限的现状下，许多工作只能敷衍。

（三）主要因素：基层干部的作风

镇政府形式主义问题的泛滥，其根本因素是压力型体制的负效应，直接原因为镇政府“夹心层”的特殊位置，此外，还有主观因素，其中以基层干部作

风问题为主。

1. 政绩观的错位

在压力型体制下，层层重压和对政绩的追求导致基层政府的政绩观错位。在实际的政治生态中，一部分领导干部未能坚守自己的政治初心，尝到投机的甜头，继而生成错位的政绩观，急功近利，在形式上表现为文山会海、留痕主义、本本主义、经验主义。某些党员干部甚至消极怠工，毫无积极性。对待工作能拖就拖，能不干就不干，导致政策执行不到位，损害人民群众利益。政绩观的错位导致很多政策执行形式上符合，实质上不符，最终导致形式主义泛滥成灾。

2. “四种意识”认识不足

由于政治学习和培训的形式化，镇政府各部门和领导干部的党员意识、执政意识、先进意识、服务意识等“四种意识”认识不足。思想上对政治学习缺乏正确的认识。政治学习没少参加，政治觉悟却依旧不高，未将所学用于实践， 只是流于形式。

镇政府领导干部能力有限，业务水平有待提高。知识水平的局限加上知识的更新过慢，还有与实践脱节，平时学习和工作过于形式主义，缺乏敬业精神， 也缺乏积极性。过多的政策传递，繁多的工作，致使基层领导干部自身也没有花时间去理解各项政策的意思，更别说正确传达和执行了。

五、基层政府形式主义的治理之道

近几年来，基层工作任务越来越重，又逢政府的数字化改革，基层重负问题较为严峻，在某些领域的形式主义已有泛滥之势。为此，基于上述阐述和分析基层形式主义问题的生成逻辑，籍此提出如下治理路径，以期促成基层治理现代化。具体有如下：

（一）治本：重构工作理念

压力型体制下基层政府的负效应如何减弱，内在关键在于观念更新和基层政绩观的重构。首先需要更新观念，对于考核要立足实际，建立完善的考核体系，探索建立切实可行的政绩考核管理体系。慎用“一票否决”，不能让“官大一级压死人”的现象加重基层负担。“一票否决”不能想用就用，要有依据。要让下级政府可以与上对话，不能处于单方面听话的地位。尤其对于镇工作而已，不得以任何形式进行“一票否决”。

其次，基层各组织党员干部要端正政绩观，让基层组织建设回归本源。引

导基层工作人员树立正确的政绩观，将衡量标准变得更为全面，或将人民群众的满意度、获得感作为衡量标准的一部分，引导基层治理工作人员重点是解决群众关心的问题和实际困难，始终践行为人民服务的宗旨，将痕迹管理作为推动工作落实的推手而不是核心，正确认识痕迹管理的价值。增强领导干部和公职人员的使命感和责任感，让他们真正做到为人民服务，在日常工作中体现自己的价值，也要加强自身学习，更新自己的知识体系，更好的将政策传达与执行［9］。

（二）治标：重塑留痕之风

针对形式主义问题中的文山会海和过度留痕问题，要改变考核方式，采用弹性考核。使工作结果与工作行为并重，让基层干部从文山会海、迎检、材料留痕之中解脱出来。首先要将各种考核“瘦身”、“提质”，减少形式主义的考核，要让各级领导干部眼睛往下看、力气往下使，深入基层，从群众中来， 到群众中去，切切实实为群众排忧解难。其次要从根本上遏制文山会海，严格按照《通知》要去，拒绝长、多、滥的会议，倡导少开会、开短会、开解决问题和求真务实的会，杜绝“以会议落实会议，以文件落实文件”的形式主义。最重要的是，应当借助信息化渠道留痕，提前规范标准，借助互联网，考虑基层的实际情况，强化务实考核，拒绝留痕主义。

（三）以激发干部积极性为重

考核是一种激励的手段，其目的是检查政策落实的情况和公职人员的任务完成情况。考核不能过度，考核周期、考核方式都应该科学，也不能与时代脱节，要采用技术性考核和精准考核。［10］要以激发干部积极性为重，考核不能只惩不赏，对于干的好的领导干部，要给予一定的奖励，让他们受到物质或精神上的鼓舞。基层领导干部更需要受到激励，他们本就薪金微薄，加上晋升太难，所以积极性不高，因此，树立基层干部榜样和奖罚分明的考核机制对他们的积极性提高将会呈现出显著效果，基层领导干部积极性的提高对于政策的落实和基层工作的开展的好处是不言而喻的。

（四）构建“权责一致”的职责体系

权责匹配的前提下，才能更好的激发基层干部队伍活力。权责匹配需要建立完善的责任体制机制。要让基层部门履行责任的同时，得到权利的保障。当然不是说赋予多大的权利，而是简政放权，改变基层“权利不大、责任很大” 的现状。结合基层实际情况，征求基层建议，做到压力下移的同时，权利也下

移，实现权责统一。当然也不能一味的将压力和权力一同下放，每一层级的政府有自己的权利，也要承担自己的责任，完成自己应该完成的政治任务，在其位，谋其职，担其责。［11］其次。加快体制机制改革，释放基层活力，发挥基层干部的自主性和积极性，激发基层政府内在活力。资源分配要合理，杜绝资源不合理分配，要让资源在政府层级“活”起来，流动起来，拒绝信息不对称下的投机行为。最后，要提高基层领导干部待遇，让“拿钱不多，干事不少” 的现象消失，给基层留住人才，让人民群众有可以依靠的“父母官”，也要给基层干部提供晋升的渠道，不能让他们一辈子困在基层，让他们的政治抱负有施展的舞台。

（五）发挥基层监督的整体性效力

中央纪委四次全会工作报告指出，要“充分发挥基层党组织监督作用，引导群众有序参与，推动基层干部廉洁公平为群众办实事办好事”。首先要使监督力量统筹起来，对基层监督岗位有科学统一的分工和调配，合理利用资源。其次是提升自身监督能力，善于发现问题，也要提出相应的解决之法。最后， 是要善用群众监督和舆论监督，当下的舆论力量是强大的，要学会利用舆论监督，督促基层政府的建设。监督的目的不是揭露形式主义，而是要落实政策和保护人民群众的利益，各项监督也非独立而存在。在此，恰恰需要构建出一个完善的监督体系，明确各个监督主体的职责，充分发挥监督力量，让“四项监督”精准规范，协作顺畅。通过监督反推政策落实，让人民群众真正得到政策的好处。

六、结论与讨论

（一）结论

第一，基层形式主义在实际运作中主要表现为镇政府成为政策上传下达的工具，形成文山会海的现状、基层政府“夹心层”的尴尬位置引发的压力型体制的负效应、上级检查和下级迎检的频繁化导致相互形式主义、政治学习与培训的过度留痕主义；第二，对于基层形式主义的各种表现，其根本原因在于压力型体制下的诸多压力堆积，直接原因是职责同构下镇政镇府的责权不对等， 主要原因是基层干部作风问题；第三，基于对压力型体制下基层形式主义的生成逻辑，提出基层形式主义的治理之道：从压力型体制治本，提出改进考核机制，慎用“一票否决”，从留痕之风治标，拒绝文山会海，以激发干部积极性为重，以构建“权责一致”的基层政府职责体系破难，以发挥基层监督的整体

性效力为辅，让基层工作落到实处，真正为人民服务。

（二）讨论

本文的研究同时引发了我们的如下思考：中央政策和方针一直在号召解决基层形式主义问题，但为何存在“一直讲一直有”的现实怪圈呢？基层形式主义之风盛行，其根本原因在于压力型体制的负效应。压力型体制避不开控制这一话题，上级要控制基层，必然存在级别的压力。要想规避压力型体制的负效应，让基层政府发挥主观能动性，其深层的逻辑关系还待深耕。形式主义的问题出在基层，但根源在压力型体制的固有效应。

改革永远在路上，有利即有弊，压力型体制的负效应是不可避免的，但我们相信只要基层干部思想上发生转变，从群众中来，到群众中去，真正为人民服务，将群众的满意度作为检验工作的“游标卡尺”，多向一些僵化的考核“指挥棒”开刀，激发各级干部干事创业的热情，才或能跳出“形式主义的怪圈”。

高校常态化整治形式主义、官僚主义机制研究

李东、刘长青、蹇文馨

基金项目： 本文系2021 年河北省高校党建研究课题（ 项目编号： GXDJ2021B249）的阶段性研究成果。

高校作为国家重要的科研基地和人才培养的摇篮，应该是开放、包容以及富有朝气的象牙之塔，但高校形式主义与官僚主义的滋生和蔓延，使得校园学风异化、风气浮躁，各种社会不良习性频繁出现；学术造假、争利夺名等现象频发，学术氛围乌烟瘴气，创新科研发展受阻，本该是学习的殿堂沦为名利场； 基础行政工作被层层加码，一线教职人员疲于应付，行政效率低下。长此以往， 形式主义、官僚主义将严重扰乱教学、科研以及行政工作的正常进行，伤害师生感情、损害学校利益（1-2）。因此，本文研究常态化整治高校形式主义和官僚主义机制，是顺应广大师生诉求的“大势所趋”，是符合新时代高校发展的重要课题。在研究过程中，要深刻分析形式主义、官僚主义实质，要认识到高校的作风建设依然严峻、任重道远。高校治理形式主义、官僚主义，是推动作风建设向纵深发展的必然要求（3）。因此，本文深入基层，突破固有瓶颈，探究力戒高校形式主义、官僚主义的制度机制，从形式主义、官僚主义在高校的具体表现、整治高校形式主义与官僚主义的制度措施展开，“风气养成重在日常教化，作风建设贵在常抓不懈。”为常态化整治形式主义、官僚主义提供意见和建议。

一、形式主义、官僚主义的根源实质和治理意义

习近平总书记有关力戒形式主义、官僚主义的重大论断极具深刻性和指导性，一针见血、旗帜鲜明阐述了什么是形式主义、官僚主义。形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。官僚主义实质是封建残余思想作祟，根源是官本位思想严重、权力观扭曲（4）。“政绩观错位、责任心缺失”一针见血得指出了形式主义的起源在于知行不一，过分关注是否对自己的政绩有利、是否能够让上级满意这些表面形式，不讲究现实效应和是否真正让人民群众享有良好的管理服务；“官本位思想严重、权力观扭曲”直截了当控诉“官僚主义者”个人主义盛行、利己之心极重，做官是想当老爷，假公济私，损害人民利益，背离服务宗旨。

实际上，形式主义与官僚主义互相有着密切的关联，二者相辅相成、“狼

狈为奸”，往往同时出现，滋生壮大，并导致严重的后果。形式主义的出现， 造成独断专行、不顾现实的官僚主义泛滥；官僚主义的出现，使得好逸恶劳、爱慕虚荣的形式主义繁殖。形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风水火不容，是理想信念动摇、作风建设不牢、政治站位偏差的具体表征，败坏社会风气、腐蚀党风政风。习近平总书记一再强调，要把力戒形式主义、官僚主义作为加强党的作风建设的重要任务。在十九届中央纪委三次全会上，又明确将整治形式主义、官僚主义纳入党的政治建设的重要任务。

常态化整治形式主义、官僚主义关系党风政风，形式、官僚两“风”的突出表现，或口号喊得震天响、表面功夫做得人尽皆知，或谄媚献忠、溜须拍马、颐指气使的风气肆虐成灾。严重妨碍高校日常工作的开展[5]、阻塞政令畅通， 丧失师生对于高校管理的信任，侵害师生的根本利益。

二、高校形式主义、官僚主义的具体表现

通过深入调查研究，进一步认识形式主义、官僚主义在高校中的具体表现， 探讨高校常态化整治形式主义、官僚主义的有效措施。课题组以高校纪检监察机关的名义发布《关于形式主义、官僚主义调查问卷》（其中分为教师卷和学生卷两个部分），通过“问卷星”平台创建线上问卷，通过聊天软件、线下填写等渠道发放调查问卷，共计发放形式主义、官僚主义问卷3000份。其中回收高校中层领导干部、党政机关和各院系教师、后勤部门及实验室职员填写教师问卷500份，回收在校学生填写学生问卷2357份。调查问卷教师卷调研内容包括教学管理、人才培养、基层任务、后勤保障、党务工作等方面，涉及教务处、人事处、组织部、后勤管理处等高校管理服务部门。学生卷调研内容主要围绕学生日常活动和管理以及后勤服务保障。

经过仔细梳理收集到的高校形式主义、官僚主义突出问题，对汇集的各项调研数据进行频数分类和归纳总结，归总整理出亟需常态化重点整治的高校形式主义、官僚主义九个具体表现，对于研究高校形式主义、官僚主义现象有着重要借鉴意义。

1. 对中央和高校各项政策工作贯彻落实不到位。对中央重大决策部署传 达不及时、措施不得力。对于发布的通知安排空喊口号、行动迟缓、研究不够、推进不力。在高校的日常工作开展中不顾实际情况、不经科学论证，不深入基层了解实际问题、了解师生真实需求。不作为、慢作为，做表面功夫，遇到难题却绕着走。

2. 理论学习不够扎实，对习近平新时代中国特色社会主义思想和十九届六中全会精神学习领悟不够。组织开展各项学习活动敷衍推脱，部门院系学习制度不健全、学习考核标准较缺乏。对于要求开展的党史学习教育、党风廉政学习执行不严格、落实不到位，学风不实，重形式、轻实效，指导实践少，学用 “两张皮”。

3. 文风会风严重影响工作效率、造成不良风气。会议多、讲话长，会议效率不高，以会议落实会议、以文件落实文件。制度文件、工作总结等文稿机械性照抄照搬、甚至原封不动上交。不切合实际、不注重实效直接滋生了形式主义、官僚主义。

4. 形式主义、官僚主义腐坏师风师德，严重损害高校和教师的形象。部分导师要求学生进行与学业、科研、社会服务无关的工作，称呼“导师”为“老板”，把学术研究变成公司上班，将师生间“授”与“学”的关系异化为老板与员工的雇佣关系。更有少数人靠着阿谀奉承、钻营关系获得学术资源和地位， 带来社会的不良风气。

5. 服务师生的意识薄弱，为师生服务形式主义、对师生态度官僚习气。“ 新官不理旧事”，对涉及师生切身利益问题、部门院系过去遗留问题以及疑难复杂问题久拖不决、放任不管；不主动衔接，办事效率低，引起师生不满甚至矛盾激化；宗旨意识不强，为师生办事消极应付，对师生诉求推诿扯皮，业务工作不担当、不作为、庸懒散慢，服务态度不耐烦、不情愿、冷硬横推。

6. 组织活动时形式主义、官僚主义现象普遍发生，特权思想作祟。存在组织活动时搞特殊、摆架子，安排活动时重场面、强摊派，教职工和学生“陪会”、“被观众”；在现有基础设施条件以外，专门为领导临时搭建遮阳或避雨设施； 活动组织让师生超时候场，漠视师生感受。

7. 调查研究不到位，“虚假”的调研成为形式主义、官僚主义出现的温床。工作作风不实，不深入基层研究问题、解决问题；被要求下沉调研，“嫌麻烦” 、害怕“脚踏实地”；热衷搞形式，做表面功夫，走过场。以部门院系的会议代替调查研究、以办公室拨出的电话代替调查研究、以上报材料代替调查研究 。

8. 回应师生诉求的渠道少、效率低，师生反映问题得不到及时沟通、解决。热线不“热”，咨询或投诉机制运行不畅，师生互动、便民服务、处长信箱、部门信箱等网站栏目几乎成为“僵尸栏目”。涉及到问题的部门院系生怕惹上 “麻烦”，对应负的责任互相推诿，纵容形式主义、官僚主义的滋长。

9. 涉及到不同部门院系的考核检查繁重多样，考核检查开展验收等过程中形式主义、官僚主义表现突出。多个部门反复考核同一事项，由于考察频次多、表格多、材料多，结果重复报送、过度留痕；布置、部署工作后，不给基层预留充足的时间落实就马上检查考核；检查、考评走过场，缺乏结果和实际运用； 数据共享差、重复填报多。

三、高校常态化整治形式主义、官僚主义机制研究

高校中的形式主义、官僚主义具有隐形性、多样性、变异性以及危害性， 常态化整治形式主义、官僚主义是高校营造的风清气正校园环境的必然要求。高校常态化整治形式主义、官僚主义应当重点从加强思想武装、强化监督执纪、深化制度建设三个方面来开展工作。

1. 高校常态化整治形式主义、官僚主义，应当坚持不懈用党的最新理论成果武装头脑、指导实践、推动工作。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深刻领会习近平总书记关于力戒形式主义、官僚主义的重要论述和指示、批示精神，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”， 筑牢思想根基，才能抵御形式主义、官僚主义的侵蚀。

一是拓展学习内容。高校深入开展党史学习教育系列活动是促进党的理论学习重要契机，高校各部门和院系应当营造良好学习氛围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指南，学习贯彻党的十九届历次全会精神，广泛阅读党的红色经典著作，学习运用党百年奋斗的历史经验，不断丰富学习内容，从理论学习中汲取奋进力量，加强思想武装。

二是创新学习形式。以高校的实际工作为例，通过与党史学习教育活动相结合，举办“学党史、讲廉政”宣讲，宣传寓意深刻的清风廉洁事迹；与党建工作相结合，开展“廉洁教育”主题党课、“清风校园”主题党日活动，组织关于全面从严治党重要论述、党风廉政建设重要理论的中心组学习和专题讨论； 与深入基层、深入师生相结合，举办反腐倡廉教育、警示教育主题大会，在师生党员中弘扬优良作风，涵养清正廉洁价值观念。

三是加强理论联系实际。高校应当以推进“十四五”规划和“双一流”建设等重点工作为抓手，结合党史学习教育活动中的“办实事”主题实践活动， 以“持续改进作风”为主旨，把对习近平新时代中国特色社会主义思想的学习感悟、把“力戒形式主义、官僚主义”作风建设要求与高校的工作实际紧密结合起来。应当要求高校管理服务人员做到把职责摆进宗旨当中、把工作摆进真

正为师生解决实际需求和困难当中，做到“学、思、用”贯通，“知、信、行” 统一，在实践中锻炼抵御破除形式主义、官僚主义的能力。

2. 高校常态化整治形式主义、官僚主义，应当强化监督执纪。通过不断加强政治监督和日常监督，加强对高校重点领域和关键环节的再监督、再检查。运用监督执纪“四种形态”，畅通监督举报渠道、构建立体化监督网络。引导师生全方位监督形式主义、官僚主义，将党风廉政建设和反“四风”工作落到实处、起到实效。

一是聚焦“关键少数”，加强对“一把手”的政治监督。高校各级领导干部应当带头严格执行党纪法规和规章制度，身体力行反对形式主义、官僚主义， 以自我革命带动其他党员领导干部转变作风，从而形成“头雁效应”，并自觉接受监督。

高校的纪检监察机关应当贯彻落实《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》，加强对“一把手”权力运行的监督。

二是紧盯“关键岗位”和高校重点工作，加强日常监督。高校纪检监察机关和相关职能部门应当着力加强在项目审批、评审评比、选人用人、招生就业、基建工程、招标采购、校办企业等高校重点业务领域的日常监督。纪检监察机关要深入调研，发动群众广泛监督，确保监督的触角延伸到基层，常态化监督师生关切的招生、评奖评优、职称评聘、后勤保障和服务管理部门的办事态度、效率等问题，做到针对性监督检查、落实整改。

三是畅通监督举报渠道，织紧织密高校监督网络，严肃执纪问责。高校纪检监察机关应当开通电话举报、邮箱信箱、网站专栏等专门的监督举报渠道， 方便师生随时反映问题，实施监督。高校纪检监察机关应当根据相关工作要求， 严格按照信访件办理和问题线索处置等工作程序，对涉及形式主义、官僚主义的来信来访、问题线索要第一时间受理，严查快处。在查信办案的基础上，在高校内部召开“以案为鉴、以案促改”警示教育会，以身边事教育身边人，充分带动高校党员领导干部、教师和学生干部对形式主义、官僚主义问题引以为戒。

3. 高校常态化整治形式主义、官僚主义，应当建设切实可行、有效管用的治校管理制度体系，构建防范不正之风的制度笼子。当前不切实际、僵化繁琐的形式主义仍然存在，不敢担当、遇事扯皮的官僚主义不容忽视，都深刻反映了高校管理治校中不断深化制度建设的必要性和紧迫性。

一是建立健全巡察工作制度。高校应当根据党章规定建立巡察制度的有关要求和教育部党组的有关要求，制定高校巡察工作规划和实施办法。聚焦高校各部门和院系在形式主义、官僚主义等作风建设方面存在的问题，可以依据“严查实改，务求实效”的原则，进一步强化对高校作风建设的制约和监督，为常态化整治形式主义、官僚主义提供有力支撑。

二是加强完善监督考核机制。高校应当加强和完善监督考核工作，以常态化整治形式主义、官僚主义作为高校作风建设的关键抓手，将督导考评、整治整改、巩固成效等融入到对部门院系和党员领导干部工作绩效考核评估体系之中，并对整治形式主义、官僚主义工作落实不到位、力度不够、问题仍然突出的部门院系或党员领导干部要严肃问责。

三是落实改进日常工作制度。高校各部门院系要把常态化整治形式主义、官僚主义当作专项工作来抓，结合力戒形式主义、官僚主义工作中发现的新问题、新表现，坚持问题导向，从改进调查研究、文风会风、考核评比、工作作风等具体问题入手，完善和实施好具体工作制度，以消除繁衍形式主义、官僚主义的土壤。

四、总结

高校应当持之以恒以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，深刻执行习近平总书记关于坚决整治形式主义、官僚主义的重要讲话和指示批示精神， 将力戒形式主义、官僚主义作为高校持续健康发展的重要任务。扎实思想武装、强化监督执纪、深化制度建设，从源头上常态化整治形式主义、官僚主义，为建设特色鲜明高水平研究型高校提供坚强作风保障。

关于构建解决形式主义问题“三不”长效机制的思考

谷学良

党的十八大以来，中央出台八项规定，开展系列教育活动，坚决反对形式主义，取得了明显成效。但实际工作中，形式主义现象仍未绝迹。认清其表现、危害、成因，及时提出对策，对于营造风清气正、从严从实的干事创业氛围具有重要意义。

一、形式主义的五种主要表现

形式是为内容服务的。工作落实过程中，如果形式大于内容，就会产生形式主义。

“口号式”工作落实。为体现对上级安排部署要求的重视，有的单位表态多调门高，行动少落实差，点上热闹面上冷清。具体来说，有的对上级要求精神未加深入思考、实践检验，第一时间就套用，很快就出成果；有的对上级部署不做认真准备、深入研究，一味求快开会研讨，议而不决，浪费时间；有的以“逐级分解越快越细越多，越能体现工作落实成效”的心态，不分昼夜忙“挂图作战”，实际上却说一套做一套。

“机械式”工作思路。习惯于按旧思维、老办法和别人的做法抓管理干工作，只管做了不管成效。具体来说，有的领导干部离开开会、发文、要材料就不知道如何开展工作；有的重复讲上级讲过的内容，或不管是否有作用，每天每周例会雷打不动；有的重复发上级已具备可操作性的文，或年年发内容相似但现阶段相关问题已不再突出的文；有的平时不留意基层工作进展，一旦用得着就立即大范围索要材料。

“虚高式”工作标准。虚高的标准，平添了无谓的工作，逼出了基层的弄虚作假、糊弄应付。具体来说，有的单位为体现认真精细，不管相关报表、台账今后多久才可能使用一次、有无重复劳动之处，一味求细求详求多求频求美； 有的不管是否劳民伤财，一味搞自我加压、层层加码；有的为凸显自身特色， 不管基层负担和实际效果，乐于耍花样，喜欢增加自选动作，随意扩大工作要求适用范围。

“躲闪式”工作担当。置岗位职责于不顾，一味按“避责管理”逻辑行事。具体来说，一些管理只做加法、不做减法，只出新规定、不废旧要求，但对基层诉求迟迟不明确意见；一些部门在制发文件制度时，过度征求意见、会签审

核；有的牵头单位发挥“指挥棒”作用不自觉，组织协调扭扭捏捏、跟踪推进软软绵绵、考核督促羞羞答答；有的把“责任状”看作“免责单”，以签责任状代替压实责任；有的领导对职责范围内的事情不是想办法解决，而是凡事必请示汇报。

“美图式”工作成效。重留痕轻实绩，只求赢得上级满意，不管群众是否乐意。具体来说，为应付上级检查，有的单位做事、记录“两张皮”，甚至摆拍照片，不开会只“量身定制”记录；为使学习场景好看，有的单位搞凑数式培训、刷分式学习；有的单位把精力放在材料美化上，应景造势，把说的当做的，把做了当做好，把思路当成果，把责任往外推。

二、形式主义的四种危害

习近平总书记指出：“搞形式主义，势必造成人力、物力、财力和时间的浪费，助长弄虚作假、投机取巧的心理和好大喜功的浮夸作风，严重损害党和政府的威信。”形式主义的主要特征是空、虚、假、繁，本质上是一种只图虚名、不务实效，脱离群众、脱离实际的思想作风和工作作风。

增加基层负担。形式主义现象，反映出工作思路不清、工作作风不实、工作方法不当、工作措施不力，大量时间和精力花在应付各类会议、材料、检查、报表和无效重复劳动上，搞出来的都是中看不中用的东西，是典型的出力不讨好行为。这是广大人民群众对形式主义深恶痛绝最直接最主要的原因。

影响工作落实。形式主义背离党的实事求是思想路线。工作落实过程中， 往往出现不结合自身实际落实上级要求，工作标准不高，规律把握不深，沟通协调不畅，改进提升措施针对性不强，执行力逐级弱化等现象，甚至导致上级难以掌握基层真实情况、决策失误等后果。这种抓而不实、做而无功的问题， 是工作落实的最大隐忧，是对党的事业的假忠诚。

败坏单位风气。形式主义是作风不实的一种表现，也是滋生作风问题的土壤。在这种作风影响下，一些起初还能认真履职尽责的干部员工，开始应付一些不重要工作，再变为应付包括重要工作在内的所有工作，认真干事和偷奸耍滑的员工数量呈现此消彼长的趋势，久而久之将助长假抓虚干、好大喜功、照搬照套、不尚实干、不求实效之风，甚至出现投机取巧的“聪明人”占着位子不干事、踏实肯干的人没有施展能力空间的逆淘汰现象，给单位长远发展带来致命伤。

损害党群干群关系。党的宗旨是全心全意为人民服务，党的群众路线的核

心是保持党同人民群众的血肉联系。形式主义的种种表现，显然与党的宗旨和群众路线相违背，自然影响到党员干部团结群众、深入群众、联系群众，生生地把上级与下级、党员干部与群众的血肉联系割裂开来，“上情”“下情”无法有效贯通，最终将损害员工群众的切身利益，损害党的形象。

三、形式主义的三方面成因

习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位，责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”具体来说，形式主义屡禁不绝的原因有：

理想信念动摇，宗旨意识淡薄，导致政绩观错位。形式主义表现多种多样， 但根本上都反映了世界观、人生观和价值观问题。一些领导干部不是理论水平不高或政策吃不透，而是主观故意的、自觉的、精心包装的［1］。这些干部理想信念“总开关”锈蚀松动，淡忘了中国共产党人的初心和使命，只顾自己不管群众，只求显绩不想实绩，只练唱功不练做功，只作秀不做事，只对上负责不对下负责，轰轰烈烈走过场，认认真真瞎折腾，提不出促进观念转变、管理提升、矛盾解决的工作思路，也不愿把工夫下在以上率下、推动事业发展、打开工作局面上。

思维方式固化，工作作风不实，导致懒政怠政。形式主义现象的共性是“虚” 字当头，“空”字挂帅，思想观念和工作方式出了问题。一些领导干部缺乏责任心、担当精神和推动工作的本领，作风漂浮，不作为、慢作为、假作为，只愁没有管理手段，只会照搬照抄上级要求、老办法和兄弟单位做法，只想“依葫芦画瓢”“用一把钥匙开各种锁”，不能因地制宜抓工作。

考评监督欠精准，群众反对不坚决，导致心存侥幸。各级干部绩效考核评价机制不断完善，但实际操作层面仍存在需要改进的地方。搞形式主义的人常常披着“政治正确”的外衣，自有一套能自圆其说的逻辑，骗得上级的理解、同情、信任，有时还“拿大帽子压人”，让基层不好群起抵抗。各级干部对一些形式主义现象的认识不完全统一，有的错误地认为“以虚带实”也是一种工作方法，大可不必横加指责；有的认为揭露形式主义有损单位和领导形象，不愿自曝家丑。有时形式主义带来的损失并不直接，监督和追责具有滞后性，导致个别干部少有顾忌。

四、构建解决形式主义突出问题“三不”长效机制

形式主义“脱实向虚”的特点，决定了解决形式主义问题关键就在一个“实”

字。形式主义的顽固性、反复性及其与正常工作之间界限的模糊性，决定了整治形式主义突出问题这场斗争不可能毕其功于一役，一刻也不能放松。

着力构建不敢搞形式主义的机制。让各级领导干部不敢搞形式主义，就要在监管机制上形成震慑。强化监督执纪问责。用好党内监督、纪检专责监督、群众监督等手段，开通基层投诉通道，严格依据党章党规党纪，加强对领导干部的全方位监督。充分运用监督执纪“四种形态”，及时做好提醒、批评、诫勉谈话，严惩在形式主义问题上越走越远，触碰党纪法规的党员干部，以案促改［2］。完善绩效考评体系。既明确具体考评办法，树立“戒空谈、干实事、重实绩”的鲜明用人导向，又营造宽松的创新环境，建好用好容错纠错机制， 解除领导干部冲锋陷阵的后顾之忧，激励他们不搞虚报浮夸、沽名钓誉的高指标、假政绩。加大日常纠偏力度。严肃党内政治生活，充分运用批评和自我批评、调研督导、召开推进会和开展群众评议党员、基层评议机关、员工评议干部等措施，推动各单位真正动起来。大力选树宣传整治形式主义突出问题的先进典型，及时通报曝光反面典型，让形式主义无处藏身。

着力构建不能搞形式主义的机制。让各级领导干部不能搞形式主义，就要为形式主义画像，把随意管理关进制度规定的笼子里。列出负面清单。发动全员深入排查，广泛征求意见，从文山会海、留痕过度、锦上添花等看得见、抓得住、改得了的具体问题入手，搞清楚本单位存在哪些形式主义现象，形成问题清单，并逐条分解，责任到人，明确完成时限，制定务实管用整改措施，挂图作战，各个击破。抓住关键少数。形式主义的表象在“下面”，根源在“上面”。各级领导干部特别是“一把手”率先增强整治这一问题的政治自觉、思想自觉、行动自觉，带头践行“寓管理于服务”理念，带头开短会讲短话，带头深入基层调研，带头解决工作不实问题，带头改进工作方式方法，带头向形式主义问题开炮。建立制度规范。制度建设是管根本、管全局、管长远的。各单位在制定清单化整改措施的基础上，要健全制度规定，固化整改成果，防止形式主义反弹。坚持常抓不懈、循序渐进、久久为功，做出“半年见成效，一年基本解决，两年全面解决，三年成健康常态”之类的长期安排，及时组织“回头看”，防止煮出一锅“夹生饭”。

着力构建不想搞形式主义的机制。让各级领导干部不想搞形式主义，就要首先增强群众的思想自觉。加强宗旨教育。教育引导党员领导干部坚定对马克思主义的信仰，对中国特色社会主义的信念，对实现中华民族伟大复兴中国梦

的信心，努力提高党内政治生活的原则性和战斗性，认清整治形式主义突出问题是一场输不起的斗争，时刻防范形式主义隐形变异新动向，决不允许旧弊未除、新弊又生。加强党性教育。教育引导党员领导干部自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践，树立正确的价值观、政绩观、权力观，充分认识形式主义与我们党的性质、宗旨格格不入；坚决贯彻执行党的思想路线，与时俱进地对所有工作措施和方法进行全面深度优化，找到最有效、最经济、最简单的措施，努力收到事半功倍的工作成效。加强典型教育。教育引导各级领导干部认清整治形式主义突出问题实际上是对单位整体工作的优化、管理工作的强化、干部作风的强化，明白“图虚名必招实祸”的道理，杜绝“形式主义都是别人的，自己单位没有”“把该干的工作也看作形式主义” 等错误认识，坚定解决形式主义突出问题的决心。

关于整治安全领域形式主义官僚主义的思考

中石化江汉石油工程有限公司 胡鸿浩

近年来，国有企业各类安全生产事故时有发生，安全生产形势较为严峻， 事故暴露出部分干部员工对安全生产的重要性认识不足，企业安全生产主体责任落实还存在差距；事故也暴露出部分企业安全生产领域形式主义、官僚主义问题依然比较严重。习近平总书记强调，形式主义、官僚主义既是思想问题、作风问题，也是政治问题，要从讲政治高度来审视、从思想根源来破解、从人民群众根本利益来维护。国有企业要进一步提高政治站位，把整治安全生产领域形式主义官僚主义问题摆在更突出的位置，作为正风肃纪、反对“四风”的首要任务和长期任务，不断提升企业本质安全水平，推动企业高质量发展。

1. 安全生产领域形式主义官僚主义的种种表现

   0. 说起来重要，干起来次要

如今一提起安全生产工作，“高度重视”的说辞不绝于耳，但真正落实到具体工作，对安全生产重视程度不够，重业务轻安全的现象依旧存在。有的企业只看重当前利益，摆不正安全与生产、安全与效益的关系，片面追求长周期、低成本，安全防护设施投入不足；有的企业领导会上说的“好听兀抓落实停留在口号上，停留在表面上，缺少”一竿子插到底”的实干精神。

1． 2 不求“过得硬＇＼只求“过得去”

安全工作不严不细不实，应付了事走过场，自我要求低。有的企业现场人员对生产中的隐患和风险见怪不怪，对潜在风险普遍存在侥幸心理；有的安全风险评估流于形式，贪图方便省事，识别工作随意性大，把关不严，未能准确识别风险；有的作业现场检测分析作假，安全保障手段流于形式，使本应发挥作用的“安全屏障“漏洞百出，甚至导致事故发生。

0. 以会议、文件代替落实

安全工作会议多、文件多的现象频繁。企业在贯彻落实上级会议精神时， 往往以“落实会议”代替“落实精神”，把开会作为贯彻落实上级指示精神的硬要求，会议精神仅仅停留在开个会、发个文件、听个汇报上。部分企业缺乏有效业务指导，照搬照抄上级文件来应付，不根据本单位实际制定针对性的措施，造成上级精神或要求在贯彻过程中信息层层递减，做法每每走样，很多工作在基层都未能真正执行。

0. 制度制订不切实际、执行不力

国家安全生产领域已形成较为完备的制度体系。

但有的企业对制度建设敷衍应付，将上位制度全盘复制或者机械转发，没有与本单位安全生产上的好经验、好做法相互融合并细化分解制订好的办法和措施，致使制度过多过滥，缺乏可操作性。有的企业将制度束之高阁，在制度执行上搞变通、打折扣，侥幸心理严重，理想化做法和经验主义代替了规范操作和程序管控，用制度管人管事成了一句空话。

1. 5安全检查重资料、轻现场

各层级安全检查频次较多，检查重资料、轻现场，导致基层安全管理人员的重点停留在了各类总结、报告和安全资料上，对现场的安全管理缺失。有的检查不到现场到会场，下级单位投其所好，把力气用在了会场布置和汇报材料撰写上，用虚虚实实的数据堆砌安全成绩，虚化、淡化甚至回避问题和隐患。还有的组织检查走马观花，不能及时发现潜在的重大安全隐患，也提不出合理的检查建议，问题整改也缺少跟踪落实，验证工作没有下文，导致一些“低老坏”问题得不到根本性的解决。

2. 安全生产领域形式主义官僚主义产生的原因

2． 1思想认识不到位是问题产生的根本原因

“发展决不能以牺牲人的生命为代价”“安全第一、预防为主”的思想树立不牢，没将安全工作上升到政治问题、民生问题的高度来认识，没有把安全作为企业高质量发展的核心内容，仍以惯性思维、陈旧观念看待安全生产，以“低老坏“标准处置安全生产问题。

2．2 工作作风不严谨是问题产生的主要原因

个别干部员工工作作风不严不细不实，工作“只求过得去，不求过得硬”， 于人于己都不事事较真、处处在意。落实中央政策，觉得会也开了，文也发了， 一些点也看了，差不多就可以了，没必要督促落实。安全检查马马虎虎，认为过得去就行，对安全隐患熟视无睹，总是认为安全事故不会发生在自己头上， 放纵了违章行为，没有真正从要我安全转变为我要安全。

2. 3制度执行不彻底是问题产生的直接原因

“墙上画虎”不咬人，有了制度就要落实，制度不落实等于零。个别管理人员对安全制度执行不彻底，简单地执行，困难的回避，执行制度搞变通、做选择，规矩意识弱化、纪律观念淡薄，没有将安全管理、风险识别管控要求落

实到专业管理工作中，为满足面上的监管要求，简单应付，对困难棘手问题回避退让、推倭扯皮，缺乏担当的勇气。

2．4 隐患治理不扎实是问题产生的间接原因

部分企业”旧病”“顽疾”依然屡查屡犯，对发现的安全隐患治理不彻底， 没有深入研究问题发生原因，找准问题根本症结，制定合理整改措施，只是在表面整改，头痛医头，脚痛医脚，治根较少。同时，对千其他企业部门发生的安全事故、安全隐患没有引起足够重视，没有真正做到举一反三，与自己的单位生产实际相结合，制订相应的防范措施。

2. 整治安全生产领域形式主义官僚主义的一些思考

3． 1穷实思想基础，提升安全工作红线意识

深入开展习近平总书记关于安全生产重要论述的学习讨论，推动各级领导干部牢固树立“发展决不能以牺牲安全为代价”的红线意识，牢固树立“安全先于一切、高于一切、重于一切”的思想认识。各党支部充分利用“三会一课” “石化党建”“学习强国”等平台，组织党员领导干部、全体员工深入学习宣贯，按照“从讲政治高度来审视，从思想根源来破解，从人民群众根本利益来维护”的要求，加强安全文化建设，用学安全、懂安全、讲安全、保安全的文化氛围引导、启发和带动千部员工。针对安全生产领域存在的松劲、麻痹思想、侥幸心理，在制度执行上搞变通、打折扣等形式主义、官僚主义现象，下发《关于开展“查思想、查管理、查能力、查行为”的安全生产工作通知》，组织全员谈认识、谈体会、谈差距、谈措施，采取中心组学习、安全事故反思会、开展员工大讨论等形式，组织开展自查自纠工作，逐级开展反思和查摆，从思想根源上破除形式主义官僚主义，树立“安全第一、生命至上”的理念。

0. 坚持以上率下，发挥领导干部安全引领作用

强化领导率先示范，督促党员领导干部特别是主要领导干部作出表率，主动查摆、带头整改存在的形式主义官僚主义问题，以“关键少数”的实际行动带动”大多数”党员干部的作风转变。开展”领导干部安全一线行”活动，领导干部深入基层组织开展政策制度宣讲、参加一线安全活动、提升基层安全管理水平、开展现场安全检查等工作，落实“谁主管谁负责“要求，及时协调解决在落实过程中出现的新问题，在布置安全工作的同时明确责任人和完成时限， 做到对布置的安全工作不落实不罢休，推动各项安全防控措施落实落地。深入开展企业安全风险分级管控工作，压实领导干部安全风险管控责任，以各级主

要领导承包最大安全风险、分管领导承包重大风险为原则，推动企业安全风险分级管控挂牌运行的落实落地，并强化领导个人安全行动计划的执行情况的定期抽查和考核，促进领导干部安全管理责任落实。

0. 聚焦保障执行，提升规章制度执行力

企业纪检监督部门落实好监督责任，督促各职能部门立足本单位职能和管理权限，加强对整治安全生产领域形式主义官僚主义的日常监督管理，充分发挥员工来信、来访和网络举报平台的作用，进一步拓宽形式主义官僚主义问题的举报受理渠道。充分发挥企业监督委员会的监督中枢作用，把整治安全生产领域形式主义、官僚主义问题作为监督重点，协调联动，统筹推进，紧盯企业安全生产重点风险、重点单位、重点问题、重点事项，坚持将其作为监督委员会季度重点内容进行汇报分析和安排部署。抓好制度宣贯，通过微信公众号、大讲堂等方式，开展制度宣贯，引领干部员工明制度、懂规矩、守纪律。督促制度执行，督促业务部门修订企业各层级的HSE责任制和考核标准，推动管理制度化、制度流程化、流程标准化。坚持问题通报，梳理监督检查中发现的突出问题，以问题清单、整改清单的形式反馈给基层单位，督促限时整改并进行点名通报，形成强力震慑。严肃执纪问责，针对日常监督检查中发现的问题，深入开展安全工作重点督查，对典型的违规违章行为和“零容忍“清单的问题， 严肃问责，通过抓典型、严问责，进一步严格安全生产纪律。

0. 强化专项整治，减轻基层员工负担

开展安全生产领域形式主义、官僚主义专项整治工作，纪检监督部门牵头， 与安全环保部门、人力资源部门、装备管理部门、市场开发运行部门等职能部门组成联合督查组，对两级机关、生产单位进行专项检查，通过“看、查、访、谈、问”等方式，从是否开展安全管理自查自纠、领导干部是否落实个人安全行动计划、是否存在制度执行不坚决打折扣搞变通等问题、是否严格落实干部现场带班值班、安全风险识别是否到位、员工安全培训是否落实、专业制度是否根据安全制度修订、安全生产追责问责是否到位八个方面，检查安全生产责任制落实是否到位，对领导人员及专家的个人安全行动计划进行随机抽查，形成工作清单，提出了整改措施，推动了制度执行落实。在整治过程中，切实落实为基层减负的责任，生产、技术、装备、安全等专业部门帮助指导基层识别、转化有关制度要求，减少基层员工在解读文件上的困难和偏差，降低基层员工填写表格难度，采取电子化、信息化措施，打通安全管理的“最后一公里”，

推进各项制度在基层真正落地。

0. 巩固治理成果，形成长效机制

强化制度建设与安全生产的深度融合，出台《安全生产“零容忍“清单》和《关于严格安全生产问责的特别规定》，规定凡发生一起A级以上事故或两起B级以上事故或隐瞒事故的，对主要领导和分管领导一律先停职再进行调查问责；凡发生重大违章行为之一的，一律先调离岗位再进行处理，为安全生产划定了制度红线。同时深入分析制度落实存在的偏差和落实不到位的原因，从制度层面，提出切实可行的整改措施。针对专项治理发现问题，列出问题清单、责任清单、整改清单和长效清单等“四个清单”，落实整改责任人、整改措施和整改时限，实行清单制销号管理，推动了责任落实。建立健全整改例会、督办、销号和考核等工作机制，落实”六不放过”的要求，加强闭环管理，做到件件有着落、事事有回音、条条改到位。把整改情况纳人年度绩效考核、党建考核重要内容，做到发现一个问题、整改一类问题、完善一套制度、教育一批干部，确保安全生产领域形式主义官僚主义问题整改取得实效，提升企业安全本质水平。持续深化安全生产领域形式主义、官僚主义问题专项整治工作，进一步健全完善企业HSE管理体系、责任体系、风险识别体系、隐患排查体系、安全培训体系、考核考评体系，保障企业安全生产形势持续向好。

国企党建工作形式主义问题治理对策

中国石油化工集团有限公司 段乔红

在我国坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的最大优势。然而，长期以来，党建工作与业务工作“两张皮”问题却始终得不到解决，严重制约着这个最大优势的发挥。造成“两张皮”的原因很多，单从党建领域自身来看， 工作中的形式主义是最大顽疾。解决形式主义问题，不仅事关国有企业党建工作提质增效，而且最终会影响党对国有企业的领导，必须下大力气解决。

一、形式主义问题的主要表现

习近平总书记在十九届中央政治局第十次集体学习时，一针见血地指出了当前普遍存在的重“痕”不重“绩”等形式主义问题，这些问题反映在国有企业党建领域的方方面面，主要是理论学习简单化、组织建设表象化、参与决策过场化、工作方法粗糙化。

理论学习简单化。一些基层党组织一学习就读报纸、念文件、抄笔记、搞答题，既不深入解读，也不跟踪问效；有的不区分学习对象搞“一刀切”，不顾年龄、知识程度，也不管身体状况、工作性质，内容千篇一律，方式单一， 重频次轻质量；有的学用分离、知行脱节，结合中心工作研讨交流少；有的学习无计划，学不学全看书记的喜好和心情，上级要求就学，很随意，甚至学也不学，编个记录应付检查。

组织建设表象化。全国国企党建工作会议以来，组织建设有了很大改观， 但“形至神不至”问题依然存在。有的为解决组织覆盖问题，在探索建立联合党支部方面做了很多工作，但把不同部门、不同单位、不同地域党员简单凑在一起，“拉郎配”现象突出；有的党支部落实“三会一课”、组织生活等基本制度不严肃不认真，组织只有在收党费时才出声，党员只有在交纳党费时才感觉是“党员”，平时既没有组织的教育，也没有组织的监督和管理。

参与决策过场化。有的党委前置研究事项过多过宽，把前置当成“筐”， 大事小事往里装，讨论不深不细不透，论证更不充分，上会就是留留痕迹；有的基层党支部支委中，只有书记一人是单位负责人，其余均为普通员工，“按规定参与企业重大问题决策”就是到过会场了；有的党政“一肩挑”书记党内职务意识不强，不按规定组织党委会研究前置事项，行政会决策事项党委会记录本同步记一记备查；有的党政分设书记工作底气不足，把“参与决策”变“陪

衬决策”。

工作方法粗糙化。有的把党建工作俗化成党务工作来做，忙于开会、发文件、做统计、凑材料，追求“纸面文章”“痕迹党建”；有的把常规业务工作硬贴上党建标签，喊得响亮，做得牵强，惹人厌烦；有的偏好形式大于内容的“自选动作”，热衷于搞活动，重形式轻内容；有的把红色教育搞成“到此一游”，就算“学习”了；有的搞党建KPI考核，指标上百项，满分一百分，考核过程热热闹闹，结果虚多实少；有的党建信息化系统模块多、操作复杂，用起来不省力反增负，不受基层欢迎，成了应景摆设。

二、形式主义问题的形成原因

习近平总书记指出，形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。分析国有企业党建领域形式主义问题产生的原因，要以总书记重要指示为遵循，透过现象看本质，重点从主观上研机析理。

政治站位不够高。组织学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的理论路线方针政策，是国有企业基层党组织的基本职责，用党的创新理论武装党员干部，也是基层党组织书记的基本功，理论学习简单化反映的是党员干部愿不愿提高政治素养的问题。党的全面领导、党的全部工作，要靠党的坚强组织体系去实现，组织建设表象化反映的是有没有坚持党的组织路线为政治路线服务的问题。参与企业重大问题决策，是国有企业党组织贯彻落实党的路线方针政策的重要形式，参与决策过场化反映的是在坚持党的领导这个重大政治原则上到位不到位的问题。

党建责任不落实。党对国企的领导要通过加强党的建设来实现，党的建设要通过做好党建工作来保证。当前，国企党建领域存在的形式主义问题，很多是淡化、弱化、虚化、边缘化“四化”问题的变种反弹。这些问题不是不能解决，而是没有下功夫去解决。由于不敢触及问题的深层次矛盾，只能继续搞形式主义来应付，结果是南辕北辙。这归根到底是因为党建责任不落实，“抓党建是称职、不抓党建是失职、抓不好党建是渎职”没有内化于心、践之于行。

政绩观念有偏差。有的对“把抓好党建作为最大的政绩”理解得不深不透， 认为党建工作不产生直接经济效益，“说起来重要、做起来次要、忙起来不要” 的思想观念根深蒂固，把党建当软指标，觉得开几次会、发几个文就可以了， 没有做到聚精会神抓党建。有的认为相比抓发展，抓党建不容易出显绩，但又

不能没有不抓，在党建工作过程中，往往什么有形就抓什么、什么有声势就抓什么，而不考虑有没有效果，即使党建载体偏离中心工作，对促进企业改革发展不利，也忙得不亦乐乎。两种极端做法都是形式主义的表现。

能力素质不匹配。党建工作也是一门科学，需要由专业的人来做。全国国企党建工作会议以来，“无人干事”的问题得到了比较好的解决，但“让干不愿干”“想抓不会抓”的问题仍然一定程度存在。有的领导认为把优秀业务干部安排到党建部门有些浪费，没有精兵强将干党建的意识；有的领导把党建岗当作安置岗，不管能力只管安排；有的把党建部门当成退休中转站，理直气壮不干事；有的把书记头衔当成政治荣誉而不是政治责任，不会抓也不愿学。能力不匹配，又不想让人说不担当不作为，所以只能搞一堆工作方法粗糙的形式主义。

三、形式主义问题的治理对策

习近平总书记强调，反对形式主义，要着重解决工作不实的问题，教育引导党员、干部真正把心思用在干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。解决国有企业党建领域存在的形式主义问题，要树立打攻坚战的意识，做好打持久战的准备，坚持刀刃向内、靶向治疗。

要把头脑武装好。要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想指导国企党的建设，深入学习领会习近平总书记关于国企改革发展党建的重要论述，站在巩固党的执政地位的高度，增强做好党建工作的责任感，拧紧管党治党的“螺丝帽”，端正党建工作的政绩观。要坚持从政治上看待整治形式主义问题，切实把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，深刻检视剖析，从党的创新理论中寻找“公开讲话”，增强以自我革命精神同形式主义作斗争的勇气，集中火力攻坚，逐个问题整改到位。

要把制度完善好。解决国有企业党建领域形式主义问题，要立足当下改与长久立相结合。一方面要完善党的建设各方面制度，包括中心学习等党的理论武装制度、党的领导融入公司治理制度、落实国有企业党组织工作条例和党支部作条例的制度，等等。另一方面要完善有关党建工作的方式方法和程序性规范制度，包括落实全面从严治党责任、“三重一大”决策、党建责任制考核、基层党建联系点等制度。完善国有企业党建领域制度，要同建立不忘初心、牢记使命的制度结合起来，切实建强筑牢“根”和“魂”的制度保障。

要把书记选配好。要在配备上把好关，真正让想干党建、愿干党建、能干

好党建的人担当书记职责。要在培训上下功夫，坚持理论培养与实践锻炼相结合，采取长远性、根本性举措，打造高素质复合型书记队伍、特别是“一肩挑” 的书记队伍。要在成长上给出路，坚持生产经营与党务岗位交流轮岗锻炼制度， 把党务工作岗位作为培养有发展潜力干部的重要平台，既把好入口，又畅通出口，让大家受尊重、有奔头。

要把日常监督好。要在务实上下功夫，大力倡导“一线工作法”，避免以文件落实文件、以会议落实会议、以制度落实制度，确保工作在基层和一线推动、问题在基层和一线解决、成效在基层和一线检验，真正为基层减负松绑。要在创新上作文章，勇于正视问题，自觉迎难而上，补短板、强弱项，既善于总结推广基层行得通、推得开的经验做法，以典型引路推动整体工作，又敢于用新思路新招数破解老矛盾新难题。

机关形式主义、官僚主义防范治理研究

贵州省铜仁市直机关工委常务副书记 李汉华

习近平总书记在“7·9”重要讲话中指出，作风建设永远在路上，没有完成时，形式主义、官僚主义在一些地方和部门依然积习难改，已成为阻碍党中央重大决策部署贯彻落实的严重问题。党政机关是党和政府服务社会、服务群众的窗口，其工作作风和服务质量好坏，直接影响人民群众对国家制度和治理能力的认可程度。能否有效破除形式主义、官僚主义，事关党和国家决策部署落地落实、全面从严治党成果巩固拓展。

一、机关形式主义、官僚主义的表现及危害

形式主义、官僚主义往往相伴而生、成对出现。形式主义其实质是主观主义、功利主义，而官僚主义则是封建官本位思想作祟，权力观扭曲。两者典型的表现是脱离实际、务虚不务实。形式主义是滋生官僚主义的沃土，官僚主义是形式主义存在的根源。

一是担当作为意识不强。形式主义者好装点门面，做表面文章，会导致下级弄虚作假、欺上瞒下；而官僚主义者则好摆官架子，会导致下级把心思放在吹捧迎合上，对待工作不上手、不上心。形式主义、官僚主义严重，就必然导致党风不正、作风浮躁，干事创业氛围缺失，滋生不担当、不作为、慢作为， 甚至乱作为、假作为等问题，让一些党员干部不重实效重包装，缺乏实干担当意识，“取舍裁剪”搞变通、打折扣，对涉及群众利益问题听之任之、拖沓敷衍，机关“门好进”、干部“脸好看”，但还是“事难办”。

二是懒政怠政问题突出。党政机关在工作中处于给基层指方向、定措施、作决策的位置，但有的领导干部疏于深入基层、深入群众做调研，坐在办公室“拍脑袋”定政策、作决策，致使一些工作安排脱离实际，得不到很好落地； 有的一方面反对以文件落实文件、以会议落实会议，一方面又习惯以文件落实文件、以会议落实会议，一“会”了之、一“方案”了之，将责任层层转移； 有的一方面要求督查检查、考核评比不以台账留痕作依据，一方面又以是否做了台账、留了痕来取代工作落实成效，对工作不深入研究、对基层不深入指导， 致使下级也通过搞“文山会海”应付了事，以形式主义对待上级官僚主义，最终该解决的问题得不到很好解决、该落实的政策得不到很好落实，既贻误工作又浪费行政资源。

三是空泛表态问题易发。推动工作落实、政策落地、事业进步，都需要广大党员干部尤其是各级领导干部敢于决策、敢于表态、敢于拍板。一定程度上， 这能更好地压实工作责任，激发干部精气神，更好地保障工作落实。但工作中， 一些机关领导干部对待上级搞逢场作戏的空表态，口号喊得震天响、工作推进静悄悄；对待下级搞空头支票式的虚激励，关怀的话说得顺溜溜、兑现落实无下文，开始的时候还能获得上级认可和下级支持，工作看起来搞得“欣欣向荣”， 但长此以往，就会透支群众信任，在污染地方政治生态的同时，更挫伤愿干事、真干事、干成事者的积极性。

四是培养干部意识欠缺。作为机关党员领导干部，应具备识才慧眼、用才气魄、爱才感情、聚才方法，为党的事业健康发展培养更多有用之才。但现实中，一些党员领导干部没把心思放在干部培养上，认为干部培养是组织部门的事。平时常用“我在上级领导面前推荐过你”“我向组织上帮你提出过”等来激发和调动干部干工作的动力，让一些干部珍视“机会”、加班加点，不断加码各种责任。但真在干部提拔、职务晋升等重要关键期，对这些干部往往只“提” 不“拔”，让这些干部寒心，于地方政治生态建设、经济社会发展、百姓群众福祉等有害无利。

五是斗争精神不足。形式主义、官僚主义者往往都是把个人利益凌驾于群众利益、集体利益之上，把主要精力放在搞个人包装、邀功请赏上，在工作上不愿钻研、不抓深入、不抓具体，乐于做表面文章，不解决实际问题，斗争精神不足、斗争本领不强。在全面从严治党向纵深推进的大背景下，这些精致的利己主义者大多信奉“多干多错、少干少错”信条，不愿意“冒风险”帮群众谋利、为发展尽力，面对工作中的风险挑战“绕着走”，缺乏面对新问题、新挑战的勇气，对新事物怀疑抵触，凭老经验办事，严重影响了工作的落实效率和质量。

二、机关形式主义、官僚主义的形成诱因

从党员干部主观方面讲：一是党性修养锤炼不够。理想信念一旦滑坡，作风就会松弛，形式主义、官僚主义便随之而来。工作中，一些党员干部不重视思想理论武装，认为理论学习出不了生产力，追求实绩而轻视学习，忽视了思想的先导性作用，对学习党的新思想、新理论浅尝辄止，没有往心里走、实里走。正因为党性修养浸润不深、政治理论滋养不够，导致在抓工作落实上政治意识、大局意识不强，价值观、政绩观出现偏差，催生形式主义、官僚主义问

题。二是宗旨意识涵养不高。工作中，有的党员干部没有牢固树立以人民为中心的发展思想，感情上远离群众、工作上脱离实际，漠视群众冷暖，习惯在办公室听汇报、通过电话和工作群下任务；有的工作不用心，在位不在状态，哄骗上级、糊弄群众；有的方法简单，生硬对待群众。宗旨意识缺失，导致一些党员领导干部工作不从群众利益出发，滋生形式主义、官僚主义。三是干事能力本领不强。工作能力是党员干部干事创业的先决条件。一些领导干部缺乏与之相配的素质能力，面对复杂的工作环境和挑战，没有破题的工作措施和技巧方法，去搞一些形式主义的东西，看似都在干事，实则劳而无功。一些年轻干部走出校门直接进入机关，虽有较扎实的文化知识，但缺少基层实践的阅历、缺少对人民群众的感情、缺少攻坚克难的韧劲，工作中遇到难题往往拿不出办法、想不出思路，以致出现推工作、躲工作的现象。

从工作环境客观因素讲：一是关怀激励机制不健全。随着我国经济社会高速度、高质量发展，人民生活水平不断提高，人们更加期望得到全面的发展， 党员干部也不例外。当前，一些地方党员干部关怀激励机制不健全，存在物质激励难突破、职级提升职数有限、精神关爱载体缺失、容错纠错标准难界定等问题。一些单位对干部政治上激励不多、工作上支持不大、生活上关心不够， 导致一些党员干部产生消极挫败情绪，工作变得不作为，满足于搞形式主义， 敷衍了事。二是考核评价机制不健全。工作中，现有的干部考核评价机制难于个性定制，而群众监管、媒体监管的作用发挥又不够充分，难以考准考实干部作风和工作成效，进而滋生“庸官能混，懒官能撑”的土壤。现行考核评价机制下，依然存在干多干少、干好干坏一个样的情况，抑制了实干者、吃苦者、担当者的积极性。三是监督管理机制不健全。形式主义、官僚主义问题隐蔽性较强，给调查、取证、定性带来较大难度。一些基层党组织对形式主义、官僚主义问题还存在监督不到位、纠治不到位、通报曝光不到位、跟踪问效不到位等问题。

三、机关形式主义、官僚主义的防治路径

无论是只想当官不想干事的官僚主义者，还是重形式轻实效的形式主义者， 共同点都是不担当、不作为。因此，持续推动党员干部务实作为、实干担当是根治形式主义、官僚主义的重点和关键所在。

（一）做实机关党建，锤炼党性引领干部担当作为

一是加强政治机关建设。把政治理论教育放在重要位置，把习近平新时代

中国特色社会主义思想作为干部日常学习重要内容、作为党校干部培训必修课、作为理论学习中心组学习重点内容，用新思想洗涤头脑，让党员干部始终保持“忠于党、忠于人民、无私奉献”优秀品质，从思想上破除形式主义、官僚主义滋生土壤。巩固主题教育成果，深化党史学习教育实效，推动党员干部树立正确政绩观、政德观，把工作做细、做实、做优。

二是加强机关支部建设。推进支部标准化规范化建设，着力整治机关党建“灯下黑”问题，厘清党组（党委）、机关党委、党支部工作职责，拟定责任清单、任务清单、工作清单，发挥党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，更好围绕中心、建设队伍、服务群众。精心组织党员重温入党誓词、过好政治生日， 把党员教育管理融入生活、融入日常，增强党员政治身份认同，时刻牢记初心使命，永葆干事创业激情。加强模范机关建设，强化机关作风、提升服务效率。

三是严肃党内政治生活。党员领导干部要以严的要求、严的标准、严的措施带头落实“三会一课”、民主生活会、组织生活会、谈心谈话等制度，践行实事求是、理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评等党内政治生活规范，在严肃党内政治生活中修正行为。既要充分发扬民主，又要实现集中统一， 提高决策的科学化和民主化水平，有效杜绝“一言堂”“家长制”官僚主义作风。

（二）拓宽培养路径，提升能力推进干部担当作为

一是注重实践历练丰富阅历。干部培养坚持重心下移，注重多岗位锻炼、基层墩苗磨练、中心工作锤炼、必要台阶历练相结合，有计划地安排优秀干部尤其是年轻干部走出机关，到乡村振兴、基层治理等复杂环境中砥砺品质、锤炼作风、增长才干，在一线实践锻炼中升华为民情怀、培养道德情操、丰富工作经验，形成正确的人生观、价值观和政绩观。

二是强化专业训练提升本领。紧扣时代发展主题，坚持干部教育培训工作与发展大局同频共振，围绕乡村振兴、基层治理、转型发展等任务，分级分类抓好新知识、新技能培训，解决好党员干部因“能力不足不能为、动力不足不想为、担当不足不敢为”的问题。健全训前教学需求调研、训中教学实践安排、训后跟踪反馈机制，提高针对性和实效性，实现“实践出题目、科研做文章、成果到一线”，确保教育培训成效。

三是搭建锻炼平台拓宽格局。让干部在“走出去、沉下去、融进去”中提升能力，把有培养潜力的优秀干部选派到上级部门挂职锻炼，开拓宏观视野，

提高大局意识，增强协调能力；组织一批机关干部下到基层挂职，让其熟悉基层情况、了解民生疾苦，补齐群众工作这一课，厚植为民情怀。

（三）优化管理方式，考核奖惩推动干部担当作为

一是以关怀激励推动担当作为。着力建立崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系，将选拔、关爱、宽容、调整干部贯通起来，构建激励干部新时代新担当新作为完备链条，做到政治上激励、工作上支持、待遇上保障、心理上关怀。健全并认真落实好容错纠错机制，建立健全由纪检监察机关、组织人事部门等单位相协同的容错裁定联席机制，对容错事项进行调查核实和界定判定，客观分析干部在改革创新、克难攻坚领域的工作失误，让容错免责“容” 得精准、“纠”得严实，让干部打消顾虑、轻装上阵、放心干事。

二是以严管约束倒逼担当作为。提高干部监督管理精准度，聚焦党员领导干部这一“关键少数”，建立“一人一档”实绩清单，健全“强化预防、及时发现、严肃纠正”工作机制，注重对干部履职尽责、担当作为情况分析研判， 加强风险防范预警，确保管在关键时、管在关键处、管住关键人。

三是以考核评价促进担当作为。健全完善考核方式，强化顶层设计，统筹运用干部平时考核、年度考核、专项考核、任期考核等方式，畅通党内监督、群众监督、社会监督、媒体监督渠道，考准考实政治素质、工作作风、工作实绩，为党员干部精准“画像”，以考核传导压力、凝聚动力、激发活力。突出结果导向，坚持考用结合，将考核结果与职务变动、精神激励和物质奖励挂钩， 与干部选拔任用挂钩，畅通干部“能上能下”的通道，激励广大党员干部新时代新担当新作为。

（四）健全工作机制，制度保障促进干部担当作为

一是健全首问负责制度。明确机关第一个经手群众来访、上级来件、同级来函等人员为首问责任人。围绕机关工作职责，明确首问责任人工作职责、工作标准、时限要求等，以严格的责任制促落实，确保首问责任人在工作中做到热情周到接访、快捷准确办理、及时办结反馈。强化过程监管，在反馈办结事项时，由来访者对首问责任人工作质效进行评定，对作风粗暴、态度恶劣的严肃批评；对群众口碑好、评价度高的党员干部优先选拔任用，用首问负责制吹走机关工作作风中的雾霾。

二是健全跟踪管理制度。聚焦群众诉求和机关业务工作，分类建立台账， 逐项明确目标要求、进度时序和完成时限，精准研判制定工作举措，对工作台

账实行全过程动态管理，做到岗位责任具体化、责任链条无缝化，防止工作责任悬空、断档、缺位。建立工作推进情况适时反馈机制，通过归口反馈、逐级反馈等形式，纵向、横向反馈工作推进情况，确保责任人、分管领导、主要领导各方信息畅通、沟通及时、处理有序。同时，针对工作推动中存在的困难和问题，建好工作调度机制，及时调度、研究解决，确保工作有部署、有检查、有落实、有成效，从工作过程中消除形式主义存在根源。

三是健全定期通报制度。以干部职工会、党委（党组）扩大会等形式，定期汇总通报重点工作完成进度、工作亮点、存在问题等情况，通过横向比较、互比互看，更好激励先进、鞭策后进，让不作为、慢作为干部“红红脸”，主动把工作抓起来。对没有按照要求和时间节点完成任务的，限期整改到位；对工作中存在的突出问题，有针对性地开展集中整治，切实提升抓落实水平，在高质量推动工作落实中消除形式主义、官僚主义滋生的根源。

（五）优化工作环境，营造氛围带动干部担当作为

一是领导干部以上率下带动担当。纠正形式主义、官僚主义，要抓住领导干部这个“关键少数”。一方面，各级纪委和组织部门要加强对领导干部的监管，动态分析形式主义、官僚主义的最新形态，对工作不担当、不作为的领导干部严肃问责。加强对身边典型案例剖析，以案明纪、以案示法，让党员干部在反思中警醒，不断修正政绩观和价值观。另一方面，党员领导干部要发挥好“头雁效应”，带头转变作风，列出整治形式主义、官僚主义负面清单，一级做给一级看、一级带着一级干，以“关键少数”带动“绝大多数”党员干部作风转变。

二是知人善任增强动力带动担当。对在吃劲岗位上充分历练的好苗子，为其搭建“必经台阶”，让其扎实历练、经受摔打，练就实功、增强本领。对已经看准、相对成熟的干部，大胆使用，实现人和事高度统一，树立实干实绩鲜明导向，营造浓厚干事创业氛围，带动更多党员干部竞相担当、竞相作为。

三是加强机关文化建设带动担当。聚焦模范机关建设，倡导风清气正机关文化，构筑新时代党政机关精神文化高地，消除形式主义、官僚主义等封建官场文化的遗毒和影响。把机关文化建设融入工作实践，坚持问政于民、问需于民，把全心全意为人民服务作为机关文化内核，充分发挥好机关群团组织的作用，以优秀健康的机关文化引导人、鼓舞人、塑造人，带动广大党员干部担当作为，铲除形式主义、官僚主义滋生土壤。

基层党建形式主义的发生逻辑＊

广西壮族自治区宏观经济研究院 梁焯

党的十八大以来，基层党建工作取得了巨大的成就，基层党组织的战斗力、凝聚力、向心力、覆盖力和组织力显著增强。但是基层党建也存在不同程度的形式主义倾向和问题。

毛泽东早就指出过，“形式主义是一种幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑子的东西。”［1］邓小平对形式主义的态度也很明确：“我不反对必要的形式。有了形式才能鼓起气，才能有气氛，但是不要只注意形式方面，而工作不够踏实。”［2］习近平则更鲜明地斥责形式主义，说它“同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌”［3］。提升基层党建质量， 是习近平总书记着眼永葆党的先进性和纯洁性，筑牢党的执政基础，确保党组织对基层的全面领导，顺应新时代党的建设总体要求提出的重大课题。基层党建中的形式主义则严重干扰基层党建的质量，耗散党建资源和党员个体的积极性，带来了较大的负面影响。

要力戒基层党建中的形式主义，就必须理解基层党建形式主义产生的根源与机制。目前学术界对基层党建形式主义学理性研究较少，对其产生原因的分析尤为缺乏，且主要是从初心意识不强、政绩思想错位、工作能力不足、监督考核偏差、对党建工作偏见等方面展开论述［4］。但这些都还只是表层原因， 没有触及基层党建形式主义的深层机理。

根据基层党建主体的差异，可以将基层党建划分为组织口的“小口径党建” 和党委政府口的“大口径党建”。所谓“小口径党建”就是偏重于党组织和党员的内部关系和内部管理，是党的组织部门的业务工作［5］。而“大口径党建” 则侧重于构建基层党建与基层治理的良性互动关系，实践中包括“服务型党建”

［6］、“参与式党建”［7］、“开放式党建”［8］等。下文将在既有研究基础上，从大小口径党建分类出发，认为基层将党建局限在“小口径党建”，并将其“政治任务化”［9］，是基层党建形式主义的根源。

一、基层党建形式主义的表现

党建工作关键在基层。然而，从各地调查来看，当前基层党建领域是形式主义的重灾区，主要表现在以下几个方面：

一是党建党务化。党建工作与党务工作概念不分、操作模糊，实践中常把

党务工作当作党建工作来抓，认为抓党务工作就是抓党建工作，使大量的人财物力消耗在繁琐的党务事务中，党务工作为此陷入“材料陷阱”。比如，笔者调查的中部省份某乡镇，2019年上交的党建工作报表就多达438份，其中某项党建创新工作报告前后修改30余次，该镇党建办近三年用坏一台单反相机和打坏一台彩色数码复印机。许多基层党组织把主要精力放在规范痕迹资料、会议记录、现场照片上，结果是比资料、赛记录、弄台账成了党建工作的主要抓手。

二是载体复杂化。首先是名目多。经常推出新的党建载体活动，许多活动形式和目的相同，只是换了种提法。为了应付就在资料、档案和宣传上做文章。比如，一项活动做多个方案、发多个通知，然后组织部分党员参加活动，换不同的会标或变换党员座次留影，让不同党员写不同的体会、并做多个记录，最后再编造不同名称的多份材料分别存档。其次是花样多。上级党组织经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念，要求下级党组织进行党建活动形式创新。最后是任务重。不仅每次活动都要求有多份存档，而且将APP、网络平台的使用运行也纳入工作检查、考核，要求同样制作党建网络痕迹资料，而传统纸质模式并不废除，一份变成两份极大地加重了党务工作人员的负担。

三是工作形式化。一些党组织热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修、墙上贴饰、室内摆放和氛围展示，但是这些党建平台建起来后却闲置，没有发挥应有的功能。为了迎接学习、观摩或检查、监督，一些党组织习惯于制作一次性的宣传展板，经常重复制作造成很大浪费。还有党组织热衷于搞APP和网络平台，不断研发、层层推广，不仅耗费了大量资源，还极大地增加了基层党务工作量。

四是痕迹过度化。党务工作陷入“文牍主义”，党建就是不断撰写汇报材料、典型材料、情况材料、活动材料和统计报表的过程。这就容易造成这样的误区：做和不做、实干和不实干不重要，只要有印证资料，党建工作就算做好了，只要在台账上做文章，党建工作就不会丢分。有的在检查考核党建工作时， 要求提供相关的会议记录、部署文件、过程资料、督查资料、成效资料、台账资料、人员签到册，甚至包括图片资料、视频资料等，一应俱全。上级督导考核也主要是看材料全不全，材料装订规不规范，有没有会议记录，有没有留存影像资料。每次考核基层光准备材料就得连续加班好几天，有时年底才出台标准，要求把全年材料分类装订成册，规范装盒报送。这就造成了在具体工作中， 比的不是各部门党建工作实效，而是党务人员补资料、造台账的能力，导致了

党建向党务失衡的状况，党建核心内容“边缘化”。一遇到检查考核，基层组工干部就“加班加点补材料，一点一滴造痕迹”。

二、基层党委政府的大口径党建工作

基层党建陷入形式主义泥淖，有多方面的原因，其中一个重要的原因与党建的主体有关系。调查发现，在党委政府的“大口径党建”下，党建形式主义会相对较轻；而组织口如乡镇组织办或“党建办”的“小口径党建”，则会出现较多形式主义。基层党建的主体决定了党建的内容与形式。

基层党委政府的“大口径党建”，其内容一般都会与党委政府的中心工作结合起来，将党建嵌入中心工作，通过中心工作带动和推动党建工作。比如， “创卫”是一个时期县委县政府的中心工作，乡镇党委政府在落实该项工作的时候，就会调动乡镇的一切力量参与到该活动创建中来。重要的措施是将党员组织和动员起来，发挥党组织和党员的带头作用。比如搞好党员自己门前三包活动，以及参加党组织的志愿活动。还如村社区、小区的党员被组织起来搞卫生、监督卫生工作。这是较为短期的中心工作+党建活动。还有长期的工作如安全生产。党员挂牌上岗，作为安全工作的监督员、检查员和岗位责任人，在日常工作中承担安全工作的任务和责任。还如，在基层信访维稳和矛盾调处中， 党员都有参与做工作、调动资源的义务。

党建嵌入中心工作的好处，一是中心工作政治性很强，基层党组织和党员都有无条件服从上级组织号召的义务。二是中心工作是问题导向的工作，基层党组织和党员有没有被动员起来参与相关工作，工作业绩如何，上级党组织和领导相对容易辨识。比如防汛抗旱时，单位党员被抽调到站点守护，这是实打实的工作。三是在干实事中，党员的主体性被发挥出来了，很容易在其中获得成就感，更容易形成对党组织的凝聚力。四是党员参与党委政府的中心工作， 是一种地位的象征，能够凸显党员身份的独特性，唤醒普通党员的身份意识、组织意识。

党委政府作为党建主体的党建工作，有以下特征：

第一，在解决具体问题中开展党建工作。不是为了应付上级的检查，而是为了把实际工作搞好、解决实际问题。务实是党委政府党建的基本特点。党委政府既要完成上面交代的任务，又要回应基层群众的需求，但是它所掌握的资源却是有限的。因此，它要调动一切可以调动的力量参与到基层中心工作当中来，而党组织、党员是最重要的力量。当基层党组织、党员没有被调动起来时，

他们是潜在的、沉睡的力量；一旦通过某种形式动员起来后，就可以发挥巨大的功能。基层党委政府会秉持“党建就是生产力”的思想，在具体工作中将党建做实、做强和做细。

第二，激活基层党组织体系是党建的目标。党委书记考虑的不是党员个人的管理问题，而是如何激活整个基层党组织及其队伍的问题。党组织激活的问题需要全体党员对党组织有认同感和向心力。党委书记要将组织调动起来，要激活整个基层党组织体系，首先得将普通党员的身份意识、组织意识重新唤起， 让他们感觉到自己还是个党员、是有组织的人，从而有作为党员的责任意识。那么，在党建过程中，就不可能是个别的关心、慰问或强迫他们开会组织生活、敦促按时交党费那么简单，而是要让他们参与到党委政府的工作中来，成为完成党组织交代任务的一部分，在尽义务的过程中重塑党员身份意识和责任意识。

第三，中心工作是党建的主要形式和载体。党委政府有较强的调动能力， 可以将基层党组织、党员调动到中心工作中来，将党建与中心工作有效结合起来。基层的中心工作很多，每年都可能不一样，同时中心工作不是持续性的， 而是阶段性的，那么党建就可以阶段性地常态化。这样，基层党建就不需要额外创造新的形式和载体，也不需要额外增加党建的成本。当前基层党建形式主义的一个表现是，党建形式繁多、花里胡哨，很难常态化、长久化。原因就在于它是通过形式来开展党建，而不是在具体事务中开展党建。

第四，基层党组织、党员参与治理的效果和程度是党建考核的主要指标。首先是基层党委政府的中心工作完成得如何，是判断基层党建工作好坏的主要标准。其次是在参与中心工作过程中，基层党委政府通过了哪些形式将基层党组织和党员调动起来，不同的工作可能有不同的形式，不要求形式上的统一。最后是在工作中，基层党组织和党员投入了多少的工作量，每个党员都参加了哪些活动，党员在其中的感受如何，党员对党组织和党委政府的评价和态度如何，等等，都可以用定性的方式考核出来。所以，党委政府为主体的党建工作的考核是定性的考核，主要考核的是中心工作做得如何、基层党组织和党员在其中怎样发挥作用和发挥了怎样的作用、获得了怎样的建设效果等。党委政府口径下的党建属于“大口径党建”工作。在该口径下加强党建，其实就是要加强基层党组织以多种形式参与党委政府中心工作的力度，即充分动员党组织和党员的资源来完成中心工作。

三、组织部门的小口径党建工作

组织部门作为党务部门，只是党的一个工作部门，较之于党委政府，它的权威性和资源调动能力没有那么大，无法将党建活动嵌入到党委政府的中心工作中去。组织部门的党建工作就是党务工作，具有纯粹事务性质，与基层治理的关系不那么密切。组织部门往往只是从业务部门的角度而不是从党委政府的高度来思考党建工作，因此它的行为逻辑是事务主义逻辑，而党委政府的行为逻辑是问题导向的逻辑。事务主义讲究的是将上级政府布置的任务完成、在考核中获得上级部门的奖励，或者是不被问责，而问题导向则是从现实问题出发， 为解决问题而主动寻求方法和资源。部门的事务具有较强的专业性质，面比较窄，与其他事情的联系不大，考虑问题只从本部门利益、专业和应付上级出发， 对全局性的事情无法企及，没有全局性视野。

组织部门的党务工作包括基层党组织建设、党员管理、指导各单位台账制度建设、检查各单位组织生活情况、指导基层支部党员发展工作、接受党员的来信来访、完成上级党委交办的任务等。这些都是属于党的业务工作，是党的建设的一小部分，而非党的建设的全部工作。如果让组织部门（“党建办”） 来负责党建工作，它只能是小口径地从自己的业务出发来开展工作，从其业务的眼光或思维来看待党建工作，那么，所谓的加强党建工作，就是加强其部门内部的业务工作，必然导致以下问题：

一是加强组织管理的制度建设，而制度建设主要落实在档案资料上，资料成了党建的主要内容。于是，一方面要求下级组织上交各种资料和报表；另一方面下达各种制度规章如工作台账制度，让下级顶格完成；再一方面加强对下级党建活动的督导检查，主要是看台账记录。这样的结果是，既使得组织管理工作更加规范、更加严谨，组织活动正常化、制度化，也使许多工作越做越虚， 越做越形式化。当督导考核加强之后，下级会层层加码以应付上级考核。上级要求十项材料，下级就会加码要求再一下级二十项材料，这既是为了应对检查， 多总比少好，也是为了显示对工作的重视。到乡村两级就有一大堆的材料要做。

二是加强党建活动的创新建设，活动创新成了党建的主要形式。组织部门本身没有党建活动的载体，那么就得创造载体。于是，组织部门就会要求下级组织创造各种形式搞党建，党建活动成了创建活动，各基层组织为了应付上级组织对党建创新的考核，就创造了各种党建的活动形式。党建最主要的形式就变成了组织党员搞活动。上级组织部门不仅要求下级组织搞活动，还要在活动上进行评比和竞争，看谁最具创新性。党建活动脱离基层治理，成了为活动而

活动；而活动形式又容易被模仿，也容易被厌倦，于是就要求不断地创新形式。

三是加强党员个体的素质建设，发展党员变成追求文化素质。从组织系统的角度来看，党员的素质被等同于党员个体具有的素质，而思想觉悟低则需要加强教育。比如，党员不支持基层工作，甚至是当钉子户，是因为党员知识、文化、道德、文明、思想等文化素质不高的表现，要通过加强教育管理来解决， 或者是严把党员入口关，将高素质的人培养成党员。高素质在实践中就简单地操作为高文化素质。而从党委政府解决具体问题的角度来看，所谓党员的素质不仅是个体的素质，更是党组织的战斗力问题，也就是党组织能否把党员组织起来的问题。只有组织动员起来的党员才更有战斗力，个体党员只有在组织中才更有可能真正的思想觉悟。

如果党建仅仅被看作是组织部门的小口径党建，加强党建也就限于加强业务部门的业务工作，即制度建设和日常管理的工作。对这个工作的重视，自然也就体现为强化党组织和党员管理的制度建设和日常管理工作。而这又与材料、活动密切相关。因此，在该口径下搞党建，最终也就落实到加强资料建设和党员活动建设。

四、党建政治任务化+小口径党建=党建形式主义

从性质上可以将基层工作或治理事务分为两大类，分别是行政业务与政治任务。行政业务指的是根据“三定”方案确定下来的党政部门及其岗位的法定职责，具有专门性、专业性、单一性、程序性、配套性等特点。其中，专门性说的是它是部门内部的治理事务，一般与其他部门关联性不大；专业性是指行政事务需要专业的技术、设备、人员方可完成；程序性是指行政业务有规定的办事流程；配套性是指事务与资源的相匹配，有多少事务则配套多少人力、物力、财力等资源。对行政事务的监督、检查和考核由上级对口部门完成，其结果一般不影响部门主要领导的晋升流动和提拔重用，除非否定性评价。鉴于对行政业务的考核是“软考核”，且上下级之间有一定的谈判空间，党委政府主要领导不会投入过多关注和资源。

政治任务既包括党委政府布置给党政部门、下级党委政府的事务，也包括各级党委政府从众多治理事务中遴选出来的重要的治理事务。后一种情况其实是行政业务转变为政治任务的过程，也就是政治任务化的过程。与行政业务相比，政治任务具有较强的政治性，它是党委政府及其主要领导重视和推动的事情，上下级之间谈判空间较小，对其监督、检查和考核的结果涉及对党政部门、

下级党委政府主要领导的评价和印象，乃至影响他们的政治前途和政治地位。由于对政治任务的考核是“硬考核”，党政部门、下级党委政府主要领导必须对政治任务高度重视，其注意力资源和其他资源要向政治任务倾斜，并对工作任务进行“顶格”管理。

正是因为政治任务具有较强的政治性，下级党委政府不敢怠慢，从而有利于工作任务的推动和落实，那么，党政部门在推动自己的行政业务时都希望戴上政治任务的帽子。党政部门的行政业务转化为党委政府的政治任务有以下几种渠道和机制：一是中央或省市的中心工作直接成为县乡基层的政治任务；二是某些重要的、影响较大、综合性治理事务由县委常委会设定为党委政府的重要工作任务；三是党政部门将本部门的行政业务塞进党委政府下面的相关事务领导小组、委员会等组织机构的文件；四是一些部门通过游说党委政府主要领导将本部门的行政业务变成领导推动或重视的治理事务。通过这些机制，党政部门的行政业务转变成党委政府的政治任务，并纳入党委政府年度综合考核。

最近几年，基层政治任务不断增多，根源于党政部门的行政业务越来越多地转化为党委政府的政治任务。行政业务一旦转化为政治任务，推动主体由党政部门变成了党委政府，党政部门摇身一变成为监督、检查和考核的主体，乡村两级则要按政治任务的标准和要求予以落实、完成。

在党的十八大之前，组织口的党建工作虽然被纳入了党委政府综合考核范畴，但是由于分值占比不大，而且考核属于“软考核”，只要单位没有出现较大的组织问题和腐败问题，这块分值一般都能拿满分。所以组织口的党建工作一般是“务虚”，也就是“虚事虚做”，党委对组织口干部的要求不高，也没有给予大量人力、物力及其他资源的投入。由是，许多应该做的工作也做得不太好，比如党费收缴、组织活动、党员管理、资料台账等。由于组织管理不到位，导致基层组织涣散、党员混同一般群众。

党的十八大之后，党中央要求加强基层党建工作，到基层之后，党建就从组织口的业务工作转变为党委政府的政治任务，党委政府主要领导对基层党建真正重视起来，考核也变成了“硬考核”，甚至成为综合考核中的“一票否决” 项。但问题是，在多数地方，各级党委政府并没有区分党委政府的“大口径党建”与组织部门的“小口径党建”，因此，在具体工作中，直接把重视党建变成了重视组织部门的“小口径党建”，“五级书记抓党建”容易变成五级书记重视组织部门的党建业务工作。

从调查来看，重视“小口径党建”的主要表现就是加强投入和考核。在机构设置上，增加组织口的机构和人员，比如县委组织部组织科，由之前一个科室分成三个科室，人员也增加了三到四倍，在乡镇则专门成立“党建办”，编制由之前一到两名增加到五六人。有的乡镇党建办还招募临聘人员，或者将一些材料和活动工作通过购买服务的方式外包给社工机构。在考核上，考核中的扣分与加分都与做资料、搞活动相关，甚至可能因为资料没有做好、做齐而被“一票否决”。把组织口的党务工作当做政治任务来对待和考核，那么就必然从上到下都认为对做资料、搞活动的重视，就是对党建的重视。越是重视组织口的“小口径党建”，组织口的工作人员就越会将其党务工作做到极致，他们会在党务工作上不断创新形式、增加活动内容，并推动下级党组织在党务工作上竞争，追求“打造党建新特色”。这样，党建的形式、花样就会越来越多， 最后就变成了通过形式应对上面检查、参与党建竞争。

组织口的党务工作是党建的基础工作，需要规范化和常态化。但是，如果将党务工作纳入党委政府的综合考核，并实行“硬考核”、“一票否决”的话， 那么组织口的党务工作就会变成形式主义的渊薮。解决的办法，一方面是，组织口的党务工作依然按照行政业务予以推动和考核，强化规范化、制度化建设， 但不纳入综合考核的范畴，退出“一票否决”项；另一方面则重点推动党委政府的“大口径党建”，把党建跟基层中心工作、重点工作结合起来，考核也应该是大口径的“硬考核”，即各级党组织完成了多少中心工作、完成的质量如何。这样，基层党建就能真正与基层治理结合起来，在治理一线锻炼基层党组织和党员队伍。

五、结论与讨论

综上所述，基层党建工作中的形式主义根源于对组织口党务工作的过于重视，乃至上升为党委政府政治任务的高度。就县域而言，县级党委政府重视党建工作，实践中表现为对组织部党务工作的重视，而组织部落实县委县政府对党建工作的“重视”，则体现在“布置更多任务、下达更多要求、提出更多期望”，以及给予更多监督、检查、考核和评比上，即在任务和考核上“层层加码”。比如，上级组织部门给县级组织部门的是“十项”材料清单，而县级组织部门就要给乡镇下达“十五项”材料清单。每一层级的组织部门，除了在规定动作上层层加码之外，为了向同级党委政府和上级组织部门发送政绩信号， 还会创造一些新的党建形式，或者要求下级组织部门进行党建创新。同时，为

了推动下级党委政府和组织部门落实党建任务，上级党委政府和组织部门会强化监督、检查、考核和评比。组织部门的党务工作内容本身并不多，但是因为变成了政治任务，各层级都投入大量资源“顶格”完成任务、不断地制造党建新形式、强化对资料和活动的考核等。因此，组织口的党建工作很容易变成为了应付检查、为了形式而搞形式的形式主义。

据此，基层党建工作中要有两个区分：

一是“小口径党建”与“大口径党建”的区分。“小口径党建”是组织部门的业务工作，要做的是将组织口的党务工作制度化、规范化，完善对基层党组织、党员的管理，搭建完备的基层组织体系，以构建基层党员的组织身份认同，加强党组织、党员的凝聚力和战斗力。“大口径党建”将基层党建嵌入到党委政府的中心工作、重点工作之中，在治理一线锻炼基层党组织和党员队伍， 推动基层治理体系和治理能力现代化。“小口径党建”是基础和前提，没有规范化、制度化的组织建设和党员管理，基层党组织和党员就难以被组织和动员起来，“大口径党建”就可能陷入“无米之炊”；“大口径党建”是目标和升华，基层组织建设和党员管理的最终目标是要服务于基层党委政府的中心工作、重点工作，而基层党组织和党员队伍的凝聚力和战斗力如何，既要到治理一线去检验，同时也要到治理一线去磨练和提升。

二是行政业务和政治任务的区分。行政业务的主要特性是行政性和事务性， 一般按流程完成，而不涉及治理一线的问题和事务。对行政业务的加强，主要是进一步将其规范化和制度化，使其转化为常规事务。比如“三会一课”、“两学一做”等就是基本的党务工作，需要通过制度建设给予常规化；还如发展党员的流程要规范化、程序化；党费缴纳要定期化；组织覆盖要全面化，等等。政治任务的主要特性是政治性和问题导向，它强调以政治的高度对重要治理事务的重视。这些重要治理事务一般具有综合性和阶段性，适合于通过运动式治理方式给予集中解决。而专门性的常规事务一般不适合于转化为政治任务。总之，行政业务的治理方式是常规治理，政治任务的治理方式是运动式治理。

基层党建形式主义的根源在于，将党建局限在组织口的业务工作也就是“小口径党建”上。组织口的党建工作属于“行政业务”，本应通过常规治理的方式给予完成。但是，基层党委政府却将其转化为政治任务，予以高度重视，并以运动式治理的方式给予完成，这就会使得常规工作运动化，进而各层级组织部门就会不断地制造党建任务，标准也越来越高。到基层之后，党建的工作任

务越来越多，规定越来越细，要求越来越高。乡村两级组织限于人力和资源， 没法按上级的要求“对标”做到，但又必须应付上级的监督、检查和考核，于是只能通过形式主义应对之。

基层党建中形式主义的异化表现、产生根源和治理路径

中共河南省直机关党校 陶鹏

形式主义最初起源于文学艺术领域，后来逐渐衍生至哲学、建筑学、政治学等其他学科领域。不同学科对形式主义有着不同的理解，在党建领域，形式主义特指在落实上级党组织决策部署过程当中，受主观主义和功利主义主导， 以执行的形式代替执行的内容，最终导致执行过程变形走样、执行效果大打折扣的作风与行为。在马克思主义政党学说中，形式主义有悖于历史唯物主义和唯物辩证法，因而受到马克思主义政党建设理论的普遍批判。从党的建设历史和实践经验来看，基层组织往往是滋生形式主义的“重灾区”，基层党员和人民群众也深受其害。新形势下推进党的建设有着新的要求，然而持续困扰基层的形式主义却发生了显性或隐性的变异，削弱了党的领导力和人民群众的获得感、幸福感。如何在基层建设中纠治这一顽疾，已经成为新发展阶段背景下加强党的建设、实现国家发展目标必须面对的重要课题。

一、基层党建中形式主义发生异化演变的表现特征

（一）价值取向异化

中国共产党对形式主义始终保持着高度警惕，从《关于共产党的组织章程决议案》《告全体同志书》《反对本本主义》《邓小平文选》《习近平谈治国理政》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》这些党内法规、文献中不难看出，自建党之初到中国特色社会主义进入新时代，我们党秉持一以贯之又与时俱进的思想持续对形式主义进行治理。如此长期不懈地斗争，归根结底是因为它严重偏离了党和人民群众的利益，不符合以人民为中心的价值取向。有学者指出，基层政府的行为逻辑经历了从“邀功”到“避责”的转变[1]，体现出从“机会主义”向“形式主义”变迁的特点，属于不完全自主状态之下的形式主义。基层党建中的形式主义则与之不同，受“党建是虚功”以及“党建工作与业务工作难融合”等思维方式的影响，党建领域的形式主义往往源于主观的故意和自觉。尤其是随着“把抓好党建作为最大的政绩”[2]这一理念的树立， 功利主义者就把形式主义党建当成了快速获取政绩、实现政治利益最大化的最佳手段。此时的形式主义是利益权衡的结果，其价值取向以个人得失、个人利益、上级意志为判断标准，产生了从“形式主义”向“利己主义”“机会主义” 变异的现象。在基层党建领域所产生的形式主义异化中，价值取向异化危害最

为严重，行为主体的理想信念和初心使命发生了蜕变，其危害本质上属于政治危害，是在用“最不讲政治”的方式“言不由衷”地讲政治。

（二）行为方式异化

全面从严治党向基层延伸营造出了党建新生态，同党建领域以往粗制滥造、漏洞百出的形式主义相比，此时的形式主义更加注意“形式”和“过程”，变异为包装化、精致化的形式主义，其辨识难度明显加大。为避免被追责问责， 各种规定动作一应俱全，通常以“文件+会议+检查”进行套路式工作安排，继而组织基层党员开展以完成教育任务为目的的培训学习，基层党员则以形式主义应对形式主义，走过场、突击式、表演式落实各项学习、会议、活动，实施应付式履责。至于实际效果如何乏人问津，重在过程留痕、材料留痕、活动留痕。同时还要按照预先设定的条框进行打分，实行格式化的定期考核。于是材料党建、纸上党建、盆景党建应需而生，奉行“干得好不如说得好”，把“材料出业绩、总结出成绩、汇报出政绩”当成工作方法，通过所谓的“事事有特色、件件有材料、月月有亮点、年年有创新”来搞精致的形式主义。虽然这都是在“认真走形式、扎实走过场”，为了突显自身的党建特色，往往还会提炼出“XX工作法”“XX党建品牌”，但深究起来只是花架子、假把式，没有任何实质内容，并且网络信息技术也成了形式主义的包装手段，一些党建APP、云平台、公众号、微信群功能单一，作用发挥非常有限，甚至启用一段时间后就被搁置，是典型的电子化面子工程。美其名曰“智慧党建”“网络党建”的做法， 反而加重了基层的负担，产生了指尖上的形式主义和变异的电子痕迹，属于方法论上的形而上学。其形式与内容脱节、形式与效果脱节、形式与需求脱节的异化特征，是“从事物的形式、现象、外在、片面、表面出发，而不是从内容、本质、内在、全面出发，是形而上学而不是辩证法的思维方式”。

（三）制度执行异化

制度建设的着力点在于不断完善制度并严格执行，这是基层党组织加强党的建设的一条重要规律性认识，因此我们党反复强调“制度的生命力在于执行” “加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[4]。然而从基层党建的视角分析形式主义，不难发现其一定程度上缘起于制度性缺陷， 与制度建设短板和制度执行异化存在密切关联。党内法规制度、组织生活制度的执行力在党建领域出现层层递减、基层最弱的现象，制度建设异化为了“制度形式主义”。各种“制度创新”层出不穷，虽然其中也不乏有效性制度，但

这些制度创新的效果指向是满足宣传需要、考核需要以及政绩需要。经过一段时间并获取短期利益之后，形成的创新制度就会形成展板挂在墙上，或是作为资料存入党建档案，渐渐淡出视线直至被忽略淡忘。这种缺乏持续性和执行力的制度创新，最终无可避免地会沦为形式主义。还有一些制度在执行方面有强制性要求，不允许回避绕行，如“三会一课”等党内组织生活制度。然而在形式主义面前，这些制度依然会在执行中变形走样。例如把支部党员大会、支部委员会、党小组会“三会合一”，用一次会议合并完成有着不同参会人员、召开时限要求的多种会议，只需要在会议期间多次更换不同的会标横幅。除此之外，“选择性执行”“阶段性执行”等现象也颇为常见，这些做法均是制度执行异化的典型表征。其结果是导致制度建设中的三种核心要素——完善制度、制度意识、制度执行最终无法实现互促共进，制度治党的实践效果也会大打折扣。

二、基层党建中形式主义产生的根源

（一）源自从官僚主义向形式主义的嬗变

在两千多年的封建专制历史进程中，起源于战国时期的官本位文化一直是官僚体制所遵循的政治伦理规范，长期的封建政治教化致使官僚主义已经深入到了社会各个方面。尽管当代中国已经进入了社会主义民主政治模式，党内也确立了民主集中制，但是官本位、等级观念、唯上论等封建官场文化并没有完全退出历史舞台。这些以命令主义、事务主义、功利主义为表象的官僚主义， 是封建官僚科层制思维在现代社会中的惯性延续。在上是官僚主义，在下则嬗变为形式主义。从历史唯物主义和辩证唯物主义观点看，官僚主义和形式主义传承相同、本质相近，我们党对此多次作出过重要判断，“形式主义也是官僚主义”[5]，形式主义同“我国封建社会形成的‘官本位’意识密切相关，有着很强的共生性”[6]。梳理党的十八大以来各级党组织查处的官僚主义、形式主义案件，可以发现不少发生在基层党组织的形式主义做法，源自上级党组织领导群众观念淡漠、主体责任缺位、纪律规矩意识缺失和权力观扭曲。与我们党建立初期的历史状况不同，当前广大党员干部的马克思主义理论素养得到了极大提升，能够正确辨识官僚主义与形式主义。基层党员干部对形形色色的官僚主义作风心知肚明，但惯性思维下的中庸之道和唯官唯上，促使他们选择以形式主义应对官僚主义，从而实现个人利益最大化。由此可见，这种嬗变既有上级刻意为之，也有下级自发自举，两者存在同向伴生的逻辑关系。

（二）源自压力驱动与问责驱动的耦合

党员个体动机固然是驱动形式主义的一个因素，然而不可否认的是，体制性因素同样会促发形式主义，其中“压力型体制”和“问责型体制”是两个重要维度。压力型体制核心构成要素是“数量化的任务分解机制；各部门共同参与的问题解决机制；物质化的多层次评价体系”[7]。中国共产党的组织体系分为中央组织、地方组织和基层组织三个层级，呈现出明显的科层化特征，而且民主集中制原则能够确保党的决策部署顺利传达并得到强力执行，这使得压力传导成为现实可能，压力型体制同样适用于党建领域。随着《中国共产党问责条例》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规修订完善， 问责机制逐渐细化，问责型体制在党建领域得以建立。压力型体制、问责型体制共同营造出正面激励和反面警示效应，全面问责制背景下，党的每个组织层级既有责任也有压力，传导压力强化问责是一个常态化党建经验。可是现实情况中，压力型体制的正向强激励作用发挥尚不完善，仍待与之相配套的保障机制进一步健全。问责型体制的负向强激励作用相对较为明显，执纪问责“无禁区、全覆盖、零容忍”。因此落实党建责任难免会出现“压力层层传导”异化为层层推责、避责现象，处于压力传导末端的基层党员往往感觉“压力山大”。为了消解压力实现避责，一旦基层党建工作出现未完成任务或不能完全符合考核要求时，往往会选择用痕迹代替结果、用亮点遮掩缺点、用过程替换实效等形式主义应对。

（三）源自评价机制不完善诱因下的政绩观错位

习近平同志指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”[8]政绩观错位的原因来自多个方面，并非完全基于党员个体动因，其中一个直接诱因就在于党建工作评价机制不完善。尤其是在基层党建领域，评价指标体系中的过程性指标占据了可观的评分比重，如开会的次数、学习的时数、谈话的人数等等。而对于学习能否学懂弄通做实，谈心谈话能否解决思想问题，作风建设是否持续好转等实效性结果，却缺乏务实可靠的评价依据，所占评价比例相对有限。评价机制不完善直接导致了激励机制不健全，选人用人与党建政绩没有完全实现挂钩，干部的选拔任命往往更侧重业务能力。与优秀公务员、年终考核优秀相比，优秀党员在政治待遇、经济待遇方面并没有完全与之持平，基层党员干部也更看重前两种荣誉。与激励机制

向来保持伴生关系的容错纠错机制，同样在党建领域建设中滞后。由于党建领域有着突出的政治特征，且受政策、法规、纪律约束较强，与社会治理体系不同，党建领域建立容错机制的难度明显较大，党员干部干事创新的动力容易消减。评价与激励、容错与问责脱节失联产生了一系列连锁反应，不少基层党建领域的顽疾与此相关。而这恰恰也是导致政绩观错位、责任心缺失，进而产生形式主义的内生根源。

三、基层党建中形式主义的治理路径

（一）坚持思想建党，增强转变作风的思想自觉

内因决定事物发展方向，思想境界决定行动方向。无论形式主义如何变异， 其本质依然与党实事求是的思想路线完全背离。纵观党史、新中国史、改革开放史和社会主义发展史，每当我们运用唯物史观，把马克思列宁主义的普遍真理同中国实际结合起来，我们的各项工作就能取得突破性进展。反之以形式主义对待，就必然会遇到挫折失败。坚持思想建党，持续推进作风建设是我们党在此过程中总结出的一项客观规律，也是治理形式主义的“总开关”。这就需要以党员教育为手段，加强理论武装，提升党员的思想境界，其关键在于解决“为什么学”“学什么”“怎么学”这三个问题。基于治理形式主义的出发点， 抓党员教育的目的就是为了通过思想政治教育强化理想信念，引导党员干部树立实事求是、求真务实的工作理念，增强开展基层党建工作的责任心和使命感， 使反对形式主义成为一种转变作风的思想自觉。要想达到这样的效果，就必须以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为前提，开展党的宗旨教育和政治理论教育。其学习形式也必须突出实效性，坚决反对为了学习而学习，为了任务而学习。应在集中轮训培训的基础上，采取符合知识传播规律以及受众易接受的方式，对党的创新理论进行再编码，多采用体验式党课、情景式党课的方式，提升基层党员主动参与教育学习的兴趣度，真正把党的创新理论与党建工作、行业特点和个人岗位结合起来。

（二）坚持问题导向，消解制约效能的机制障碍

唯物辩证法告诉我们，抓住事关全局的重点问题和主要矛盾，就能够找到解决各种复杂问题的破局点。体制机制关乎基层党建工作的根本和长远，解决体制机制问题，是治理形式主义的关键所在。着眼当前党建领域的压力传导和责任落实，应把完善构建激励与约束并重的均衡体系放在首位。科学的党建考核机制是“指挥棒”，必须破除评价体系中的教条主义，减少设定过程性指标，

增加对实效性结果的认定评价。对过程性指标的考核认定，要大力消除以学习记录、会议记录、制度台账、活动简报等作为考核评价标准的机械做法，可以在党建领域引入大数据、区块链技术实施过程性监督，尽量减少主观因素的干扰，着力解决以往党建督导考核注重事事留痕的陋习。对实效性结果的认定评价，也应通过引入多元评价主体的方式，开展上级组织评议、服务对象评议、同行评议、社会评议。坚持既看形式更看内容、既看过程又看结果，遏制“材料党建”“展板党建”等形式主义基层党建。评价结果要与合理的选人用人机制相结合，发挥真抓实干的高质量党建才是最大政绩这一“风向标”作用。在此基础上，应加强针对治理形式主义的制度建设，健全问题发现机制，把各式各样的形式主义纳入政治腐败范畴，做到精准性打击。同时应探索建立容错机制，坚持有错必纠、容纠并举，从而激发党员干部求真务实、想干敢干的内在动力。

（三）坚持以上率下，发挥“关键少数”的引领作用

基层党组织负责人是基层开展党建工作的领头人，治理形式主义必须重点关注党员干部队伍中的“关键少数”，尤其选配高素质的基层党组织负责人， 更是“关键的关键”。在基层党建领域的机构设置和干部使用上，仍然存在着临时性、过渡性、安置性特点，人员编制较为紧张。许多基层党务干部往往身兼数职，精力确实有限，难以高标准精细化开展工作。这就需要把解决基层党组织党务干部队伍建设问题作为入口，选配讲政治、懂业务、精党务的干部担任基层党组织的“领头羊”，将党务工作经历和党务工作实绩作为选拔后备干部的硬性条件，使基层党建机构岗位成为培养锻炼干部的平台。通过推动“不忘初心、牢记使命”等锤炼党性的制度落实落地，引导基层党组织负责人树立正确的政绩观，从站位伟大工程的高度来理解“最大政绩”的真正含义，确保基层党组织负责人在马克思主义政绩观的引领下，始终沿着实事求是的思想路线履行岗位职责。与此同时，应发挥党内监督在治理形式主义上的积极作用， 建立监督形式主义的下沉机制，赋予基层党员干部更多识别监督形式主义的党内民主权利。列宁曾指出：“劳动群众非常敏感，很会识别谁是忠诚老实的共产党员，谁是那些靠辛勤劳动过活、没有任何特权、根本不会‘讨好领导’的人所厌恶的共产党员。”[9]通过整合党内监督、社会监督、网络监督等方式， 推动形成向上的监督合力，在多方参与的大党建格局之下发现、纠治形式主义， 最终使其无所遁形。

（四）坚持综合提质，解决党员干部的本领恐慌

基层党建中之所以存在形式主义，归根结底是“人”的问题，其中能力不足是一个重要制约因素。新发展阶段背景下，对党员干部的能力需求来自多个方面，既有政治能力要求也有党建业务能力需求。党建工作有着鲜明的政治性， 因此必须把提高党员干部的政治素养放在首位，“不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力”[10]。通过增强党员干部的政治意识来提升政治站位， 从而能够从政治角度思考形式主义的危害，把表里如一、真抓实干内化为行动自觉。政治引领之下，业务能力同样不可或缺。党建工作高度强调程序性、政策性，有非常明确的时间要求。然而当前党员教育培训重理论、轻实务，导致基层党员对操作性较强的党建工作实务把握不准，开展党建工作习惯被动等待上级文件和工作要求的传达，没有真正理清该“抓什么”，对“怎么抓”感到无从下手。基层党建高质量发展离不开高素质的党员干部队伍，对标新时代党的建设总要求，当前基层党建领域的干部队伍建设，应当注重理论与实践相结合，引导党员干部转变工作思路、完善知识结构。运用多种渠道加强党建工作实务培训，把抓实抓好基层党建的工作理念、工作要求、工作内容、工作方法纳入教育培训内容，着力解决党员干部的本领恐慌，全方位提升党建工作素养， 使其自觉远离形式主义。

四、结语

现代政治非常注重制度与规范，中国共产党也高度强调纪律与规矩。然而形式不等于形式主义，作为科层制组织结构的“副产品”，形式主义自身有着多重存在逻辑，更是多维体制机制相互作用的结果。自中国共产党建立之初， 再到“延安整风”“三反运动”，直到现在的反“四风”全面从严治党，我们党始终致力于从党的肌体中戒除形式主义。基层党建领域具有与组织层级相符的工作规律和工作特点，要想纠治其中的形式主义问题，必须综合考量组织、个体、制度、机制等因素，并将“形式主义”放置于全面加强党的领导和党的建设大格局中选择治理策略，才能有效遏制这一顽疾。

基层减负视域下解决形式主义突出问题研究

中共哈尔滨市委党校（哈尔滨市行政学院） 耿海霞

2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，2020年4 月，中共中央办公厅进一步印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，从确定2019年为“基层减负年”到持续解决困扰基层的形式主义问题，既体现了党中央为基层减负的坚强决心和党中央对基层工作的深化拓展，也饱含着对基层干部深厚的人文关怀。

一、解决形式主义突出问题是切实为基层减负的题中应有之义

基层是中国共产党的执政根基，“上面千条线，下面一根针”，党的理论路线方针政策最终都需要贯彻到基层，落实到基层。召开会议、发放文件、督查检查本是领导机关向基层布置任务、开展工作的有效手段，但如果过度使用， 就会衍生为形式主义，使基层干部负担过重，甚至无暇为群众服务。因而，切实为基层减负，内在地要求大力解决形式主义突出问题。

（一）解决形式主义突出问题，可以助力基层干部更好践行初心

初心是中国共产党人出发的原点，践行初心是共产党人履职尽责的题中应有之义，但当基层干部为形式主义突出问题所困扰时，他们会深陷异化劳动的状态，无暇为群众服务，也就更谈不上践行初心。马克思曾提出著名的异化劳动理论，马克思认为，劳动是人的本质，是人类自由自觉的活动，人们通过劳动创造价值，在劳动中感受到快乐，这是劳动的本意，但在资本主义条件下， 资本家占有劳动者生产的产品来剥削和压榨工人，这种产品及产品的占有成为奴役工人的异己力量，劳动者不再愿意从事劳动，劳动者与自己的产品、与自身的劳动都异化了，产生异化劳动，异化劳动对于工人来说“，他在自己的劳动中不是肯定自己，而是否定自己，不是感到幸福，而是感到不幸。不是自由地发挥自己的体力和智力，而是使自己的肉体受折磨、精神遭摧残”［1］159。因此，马克思主张扬弃异化，把人从异化劳动中解放出来，实现对人的本质的真正占有，最终实现人的自由而全面的发展。马克思异化劳动理论产生的时代背景、实践基础和现实依据与中国特色社会主义的实践迥然不同，但其间蕴含的扬弃异化、实现对人的本质的真正占有、使人在劳动中体现自身价值的思想值得思考。基层干部每天面对纷繁芜杂的事务，任劳任怨，践行为人民服务的

初心，这本是基层干部从事劳动的意义，但如果每天都处在各种文山会海、名目繁多的各种考核检查等形式主义的束缚中，就会使他们感受不到劳动的本意和价值，使基层干部身陷异化劳动的状态，导致他们身心俱疲，因此，他们不断地否定自己，渴望尽快从劳动中逃离出来。对此，从基层工作的主体维度来考量，基层干部是干事创业的主体，只有解决形式主义突出问题，才能把基层干部从异化劳动中解放出发，轻装前行，抽出更多时间做有价值的事情，更好践行为人民服务的初心。

（二）解决形式主义突出问题，对于筑牢执政根基意义重大

中国共产党作为马克思主义执政党，在近百年的历史进程中，生动诠释了人民是我党执政最大的底气。底气源于人民群众的支持，而人民群众支持的逻辑前提须臾离不开人民群众的获得感、幸福感、安全感，随着中国特色社会主义进入新时代，人民群众对美好生活的需要越来越高，基层干部唯有坚持实事求是，了解基层实情，真抓实干，才能不断满足人民群众日益个性化、精细化和精准化的服务需求。而现实的状况是：基层治理与群众的利益需求往往难以契合，群众常常处于无感的状态。究其原因，在很大程度上源于有些领导干部的官僚主义，制定的政策脱离实际、脱离群众，而基层为了完成任务，竟闹出基层工作需要群众作“配合”摆拍的笑话，陷入形式主义的窠臼中。更为严重的是：一些领导干部的官僚主义导致了政治生态恶化。同时，基层干部与群众关系最为紧密，基层干部的一举一动都代表着我们党的形象，基层形式主义突出问题不仅使基层干部深受困扰，而且徒增群众的负担，使群众极为反感，长此以往，群众对我们党的认可度势必会大打折扣，进而对我们党产生疏离感， 这成为关乎中国共产党长期执政的大问题，因此，解决形式主义突出问题不仅是作风建设的问题，更是政治问题，唯有下大力气解决，才能真正筑牢执政根基。

二、关于基层形式主义突出问题的现状调研及成因探析

笔者以中共中央下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚持作风保证的通知》为基本遵循，采取线下发放纸质调查问卷和线上微信进行调研等方式，选取5个县及以下的机关、事业单位的基层干部和群众为主要调研对象，线上、线下调研共发放问卷1045份，实际收回问卷1020份，回收率为97.6%， 其中有效问卷1005份，有效率为98.5%。笔者聚焦脱贫攻坚领域和疫情防控期间

的基层干部和群众这两大重点领域和典型群体，综合分析线上、线下调研数据结果，并据此挖掘形式主义突出问题的成因。

（一）关于基层形式主义突出问题的现状调研

1. 关于基层形式主义突出问题的表现。调查问卷显示：选择文山会海占

61.94%，选择督查检查考核过多过频占61.19%，选择过度留痕和问责泛化分别占46.27%和37.31%。总体来看，选项占比都不低，说明这四项形式主义突出问题已然成为基层亟待解决的问题。

2. 关于基层形式主义突出问题的新变种。调查问卷显示：选择以加强业务交流的名义建立微信群，工作结束后，不及时解散，异化为“点赞群”的占46.27%； 选择向县级以下发文的数量得到了控制，但要求基层向上级报送材料却增加了的占38．06%；选择向基层下发的文件页数确实有所减少，但把字号变小，实质上要基层完成的任务并没有改变的占29.10%；选择减少下发开会通知的文件， 却改用电话通知的占22.39%。这说明中央治理基层形式主义的文件下发后，基层形式主义突出问题虽有所缓解，但作风之弊、行为之诟仍具有长期性和顽固性。

3. 关于文山会海反弹回潮的问题。调查问卷显示：选择发给县级以下的文件或召开的会议减少30%—50%占33.58%；选择文山会海的减法带来了为民服务的加法占35.82%；选择以文件落实文件，以会议落实会议占61.19%；选择同一事项议而不决，反复开会占20.90%。这说明中央治理基层形式主义的文件下发后，发给县级以下的文件按照规定有所减少，但是有些地方结合实际制定务实管用的举措尚未完全落实到位。

4. 关于督查检查考核过多过频的问题。调查问卷显示：选择督查检查考核要求基层多头重复申报数据占61.94%；选择群众评价在考核中占比不高占35.07%；选择督查检查考核正在由重痕迹向重实效转变占31.34%；选择考核指标过于单一，仅仅是量化指标占39.55%；选择动辄签订“责任状”，向基层推卸责任占38.81%。这说明督查检查考核的方式方法仍不够科学、不够完善，如对于基层来说，当被考核的是同一项事务时，但由于上级不同的部门考核名称的不同，基层就不得不变了花样进行重复申报，可见上级部门考核还未完全实现数据共享。

5. 关于联系和服务群众方面的问题。调查问卷显示：选择整日忙于填表应检、无暇联系群众和服务群众占67.91%；选择新时代做群众工作的能力欠缺占

57.46%；选择门好进、脸好看，但不办事占27.61%；选择对群众在网上反映的问题漠视占28.36%；选择对群众态度简单粗暴占19.40%。这说明随着我们党不断加强作风建设，党员干部践行宗旨方面有了显著改善，但依然存在这样或那样的问题，基层整日忙于填表应检，无暇为群众服务所占比例将近70%，更应引起足够的重视。

6. 关于脱贫攻坚中存在的形式主义。调研显示：选择用“堆盆景”的方式作为脱贫亮点来宣传占50.75%；选择扶贫项目和贫困户产业需求脱节占38.81%； 选择数字脱贫占30.60%；选择存在与贫困户合影留痕遭拒绝占10.45%。这说明在全面建成小康社会的决胜阶段，仍存在某些领导干部为了谋求所谓的政绩打造“盆景”，为群众做实事做得不够精准、不够到位的问题。

7. 关于疫情防控期间存在的形式主义。调研显示：选择向上级不同部门反复填报疫情数据的占54.48%；选择对疫情防控存在倦怠心理占40.30%；选择入户调查工作不细不实的占35.07%；选择刷标语、喊口号，不落实的占21.64%。这说明有些上级部门并没有完全把精力用于指导基层进行疫情防控，而是更多要求基层填报数据，从而让疫情防控异化为“表格抗疫”，同时，多头重复申报也说明建立有效的数据共享机制迫在眉睫。

8. 关于为基层放权赋能的问题。调研显示：选择管理权限并未真正下放到基层，也并未制定赋权清单占56.72%；选择未厘清责任，仍然存在上级向基层层层“甩锅”占55.90%；选择希望领导干部善于运用现代、科学、法治的方式方法治理基层占50%；选择基层公共服务水平明显不高占36.57%。这说明为基层放权赋能并未真正落到实处，而为基层放权赋能，是解决形式主义突出问题的重要一环。

（二）关于基层形式主义突出问题的成因探析

1. 宗旨意识淡漠和政绩观错位同时存在。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党员干部践行宗旨就必须坚持实事求是的思想路线，树立正确的政绩观。坚持实事求是则是践行宗旨的基本前提。坚持实事求是就要求党员干部一切从实际出发，理论联系实际，制定符合基层实际的政策，契合群众的期盼， 但笔者在调研中发现，某些党员干部宗旨意识淡漠，表现为心里没有群众，漠视群众疾苦，不愿倾听群众的呼声，思想上背离了实事求是，工作中就会出现用形式主义来应付。政绩观是党员干部对于为谁执政、如何执政的认识和态度。正确的政绩观始终坚持人民至上的理念，是能够经受住历史和人民检验的，符

合唯物史观的根本要求。错位的政绩观则注重形象工程、面子工程，只对上负责，不对下负责，更无法谈及对上负责和对下负责的统一。习近平总书记指出， 形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。而宗旨意识淡漠必然导致政绩观错位，二者叠加导致形式主义问题突出，根源则是辩证唯物主义和历史唯物主义的观点不牢固导致的。

2. 领导干部官僚主义和基层干部能力不足同时存在。官僚主义和形式主义都是党和人民的大敌，二者是紧密相连的，形式主义的根源是官僚主义，官僚主义导致形式主义。而官僚主义的根源是权力观扭曲，一些领导干部由于权力观错误，导致在实践中脱离群众，不注重调查研究，工作作风不踏实，既没有树立从群众需求出发的问题导向，也没有树立为群众做了多少实事、将群众是否满意作为最终评判标准的结果导向。此外，基层形式主义突出问题的产生也与基层干部自身能力不足有一定的关系。笔者在调研中发现，进入新时代，不仅是领导干部，基层干部也同样面临着本领恐慌的问题。客观上，对基层干部的培训不足，主观上，基层干部由于忙于日常的事务，没有时间和精力去学习， 提升自我能力的动力不足、意识不强，不了解或不熟知新时代的新理念以及做好群众工作的方式方法，工作自然容易陷入传统的路径依赖中，陷入身体进入新时代，但思想还停留在过去的窘境，而当在现实工作中面临问题需要解决时， 也没有有效的方法来应对，为了完成上级部署的任务，某些基层干部认为形式主义既是最简单也是最直接的解决问题的办法。

3. 制度存在短板和治理效能不足同时存在。基层形式主义突出问题出现 的原因，从调研结果来分析，选择思想观念方面、领导干部工作作风方面和制度机制方面的选项占比分别高达50%以上，可见，制度存在短板和治理效能不足同时存在，也是导致形式主义突出问题的又一个重要原因。具体来看，如对于基层的考核存在不够科学的现象，对于基层不同岗位的考核指标设置不合理， 仅仅注重量化指标，而有些基层工作难以用量化指标来衡量，就不得不编造假数据来应付检查；同时，结合岗位实际情况，进行差异化考核的指标体系也还不健全，更多的考核依然是重痕迹不重实效，注重实干的考核制度也还不够完善等等。

应当说，在基层治理现代化的进程中，存在诸多制度短板，而使制度真正活起来的配套机制也不够健全，治理效能存在不足，如尽管关于群众监督的相关制度很多，但结合新时代特点，体现创新性的群众监督制度还稍显滞后，制

度尚未达到有效衔接，也未形成合力，相应的运行机制也不够健全，导致群众监督制度难以落地落实，群众无法发挥监督效力，群众监督和评价的弱化，使基层形式主义突出问题有了存在的空间。

三、以基层减负为契机，解决形式主义突出问题的对策思考

基层减负为解决形式主义突出问题提供了难得的契机，本课题以中央下发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚持作风保证的通知》为基本遵循，以此来解决形式主义突出问题，从而实现基层减负和解决形式主义突出问题的良性互动。

（一）深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，解决形式主义突出问题的思想根源

思想观念的变革是最深刻的变革，用科学理论武装头脑是厘清出现问题的思想根源，解决形式主义突出问题的根本途径。因此，要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其要学习习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义重要论述选编，持续筑牢解决形式主义突出问题的思想根基。

1. 要学习感悟习近平新时代中国特色社会主义思想所蕴含的价值意蕴。习近平新时代中国特色社会主义思想博大精深，以人民为中心始终是贯穿其中的一条红线，始终把人民立场作为根本的政治立场，凸显深厚的人文关怀，具有明确的价值指向，体现了鲜明的人民性。党员干部只有通过学习习近平新时代中国特色社会主义思想，感悟人民性，才会树立正确的宗旨观和政绩观，把满足群众的需求作为工作的出发点和落脚点，作出经得起人民、历史和实践检验的政绩，树立正确的政绩观，根除出现形式主义突出问题的思想根源。

2. 要学习习近平新时代中国特色社会主义思想中蕴含的科学思想方法。党员干部不仅要学习其基本内容，还要领悟其中的方法论意义，从而真正做到学用结合、知行合一，在实践中坚持实事求是，真正解决形式主义突出问题。首先，要学会运用辩证思维的科学方法。要用普遍联系而不是单一孤立的观点看问题，要站在全局的高度，深刻认识有效解决形式主义突出问题，不仅涉及党的作风建设问题，还涉及党执政根基的政治问题。要把握好主次矛盾和矛盾主次方面的辩证关系，既要看到基层形式主义突出问题存在的多对矛盾，又要在多对矛盾中抓住主要矛盾，从主要矛盾入手，树立问题意识，要到实践中去发现问题。马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的。”［1］56领导干部

只有深入基层、深入实践，才能了解基层形式主义突出问题的“痛点”究竟在何处，才能找准问题的症结所在，真正做到实事求是，进而盯着问题改，靶向治疗，有的放矢地解决问题。要把握矛盾普遍性和特殊性原理，实现共性和个性的统一。基层形式主义突出问题虽然千差万别，但必定有共性的一面蕴含其中，在解析基层不同地区个性的同时，综合归纳出共性特征，在把握个性与共性的辩证关系中，以点带面，作出切实解决基层形式主义突出问题的有效举措。其次，要学会运用创新思维。运用创新思维，顺应新时代对基层治理提出的新要求，这是治理能力现代化的题中应有之义。基层的会议多，督查考核过多过频，这些老问题的出现涉及多方面原因，如何得到有效解决，需要党员干部不因循守旧，破除本本的固化思维模式，避免出现“身体进了新时代，思想还停留在过去”的尴尬局面，树立创新思维尤为重要。如何避免基层出现重复申报， 需要领导干部不断推进工作思路的创新，在如何实现数据共享、如何创新联动机制等方面，提出新思路，拿出新举措，通过观念创新不断推动制度创新，以方法论的引领，助推基层干部从无谓的事务中解放出来，因而领导干部运用科学的思想方法开展工作尤为重要，从而做到如中央通知所强调，各级领导机关要打破开展工作的传统路径依赖，切实把领导方式和工作方法转到现代、科学、法治的轨道上来。

（二）发挥领导干部引领良好政治生态的示范作用，是解决形式主义突出问题的关键举措

良好的政治生态需要引领和营造，领导干部作为“关键少数”，必须克服官僚主义，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，其一言一行都会对其他党员干部发挥着示范引领和风向标的作用。

1. 要有自我革命的品格。习近平总书记指出：

“勇于自我革命，是我们党最鲜明的品格，也是我们党最大的优势。”［2］ 中国共产党领导人民进行社会革命，首先必须进行自我革命。领导干部作为关键少数，更要敢于刀刃向内，对于基层形式主义突出问题，要坚持把自己摆进去、把职责摆进去、把工作摆进去，深入剖析问题产生的深层次原因，多开展自我批评，吾日三省吾身，在灵魂深处时刻拷问自己，是否坚守和践行了初心， 是否应勇于承担自己应承担的责任，通过自我革命不断进行党性锤炼，涵养“功成不必在我，功成必定有我”的情怀，树立经得起历史和人民考验的宗旨观和政绩观，坚守人民立场，求真务实，以自我革命带动社会革命取得成效，从而

促进形式主义突出问题真正得到解决。

2. 要发扬优良作风。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评是中国共产党的优良作风，是我们党宝贵的精神财富，新时代如何做到理论联系实际，密切联系群众？调查研究依然是不可或缺的重要环节。毛泽东指出：“实际政策的决定，一定要根据具体情况，坐在房子里面想象的东西，和看到的粗枝大叶的书面报告上写着的东西，决不是具体的情况。倘若根据‘想当然’或不合实际的报告来决定政策，那是危险的。”［3］可见毛泽东对调查研究的重视，调查研究能够解决完成任务的“桥”和“船”的方法问题。进入新时代， 群众向往更加美好的生活，利益诉求会随之呈现新的特征，领导干部更应深入实际，开展详尽的调查研究，多一些走基层的脚力，多到形式主义问题突出的地方开展调查研究，做“小学生”，多向群众请教，同时要善于解剖麻雀，精准发现问题，探究事物本身固有的内在规律性，从而真正做到中央通知所强调的在“求深、求实、求细、求准、求效上下功夫”，着力提高调查研究的实效。当然，领导干部开展批评与自我批评同样重要，毛泽东指出：“批评和自我批评是一个整体，缺一不可，但作为领导者，对自己的批评是主要的。”［4］领导干部要带头进行自我批评，自我剖析形式主义突出问题出现的成因，找出问题的症结所在，从而有针对性地作出既满足基层干部的需求又能符合群众期待的切实可行的举措。

3. 要有担当作为的精神。有权必有责，有责必担当，担当作为是领导干部必备的基本素养。领导干部要把群众的事情放在心头，担当起应当担当的责任和使命。要带头树立实干导向，担当作为，一切从基层和群众的最大实际出发， 不单纯追求表面数据的好看，如果领导干部能发挥担当作为的示范作用，上行下效，基层报送的数据就不会出现为了应对检查而在编材料上做文章，领导干部也才能在真实的数据面前更精准地发现和解决问题，并在此基础上作出精准决策和施策，从而避免出现基层形式主义突出问题。

（三）把制度优势转化为治理效能，为解决形式主义突出问题提供重要保

障

党的十九届四中全会提出，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家

治理体系和治理能力现代化。制度是治本之策，制度优势是一个政党的最大优势，制度的生命力在于执行，要使制度活起来，必须建立相应可以运转的有效机制，使制度真正落地，要不断健全和完善基层各项制度执行机制，把制度优

势转化为治理效能，在制度层面上为基层干部减压，从而在根本上铲除形式主义滋生的土壤。

1. 要把考核评价机制落到实处。中央通知强调，不得随意要求基层填表报数、层层报材料，不得简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，不得以微信工作群、政务APP上传工作场景截图或录制视频来代替对实际工作评价。要从根本上解决这一问题，必须把考核评价机制落到实处，树立注重实干的考核评价导向，使考核评价这一指挥棒发挥积极的引导作用。首先，考核的主体不应是单一的，而应是多元的。考核不仅来自上级的评价，还要增加群众评价在整个评价体系的权重，基层干部是否苦干实干，人民群众最有评判权，要畅通和健全群众反映问题、表达诉求的渠道和机制，确保对基层干部的评价真正做到客观公正。其次，考核的指标设定不应是单一的，而应是多维的。对于基层而言，设定科学的考核指标体系尤为重要，这种科学性体现在不能仅凭量化考核，要结合基层工作岗位的性质和岗位特点，有区别地设置差异化的考核指标体系，尤其是对于无法用量化来衡量的具体工作，要实行定量指标和定性指标二者相结合，指标设定要蕴含温度，彰显人文关怀和价值意蕴，要侧重于考核基层干部在工作中是否脚踏实地，为群众做了多少实事，并对此给予价值评估，同时，要增加定性指标的权重，多进行工作的价值评判，从重过程向重结果转化，是解决基层形式主义突出问题需努力的方向。最后，考核方法也要借助于现代科技手段。要充分利用大数据、云计算等信息化手段提高督查效率和质量，探索运用“互联网+督查”，让数据多“跑腿”，让干部群众少“跑路”，要建立数据共享机制，使督查检查考核结果要互认互用，从而避免出现基层多头重复申报数据，用形式主义应付检查的状况。要形成一种导向，确保以正确的考核用人导向引领干事创业导向，真正把政治上过得硬、善于贯彻新发展理念、制度执行力和治理能力强的干部选拔出来。

2. 要把奖惩机制落到实处。首先，要注重树立和推广实干的先进典型。注重挖掘先进典型形成的历史文化积淀及习惯养成，大力在媒体上宣传推广先进典型，探究其背后蕴含的文化基因，因为同根同源的文化能够引起党员干部的情感共鸣，使党员干部探寻到自身与先进典型的契合点，形成争当实干典型的思想自觉和行为自觉。其次，要加大监督力度。要完善巡视制度，要发挥巡视的震慑作用。舆论监督是我国监督制度体系的重要组成部分，舆论监督是公民

借助新闻媒体行使法定监督权的一种形式，较之其他监督方式，具有广泛性、公开性和人民性的特点，影响范围广，社会反响快，更有助于尽快解决问题， 是保障权力在阳光下运行的重要力量。因而，健全监督渠道畅通机制以及监督保护机制就显得尤为重要，应当说，基层干部和群众最有发言权，要让人民群众充分运用新媒体，对形式主义突出问题进行公开揭露，相关部门做到发现一起查处一起，形成震慑力量，使形式主义无处遁形，又要确保舆论监督与监督保护机制相衔接，使民众敢于监督，使民众的监督权利在法治的轨道上运行， 从而形成党内监督和党外监督的有机贯通，真正做到中央通知所强调，加强政治巡视和政治督查，加大舆论监督力度，对形式主义、官僚主义典型问题点名道姓通报曝光，对干实事、作风好的先进典型及时总结推广，为广大党员干部作示范、树标杆。

3. 要把激励机制落到实处。基层减负，并不是仅仅做减法，减负是为了激励基层干部干事创业，但问责泛化简单化，没能做到规范、精准、慎重，致使基层干部深受困扰，不敢做事也不愿做事。马克思主义并不是“人学的空场”， 而是蕴含着深厚的人文关怀，要把严管与厚爱结合起来，运用到为基层减负的语境中，要坚持“三个区分开来”，建立容错纠错机制。对于基层干部在工作中出现的错误，要认真界定错误的性质，是属于无意过失还是违纪违法，这是决定是否容错的逻辑前提，如属违纪违法，坚决按照全面从严治党的要求，予以党规党纪处理，把纪律和规矩挺在前面；如所犯错误在可容的范畴之内，要准确把握政策界限，启动是否容错的调查程序，程序要科学规范，要秉承对基层干部认真负责的态度开展调查核实，依据基层干部工作岗位的实际情况和特点，厘清容错的具体情形，不论是脱贫攻坚抑或是打赢疫情防控阻击战，都需要基层干部探索出更多的新方法去应对，如疫情防控，纵使有“非典”的经验可以借鉴，但相比之下，情形更严峻更复杂，尤其是把防控力量向社区、农村下沉时，更需要奋战在抗疫一线，积极作为、勇于担当的基层干部，在此过程中出现错误在所难免，要辩证地分析、研判和把握基层干部出现失误的主客观因素，包括动机、性质、结果影响等，在作出容错的结论后，要把容错与纠错结合起来，被问责干部所在的单位对于干部所犯错误要及时纠正和整改，开展批评，使红脸出汗成为一种常态，应当说，容错纠错机制是一种正向激励，把容错纠错和严肃问责结合起来，形成双重效力，形成一种鲜明的干事创业导向， 为勇于担当作为的干部提供制度机制上的保障，真正做到如中央通知强调，要

坚持严管和厚爱结合，实事求是、依规依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责，真正起到问责一个、警醒一片的效果。

基层形式主义、官傣主义的治理路径

赣南师范大学 张海英

加强作风建设是中国共产党的优良传统，也是我们党作为百年大党始终保持先进性、纯洁性和战斗力的“秘诀”。党的十八大以来，党中央以巨大的政治勇气和自我革命的精神，从整治“四风”破题，狠抓党的作风建设，坚持以党风带动政风和社会风气，成效显著。享乐主义和奢靡之风已少见踪影，但形式主义、官僚主义仍在一定程度上存在，甚至在新形势下还会以各种“变种” 形式出现。习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上强调：“形式主义、官僚主义是党和国家事业发展的大敌。要加固中央八项规定的堤坝，锲而不舍纠‘四风’树新风。”表明了党中央把治理形式主义、官僚主义作为加强作风建设的重中之重，为新时代破解这一顽瘴痼疾指明了方向。

一、基层形式主义、官僚主义的表象

基层是我国治理体系中的重要组成部分，基层不牢，地动山摇。基层的形式主义、官僚主义在不同时期、不同地区、不同部门有不同表现，具有多样性和变异性，主要表现在以下方面。

（一）不担当不作为

担当作为既是政治品格，也是从政本分。但当前一些基层干部仍存在不担当不作为问题。一是缺乏担当意识。有的基层干部错误的认为“有多大权办多大事”，不求有功，但求无过。他们在群众有急难愁盼问题找上门来时，惯于使用“推、脱”手段，推脱责任、推脱干系。有些事情明明在自己的职责范围之内，也以要“请示上级”“集体研究”之名把自身承担的责任降到最低程度。有的干部对于上级布置的任务，采取“部门分解，层层落实”的方式布置下去， 美其名曰压力传导，其实是不敢负责、不敢担当。二是存在不作为、慢作为现象。有的基层干部奉行“多一事不如少一事”“不干事，至少不要惹事”的处世哲学，在其位不谋其政，当一天和尚撞一天钟，“混日子”的思想严重。一些机关的门好进，干部的脸好看，但事情依然难办。

（二）重表态轻行动

善于决策，敢于表态，勇于行动，是一名干部尤其是领导干部的基本能力， 也是干部对党和人民负责的表现之一。在一定程度上，敢于表态是干部工作能力、工作态度和工作魄力的外显。但是，一些基层干部在上级和领导面前口号

喊得震天响，落实到工作上时却静悄悄，把工作的重心放在喊口号上，不断寻思“喊什么口号、怎么喊口号”才能吸引上级部门和领导的注意，甘做“口号的巨人，行动的矮子”。有些干部在下级和群众面前搞“虚假激励”，漂亮的话说了一大堆，兑现的时候无下文，也许短期能赢得下级和群众的赞同，但长期则是挥霍了群众对他们的信任，污染了地方的政治生态，损害了党和政府的威信。有些基层机关搞层层签批，一些重要事情需要主要领导和相关领导都表态才能进行研究，有些事情在层层签批中贻误了时机，“黄花菜都凉了”，有些事情某个领导没有表态，则很可能没有下文，不了了之。

（三）重痕迹轻实效

做工作留下一些工作记录和痕迹是非常正常和必要的。但在一些基层单位和部门存在过度留痕的现象。一是一些基层单位在工作过程中不遗余力主动“留痕”。有些基层部门以“注重过程资料的积累”为名，大搞“痕迹管理”，留下各种工作的计划方案、台账、照片、影像，以备将来不时之需，而这些“痕迹”是否真正需要、将来能否派上用场，则很少有人顾及。在疫情防控工作中， 一些部门大搞各种“表格抗疫”“网上抗疫”，却没有考虑这种形式的抗疫对于防控疫情到底有多少作用。在脱贫攻坚中，一些地方数据一大堆、照片也不少，但到底是不是真扶贫、扶真贫却很少关注。二是有些部门在检查工作和考核干部时，片面以是否留下“痕迹”作为重要标准。有些上级部门和考核部门到基层单位检查工作和考核干部时，重点检查计划是否周密、台账是否完整、次数是否到位、影像是否保存，这种不良的“留痕”导向也直接导致了某些部门在工作的过程中不得不留下一些“痕迹”，否则在检查和考核时就会陷于“有口难辩”的不利境地。

（四）重形式轻内容

内容需要附着于一定的形式，好的形式在某种程度上可以突出内容。但如果把主要精力放在形式上，则很可能会冲淡内容，甚至掩盖真实的内容。一是部分基层干部仍热衷于“文山会海”。有的干部对待上级精神和文件，习惯于囫囵吞枣，甘当“二传手”，往往以会议来落实会议、以文件来落实文件，甚至有时还会邀请高级别领导参加会议，给人以“单位重视、领导重视”的感觉， 会议结束后，会议总结、会议成果、新闻报道一应俱全，至于会议有没有必要召开、群众的问题有没有解决，则并不重视。二是部分基层干部存在造假数据、假经验、假典型等现象。有的基层干部由于时间紧迫、能力不强，易采取数据

造假、经验造假的方法，把没做的事情假装成做了的，把刚刚开展的工作假装成已经完成了的工作，把初步取得的经验假装成经过多次实践取得的经验。甚至还有一些基层领导不计代价搞假经验、树假典型、造假“参观路线”，这样的假东西不仅毫无益处，而且劳民伤财，使得群众怨声载道。

二、基层形式主义、官僚主义产生的内在根源

早在土地革命战争时期，毛泽东就曾在《反对本本主义》中提出“建立在‘上级’观念上的形式主义的态度是很不对的”，并号召大家“要把官僚主义方式这个极坏的家伙抛到粪缸里去”。可见，中国共产党对形式主义、官僚主义作了持久的斗争。从另一个侧面，也可见这一顽疾由来已久，其成因也比较复杂。

（一）少数基层干部党性修养不够

党性是党员干部立身、立业、立言、立德的基石，加强党性修养是党员干部一生的必修课。当前，部分基层干部党性修养不够，所作所为背离了党的宗旨，淡忘了党的初心和使命。一是部分干部党的宗旨意识不强。我们党来自人民，根植于人民。守初心，就是要牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，要搞清楚“为了谁，依靠谁，我是谁”的问题。现实中，有的基层干部淡忘了党的宗旨，偏离了以人民为中心的马克思主义基本立场，做工作首先想到的是本单位、小团体甚至是个人的利益，群众利益被抛至脑后；有的基层干部刻意保持与群众的距离，习惯于坐在办公室里发号施令，群众的冷暖不知、群众的心声不晓、群众的问题不问；有的基层干部对待群众方法粗暴、态度恶劣，轻则连哄带骗，重则斥责打骂。二是少数干部理想信念不坚定。习近平总书记非常形象地把理想信念比喻成共产党人精神上的“钙”，在总结“四风”盛行的原因时，他指出：“说到底，还是理想信念不坚定。”一个干部如果理想信念不坚定，就很难经受住权力、金钱、美色的考验，就很容易陷入作风不正、精神萎靡、贪污腐败的泥潭，形式主义、官僚主义随之而来。

（二）封建残余思想影响犹在

我国是一个有着2000多年封建历史的国家，从“八佾”舞乐到“太牢”的祭祀仪式，从皇帝出游的“大驾卤簿”到诸侯的“百乘之驾”，无不显示出封建统治者注重仪式铺陈、奢华浪费、官贵民贱的特权思想。迄今为止，“以官为尊”“一人得道鸡犬升天”“当官做老爷”的思想仍有一定的市场。其具体体现，一是有些基层干部价值观、权力观、政绩观扭曲。有些干部偏离了以人

民为中心的立场，变成了以权力为中心，为人民服务变成了为上级服务，以人民群众为师异化成了以上级为师；有些干部信奉“没有权力，说话不硬”，认为权力越大越掌握真理，不唯书，不唯实，只唯上；有些干部做事情干工作总想着如何引起上级的注意，于是数据造假、移花接木、橱窗案例横空出世。二是部分基层干部受封建功利主义、个人主义、享乐主义影响较深。他们把人民赋予的权力当成了谋取个人私利的工具，变成了满足个人欲望的砝码，把官场变成了商场，把经济领域的规则移易到政治生活中，不给钱不办事，给了钱乱办事，对权力毫无敬畏之心，党性原则和宗旨意识丧失殆尽。

（三）干部任用考核机制不完善

干部选拔任用、考核机制是否科学，不仅关系到干部个人，也关系到地区和单位的发展。当前一些地区和单位的干部任用考核机制还不健全，这就给了某些形式主义、官僚主义者钻空子的机会。一是干部选拔任用机制上还存在漏洞。一些地方和单位在干部的选拔任用上，片面以经济发展水平作为主要指标， 只重政绩不重政德，只重显绩不重潜绩，只重眼前不重将来，这就给了那些只注重表面工作、只会纸上谈兵耍嘴皮子的干部提拔和升迁的机会，而那些勤勤恳恳做事、踏踏实实做人的基层干部，由于不善于“宣传”“不会来事”，无形中少了被上级单位和领导发现的机会。长此以往，一些庸官懒官就会急功近利地作假、美化、造景，以此换取自己的升迁机会。二是干部的考核机制尚有不完善之处。有些地方和单位考核干部，以看材料、翻账本、查“痕迹”为主， 这就容易造成某些干部弄虚作假、打造“面子工程”、争功诿过、寅吃卯粮； 一些地方和单位考核干部时，上级主官对下级干部的升迁影响太大，忽视了群众评价在考核干部中的作用。实际上，谁是形式主义官僚主义者，群众是最有发言权的。

（四）对形式主义、官僚主义查处不力

党的十八大以来，在党中央的严密部署下，享乐主义和奢靡之风基本上得到纠治，但形式主义、官僚主义仍然在一定范围内存在。究其原因，一是识别和定性形式主义、官僚主义存在一定的困难。享乐主义和奢靡之风辨识度高， 而且有具体的标准可以衡量，但形式主义、官僚主义的识别和定性存在一定的困难，这是因为几乎完成任何工作都要经过一定的程序、采取一定的形式。比如，通过会议统一认识、布置工作任务；一些新政策、新做法在推行过程中， 需要通过宣传、动员提高群众的政策自觉，减少政策施行过程中的阻力；一些

有益的经验要及时加以总结和宣传，以便其他单位和人员能有所借鉴，更好地开展工作。但超过一定的“度”就成了形式主义，而如何把握这个“度”存在一定的困难。二是对形式主义、官僚主义的查处不力。精准识别才能靶向整治， 形式主义、官僚主义具有反复性和隐蔽性特点，加上信息透明度不高、监督制度不完善等原因，造成查处形式主义、官僚主义有一定困难，查处力度不够。

三、治理基层形式主义、官僚主义的措施

形式主义、官僚主义贻误工作、劳民伤财，疏离了党群干群关系，败坏了党风和社会风气。习近平总书记指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”旗帜鲜明地反对形式主义、官僚主义是中国共产党的一贯立场。治理形式主义、官僚主义，要做好长期斗争的准备，须标本兼治、综合施策。

（一）进行思想政治教育，为治理形式主义、官僚主义打牢思想基础

思想政治工作是我们党的优良传统、鲜明特色和突出政治优势。党的十八大以来，“思想政治工作有效发挥了统一思想、凝聚共识、鼓舞斗志、团结奋斗的重要作用”。治理形式主义、官僚主义，首先要从思想教育入手。一是进行理想信念教育。革命理想高于天，坚定的理想信念是共产党人安身立命之本。百年来，我们党克服一个又一个困难、赢得一个又一个胜利，靠的就是对马克思主义的信仰，对社会主义、共产主义的信念。要经常性地对基层干部进行理想信念教育，补足他们的精神之钙，防止思想上的病变和滑坡，拧紧思想上的“总开关”，使基层干部树立正确的是非观、义利观、权力观、事业观。二是进行党的性质和宗旨教育。我们党是无产阶级政党，代表最广大人民的利益， 没有自己的特殊利益。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是党执政兴国的最大底气。”对基层干部进行党的性质和宗旨教育，就是让他们牢记党的宗旨，践行群众路线，心里始终装着群众，力戒形式主义、官僚主义，切实解决群众的急难愁盼问题。

（二）荡涤封建腐朽文化，为治理形式主义、官僚主义营造良好氛围

文化具有复合性、传递性、习得性等特点，文化对人的影响是潜移默化而深远的。中华民族5000年的历史长河中，既孕育了优秀的传统中华文化，也不乏一些封建腐朽的落后文化。这些落后的文化成为少数基层干部搞形式主义、官僚主义的思想根源。要荡涤封建腐朽文化，一是要把党的政治建设摆在首位。

习近平总书记指出：“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟 官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲。”要力戒形式主义、官僚主义， 就必须反对功利主义、实用主义、个人主义、本位主义、好人主义等庸俗文化， “真正让忠诚干净担当、为民务实清廉、奋发有为、锐意改革、成绩突出的干部得到褒奖和重用，让那些阳奉阴违、阿谀逢迎、不干实事、会跑会要的干部没市场、受惩戒”。二是要抓好机关文化建设。要以建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关为目标，以为人民服务作为机关文化建设的内核，弘扬党的光荣传统和密切联系群众的优良作风，践行新时代好干部标准，形成勇挑重担、求真务实、勤政廉政、老实肯干的机关文化氛围，以健康优秀的机关文化引导人、鼓舞人、激励人，带动广大基层干部敢于作为、善于作为。

（三）完善体制机制，为治理形式主义、官僚主义构筑制度屏障

制度具有根本性、全局性、稳定性、长期性。要克服形式主义、官僚主义反弹和变种的问题，必须要依靠完善的、系统的制度体系。一是要完善干部选拔任用制度。用什么样的人，就会形成什么样的导向。如果搞形式主义、官僚主义的人得到提拔甚至重用，那就会造成其他干部群起而仿效，容易形成“逆淘汰”效应。上级领导和组织部门要完善干部选拔任用机制，把那些德才兼备、关爱群众、踏实工作、不尚空谈的干部选拔出来，把那些弄虚作假、狐假虎威、吹吹拍拍、漠视群众的干部调整出去，形成明确的干事创业用人导向，不让老实人吃亏。二是要完善干部考核机制。科学制定考核标准，优化考核方法，减少考核次数，避免层层考核、重复考核。坚持上级考核和群众考核、年终考核与平时考核、定期考核和不定期考核相结合；既要尊重上级领导的看法，又要征询群众的意见。在考核的标准上，既要注重地方GDP的发展，又不能“唯GDP 论英雄”，要把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容；既要看发展又要看基础，既看显绩又看潜绩，给那些干事创业、勤恳工作的基层干部“亮绿灯”，给那些为官不为、逢迎拍马的基层干部“亮红灯”。

（四）抓好监督执纪，为治理形式主义、官僚主义列出责任清单

形式主义、官僚主义之所以久禁不绝、反复反弹，与监督机制不完善、形式主义官僚主义现象难以识别、对形式主义官僚主义者问责不力有关。整治形式主义、官僚主义，一是要强化对形式主义、官僚主义的监督。要整合监督力量、拓宽监督渠道，把党内监督、行政监督、司法监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督贯通起来。充分发挥互联网、大数据、人工智能、区块链等先

进技术，让形式主义、官僚主义无处遁形。二是要精准识别，为靶向治理形式主义、官僚主义提供依据。要依据《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等文件的精神，列出形式主义、官僚主义清单， 既要“见人”，又要“见事”，使广大基层干部既能见“单”行事，在工作中避免形式主义和官僚主义，又为相关部门执纪问责提供依据。三是要对形式主义、官僚主义严厉查处、精准问责。纪委监督部门要综合运用“四种形态”， 对于形式主义、官僚主义轻犯者，要运用提醒、约谈、诫勉等手段及时帮助纠治；对造成严重后果、违法犯罪者，要追查到底。要严格问题通报制度，对形式主义、官僚主义者要点名道姓，以案示警、以案为鉴，充分发挥案件的警示作用，让基层干部心有所畏、行有所止，自觉远离形式主义、官僚主义。

基层形式主义：生成机理与治理对策

于健慧

党的十八大以来，党和国家高度重视克服形式主义问题，并将2019年确定为“基层减负年”。2021年，在“十四五”开局之年，党中央将基层治理提升到党执政基础和国家安全的高度，提出要“持之以恒纠治形式主义、官僚主义， 激发广大党员、干部保持良好精神状态和工作状态。”在新时代下，深入剖析基层形式主义的生成机理以及治理对策，对于实现基层治理体系和治理能力现代化意义重大。

一、基层形式主义的理论分析框架：委托代理理论

委托代理理论从新古典经济学的“经济人”假设出发，核心议题是在信息不对称和利益相左的情境下，委托人如何设计契约以激励代理人。在基层治理中，也存在委托代理关系，如周雪光提出的“委托方—管理方—代理方”的三级科层组织结构。［1］因此，委托代理理论与基层形式主义分析具有逻辑上的契合性。其基本假设包括：委托人和代理人之间存在信息不对称和利益冲突问题，这使得代理人既有谋求私利的动机，又有不被委托人发现的可能。因此， 在科层组织管理中，委托人必须通过监督、激励等组织手段，加强对代理人的控制以确保其按照自身意志行事。一般来讲，委托代理理论包括以下三个维度：

（一）信息控制维度

在某种程度上讲，委托代理理论就是关于信息控制的理论，信息在组织间的不对称分布产生各类组织管理问题。信息控制通常体现在两个方面：一是信息不对称，即政策制定者与政策执行者之间信息的不对称性。上下级层级越多， 信息不对称程度越深。二是信息模糊性，即不同的组织和个人对相同的信息会作出不同的理解和解释。信息的不对称性和模糊性将导致信息扭曲和失真。

（二）利益冲突维度

经典委托代理理论趋向于将委托代理关系作简化处理，即单个委托人和代理人关系。随着研究的深入，政治学作了进一步拓展，认为在公共治理领域中存在多重委托代理关系，且多重委托人和代理人之间存在偏好差异、目标冲突和竞争。［2］当前，在治理复杂性和“条块分割”体制背景下，多重委托人、代理人对同一治理目标负责已成为政府运作常态，这也加剧了委托代理的复杂性。首先，多重委托人可能存在“道德风险”，从本部门利益出发要求代理人

优先完成其任务目标；其次，多重代理人负责同一治理目标或政治任务，也会导致其合作协同难度增加，弱化其对总体性责任的担当。

（三）激励维度

组织激励机制诱导或制约组织行为是组织学研究的基本命题，组织可以通过激励机制的设计促使其目标实现。但组织激励必须遵循两个基本原则：一是激励动态性原则，即随着国家治理理念、结构等方面的持续变革以及治理目标的多元化，需要激励制度作出一定的改变和调适；二是激励强度原则，即激励制度的运用必须有一定的限度和范围，一旦超出其组织范围，则可能产生明显的负功能和目标替代问题。

二、基层形式主义的生成机理

以上三个维度之间相互影响、相互作用，共同构成基层形式主义分析的理论框架，为分析和解释基层形式主义生成问题提供了基础。

（一）信息不对称条件下的技术治理异化

信息控制既是中国政府治理的核心难题，也是所有组织面临的普遍问题。特别是在资源下乡背景下，上级为了推进各类政策的有效执行，技术治理日益成为行政管理的主要手段。

一是考核指标的标准化、数量化。在晋升锦标赛体制下，由于信息掌握不对等，上级为了在排名竞赛中获得优势，倾向于通过“层层加码”将各类抽象化、标准化的考核指标逐级分配、下派给基层，而在问责和能力有限的情况下， 基层往往会采取形式化的做法予以应付。虽然指标化、数量化的考核有助于引导基层注意力分配，却无法从根本上解决信息不对等问题，在实践中反而出现技术治理主义趋向，即将繁杂的公共事务简化为一个个“数字”。基层往往疲于应付各类表格，忽视了其本应承担的服务民众的实质性工作，出现目标替代问题。

二是规则下乡。取消农业税前，国家与乡村的关系主要体现在国家权力对乡村资源的汲取上，村干部的主要任务是协助乡镇完成收粮派款和计划生育等政治任务。为了调动村干部的积极性，乡镇往往会给村干部一定的自由裁量权。取消农业税后，党和国家明确提出建设服务型政府的目标，国家与乡村的关系开始由汲取资源向资源下乡转变。党和国家为规范各类资源使用，大量的规则、程序逐渐下沉到基层，村干部的行政化趋势凸显。主要表现在：一方面，村干部的坐班化、职业化，拥有一定的晋升空间和职业保障；另一方面，村干部管

理和绩效考核行政化，借助大量规则下沉，乡村的行政化越来越严重，虽在一定程度上保障了资源合法使用，但也弱化了基层的自主性、积极性，出现了“权威体制与有效治理”［3］的矛盾，使得基层治理形式化、内卷化越来越突出。

（二）属地管理与基层政府“权责利”不匹配

属地管理强调的是按照一定的程序、标准对辖区内的公共事务进行管理并承担责任，以实现“守土有责”的治理目标。在当前的治理结构中，属地管理与“条块关系”密不可分。改革开放以来，为调动地方政府发展的积极性，开始逐步优化职能设置和权力下放，属地管理由此产生。属地管理既是一种基层行政管理体制，也是基层治理中的责任落实机制。“属地管理”意在特定地域内明确管理主体，明晰主体责任，调动主体积极性，提升特定地域内治理效能。但在现实中出现了“好经念歪”的情况，属地管理被异化为“甩锅避责”的手段，使得治理不堪重负。

一是未厘清条块责任就滥用属地管理。基层在面对环保、乡村振兴、信访等复杂治理问题时，一旦出现失误和过错，问责的逻辑前提应该是对条块政府间的责任及其边界进行界定，以确保问责的精准性和科学性。但在实践中，一些地方出于高压问责和履责能力的考虑，借“属地管理”之名，频频与基层签订“责任状”，将责任和任务层层下推，造成基层治理中“责任在下、权力在上”的困局，自己却成为履责的“督察员”，如“一名乡镇党委书记说，从2018 年1月到2019年7月，其所在的乡镇就领到各类‘责任状’共计42份，其中有22 项任务是各单位和部门下放的”。［4］属地管理已然成为上级职能部门推脱责任、不愿担当的“挡箭牌”。在缺乏管理权限、人员、资金的情况下，基层出于担责的考虑，也只能是走走过场，履责流于形式。

二是未厘清能力责任就滥用属地管理。按照能力与任务相匹配的原则，基层不应该在执法权限不具备、治理资源受限的情况下承担相应的责任。因此， 在“上面千把锤，下面一根钉”的治理格局下，就需要上级在问责基层时审慎考量其所拥有的权力与责任、能力与任务之间的匹配性，以确保问责的权威性、科学性。但在实践中受问责惯性和问责能力等因素限制，上级有时缺乏对基层干部的能力、资源进行深入分析，简单地以属地管理的名义追究属地责任，造成基层干部“不求有功、但求无过”“不出事”的思想泛滥，形式化地应付上级下派的各类工作任务。

（三）压力型体制下的超强负激励

随着我国经济转轨和改革的深化，党和国家作出“五位一体”总体布局， 弱化了经济增长导向的政绩考核，更加综合、均衡的政绩考核成为国家治理的指向。这也意味着基层治理目标更加复杂化、多元化，基层需要在政治、经济、文化、社会、生态等领域积极承担责任，由此基层也越来越多地面临“责任— 资源”失衡的压力。

一是政治任务“一票否决”存在泛化、滥用的问题。

“一票否决”旨在通过刚性的目标责任制，将政绩、荣誉、晋升等与国家或地方的全局性、战略性任务挂钩，以督促基层公职人员围绕特定时期的中心工作积极履职尽责。“一票否决”的指标评价机制在特定时期对于完成上级任务、实现经济发展等的确产生了显著效果。但近年来，一些地方领导为了推进某项工作，随意将一些不具有全局性、长期性的任务设定为“中心任务”，将责任累加下压。致使基层在人员、资金、能力不足的情况下承受巨大压力，甚至出现不惜一切代价掩盖问题、弄虚作假、阳奉阴违、搞“一阵风”式的突击应付等情形，其原因就在于搞“形式主义可以在为官员降低政策执行成本和难度的同时，向上释放自身能干和努力的虚假信号”。

二是上下级政府间的“默会”和“共谋”。不切实际的加码加压，并且还将“责任连带”嵌入基层各部门中，从而形成“一荣俱荣、一损俱损”的“政绩共同体”。当惩罚压力过大时，基层会运用“拉关系”“走人情”等手段进行高度的组织和动员，上下级一起提供虚假材料或隐藏相关的负面信息。在实践中，上级既是考核主体也是被考核对象，基于考核压力也需要基层配合，往往对基层形式主义采取“睁一只眼闭一只眼”，致使基层有了延续形式主义做法的“勇气”和“胆量”。

三、基层形式主义的治理

破解基层形式主义困局，既需要通过赋权赋能与优化激励机制，最大限度解决基层形式主义暗含的能力、动力不足等表层问题，也需要抓住基层形式主义的体制性问题，探索基层形式主义治理的对策。

（一）构建简约高效的基层治理体制

面对基层治理重心下移、规则下沉以及基层治理复杂性的客观现实，构建简约高效的基层治理体制是今后的目标。一是从碎片化治理到整体性治理，不断优化国家权力嵌入基层的限度和边界。首先，应加强部门之间的联动，建立部门联动的常态化机制，全面整合上级各部门下拨到基层的项目、资源；其次，

克服当前机构职能交叉、规则重叠所造成的基层任务繁重、形式化严重等问题， 提升国家权力下沉农村基层的整体性；最后，通过激活协商、“三治”等制度资源，提高基层治理的积极性、主动性。二是加强政社合作。政府应积极转变职能，通过“外引内育”的方式培育基层新型治理主体，大力鼓励和发展志愿者、社会组织等，推动社会力量参与基层治理，构建起政府、社会、市场等多主体治理格局，以缓解基层治理压力。

（二）理顺权责利关系，为基层赋权增能，激发基层干部活力

基层形式主义也是基层权责利不对称的产物。为此，一是将责任和资源同步下沉。在社会治理重心下移的背景下，改变基层“属地管理”中“事下人不下，责下权不下”的局面，在层层下沉任务的同时，将相应的资源、人力、权力同步下沉到基层。诸如环境保护、安全检查、公共卫生等专业性高、需要执法权的治理领域，可以探索逐步向基层下放执法权限，从而提升基层治理能力和效能。如，北京市海淀区通过明确各方职责、建立共享机制，将431项行政执法权下放到乡镇街道，使其成为综合性行政执法机构。［6］这样，既可以解决困扰基层的“权责利”不匹配问题，也可以通过赋权赋能确保基层权力“接得住、用得好”，从而有力地提升了基层治理的能力。

二是明确事权准入门槛。为扭转一些地方职能部门随意“甩锅”和基层权责利不匹配问题，应严格落实“谁主管、谁负责”的原则，规范各项任务、责任下沉的标准和门槛，进而激发基层干部队伍落实政策的动力和能力，真正将其注意力集中在为民众服务上。如，河南省濮阳县制定的检查考核“十不准” 负面清单，既明确了上级和基层工作的职责范围，也划定了哪些工作不得下沉到基层，这就是基层事权准入、明确权责利关系的有益尝试。

三是建立常态化基层治理创新机制，增强条块合力。面对因基层“看得见、管不着”难题而引发的形式主义问题，需要不断加强基层治理创新，增强条块之间协同处理问题的能力。如，北京市的“街乡吹哨、部门报到”的基层治理创新，将赋权赋能与职能下沉有机结合，由属地政府建立执法效果清单，对上级职能部门的报到和执法情况进行考核，既实现了属地管理和属事管理之间的配合，也有效地增强了回应民众需求的能力。

（三）优化考核方式，激发基层“敢为、能为”的动力

基层形式主义也是压力型体制下超强负激励的无奈之举。为此，一是优化基层考核指标，明确群众满意的考核导向。考核如果只是依据“是否有领导批

示”“台账和工作笔记是否全面”，基层必然会深陷做（或编）材料、留痕迹的形式主义“泥潭”中。因此，基层考核指标应将群众满意度纳入其中，“强化社会性激励，建构有力的荣誉激励机制”［7］如此，既有利于基层从形式主义中解脱出来，也有利于增强基层的公信力。

二是运用人工智能、大数据等提升基层考核评价的科学性和系统性。随着现代科技的迅猛发展，人工智能、大数据等正在改变传统的管理方式。就基层考核评价而言，完全可以依据数据之间的关联性，对数据所揭示或反映的干部工作整个过程的合规性、针对性以及工作取得的结果与成效进行历史比较与现实评价，从而弥补传统考核评价方式对干部工作过程缺乏有效掌握的局限性。人工智能、大数据为建立科学、系统的干部考核评价机制提供了全方位支持， 有效地解决了以往干部考核评价中存在的不同程度的虚化或弱化问题，对基层形式主义形成有效的威慑，进而激励干部切实提高履职尽责的针对性与有效性。

三是坚持约束与激励并重，构建起问责、容错与纠错相互衔接的机制。在基层考核机制的设置上，应秉承全面、客观、辩证的分析态度，既要对各类数字造假、政策落实不力的行为从严问责，也要从机制上为干事者、改革者提供容错纠错的保障，从而激发基层干部敢为、能为的动力。只有对形式主义“加大惩处力度，改进政绩评价机制，使形式主义者不仅不能获利，还要付出惨重代价”，［8］才能将基层的主要精力置于经济发展、社会稳定、激发治理活力等实质性工作上，而不是将注意力消耗在形式主义的“泥潭”之中。

坚持以科学精神治理形式主义官僚主义

中国交通银行北京分行 白巧文

1. 治理形式主义和官僚主义要“求真务实”

反对形式主义和官僚主义，就应坚持科学精神，实事求是，务实求发展。反对脱离实际的、脱离群众的、过度抽象的、放之四海而皆准的口号和空话， 以空对空、从虚到虚。许多领导同志把同党中央要求的会议精神保持一致当作一贯口号，表态、汇报积极，“雨过地皮湿”，但深究落实内容虚空无物，禁不起调查与推敲。对党的明确要求的路线方针政策、上级、同级、其他部门的决策部署停留于“知道了”“已转发”“已安排”，能否落实、具体进度如何、实际效果如何，无暇顾及、充耳不闻，被群众戏称“二手官”“过路神仙”。

反对形式主义、官僚主义，必须进行深入的调查研究，才能坚持一切从实际出发，从群众中来到群众去，才能真情实感体察群众困难，真心实意解决实际困难，保持党同人民群众的密切联系，才能看到真实的场景、听到群众的心声、发现存在的问题。

很多领导同志深居“机关大院”，不愿出去到基层搞调研，对自己所管辖地方的实际情况了解的远远不够。等到需要制订具体政策、安排具体工作时， 其决策很多时候与实际情况相脱节或南辕北辙。更有甚者一拍脑袋就决策、爱好拍胸脯表态，盲目的大拆大建、铺摊子、上项目，最后一二年间就拍屁股走人，留下一堆难以根除的后遗症。远离实际、盲目的背后，领导干部大都带有很强的私心，不乏是贪念，在很大程度上是为了捞取上级对其的“好感、能人称号”的政治资源，为其政绩制造加分项，为其贪欲物欲搭建索贿敛财的“平台”，沽名钓誉，捞取钱财。这类形式主义，打着冠冕堂皇、正正当当的旗号， 进行着商人与政客暗藏的腐败，需要我们保持清醒、机敏，仔细辨别，严查细究。

习近平总书记指出，如果不沉下心来抓落实搞调研，再好的目标、再好的蓝图，也只能是镜中花、水中月。从中央纪委与各地通报的问题看，党的十八大以来，实行全面从严治党之下，仍有党员领导干部存在，“以会议传达会议、以文件贯彻文件”等问题。党员干部干工作仅仅停留在表面，缺乏由表及里的深入的检查、督导和督查，蜻蜓点水，只见树木不见森林。如此态度，严重侵害着党和人民的事业，必须坚决予以制止，必须毫不手软地严肃追责问责。

2. 治理形式主义和官僚主义要“改革创新”

反对形式主义与官僚主义，在群众办事过程中产生不作为、慢作为、假作为等“机关病”，消极应付，想尽办法“推拖”，“门难进、脸难看、事难办”； 无法帮协解决群众“急难盼愁”事，搞“报表上的民生工程”；干工作沉迷于弄虚作假、虚报瞒报，甚至隐瞒重大实情，挖空心思应付各级检查督察、执迷于糊弄领导。

党的十八届六中全会指出，党的各级组织和全体党员必须对党忠诚老实、光明磊落，说老实话、办老实事，如实向党反映和报告情况。从中央和地方纪委通报的问题看，有的地方领导同志不惜采用各种掩耳盗铃、明修栈道、暗度陈仓的手法，自欺欺人，甚至欺骗组织和群众。这种欺上瞒下、不讲实话、不做老实人的形式主义之所以能够发生，与官僚主义严重的某些领导同志，不想、不可以、不敢把关密切相关，损害的是人民群众最根本的利益，侵蚀的是党的执政基础与为人民服务的伟大事业，对此类用形式主义反对形式主义、用官僚主义反对官僚主义的现象，必须改革和创新考核机制、举报机制、处理机制、增强人民群众的满意度和获得感。

3. 治理形式主义与官僚主义要“民主协作”

反对形式主义与官僚主义，民主协作在一些地方与部门被啃噬、异化。集中的成分多、民主的成分少，民主成了走过场的花样子，凡是领导提出的、服从领导意志的意见就被保留了，凡是领导未提的、未表赞同的就一律被“集中” 废掉了，于是一些为提升政绩的形象工程、面子工程，最后无一例外地变成了损害整体利益的烂尾楼、烂摊子，屡屡出现一把手、一窝式、塌方式腐败的闹剧。民主协作，就是必须把手中的权力装进制度的笼子，把公务活动置于人民群众的监督之下。

4. 治理形式主义与官僚主义要“分类施策、多措并举”

反对形式主义和官僚主义长期、传染，异化的权力结构，正面教育和鼓励广大干部求真务实、真抓实干、扎实肯干。很多领导同志干工作懒散拖拉，每天来往于各种饭局酒局之间，乐在其中，乐此不疲，遇到棘手问题能躲就躲、需要决策的推卸责任、不敢担当，思想上沉迷于固步自封、行动上满足于停滞不前，不主动作为，得过且过、信奉无为就无错。抱着“但求不出事，宁可不做事”，“平平安安当官”，“不求领头羊，只求过得去”，对工作任务草草敷衍了事。口口声声地为民情怀被抛却九霄云外。对于这些安于平庸、懒惰成

性的领导干部，必须严肃问责，以强力问责召唤、觉醒其责任意识，激发其勇于担当作为精神，促进履职到位。建立权责规范、层级分明、奖惩得当、衔接有序、横向到边、纵向到底的责任体系，实现部门职责法定化、岗位责任具体化、责任主体明确化、责任追究规范化，用精细化的管理不断挤压形式主义和官僚主义的生存空间。加大对政务公开、党务公开、纪检监察机关信息公开、司法公开、村务公开、办事公开等检查督促。

5. 治理形式主义与官僚主义要“质疑批评、开放进取”

反对形式主义与官僚主义，我们党历来提倡强调在质疑批评中开放进取的科学精神，要注重广开言路、集智于民，发挥和调动广大党员干部队伍自身的主观能动性与积极性。有的领导同志习惯于高高在上，“当官做老爷”，“一言堂”的派头，享受独断专行、唯我独尊的“官派”。无视下级乃至同级的不同意见，对意见相左的同志“穿小鞋、边缘化”更是其常见手法。伟大的改革开放正是建立在真理标准大讨论、思想大解放的基础上的。只有不断地进行着反左、反右的斗争，我们的党才能形成和释放出蓬勃的、排山倒海的、摧枯拉朽的社会发展进步动力，才能始终保持正确的前进方向，才能不断从胜利走向胜利。

坚决摈除形式主义 切实减轻基层负担

人民日报评论员

（2021年6月21日）

纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。2020年9月，习近平总书记在一份反映一些政务APP变味走样占用基层干部大量时间的材料上作出重要批示，强调要摈除形式主义。中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制深入贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神，推动各地各部门开展指尖上的形式主义专项整治，为基层干部卸下“指尖上”的负担。这充分体现了习近平总书记心系基层、关爱干部的深厚情怀，充分表明了以习近平同志为核心的党中央持之以恒狠抓作风建设的坚定决心，鲜明树立了为基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向。

习近平总书记深刻指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”近年来，政务APP从某种程度上提高了工作效率，但过多过杂的APP以及“僵尸类”“空壳类”APP，强制推广、滥用积分排名、过度留痕，网络工作群中的强制点到打卡、即时响应一些政务APP滋生形式主义问题，占用基层干部大量时间、耗费大量精力，让基层不堪重负。指尖上的形式主义，看似新表现，实则老问题，表明“四风”问题具有顽固性反复性。整治指尖上的形式主义，是真情关爱基层干部的务实之举， 是提高基层治理效能的内在要求。

经过集中攻坚，指尖上的形式主义得到有力纠治。在专项整治工作中，各地各部门坚持政治引领，从政治上认识和处理指尖上的形式主义问题，为基层真减负、减真负；坚持从实际出发，做到该清即清、该留则留，防止“一刀切”； 坚持标本兼治，在摸清底数、建立清单目录、对面上问题抓紧整改基础上，着手推动建立移动互联网应用程序的常态化监管措施和长效机制。通过清理整治， 各地各部门普遍提高了对整治指尖上的形式主义的思想认识，基层干部卸下了更多负担，一些地方拿出了有效防治指尖上的形式主义的具体举措。

形式主义官僚主义之弊非一日之寒，从根子上减轻基层负担也非一日之功。整治指尖上的形式主义成效明显，但仍需巩固整治成果，加强常态监管，建设长效机制，防止反弹回潮。要把深入学习贯彻习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义的重要论述和网络强国的重要思想结合起来，把握好移动互联网应用

程序规范管理和长远发展的辩证关系，既摈除形式主义、着力为基层减负，又善于运用现代信息技术手段推进治理能力现代化。只有在巩固整治成效上下功夫、在健全长效机制上下功夫、在强化移动互联网应用程序的数据安全上下功夫，才能推动这项工作不断走深走细走实。

作风建设是攻坚战、持久战，既要以滚石上山、爬坡过坎的勇气，深化整治、见底见效，又要坚持抓常、抓细、抓长，锲而不舍、持之以恒。发扬钉钉子精神，对整治形式主义一抓到底，驰而不息、久久为功，就能进一步激发广大基层干部干事创业、担当作为的劲头和活力，为“十四五”开好局起好步提供有力保障。

坚决反对和克服形式主义、官僚主义

毕节市纪委市监委 张道昱

（2021年5月21日）

春节前夕，习近平总书记视察贵州期间，特别叮嘱要坚决反对和克服形式主义、官僚主义，巩固发展风清气正的政治生态。形式主义、官僚主义是目前党内存在的突出矛盾和问题，是阻碍党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实的大敌，要毫不妥协、坚决纠治。

一、坚持党性与人民性相统一，深刻理解整治形式主义、官僚主义的极端重要性

思想清醒，政治才能坚定，作风才能过硬。要教育广大干部认清形式主义、官僚主义的本质特征和现实危害，深刻认识反对和克服形式主义、官僚主义所体现的党性和人民性，切实增强工作的责任感和使命感。

深入理解内在联系。形式主义、官僚主义问题本质上是政治问题、党性问题。形式主义、官僚主义表现形形色色，但根子在于功利主义、实用主义、官本位思想、特权思想作怪，对党的事业不负责任、对人民群众缺乏感情。现实中，形式主义与官僚主义大多相伴相生、如影随形。出现形式主义，往往就会出现脱离群众、做表面文章，从而滋生官僚主义；出现官僚主义，往往就会出现照搬照套、敷衍了事，从而滋生形式主义。对于发现的形式主义、官僚主义问题，不仅要毫不妥协地纠正，而且要针对问题背后的权力观、政绩观、价值观、宗旨观扭曲进行深入治理。切实抓好巩固拓展。深挖形式主义、官僚主义背后的功利主义、实用主义和封建残余思想，追根溯源、正本清源，推动各级党组织和党员干部牢固树立宗旨意识，端正权力观、政绩观，强化求真务实和真抓实干的作风。纪检监察机关在开展党史学习教育过程中，要用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量，把党的好传统、好作风坚持下去、发扬开来。要充分运用毕节的红色资源，传承红色基因，继承弘扬对党忠诚、实事求是、艰苦奋斗、清正廉洁等党的光荣传统和优良作风。

二、坚持两点论与重点论相统一，紧密结合本地区本部门实际系统施治

既要紧扣党中央关于整治形式主义、官僚主义的工作重点科学谋划、整体推进，又要结合本地区本部门实际，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，重点发力、精准施治，提高整治效果。

对标对表抓落实。脱贫攻坚目标任务如期完成，但还要强化对落实“四个不摘”政策的监督，开展过渡期专项监督，推动巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，把脱贫群众“扶上马送一程”。要紧盯党中央惠民富民、促进共同富裕政策落实，持续纠治教育医疗、养老社保、生态环保、安全生产、食品药品安全、执法司法等领域腐败和作风问题，坚决打击黑恶势力“保护伞”。要严明换届纪律，坚决维护换届工作严肃性，营造风清气正的换届环境。要持续深化问题线索“三清零”，不设年限全面梳理问题线索并综合研判，严把廉政意见回复关，既防止因把关不严出现“带病提拔”“带病提名”，也防止因研判不精准影响对干部的选拔任用。

靶向治疗“地方病”。2020年全省党风廉政建设社会民意调查显示，毕节市形式主义、官僚主义突出表现中，排在前三位的依次是：监督检查考核过多过频、过度留痕增加基层负担，不担当、不作为、慢作为、假作为、乱作为， 联系服务群众消极应付、冷硬横推、效率低下，占比分别为7.82%、7.64%、7.07%， 这是全市纪检监察机关集中力量开展专项整治的“靶向”。我们要在全面推进形式主义、官僚主义整治基础上，瞄准新问题、盯住新动向，重点用力、系统施治、久久为功、打通堵点。

强化担当压责任。整治形式主义、官僚主义必须从领导机关抓起、从各级领导干部严起，领导干部特别是“一把手”要带头转变作风，从调查研究、召开会议、下发文件、讲话发言等具体事项做起，把着力点放在解决实际问题上， 以实实在在的行动释放信号、引领新风，形成“头雁效应”。要把反对形式主义、官僚主义情况作为各级党组织述责述廉、党风廉政建设责任制检查和民主生活会、组织生活会上对照检查的重要内容，认真查摆形式主义、官僚主义新表现，采取过硬措施，扎实抓好整改。纪检监察机关要通过严格监督、精准问责，层层压实党委（党组）主体责任，推动各级党委（党组）真正把整治形式主义、官僚主义作为政治责任，在推进落实全过程中发挥主导作用；要通过调查研究、分析研判，协助党委（党组）抓准抓实本地区、本单位形式主义、官僚主义突出问题，增强整治工作的针对性和有效性。

三、坚持治标与治本相统一，推动整治形式主义、官僚主义走深走实

要在深化专项整治的基础上，强化建章立制，把工作中形成的好经验好做法固化为作风建设的长效机制。

建章立制堵漏洞。要创新责任管理机制，明确权责界限，理顺条块关系，

防止片面强调属地责任、推卸职能部门责任，防止滥用问责、向下“甩锅”， 防止搞条块分割、各自为政。要改进检查考核机制，控制督查总量和频次，清理过多过滥的“责任状”“一票否决”事项和台账报表，把干部从一些无谓的事务中解脱出来，有更多时间精力狠抓落实。要建立健全重大事项决策制度， 完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等程序机制， 确保科学、民主、依法决策。要健全干部考核评价机制，更好发挥考核“指挥棒”作用，通过服务对象、相关专家、所在地区群众评价的数据分析和事实记录，逐步在工作检查、干部考评、班子考核中增大民意调查权重。要创新媒体监督机制，充分发挥主流媒体、新媒体监督作用，建立完善媒体曝光平台、群众问政平台，让媒体成为作风监督的“警示灯”，形成支持实干者、鞭策后进者的干事创业良好氛围。

严管厚爱赋动能。纪检监察机关要善于拓展问题来源渠道，加强对信访举报、执纪执法办案、专项治理和巡察中发现的形式主义、官僚主义问题梳理， 建立重点问题清单，研判易发多发环节。要把整治形式主义、官僚主义作为履职的重要内容，常态化开展监督检查，利用现代信息技术，探索建立多元化、便捷化监督平台。要在监督执纪问责上树立正确导向，精准运用“四种形态”， 严格落实“三个区分开来”，旗帜鲜明为敢于担当负责者撑腰打气，为受到诬告错告的干部及时澄清正名，有效提振广大干部开拓创新、担当作为，积极投身新发展理念示范区建设的精气神。

坚决整治形式主义 切实减轻基层负担

新疆维吾尔自治区纪委监委政策法规研究室

（2021年10月28日）

党的十九大以来，新疆维吾尔自治区查处违反中央八项规定精神问题24369 件，处理党员干部26247人。其中，查处形式主义、官僚主义问题16649件，处理党员干部17811人，查处问题数和处理人数分别占查处总数的68.32%、67.86%。从查处问题类型看，查处履职不力、不担当不作为等问题占比仍然较大，需要持续发力；文山会海反弹回潮、检查考核过多过频等问题得到有效遏制，查处比例相对较小，持续纠治效果明显。

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调，对形式主义、官僚主义要毫不妥协，全面检视、靶向纠治，持续为基层松绑减负。推动建立健全基层减负长效机制，需要各级党委（党组）特别是主要负责同志树立正确政绩观， 坚决克服形式主义、官僚主义，注重从思想观念、工作作风和领导方法上找根源、抓整改，不定不切实际的目标，不开不解决问题的会，不发没有实质内容的文，不做只留痕不留绩的事，切实把基层干部从一些无谓的事务中解脱出来。

近期，新疆维吾尔自治区纪委监委政策法规研究室围绕持之以恒纠治形式主义、官僚主义，推动建立健全基层减负长效机制进行了专题调研。

一、纠治形式主义切实为基层减负

近年来，新疆维吾尔自治区各级党组织和纪检监察机关坚决贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神，把纠治形式主义、官僚主义摆在突出位置，坚持查处、整改、治理贯通推进，持续为基层松绑减负，让广大基层干部有更多时间和精力抓落实，为统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展提供作风保障。

提高政治站位，增强政治自觉。各级党组织坚持把学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，认真学习贯彻习近平总书记关于加强作风建设的重要论述，引导广大党员干部牢记初心使命，站在密切党同人民群众血肉联系、巩固党的执政基础的政治高度，把对上负责与对下负责有机统一起来，不折不扣落实为基层减负各项决策部署。各级纪检监察机关切实履行监督专责，从讲政治高度严肃纠治形式主义、官僚主义，坚决纠正政策执行中层层加码等突出问题，为推动党中央为基层减负各项决策部署落地落实提供坚强纪律保障。

压实工作责任，细化减负措施。自治区党委专门成立基层减负工作领导小组，统筹谋划、协调推进为基层减负工作，围绕坚决纠治“贯彻落实党中央决策部署中的形式主义”“督查检查考核统筹不力、方法不当、效果不佳”等问题，持续跟踪督促抓好整改，要求各级领导干部率先垂范、以身作则，自查自纠、立行立改，推动各项减负措施落地见效。自治区纪委监委围绕树牢正确政绩观、严格主体责任、全面排查整治、强化督查治理等方面，明确责任分工， 细化工作措施，督促各级党委、纪委一体落实“两个责任”，引领和推动党中央为基层减负各项要求在新疆落地生根。

加强监督检查，解决突出问题。自治区党委加强政治巡视和政治督查，多渠道收集基层干部群众意见建议，对发现的形式主义、官僚主义问题开展集中整治，督促相关部门单位逐项制定务实管用措施，确保整治到位并形成长效机制。自治区纪委监委坚持把精文简会作为干部作风督导的重要内容，强化实时监测，对已有的13个监测点精文简会情况进行动态监测；督促各地认真落实发文开会审批工作规范、范围口径及负面清单等规定；坚持问题导向和结果导向， 督促各级党委、政府对基层减负中存在的问题开展排查整治，列出问题清单， 提出整改措施，开展销号式整治；加强对排查整治情况的监督检查，对搞形式走过场、敷衍应付的通报批评，并约谈其主要负责同志，督促限期整改到位。

严肃考核问责，传导责任压力。坚持集中教育与平时教育相结合，切实加强党的优良传统和作风教育，引导各级领导班子和领导干部牢固树立正确政绩观，把更多的时间精力投入到抓工作、促发展、保稳定上。优化年度绩效考核， 修订完善考核考评方案，突出工作实绩，提升针对性和实效性。优化干部作风督导，强化部门单位协作联动，减少督导检查频次，提升监督检查效果。加大追责问责力度，对整治不到位、喊口号搞变通、问题依然突出的通报曝光，对屡教不改的严肃查处问责。如，昌吉州某部门半年内共下发文件621件，其中478 件未经办公室审核把关，由各业务科室以白头或便函形式自行下发，且大量文件内容上下一般粗，质量不高；以调研指导名义开展督导检查43次，其中个别科室一个月内就开展检查考核5次。该部门后被自治区党委通报问责、限期整改。

二、影响减负措施落实的突出问题

从调研情况看，经过党的十八大以来持续不断的努力，全区纠治形式主义、官僚主义取得明显成效，基层负担明显减轻。但作风问题具有顽固性、反复性， 稍不注意就可能反弹回潮、前功尽弃，必须持续用力、久久为功。当前，为基

层减负最突出的问题是思想认识不到位、制度机制不完善、监督理念不科学， 从而导致落实要求层层加码、权责划分不匹配、监督检查过度留痕等问题，必须引起高度重视，切实加以研究解决。

思想认识不到位，存在“官僚做派”问题。少数基层领导机关特别是领导干部存在主观主义、长官意志问题，开展工作仍然依靠过去的开会、发文、督查“三板斧”，工作方法不科学，不顾实际乱加码、乱作为。有的部门一有想法就发通知，一有事情就召集开会，一有工作就搞责任分解；有的上级机关把出台文件的多少、召开会议的多少当作工作成效；有的地方红头文件少了、“无头”通知却多了，开会次数少了、开会时间却长了，督查考核少了、改换名头的“调研”却多了，有的材料当天通知当天就要，一件事情层层布置强调，一项工作不留痕就相当于没有做到位。这些做法看似为了推进工作，实则是官僚主义作祟。

制度机制不完善，存在“责任下移”问题。调研发现，反映属地管理下卸责任的问题不在少数，一些乡镇（街道）和村（社区）干部认为自己承担了大量本该由上级部门承担的职责事项。特别是在开展疫情防控、文明城市创建等相对重要和紧急工作任务时，个别部门、单位未严格履行程序报批要求，单方面向基层一线摊派工作任务，一线干部只有硬着头皮干。有的部门习惯当“二传手”“甩手掌柜”，把本该由本部门承担完成的工作任务，以属地管理的名义，分派至乡镇（街道）、村（社区），将责任下移，将下级的“责任状”变成自己的“免责单”，没有真正做到权随责走。有的部门以报表代替管理，检查紧了就不要求上报，检查松了又恢复填报，不考虑基层负担和实际情况。

监督理念不科学，存在“痕迹主义”问题。调研显示，“痕迹主义”是当前基层干部反映相对突出的问题，直接体现在会议多、文件多、报表多、记录多等方面。一方面，随着监督力度增强、监督范围扩大、监督标准细化，基层花费在“留痕”上的精力不断增多，并且由于监督主体不同、要求不同，很多事项不得不分开进行并“留痕”备查。另一方面，某些工作不出问题则罢，出了问题将面临被追责问责的风险，所以监督中必须还原过程，比如党建、综合治理、安全生产等，在这类工作中监督与被监督、过程监督与结果导向之间平衡不够，存在只注重过程“留痕”，不看工作实绩的问题。

三、建立健全基层减负长效机制

习近平总书记反复强调，要坚决反对和克服形式主义、官僚主义，健全基

层减负常态化机制，让干部有更多时间和精力抓落实。推进基层减负工作常态化长效化，要持续在转变思想观念、压实工作责任、强化监督检查、完善制度机制上下功夫，采取行之有效的举措，切实加强基层治理能力、激活基层工作活力、提升基层工作效力。

在深化思想认识上持续用力。坚持把基层减负工作作为增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的具体体现，作为改进工作作风、密切联系群众的重要举措，引导广大党员干部特别是领导干部深入学习贯彻习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话精神，学习贯彻习近平总书记关于坚决整治形式主义、官僚主义重要指示批示精神，不断提高政治站位，充分认识形式主义、官僚主义的政治危害，以高度的政治自觉、思想自觉、行动自觉贯彻落实党中央关于基层减负工作决策部署，坚持以工作实绩、群众口碑为评价标准，以作风建设的新成效推进各项工作取得新进展。

在压实减负责任上持续用力。各级党委（党组）要主动扛起基层减负的主体责任，从本地实际出发，深入基层广泛开展调研，摸清底数实情，准确把握新情况新动向，并定期召开基层减负分析会，动态掌握进展情况，评估取得成效，研判存在问题，及时纠正偏差，坚决防止政策跑偏、执行走样、层层加码。进一步完善权力清单、责任清单，厘清工作职责，该由上级部门完成的事绝不能推给基层部门，坚决防止各部门各单位将自身职责转嫁到乡镇、村（社区）。如确需延伸的，经批准后严格按照“谁延伸、谁负责、谁培训、谁付费”的原则，下沉相应工作力量、资源和资金，确保权责利相统一。各级纪委监委要履行好监督责任和协助职责，加强指导督促，扎实做好问题查处、典型引路、重点推动、专项治理等工作，确保基层减负措施精准有效落实。

在严格监督检查上持续用力。强化政治监督，坚决整治贯彻落实中的形式主义、官僚主义问题，紧盯“包装式”“洒水式”“一刀切式”落实等偏差， 坚决查处阳奉阴违、做选择、搞变通、打折扣等问题。做实日常监督，将基层减负责任落实、措施落实、整改落实等情况，作为纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视巡察监督的重点，加强各类监督力量、方式方法、信息资源、协作配合等方面的统筹衔接；充分发挥基层减负信息监测直报点作用，动态掌握各级各部门发文开会、督查考核等情况，定期统计汇总、比对分析，及时发现并纠正存在的突出问题。紧盯关键少数、关键岗位，围绕权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，对形式主义、官僚主义多发频发

的单位，对加重基层负担、搞推卸责任等问题，在依规依纪依法严肃处理直接责任人的同时，严肃追究相关党组织及其负责人的主体责任、监督责任和领导责任。

在完善制度机制上持续用力。从推进治理体系和治理能力现代化的高度， 健全完善基层减负长效机制。加强对查处形式主义、官僚主义问题，特别是针对基层减负工作在不同时期、不同地区、不同层级出现的突出问题，督促有关职能部门从制度机制上找原因，实事求是、与时俱进细化完善相关制度规定。健全完善整治形式主义为基层减负专项工作机制，督促各级党委牵头抓总，纪检监察机关和组织人事等部门按照职责分工加强监督和考核，各职能部门分工负责推进，确保基层减负各项措施全面落实。健全完善重实绩重实干的考核评价机制，将基层减负工作纳入年度绩效考评范畴，作为领导班子和领导干部述责述廉重要内容，探索建立由乡镇（街道）、村（社区）评价上级部门基层减负情况的考评制度，以考核考评倒逼真减负、减真负。

解决形式主义官僚主义突出问题 切实为基层政府减负

周振超

近年来，党中央高度重视形式主义、官僚主义对加重基层政府负担的影响， 相继作出一系列决策部署持续推动基层减负。2021年，中共中央办公厅印发《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》的通知，要求查摆形式主义、官僚主义老问题和改头换面的新表现，逐项提出解决措施。

一、形式主义、官僚主义问题的现实形态

从2019年中央纪委国家监委公布形式主义、官僚主义问题的查处数据以来， 形式主义、官僚主义突出问题呈现如下表现形态。

（一）形式主义、官僚主义问题已占据“四风”问题的首位，对形式主义、官僚主义问题的处理力度不断加强

2019年以来，形式主义、官僚主义问题查处数、处理人数均有所上升。2020 年与2019年相比，查处问题数增加3620件，处理人数增加9634人次，形式主义、官僚主义问题查处数在违反中央八项规定精神问题总数中的占比由55%升到57.7%，增加2.7个百分点，其态势已经超过“四风”问题中的享乐之风、奢靡之风。

（二）履职尽责不担当、不作为是形式主义官僚主义问题的主要表现

在形式主义、官僚主义问题的四大类型中，基层干部在履职尽责方面不担当、不作为、乱作为、假作为这一形式主义、官僚主义问题的占比最高，居于中央划分四大类型的首位。2019年查处问题数占同年查处问题总数的79.5%； 2020年查处问题数占同年查处问题总数的76.6%。较之2019年，查处问题数增加

596起，处理人数增加4825人，查处问题数占同年查处问题总数的比例下降了2.9 个百分点，说明履职尽责不担当、不作为仍是防治形式主义官僚主义问题的重要方面。虽然查处问题数占同年查处问题总数的比例有所下降，但仍不能对该类型下的各种老问题，多样新表现放松警惕。

（三）“文山会海，督查检查考核过多过滥”的形式主义、官僚主义问题得到有效遏制

文山会海方面，中央对于精文减会制定了明确的标准和要求。督察检查考核方面，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督察检查考核工作的通知》，对

于统筹规范督查检查考核做了详细规定。该类型的问题查处数2020年较2019年减少1042件，占2019年查处问题数的61.4%，处理人数降低了1711人次，占2019 年处理人数的62.1%。

（四）乡科级及以下干部是“被动”形式主义、官僚主义问题的主力军

从全国查处违反中央八项规定精神的统计数据可以看出：2019年以来，无论是查处问题数、批评教育帮助和处理人数还是党纪政务处分人数，在干部层级上，都显示乡科级及以下的干部总人数占查处问题总人数的九成以上。2019 年，乡科级及以下干部查处问题数占查处问题总数的92.1%。2020年，乡科级及以下干部查处问题数占查处问题总数的93.5%。

形式主义和官僚主义表现在下面，但很多根源在上面。从实际情况看，上面层级的政府或部门是主动的形式主义，基层政府很多是被迫的形式主义。由于容错纠错和激励机制有待完备，基层和部门的干部存在“出工不出力”“报喜不报忧”的现象，典型说法是“谁说事谁揽事”“多一事不如少一事”。不敢担当、不愿担当、不善作为的现象较为明显。有的基层反映，目标考核追责的多，资金保障又少，完不成动不动要追责，工作压力大。基层干部近年来辞职、转非现象明显增多。

二、形式主义、官僚主义突出问题产生的重要原因：条块关系从“协同” 转变为“领导”

形式主义和官僚主义各种老问题、新表现，主动或被动的形式主义、官僚主义，显性或者隐形的形式主义和官僚主义问题集中在一起，对政府运作的影响巨大，其中表现非常突出的一点是加重了基层政府的负担。出现形式主义、官僚主义问题的原因非常复杂，其中，很重要的一个方面是条块关系渐渐由原有的“协同关系”转变为“领导关系”。

（一）上级“条条”出政策，下级政府执行

从一般意义上讲，上级“条条”与下级“块块”之间没有行政隶属关系， 二者地位平等，是相互合作和协同的关系。上级“条条”不能直接向下级“块块”下命令，下级“块块”也不能强制要求上级“条条”做出相应的行动。但在现实政治生活中，“条条”俨然在直接或间接领导“块块”。

部分上级“条条”出台的政策措施脱离实际。上级“条条”主管一个系统和行业。由上级政府作出下级政府施行的决策，很多是来自上级职能部门的意见。近年来，上级“条条”出台的条例和措施越来越细化，规定越来越细致。

这一定程度上方便了基层操作执行，但有些政策缺乏调研、脱离实际，且不同基层政府之间存在一定的差异性，反倒在基层执行时造成了诸多不便。从某种意义上说，上级职能部门发布这些文件的过程实际上就是权力上收的过程。在一些领域，留给基层政府因时制宜、因地制宜主动作为的空间被大大压缩。基层政府和上级职能部门之间原有的相对平等地位在一定程度上被打破，协同关系逐渐改变。

职能部门出台政策既要符合上级要求，不搞变通、不打折扣，又要因地制宜符合本地区的发展实际。然而，一些地方的市、县职能部门在出台部门政策时不能始终遵循实事求是的原则，出台的政策与基层政府的现实情况和发展需求不符合，不接地气。例如，“上下一般粗”，政策文件照抄照搬现象较为突出；时间紧任务重，讲究按时销号，不重质量重数量和速度。相对而言，基层政府权力小、责任大，为了完成上级部门分解的任务，完成考核的数量化指标， 也为了避责，有时候不得不以形式主义应对上级职能部门的官僚主义。应当看到，大多数基层政府和公务员都是想抓好工作的。但是，基层事务太多、太繁杂，往往一个乡镇干部要对应5个以上的县级干部，一个办所要对应6个以上的县级部门，人员力量薄弱，实在是忙不过来，所以完成工作时才出现只讲数量不讲质量的现象。

少数同级“条条”政策打架。当前，在基层政府运作中比较突出的是条与条之间的矛盾和官僚主义。比如，住建、交通运输部门和城管部门关于道路管理权限的争论。同级职能部门之间的权力是并行的。各个职能部门分别行使在某一领域的权力，承担相对应的责任，但是同级职能部门之间存在着职责交叉的现象。某个项目或者业务容易完成时，许多职能部门便会竞相争取，而当工作难度大或需承担责任时，一些职能部门便容易相互推诿。当上级职能部门之间发出的文件、指示、命令由于缺乏协调而相互冲突时，容易造成基层政府无法顺利开展和推进工作。

“上面千条线，下面一根针。”基层政府的有效运作和有为履职往往需要多个职能部门的参与。上级各个部门之间理应加强协调和沟通，共同助力基层的发展。然而，现实中经常出现政出多门、“各唱各的调，各吹各的号”的现象。经常存在对同一项工作（比如安全生产工作）多头通知、多头检查、多头报告的现象，使得基层政府疲于应对。这其中的原因可以归结为以下两点：其一，同级职能部门缺乏有效的沟通协调机制，欠缺对其他部门政策的了解。其

二，部分职能部门唯本部门利益为重，以避责为先，出台的一些政策不能服务全局。有时候也存在不顾及同级职能部门和下级政府的难处以及群众利益的行为，导致各个职能部门之间的政令不统一，基层政府左右为难，可谓是上头“神仙打架”，下头“左右挨骂”。

（二）分摊任务，执行变领导，转嫁责任，协同变监督

职能部门是同级政府的执行机构，负责落实本系统内上级“条条”和本级政府的决策。一些区县职能部门把本属于自己职责范围内的事情，通过签订“责任状”、层层加码等做法甩给基层政府。但下任务不下权，导致基层政府的权责利不一致。例如，有的乡镇拆除违章建筑时，自然资源规划、住建、城管等部门为追求效率，只向乡镇综合执法办下达拆除命令，却不提供执法依据和现场指导，导致乡镇综合执法办很为难。作为执行部门的上级“条条”一定程度上成为监督部门，即负责督促下级政府完成本部门的工作，上级职能部门与基层政府的关系由协同变监督。对于不能按时按质按量完成考核任务的基层政府， 上级职能部门会直接就任务推进情况简单形成分析材料报具体负责考核单位或同级党委政府，而非主动思考或参与协调推进考核任务完成。

近年来，某些上级职能部门借助党委、政府名义发文，通过红头文件的形式将部门本应执行的相关行政任务转嫁给基层政府。同时自身保留考核监督的权力，在相关工作中成了督查单位。权力不下放，责任却落实到基层政府，可谓是“上面千把刀，下面一颗头”。客观上将上级职能部门的责任变成了基层政府的责任，将本部门的工作推给了基层单位。除了借助红头文件的形式，职能部门还会想方设法加大自己业务工作在党委政府考核体系中的权重，以谋求在考核中更大的话语权。

基层政府除了面临填表多、过度留痕等问题以外，还有迎检过多的情况。铺天盖地的检查让基层压力很大，特别是遇到级别较高的领导带队，还会牵扯很多连带检查并带来不少连带压力，并且有的检查事项与职能要求存在冲突。例如，有的地方在迎接省级旅游名县创建检查中，在某区域要求修建垃圾分类设施，但按照上级城管要求不得修建，最后该镇只好临时修建以应付检查，检查后又拆除，类似事件时有发生。

三、形式主义、官僚主义的破解之道：优化“条块”间协同机制

近年来，条块关系的运行机制在决策、执行、考核监督几个方面都发生了改变。这种变化在一定程度上加重了当前的形式主义、官僚主义问题。因此，

破解当前基层政府面临的形式主义官僚主义难题，可以从“条块”关系着手， 优化“条块”间协同机制。

（一）理顺上级“条条”与下级“块块”关系，建立条块间权责利清单

理顺上级职能部门和下级政府之间的关系，建立条块间权责清单，是优化“条块”间协同机制，破解形式主义官僚主义难题的有效抓手。

上级职能部门出台政策要克服“本位主义”，不能只站在本部门的角度上思考问题、发布命令。要下到基层，多做调研，以实事求是的态度，了解基层政府的“痒点”和“痛点”，使点子、政策、方案符合基层实际情况和客观规律，要体会基层干部的难和苦，避免不接地气的“空中政策”，力戒相互打架的“本位政策”。

建立上级“条条”和下级“块块”之间的权责清单，划分好上级职能部门和下级基层政府之间权力、责任与利益，防止上级职能部门借用属地管理等形式向基层政府分摊任务，转嫁责任。上级职能部门在出台政策时需留给下级政府一部分自由裁量权，为基层留下因地制宜和相对灵活变通的空间；在政策执行上，上级职能部门不能只下放任务，而不赋予基层政府履行职责所应具备的财权、人事权、行政执法权等；同样，上级职能部门不能滥用考核权、监督权， 将责任压给基层政府，自己做“甩手掌柜”，做“手电筒只照别人不照自己” 的强势部门；上级职能部门和下级政府权责利需要匹配，权力责任需要保持一致，确保基层政府政令执行顺畅，工作有效。

对减少工作事项而言，清理部门向镇街延伸的工作事项，分批次减少部门延伸事项。对严格事项准入而言，制定“自治清单”“协助清单”“负面清单” 等，实行权随责走、费随事转并规范机构挂牌。根据村（社区）、镇街工作实际需要和群众需求，对各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子进行规范清理，原则上能整合的一律整合。减少和规范资料报表，规范台账等； 减少和统筹召开会议，开会坚持少而短、务实管用。

出台相关文件，明确权责范围，进一步释放镇街、社区自治空间，将镇街、社区权责清单等制度化、规范化。明确规定年度目标综合考核，结合实际细化完善考核办法并组织实施，原则上不再进行单项工作考核。考核目标任务应更注重合理和科学性，对不同单位进行差异化考核对基层来说是解决形式主义、官僚主义问题的手段，也是一种行之有效的减负方式。从某种意义上讲，基层最怕什么？是考核。最看中的是什么？还是考核。因为考核成绩与年底发放目

标绩效挂钩，与干部升迁任职挂钩。考核方式决定了基层单位工作的方式，考核指标决定了基层单位工作的重心。当前，以完成目标任务为导向的工作现状在基层越发突出，对目标任务的合理性与科学性关注不够，为完成“条条”们和上级政府布置的各项目标任务，“5+2”“白+黑”成为基层政府干部的工作常态。很多形式主义和官僚主义的产生，其实是考核方式不科学、不合理导致的。因此，要持续优化完善考核指标体系、规范考核行为，运用灵活且实际的考核方式，制定差异化的考核目标，取消对机构人员配置、发文开会、保经费等考核指标，防止部门考核指标过于“留痕”。不能只以“以材料论英雄”， 只注重台账和会议记录等痕迹管理而不注重实效，积极审慎、实事求是推进清理规范报表和政务APP清理规范，减少不必要的“留痕管理”，整治“指尖上的形式主义”。

（二）理顺同级“条条”间关系，建立“条条”间联动机制

优化“条块”间协同机制，不仅需要理顺上级“条条”与下级“块块”关系，还需要理顺同级“条条”间的关系。要建立“条条”间的联动机制，加强同级职能部门之间联动配合。

同级职能部门之间要克服“本位主义”的思想，不能以各自部门的利益为中心，“两耳不闻窗外事”。在关乎基层社会发展的事项面前，自觉树立“一盘棋”思想，承担起各部门应当承担的责任，履行好为基层社会发展服务的相关职能。同级职能部门之间要建立常态化沟通机制，不能各自为政，构筑信息壁垒。实现信息共享，防止因信息不畅而导致政策在基层政府“打架”的情况。职能部门不能只局限于需要共同参与某项事务、某个项目时才合作，更要将职能部门的内部沟通在日常工作中落实。同级职能部门之间要建立联动机制。当出现“政策打架”的情况时，同级职能部门可通过正式和非正式的形式联动解决。

为基层减负需要全局动员、系统部署。出现“政出多门”“政策打架”时要及时倾听基层声音，优化完善政策方案，部门之间通过座谈会等形式邀请基层干部参加。部门之间无法协调解决时及时请示上级政府，必要时邀请相关领域专家列席，使政策出台更符合基层实际，更具有科学性、可操作性、可延展性。

警惕官僚主义形式主义新变种

为中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部主任、教授 马宝成

当前，“拖星”现象成为群众反映强烈的官僚主义和形式主义新表现。“拖星”干部是群众对于个别干部和办事人员不作为、假作为、冷作为和少作为特征的准确总结，也是人民群众对于党和政府提出的新考验。自韦伯的层级官僚制理论被广泛运用以来，科层官僚制组织构成了当前人类社会合法行政组织的基本形态。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，官僚主义和形式主义以更加多样、隐蔽、复杂的形式出现，以其顽固性和长期性变异出新的表现形式，对国家、党和政府造成了严重危害，疏远了党和群众的关系，侵蚀了党执政的合法性基础；损害了服务型政府建设，削弱了政府的公信力。因此，必须在内生动力和外在压力的双重增量逻辑下建立完整系统的治理体系，治本防变。

一、“拖星”是官僚主义和形式主义的新表现

在新形势下，“拖星”有了新的表现形式。“拖星”干部的行为主要表现为主动利用职权为谋取个人私利或因个人能力不足而拒绝承担责任，其实质是不敢担当、不敢作为、惧怕犯错而不作为、假作为，在不当的利益驱使和利己的动机下采取“拖”字诀，结果将自身承担的责任和义务抛之身后，违背了干部的初心和为人民服务的宗旨。具体来说，“拖星”表现为：为了利益主动“拖”、能力不足消极“拖”、怕担责任甩手“拖”、害怕困难躲着“拖”。

为了利益主动“拖”。主动“拖”的实质是寻租，主要指个别干部利用手中职权向服务对象以命令、暗示等方式非法谋取利益、满足个人私利。这部分寻租利益的来源一般分为体制内和体制外两部分。首先是体制内部的主动“拖”， 主要发生在不同权力主体的内部互动过程中。一项职能的实现需要政府内几个或多个部分的协调配合，而职能部门本着“做好打配合，做差也担责”的想法往往以程序繁琐、需要上报为由进行拖延，迫使其他部门或在利益上让步，或主动通过利益输送来配合工作，“拖星”干部往往利用手中的职权以“拖”牟利。这种“拖”的行为严重影响了政府的行政效率，破坏了政府工作的整体性和协调性。比如，在官员晋升考核和行政事务的处理上往往就容易发生“拖” 的行为。在体制内部的官员晋升考核体系中，上级领导的意见对下级官员的晋升与否掌握着重要的评判，在程序不够严格规范或下级官员的政绩难以量化的

情况下，部分上级领导便利用自身所掌握的重要评判权迟迟不给应该晋升的官员以上级意见，或以各种事由和旁敲侧击来拖延程序，明示或暗示下级向上级输送利益，其结果使得依靠政绩标准的官员晋升考核体系变成了体制内的晋升买卖。其次是体制外部的主动“拖”，主要表现为权力在服务社会、服务市场过程中的寻租行为。由于政府事务自身的协调需要和社会公共事务的复杂性， 体制外的“拖星”主要是针对市场和社会而言，特别是在政府向市场和社会提供公共服务的过程中。政府在合理的范围和界限内向市场提供公共服务是政府的职责所在，但“拖星”行为实质上是政府介入市场事务时和在向市场提供公共服务的过程中依靠公共权力影响市场资源合理有效配置的过程。通过主动拖延群众的需求，以拖牟利，利用权力将企业和群众的利益置于不利地位，让本应该顺利的标准化工作布满荆棘，借以谋取私人利益。无论是体制内还是体制外，“拖星”都凭借对权力的异化行使以更为委婉的“拖”来行私利之便，结果拖散了政府、拖跑了市场、拖怒了社会，甚至损害了党的执政根基。

能力不足消极“拖”。随着国情、世情的快速变化，我们的干部队伍面临着执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境考验。这些考验对那些能力不足的“拖星”干部而言更为严峻，直接影响着干部解决问题的效果。能力不足消极“拖”，不仅具体表现为因解决问题能力不足而不担当，甚至还表现为没有能力而乱担当。一方面，个别干部自身能力不足而又不求上进，遇到问题和困难就会推诿扯皮、不担当，不求有功，但求无过。为坐稳自己的位置， 往往以“拖”为上。另一方面，个别干部由于意识到问题难以解决而又推脱不掉，则大讲精神、大讲原则、大讲程序，搞形而上学，试图避开问题和矛盾锋芒，“拖之大吉”，表面上主动，实则是“主动”外衣掩盖下的“被动”。能力不足导致的“拖星”看似是能力不足导致的被动“拖”，实则是缺乏锐意进取、积极作为的责任和勇气，将自己的职责和使命“拖掉”，将战胜困难的勇气“拖没”的主动“拖”。

怕担责任甩手“拖”。个别干部缺乏担当意识、服务意识和奉献意识，特别是在对接群众需求、解决群众急难愁盼问题的时候，给群众一种“了解了、知道了”的错觉，实则将群众的需求放置一边，不管不顾“拖下去”。具体表现为，有些部门在解决群众的基本需求和问题时，不明确公示办事流程，群众要不断摸索才能办事；有的干部在面对群众的询问时，缺乏耐心回答，“以程序面对群众，以原则告知行动”，使得群众的基本问题变成了“老大难”问题；

有的甚至在解决群众问题时笑脸相迎，热心接待，搞形式上解决，实质上推脱， 摆出一种“门好进，事好讲，问题不解决”的敷衍服务状态。遇事不管是个别干部职责缺位的突出表现，这类干部行为严重影响了政府的行政效率和解决问题的能力，违背了为人民服务的宗旨，背离了建设人民满意的服务型政府的目标。

害怕困难躲着“拖”。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们面对的各类矛盾和社会问题更为集中、更加凸显。而且这些矛盾问题不断呈现出复杂性、多样性、综合性的特征。个别干部由于缺乏必要识别能力和工作能力，难以适应不断涌现的新问题、新情况，于是“另辟蹊径”，采取躲着问题不解决、拖着问题冷处理的态度。特别是在攻坚克难的关键时刻，一些深度和隐形变异的官僚主义仍不时出现，有的干部因怕吃苦、怕困难而不下基层， 担心自己负责的工作难以完成就找理由、请病假、推责任。这些行为的出发点是他们害怕自身工作能力难以处理相关问题，同时又害怕承担责任，采取“躲起来”的态度的拖延行为，要么直截了当地不管，要么“一刀切”地乱解决， 其最终的结果就是群众实际问题没人管，矛盾积累程度加深。

二、“拖星”干部的行动逻辑

官僚主义是“拖星”的内核。官僚主义是在社会发展转型和历史传统的影响下形成的，根源是官本位思想严重、权力观扭曲，做官当老爷，高高在上， 脱离群众，脱离实际。官僚主义者以官本位自居，在群众和官员干部之间人为地设置阶层划分，将自身置于“特权地位的一个特殊阶层”。官僚主义者异化权力，谋取私利；遇事推诿、怕担责任；拈轻怕重，不思进取。“拖星”干部满足于自己的小天地，不求有功，但求无过，遇事不决，处事不入。

形式主义是“拖星”的外显。“拖星”之所以能拖，其行动逻辑关键就在于将问题的实质矛盾转化为形式矛盾，言必称程序，动必称上报。必要的形式是为了工作内容的需要，但只注重形式则会在实际工作层面诱导党员干部偏执于聚焦形式、追求形式。

“拖星”是官僚主义和形式主义相结合的异变。在一定意义上，官僚主义是产生形式主义的根源，形式主义是官僚主义的最典型后果。官僚主义的本质是谋官不谋事，谋事不担责，形式主义的本质是重形式而轻实效，重表面而轻实质。形式主义成为官僚主义者最便捷、最擅长的谋职保官的手段，官僚主义者也成为了形式主义者最好的“保护伞”。

“拖星”的本质是权力异化和责任虚化。从根本上看，“拖星”这类官僚主义和形式主义异变行为都与公共权力和公共责任的错误认知和不当行使密切相关。在公共权力上，一些干部把人民赋予的为公之权异化成为私之权；在公共责任上，一些干部把应该承担的职权责任虚化为形式责任，变尽职履责为躲避推责。

三、构建治本防变、内外兼修的系统治“拖”体系

“拖星”行为和“拖星”干部从根本上来说是权力异化和责任虚化的结果。从其现实表现看，是官僚主义与形式主义在全面从严治党、严格依法行政形势下的新结合、新变种。对个别干部而言，失去了公共权力，就失去了产生所谓的官僚主义与形式主义的动力基础。对其而言，官僚主义和形式主义往往是他们基于实用主义和功利主义的导向主动做出的，并尽力维护的工作方式。那么， 官僚主义和形式主义为什么会出现新变种？对此，习近平总书记一针见血地指出：“这么多年中央经常讲、反复提‘两个务必’，围绕改进作风发了不少文件、采取了不少措施，但为什么背离‘两个务必’，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风那一套还有不小的市场？

为什么还有些人对不正之风乐此不疲？主观上说，主要原因是一些同志的世界观、人生观、价值观问题没有解决好。客观上说，主要原因是党要管党、从严治党方针在有些地方没有落到实处，在一些方面管党、治党失之于宽、失之于松。”对于如何解决屡禁不止、不断变化的官僚主义和形式主义，习近平总书记指出：“症结就在于对作风问题的顽固性和反复性估计不足，缺乏常抓的韧劲、严抓的耐心，缺乏管长远、固根本的制度。”这些重要论述从主观和客观两个角度分析了官僚主义和形式主义长期存在、反复异变的原因，总结来说，就是客观制度的建设与约束和主观思想教育与伦理两个方面缺乏大力气整顿。

一是以制度建设为基础。我们党通过大力强化对制度化反对官僚主义与形式主义的探索，将反对官僚主义与形式主义纳入了全面从严治党总体布局中。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央引领全党力戒形式主义官僚主义，对官僚主义和形式主义产生的根源与危害，以及补齐工作短板、对重点领域和薄弱环节开展集中整治等问题进行了科学准确的分析，形成了系统、综合、科学的反对官僚主义、形式主义的治理体系。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，制度对权力的规训是刚性的，以往治理官僚主义和形

式主义效果不突出的主要原因就在于制度建设不健全、现存制度空转、缺乏系统科学的制度体系，因此要针对上述三方面的突出问题来建设治“拖”体系。首先，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，把构建党内法规制度体系作为党内制度建设的目标，形成一套具备根本性、重要性、基础性的党内规章制度架构体系。同时运用系统思维，做好实体性制度和程序性制度配套衔接，发挥整体性功能，形成制度合力。其次，推进全面深化改革，在制度上铲除官僚主义与形式主义滋生的土壤。官僚主义和形式主义之所以演变为“拖星”的新形态，正是因为部分干部利用治理需求和治理制度之间不匹配的缺口、体制机制不完备的漏洞，为各种权力异化和责任虚化的“潜规则”提供了存在的土壤。因此，需要通过完善权力运行和监督的相关制度， 坚持权责一致的原则，防止滥用职权，公权变特权。最后，要提高制度执行力， 强化硬约束。制度执行是制度效能发挥的关键，制度执行不严格，就会给官僚主义和形式主义异变提供机会。“要坚持执行制度没有例外，对违反制度规定踩‘红线’、闯‘雷区’的，要零容忍，发现一起就坚决查处一起”。

二是以权力的制约和监督为保障。权力的制约和监督机制是确保公权力不被滥用的重要保障机制，制约和监督相互联系、相互促进，有机统一于确保公权力正确运行的具体实践。部分干部只想有权，不想有责，“拖星”行为正是权力缺乏制约和监督导致权责分离的结果。治权是国家治理的关键，治权是阻止公权力异化的本质要求。为此，首先必须把权力关进制度的笼子，以制度约束权力，以人民制约权力，形成制度内和制度外的双重权力制约机制；其次， 构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的权力监督机制，增强对公权力行使监督的严肃性、协同性和有效性；最后，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，有权必有责，用权必担责，使“拖星”难以施展拳脚，无处可“拖”。

三是以绩效考评为依据。“拖星”干部能“拖”、敢“拖”的一个重要原因就是在政绩的考评中缺乏对“拖”这一行为的真实考察和客观评价，而“拖星”干部擅长的就是做表面文章，既有痕迹，也有依据，却无成效。绩效考评是对干部政治素养和工作绩效水平考察的重要形式，其结果不仅反映了干部的履职情况，还关乎干部的“前途命运”。但是一些党委政府部门的绩效考核往往存在重形式轻结果、重过程轻应用的突出问题。因此，要进一步完善政府绩效考评机制。首先必须秉持正确理念，辩证地认识和分析绩效考评。内容和形

式、结果和过程、表面和实质是相互联系、互为表里的关系，是统一矛盾的两面。重内容、重结果、重实质并不意味着完全地排斥形式、抛弃过程、轻视表面。其次，改进政府绩效评价方法。将面向社会的开放评价体系纳入绩效考评的机制，多倾听群众的意见和建议，将群众的需求满足程度纳入干部的考察事项中，用群众满意度说话。最后，考核主体必须公平公正地对干部开展绩效评价，充分倾听群众意见，让群众明白评价过程，知晓评价结果，形成奖罚分明的双向激励机制，将“官帽”奖励给真正尽职尽责、为人民办实事的干部。

四是以干部思想教育和能力培养为支撑。干部思想教育和能力培养是预防“拖星”的前哨战，是防止“拖星”思想腐蚀干部的内在要求。首先，形成思想教育的长效机制。官僚主义和形式主义以其复杂性、多变性、隐蔽性长期存在，要建立干部思想教育的长效机制，重点培养和常态学习相结合，使广大干部认清官僚主义和形式主义的危害、类型和实质。不断增强工作中的权力意识、责任意识，急群众之所急，办群众之所需，以群众满意的工作实效履行党和人民交给自己的职责。其次，不断提升干部能力。干部能力是硬实力在实践中的体现，工作能力不足则可能反过来被动地将干部推向“拖星”的阵营。因此， 要不断提高干部与时俱进的工作能力。既要以科学的思维武装头脑，正确认识问题，分析问题，又要以扎实肯干的态度深入实践，实事求是，唯实唯真，还要不断提高决策科学化民主化水平。

“拖星”的本质是权力的异化和责任的虚化，是官僚主义和形式主义在新时期的异化表现。治理异化的官僚主义和形式主义是一个长期的过程。解决官僚主义和形式主义并防止其异变的根本方法应该是通过不断的发展来解决。在注重构建以制度建设为基础、以权力制约和监督为保障、以绩效考评为依据、以干部思想和能力培养为支撑的系统完整性治“拖”体系的同时，应对以官僚主义、形式主义为主要表现的“拖星”现象保持高度警惕和清醒认识，在发展中不断探索和思考，不断探索治理官僚主义和形式主义异变的新方法。

警惕形式主义、官僚主义“新动向”

青岛市监委特约监察员、市委党校副教授 牛月永

（2021年12月3日）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党。中共中央政治局会议审议通过关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，制定《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》，持之以恒纠治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。2019年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，深入推进部署“基层减负年”工作，着力解决困扰基层的形式主义问题，极大赢得了党心民心，有效增强了党的先进性和纯洁性，为实现中华民族伟大复兴提供了重要保证。

形式主义、官僚主义是顽疾，是我们党的大敌、人民的大敌，同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入。1992年初，邓小平同志在南方谈话中痛斥道， “现在有一个问题，就是形式主义多。电视一打开，尽是会议。会议多，文章太长，讲话也太长，而且内容重复，新的语言并不很多。重复的话要讲，但要精简。形式主义也是官僚主义。”2017年，习近平总书记就《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出批示，他强调：“纠正‘四风’不能止步， 作风建设永远在路上。”2019年，习近平总书记在“不忘初心、牢记使命”主题教育工作会议上指出：“‘四风’问题树倒根存，形式主义、官僚主义问题依然突出。”可见，形式主义、官僚主义具有长期性、顽固性、复杂性。当前， 值得警惕的是，有的地方形式主义、官僚主义存在一些“新动向”，比如：漠视群众利益和疾苦问题，新官不理旧账问题，不担当不作为乱作为假作为问题， 落实中央决策部署打折扣、做选择、搞变通问题，坚决做到“两个维护”方面存在的“核心不离口，背后留一手”问题，以智能化为特点的数字形式主义问题等等。这些现象容易导致党员干部只讲究形式、不重视内容，忽视实际、脱离群众，往上推问题、往下甩责任，最终导致工作无实效。究其根源，既有思想建党方面的党员干部党性修养不足、思想觉悟不够、道德水平不高等原因， 也有制度治党方面的监督机制不健全、激励机制不到位、问责机制不完善等原因。新时代警惕形式主义、官僚主义“新动向”就要坚持思想建党与制度治党协同发力，系统