热点系列第565期（17篇）学习习近平关于城市工作论述摘编素材汇编（主题教育）VIP专享

目 录

1．孙久文、韩瑞姣：高标准、高质量推进雄安新区建设 学习《A关于

城市工作论述摘编》 1 2．中共成都市委党校邓凡：

建设公园城市探索超大特大城市现代化之路 15

3. 新华社：

开创人民城市建设新局面 27

3. 周建高：

论A以人为核心城市观的内涵和创新价值 29

3. 韩志明、刘子扬：

迈向大城善治的新时代进路 超大城市治理转型升级的谋划及其实践…42 6．党建网：

人民城市人民建人民城市为人民 54

7. 市建委：

聚力攻坚，奋力实现城市能级品质“双跃升”…56

7. 天津市住房和城乡建设委员会：

天津以务实举措推动主题教育走深走实见行见效59

7. 中国社会科学报执笔人钟静：

A总书记重要论述指引新型城镇化发展（一） 62

7. 中国社会科学院马克思主义研究院刘德中：

新时代城市治理的方向性指引 64

7. 中共定西市住房和城乡建设局党组：学习贯彻《A关于城市工作论

述摘编》积极推动全市住房和城乡建设事业高质量发展 66 12．北京建筑大学文化发展研究院院长秦红岭：

以人民为中心是城市发展的核心要义 68

13．厦门日报记者许晓婷：以学促干推动城市管理高质量发展 市执法局牢牢

把握“学思想、强党性、重实践、建新功”总要求，扎实开展主题教育……70 14．赵强：

中国式城镇化新道路的历史逻辑与辩证逻辑 73

15．刘秉镰、袁博：中国式现代化视域下城市群发展的理论逻辑与路径选择

学习A总书记关于城市工作的重要论述 84 16．复旦大学国际关系与公共事务学院唐亚林：

中国特色城市化的新型理论范式 91

17. 北京市城市管理委员会研究室：新时代首都城市治理实践的根本遵循和

指南——学习《A关于城市工作论述摘编》的体会 92

高标准、高质量推进雄安新区建设 学习《A关于城市工作论述摘编》

孙久文、韩瑞姣

一、导言

党的二十大提出，面对世界百年未有之大变局和国内社会经济的不断发展， 到本世纪中叶实现中国社会主义现代化，把我国建设成为社会主义现代化强国， 实现中国人民的强国梦。中国区域经济发展是实现中国式现代化的重要途径。A总书记在党的二十大报告中提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

京津冀协同发展战略是A总书记2014年视察北京时提出的区域重大战略，2015年，中共中央通过了《京津冀协同发展规划纲要》。党的二十大召开后，为京津冀协同发展提出了新要求和新任务。打造定位清晰、梯次布局、协调联动的现代化首都都市圈是破解京津冀协同发展瓶颈问题的有效途径，建设通州城市副中心和雄安新区则是两个关键的举措。

2019年，A总书记指出：“建设雄安新区是千年大计。新区首先就要新在规划、建设的理念上，要体现出前瞻性、引领性。要全面贯彻新发展理念， 坚持高质量发展要求，努力创造新时代高质量发展的标杆。”[1]在党的二十大报告中，A总书记对于建设雄安新区提出了新的要求，即高标准、高质量建设雄安新区。建设雄安新区已经上升到国家级的区域重大战略，传递出了极其重要的发展信号，雄安新区作为区域发展重大战略，将会迎来辉煌的建设时期。当前，把握雄安新区的建设进程，剖析现阶段雄安新区建设的新特征和新任务，提出雄安新区建设实现高标准、高质量推进的路径，具有重要的理论意义和现实意义。

二、雄安新区建设的成效

党中央于2017年决定设立雄安新区，目标是依托京津冀协同发展和北京的非首都功能疏解，在人口稠密的平原地区建设一个能够带动周边地区发展的增长极。

区域经济理论认为，增长极是一个能够带动周围地区发展的城市中心，其最大的特点是在一个时期内比区域内其他地区有更高的经济增长率，并且能通过扩散效应带动周围腹地增长的相关产业的空间集聚。由推进型产业及其相关

产业的空间集聚而形成的城市经济中心，具有较强的创新和增长能力。因此， 一个作为增长极的中心城市，其科学内涵是地理景观表现为一定规模的城市， 产业发展表现为产业结构的先进性和不断扩大的经济综合体，空间作用表现为能够形成扩散和回流效应。

对照雄安新区规划可以发现，作为新时代高质量发展的样板，雄安新区的成立，其最主要的目的是打造北京非首都功能集中疏解地，具体的功能定位包括：一是绿色生态宜居新城区。实现生态空间山清水秀、生活空间宜居适度， 生产空间集约高效，打造绿色雄安。二是创新发展引领区。雄安的发展要以创新驱动为基点，加快制度创新、科技创新，完善创新创业环境，承接京津两地的创新要素资源，打造一批高水平的创新创业载体，吸引高新技术企业集聚。三是协调发展示范区。重点突出城乡协同和区域协调，促进经济社会和资源环境的健康发展。促进河北省和京津冀区域协调发展，提升区域公共服务水平， 打造要素有序自由流动、资源环境可承载、基本公共服务均等化的协调示范区。

从理论上讲，雄安新区的设立完全与区域经济理论的空间设定相吻合，是一次区域经济发展的伟大实践。从战略意义上讲，雄安新区要承担解决北京“大城市病”、培养新区域经济增长极、加快构建京津冀世界级城市群的历史重任。从历史责任上讲，雄安新区旨在打造中国经济高质量发展的全国样板以及新发展理念的创新发展示范区，对于我国经济结构的深层次转型战略意义突出，对于当下中国经济发展和现代化城市建设影响深远。

2023年是京津冀协同发展重大国家战略提出九周年，同时也是雄安新区设立六周年。经过六年的规划建设，雄安新区发展取得了令人瞩目的成就。

1. .城市建设初见成效

根据最初的雄安新区规划，雄安新区在京津冀协同发展中的地位和作用十分重要，因此要加强同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展，与北京中心城区、北京城市副中心合理分工，实现错位发展。规划提出要按照网络化布局、智能化管理、一体化服务的要求，加快建立连接雄安新区与京津及周边其他城市、北京新机场之间的轨道和公路交通网络，构建快速便捷的交通体系。目前看，这一规划思路已经基本实现。京雄高速公路河北段、荣乌高速新线、京德高速公路一期建成通车，雄安高铁站2020年底建成投用。“四纵三横”对外高速公路骨干路网的全面形成，有力推动了人才、科技、物流、资金、信息等要素的自由便捷流动，实现区域空间融合与错位发展。在基本完成雄安新区

对外交通特别是与北京的交通线的建设之后，目前新区建设已经推进到城市建设大规模展开的阶段。六年来，雄安新区总开发面积超过100平方公里，建筑面积达3900多万平方米，新建道路573公里，新建管廊136公里，累计实施重点项目240个，总投资额超过8000亿元，累计完成投资超过4900亿元，城市框架全面拉开，现代化新城初具雏形。

2. .“数字雄安”建设初具雏形

经过六年的规划建设，雄安新区已成为中国第一个全域实现数字城市与现实城市同步建设的城市。数字经济相关资料显示，雄安新区5G、城市大脑、城市计算中心、数字道路等智能基础设施累计投资额超过100亿元，新建区域基础设施智慧化水平超过90%，雄安新区已实现5G全域连续覆盖。

2022年5月，雄安新区首个城市级IPv6地址块和网络自治系统号（ASN）已向亚太互联网络信息中心（APNIC）申请成功。雄安容东片区正在建设智能城市专用光网络，将可以支持千万级智能终端接入和海量数据实时传输。雄安新基建初步搭建起一个数字智能生命体。数字城市的四梁八柱———“一中心四平台”，即雄安城市计算中心、块数据平台、物联网平台、视频一张网平台、CIM 平台基本建成并运行。雄安城市计算中心一方面承担新区政府侧的所有政务服务系统的运营维护，另一方面为北京疏解到雄安的企业，尤其是高端高新企业以及中小企业提供多种方式的服务。物联网平台和视频一张网平台负责统一管理城市内的物联网设备和视频监控设备。CIM平台是现实世界在数字世界的孪生镜像，新区每建设一栋楼，都会在“数字雄安”平台上生成一栋数字大楼。

3. .城市社区管理和公共服务体系初步建立

雄安新区注重城市社区管理，各片区配套服务设施功能全、标准高，除了社区卫生服务站、社区党群服务中心、警务室等必备配套功能外，还有凸显“品质生活”的高端配套设施，比如以促进邻里交往和互助共享为理念的共享厨房等。以品质为先、全时导向为理念，以居民需求的满足为导向，配置了尽可能完善且体现更高品质的社区配套公共服务。北京的北海幼儿园、史家胡同小学、北京市第五中学，以及清华大学、北京大学、中国传媒大学、北京体育大学等55所国内一流名校在雄安新区建设学校，还有现在在建的雄安大学，是集国内

35家985、211大学共同组建的国际一流大学，将于2023年6月底开始招生。雄安新区59所学校与京津冀56所优质学校建立合作关系，通过办学合作、组团式帮扶等举措提升教育水平。北京的宣武医院、儿童医院、301医院等48家三甲医院

集中到雄安新区，65所京津冀知名医疗卫生机构与雄安三县48家医疗卫生机构、乡镇卫生院结对帮扶，雄安新区医疗保障和公共卫生服务能力快速提升。

4. .生态城市初具规模

雄安新区从规划起步开始便始终坚持走生态优先、绿色发展之路。自设立以来，雄安新区政府以铁腕治污，展开蓝天保卫战、净土行动、水污染防治攻坚战，有力保障雄安新区生态环境质量持续改善。一是白洋淀焕发出勃勃生机。通过引黄入冀、南水北调以及上游王快水库补水等措施，每年为白洋淀补水3亿至4亿立方米。2017年前，白洋淀水质为劣Ⅴ类至Ⅴ类重污染。2021年，白洋淀水质全域达到Ⅲ类水，进入良好湖泊行列，破解了白洋淀“口渴”、污染等威胁问题。二是雄安新区“无煤区”建设基本实现。2017年以来，新区完成清洁取暖37万多户，其中气代煤31万户、电代煤6万多户，基本实现了“无煤区”建设。三是雄安新区全力打造人与自然和谐共生的生态典范城市。2017年11月13 日，雄安新区在“千年秀林”9号地块栽下第一棵树，五年来累计造林45.4万亩， 植树2300余万株，森林覆盖率由最初的11%提高到32%。未来，雄安蓝绿空间占比将稳定在70%。四是努力打造形成“无废雄安”的中国样板。雄安新区建设把绿色发展示范作为重要内容，统筹考虑包括“无废雄安”在内的水、大气、固体废物、土壤环境治理，创新环境治理的新模式和新机制，建设京津冀协同发展的绿色示范高地。

5. .科技和产业新城建设正在提速

雄安新区的定位是发展高新产业、高端产业，以及新能源、信息产业、生物产业、环保产业、智能产业、现代服务业，这些都是雄安新区未来产业发展的优先选择。近年来，雄安新区产业发展的主要方向包括新一代信息技术产业服务团服务下一代通信网络、物联网、大数据、云计算、人工智能、工业互联网、网络安全、金融科技、光电器件等信息技术企业，现代生命科学和生物技术产业服务团服务生物医药企业、高性能医疗器械企业、健康服务等企业，新材料产业服务团服务新型能源材料、高技术信息材料、生物医学材料、生物基材料等企业，高端现代服务团服务金融、科创、人力资源、商务、智慧物流、现代供应链、数字规划、数字创意、智慧教育、智慧医疗等现代服务业企业， 绿色生态农业服务团服务现代生物科技农业、创意农业、认养农业、观光农业、都市农业等新业态企业。当下虽然还没有完全达到雄安新区发展规划对于产业发展的要求，但一个科技和产业新城的雏型已经出现。

三、雄安新区建设的新阶段、新任务

党的二十大报告提出，全面建成社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。报告明确提出要高标准、高质量建设雄安新区，这是雄安新区在国家区域发展当中的一次战略大抬升。国家区域重大战略一直以来都是主导中国经济社会发展的战略，决定中国区域经济的走向。雄安新区列入区域重大战略，对雄安新区来说，提升了其在国家经济社会发展中的地位， 雄安新区也进入新的发展阶段，面临新的发展任务。

1. .非首都功能疏解与雄安新区的作用

2015年2月10日，A总书记在中央财经领导小组第九次会议上指出，疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程。目标要明确，通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。当时，有专业人士提出要集中疏解，建设“反磁力中心”。通过建设反磁力中心来疏解超特大城市的非首都功能，这种规划布局的思想和方法在许多国家被证明是有效的。

从理论上讲，在一个区域内建成抵消特大城市向心力的城镇体系，可使现代化大城市同时存在向心力和离心力。工业集中、交通运输方便、服务设施齐全是向心力产生的根源；城市的若干工业远离原料产地并缺乏扩展空间，城区环境污染、交通混乱、居住条件恶劣，又形成人口的离心力。在设计以削弱大城市磁力作用为目的的反磁力吸引点时，可充分利用大城市的离心力，并使之成为自己的向心力，发挥其优势，因地制宜开发资源，发展产业，吸引就业， 合理安排交通服务和其他设施，就可形成既经济合理又独具特色的吸引力。

在这样的背景下，雄安新区建设被赋予了历史性的任务。在中国改革开放的时间表和路线图中，深圳经济特区、上海浦东新区和河北雄安新区无疑是三个重要的里程碑。深圳特区以开放促改革，辐射带动了珠三角、粤港澳大湾区的经济发展。浦东新区是聚焦改革开放，探索社会主义市场经济体制的实践， 成为全国第一个国家级新区，辐射带动了长三角的经济发展。雄安新区是中国进入全面深化改革和扩大开放时代背景下新设立的，具有新时代历史坐标的作用。因此，雄安新区要构建开放型经济的新体制，辐射带动京津冀整个地区的发展。

2. .有序疏解非首都功能进入集中疏解新阶段，雄安新区面临新机遇

雄安新区建设上升到区域重大战略，如何加强战略设计，将其提升到与深圳、浦东并列的三大改革开放前沿，这是一个重要的任务。雄安新区不再只是一个新建城市，而是要建设成全国的标杆，成为平原地区人口稠密地区城市化的典范。雄安新区要打造京津冀地区的中部增长极，形成与北京、天津并立的经济社会发展中心。

北京的城市定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，它的非首都功能是指那些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门以及区位由非市场因素决定的公共部门，即非紧密型行政辅助服务功能。北京非首都功能疏解的重点领域包括一般性产业，特别是高消耗产业、区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业，一部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，一部分行政性、事业性服务机构和企业总部。

第一轮北京非首都功能疏解内容主要以一般制造业、物流专业市场等市场主体为主，疏解去向主要是以浙江、上海、安徽、江苏为主的长三角地区和以广东省主要城市为主的珠三角地区，天津和河北承接占比较低。2015—2017年， 北京对外投资额中，天津占5.0%、河北仅占4.5%，并且河北承接的非首都功能大多以劳动密集型和资金密集型制造业为主，技术密集型制造业和服务业比重较低。

第二轮北京非首都功能疏解的内容主要是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能，部分行政性、事业性服务机构和企业总部。从这些部门本身的特点来看，完善的配套设施、优异的管理效率、良好的生活环境是这些机构疏解承接中可能的要求。因此，对这类部门和机构需要集中疏解，而不再是分散疏解。

因此，未来集中疏解的首选地还是雄安新区。从这一点讲，做好承接的准备，为雄安新区的发展引进更多的各类生产要素，是下一阶段的中心任务。

3. .北京确立高端国际消费城市决定了雄安新区必须深度错位发展

2021年7月19日，经国务院批准，北京、上海、广州、天津、重庆五个城市被列入首批国际消费中心城市培育建设名单。在消费作为双循环内生动力的情况下，国际消费中心城市会成为构建国内国际双循环新发展格局的重要载体， 国际消费中心城市建设是北京融入新发展格局的重要方面，已被纳入北京“十四五”规划的重点任务。北京国际消费中心城市建设启动之后，高端消费产业向北京聚集的趋势可能会更明显。

与国际消费中心城市建设相关联的是北京自贸区的建设开始启动，包括科技创新片区（海淀区的中关村翠湖科技园、永丰基地，昌平区的中关村生命科学园）、商务服务片区（顺义区的天竺保税区、临空经济核心区、金马工业园、新国展周边，朝阳区的国贸CBD、金盏国际合作服务区，通州副中心的运河商务区、张家湾设计小镇）、高端产业片区（大兴区的大兴国际机场、亦庄经济开发区）。雄安新区在消费城市建设上需要与北京城区和副中心形成错位，这是下一阶段规划与建设应当关注的问题之一。北京在科技、教育、文化、医疗等领域全国领先，服务性消费在总消费中占比高。雄安新区的现代服务业，特别是从北京承接的现代服务业，应当以生产性服务业为主体，为雄安科技发展型城市服务，只有这样才能够与北京的高端国际消费城市的建设形成错位发展， 构建协调有序的京津冀协同发展总体格局。

4. .北京金融中心的进一步巩固与雄安新区解决金融问题的新机遇

2021年，北京金融中心、北京交易所的设立为北京的金融发展提供了新的机遇。北京国际金融中心定位包括金融管理中心、金融支付中心、金融信息中心、金融行业标准制定中心、金融批发业务中心、资金调度中心、金融中介服务中心。在北京交易所设立之后，北京的金融运营中心就是为消费中心服务的， 其在全国的金融中心发展中的地位会更加重要。实际上，北京证券交易所和北京金融中心的确立对雄安新区来说是一个大好的机遇，解决金融投资问题是雄安新区下一步发展面临的重要问题。作为未来北方地区的中心城市之一，雄安新区的建设城市规模和产业发展规模不能仅靠从北京疏解就能解决问题，还要形成自身的发展动力及造血机制，因此，必须要有强劲的金融机构的介入。按照启动区规划的时间表和路线图，2025年的建设目标包括：企业总部、金融机构、科研院所、医疗机构、事业单位和高等院校等，北京非首都功能的疏解承接初见成效，按照雄安新区承接金融企业的规划，雄安地铁R1线从雄安金融岛到北京金融街，雄安新区将成为北京全球金融中心的一部分。因此，北京金融中心的确立对雄安新区来说是一个重要机遇，是对雄安新区长远发展的外部利好因素。

5. .雄安新区建设进入全面推进的新阶段，要求探索全新的管理体制

雄安新区的对外交通目前已经基本完备，而内部的道路，包括主干道、次干道和支干道也已全面铺开，截至2022年年底，启动区“三横四纵”的骨干路网基本完工，新型城市的雏形初步显现。对外交通方面，2022年5月19日至21日，

京雄高速河北段、京德高速京冀界至津石高速段、荣乌高速公路新线京台高速至京港澳高速段三条高速公路项目顺利进行交工验收，具备了通车试运行条件。根据规划，雄安新区城市道路系统将与固安至雄安新区至保定城际、北京至雄安新区至石家庄城际、京九高铁、京安高速公路及周边机场、干线公路网衔接， 形成京津冀核心区域1小时交通圈和区域内部通勤交通网。雄安新区启动区道路系统由主干路、次干路和支路三级组成，主干路网络总长约45公里，次干路网络总长约87公里，支路交通总长约148公里。按照“先地下、后地上”的原则， 启动区建设了“干线—支线”两级综合管廊系统，总长度约50公里，未来将有效保障雄安新区基础设施运行。

目前，雄安新区已全面进入大规模建设阶段，各项基础性工程、公共服务设施、生活居住配套等项目全面启动，一批高端高新企业陆续入驻，域内生态环境持续改善，为先行承接北京非首都功能疏解、探索创新城市开发建设模式创造了有利条件。容东片区率先启动新区居民住房和基础设施建设，雄安站枢纽片区是交通特色鲜明、功能协同的创新发展示范区。进入城市建设全面展开阶段的雄安新区需要积极探索新的城市管理体制，为新区经济的可持续健康发展奠定制度基础。一是在创新人才人口上，积极探索制定有利于激发新区创新活力的人事、薪酬、住房、税收、养老等政策，探索实行个人所得税改革，实行开放便捷的人才引进制度。建立人才特区，实施积分落户和居住证制度，建立以居住证为载体的公共服务提供机制等。二是在推进土地管理制度改革上， 探索通过出让、划拨、作价出资（或入股）、租赁或先租后让、租让结合的多元化土地供应模式，形成长期稳定的土地财政收益。

四、高标准、高质量推进雄安新区建设的思路

根据党的二十大报告提出的高标准、高质量建设雄安新区的新要求，考虑到构建现代化城市的弱项短板依然存在，本文提出高标准、高质量建设雄安新区的几点思路。

1. .精准承接北京非首都功能疏解

雄安新区是因北京非首都功能疏解而生的城市，当前非首都功能疏解进入一个新的阶段，承接非首都功能疏解仍然是雄安新区未来相当长的一段时间内的主要任务，为更加精准地实施承接工作，可从以下几方面发力。

第一，基于自身发展定位和功能需求，抓紧制定、完善承接清单和配套政策，做到精准有序承接。要严格产业准入标准，重点承接先进制造业和现代服

务业，重点承接“符合雄安新区定位和发展需要的高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等”。

第二，营造有利于北京非首都功能疏解的承接环境。雄安新区承接北京非首都功能疏解要做到“功能随着政策走”和“人口随着功能走”，以增强自身的承接引力。

第三，建立有利于北京非首都功能疏解的激励政策，实现规划衔接和政策对接。通过“有为政府”推动“有效市场”更好地发挥作用，建立非首都功能疏解的市场激励机制、约束机制和倒逼机制，汇聚起疏解地的推力、承接地的引力、疏解机构的动力和中央部门的助力，形成强大的疏解合力。推出配套政策，形成对北京高端创新要素资源的政策吸引力，确保非首都功能“转得出、留得住、能发展”。

要从开放的、历史的和面向未来的角度看待承接非首都功能疏解对雄安新区建设的作用。比如，雄安新区的人口（假设未来人口规模为500万—800万人）， 特别是科技人口的来源，包括三个部分：一是北京疏解的人口，二是雄安新区原有的三县的人口来，三是面向全国引进的人口，三者缺一不可。越是到后面， 面向全国引进人才所占的比重将会越大。

2. .加快构建自身的产业体系

雄安新区作为一个未来中心城市，虽然承接引进了一些企业，但是这些企业本身从产业行业归属上看还是比较分散的。目前，雄安新区的产业体系和产业结构还在形成当中。未来，雄安新区要立足新的发展阶段，贯彻新发展理念， 在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中找准定位，充分发挥政策优势，构建雄安现代化产业体系，构建产业高质量发展格局。

第一，规范和控制用地规模。雄安新区要合理控制用地规模，启动区面积20—30平方公里，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里。要在有限的土地利用范围内构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。

第二，推动产业体系形成和转型升级。从有利于有效缓解北京“大城市病” 问题出发，积极、稳妥、有序承接符合雄安新区定位和发展需要的高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等，严格产业准入标准，限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业。区内原有的传统产业与雄安新区功能定位

和未来产业发展方向并不匹配，需要加快推进传统产业转型升级。

第三，高起点布局高端产业。构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。布局建设一批国家级创新平台，加强与国内外一流教育科研机构和科技企业合作，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。要特别强调以智能制造为主方向，引进更先进的生产线和生产工艺，全面提升产品质量和生产效率，满足消费者差异化、多样化的消费需求。

3. .加快形成科技创新和产业创新的能力

把握新一轮科技革命和产业变革趋势，利用新技术、新业态和新模式改造提升传统产业，实现传统产业与新兴产业融合发展，构建产业创新生态系统。科技创新是传统产业转型升级和新兴产业培育壮大的根本动力，而科技创新的关键在于形成多区域、多主体、多要素协同参与的创新生态系统。不断向全球价值链中高端环节攀升，重点发展高附加值和低污染的产业，推进加工制造环节向周边地区转移。

与产业体系的构建相同，科技和产业创新能力的形成也必须注重规划体系， 制定明确的创新方向。要制定特殊人才政策，集聚定向的高端创新人才，补齐高等教育短板，培育自身的高端创新人才。具体方法是推进北京高校、科研院所在雄安新区建立分校、分院或合作办学、整体搬迁，用新机制和新模式建设新时代的雄安大学。同时，建立京津冀协同创新共同体，积极对接北京和天津的科技园，推进北京科技创新功能向雄安新区延伸拓展，引导京津创新要素和国家级创新平台向雄安新区集聚辐射。

4. .以数字城市建设为目标助推数字经济发展

2022年政府工作报告强调“促进数字经济发展”，党的二十大报告明确提出要“加快发展数字经济”。未来要推动雄安新区产业协同发展，就要夯实数字经济发展的基础，依托自身的比较优势发展数字经济，利用数字经济赋能高标准和高质量的雄安发展。2021年，河北省的数字经济规模是1.21万亿元，排名全国第11位，同比增长10.5%，占GDP的比重达到33.4%，发展势头良好，数字产业化加快发展，数字产业结构不断优化。但是，河北省数字经济发展比较集中的城市只有两个，一个是张家口的数据中心，另一个是邢台的太阳能光伏中心。京津冀国家大数据中国试验区已经基本建成，雄安新区的数字经济发展创新试验区也开始稳步推进，所以，下一步雄安新区建设数字城市是一个重点。

2022年，北京出台《北京市数字经济全产业链开放发展行动方案》，从加速数据要素化进程、推动要素市场化改革突破、打造数字技术新优势、赋能重点产业创新发展、加强数字经济治理、增强数字经济发展支撑等六个方面发力，努力打造数据驱动的数字经济全产业链发展高地，为雄安新区发展数字经济提供了一个可资借鉴的方案。未来，雄安新区应立足自身资源禀赋和发展定位，制定本区域的数字经济发展方案。

加快数字经济基础设施体系建设是另一个重点。数字经济发挥缓解时空约束作用的前提是具备数字使用条件和能力，促进数字经济高质量可持续发展， 建设先进、完善、适宜的数字经济基础设施体系是重中之重。一方面，要加强雄安新区的基础设施建设。建设5G基站、大数据中心、人工智能、工业互联网等新型基础设施，推动新一代信息技术和城市基础设施深度融合，建设数据原生的城市基础设施体系。建设智能网联化城市道路，加快推进高级别自动驾驶示范区建设及其迭代升级，定义标准化智能数字路口，布设自动驾驶领域底层复用的数字化设施。建设数字城市管廊，应用感知和通信技术改造、建设城市管廊，形成自我感知生成数据、自动联网汇聚数据、数据赋能安全运行的数字化城市生命线。全面推进水、电、气、热等表具智能化改造。另一方面，提高雄安新区的承接能力。消除“数字鸿沟”的基础，在周边城市加大新型基础设施建设，缩小新区与北京的基础设施建设差距，提升承接北京疏解非首都功能产业的能力。

5. .推动有吸引力的现代化公共服务体系建设

按照规划，雄安新区远期将承载200万至250万人口，人口的集中会带来基础设施和公共服务的需求。随着雄安新区人口逐步聚集和增加，顺应人口的增长趋势，完善公共服务数量、质量、空间布局，优化公共服务供给也将成为未来一个繁重的任务。

第一，优质共享的公共服务是雄安新区集聚高层次人才和高端产业的关键所在。雄安新区要着眼于城市发展战略定位的需要，加大公共财政投入力度， 实现城市公共服务与京津水平持平。

第二，虽然雄安新区基础较差，起步晚，追平北京等一线城市尚需一个较长阶段的发展过程，但在产业引进来之前，公共服务设施要事先布局建设到位， 朝着“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的愿景迈进。

第三，按照规划分步骤建设实施。公共服务业发展需要与人口的迁入相适应，适应常住人口的数量结构和空间布局，不应引起空转和浪费。同时，基本公共服务设施建设应秉持适度超前的原则。

按照雄安新区的发展规划，引入京津优质教育、医疗卫生、文化体育等资源，建设优质共享的公共服务设施是近期的主要抓手。发展高端现代服务业， 一是促进制造业和服务业深度融合，二是加快金融服务中的银行、证券、信托、保险、租赁等业务的发展，三是推进创新服务中的创业孵化、技术转移转化、科技咨询、知识产权、检验检测认证等的发展，四是提升商务服务中的设计、咨询、会展、电子商务等的发展水平，五是加快文化法律服务中的创意设计、高端影视、国际仲裁、律师事务所等的发展。

6. .建立与城市发展相匹配的投融资机制

中共中央国务院在关于雄安新区改革的文件中明确提出，要加大对雄安新区直接融资支持力度，建立长期稳定的建设资金筹措机制，这充分体现了中央对资本市场支持雄安新区建设的要求和期待。在此背景下，要探索雄安新区市场化、可持续的投融资机制，建设长期稳定、持续多元的资金保障体系，以更低成本的优势扩大公司债、企业债、短融、超短融等一系列期限不同、优势各异的债券融资工具的使用范围，同时也应利用好当前注册制改革的红利条件， 从发行上市、并购重组、股权转让等角度出发，大力拓宽直接融资渠道。

在政府方面，要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。在企业方面，构建自身市场化融资能力，提升市场生存能力和发展能力。应助推政府融资和企业融资的对接与平衡、财政资金与社会资本的对接与平衡，逐步形成投融资新格局。

主要建议包括以下三个方面。

第一，创新专项债的发行应用。专项债券是项目投资的重要资金来源，是积极财政政策的重要抓手，在稳投资、稳增长中发挥着积极作用。应探索与雄安新区发展战略相匹配的创新性专项债券产品，有效发挥专项债的作用。例如， 在绿色建设、信息系统建设、大数据建设领域发行专项债，体现雄安新区特色。

第二，做优做强国有企业。国有企业在引领带动、平台支撑、资源整合、市场开拓等方面发挥着积极的作用，要推动国有企业做强做优。首先，提升国有企业主体信用评级，激发企业发展动能。整合资源资产，通过不断自我完善和补齐短板，提升信用评级，提升自我造血能力。其次，发挥资本市场枢纽功

能，助力国有企业高质量发展。积极转变融资观念，主动拓宽融资渠道，全力撬动资本市场资源，让资本赋能企业发展。

第三，扶持民营企业发展。支持数字经济和实体经济深度融合，尤其注重鼓励民营企业将数字经济产业化和产业数字化有机结合，将生产、生活、消费与大数据、云计算紧密结合，构建区域产业新生态。运用人工智能、算力和算法，构建新的生产力，通过区块链和互联网构建新的生产关系，以大数据构建新的生产要素，基于全球产业链、价值链分工的视角，整合数字、品牌、科技创新、人才等创新要素，打造现代化产业链条。

7. .以高质量发展为核心构建精准的协同发展政策体系

从区域发展现状的宏观背景来看，雄安新区无疑是京津冀最重要的经济新增长极之一，其区域发展的内容坚持以新产业、新业态为导向，大力发展新一代信息技术、生物、高端装备制造、高端服务、现代物流等战略性新兴产业和高新技术产业，完善产业链条和协作配套体系，优化产业结构，既有利于提振河北省经济发展，也有利于为京津冀产业一体化提供强劲动力。一方面，雄安新区要以科技创新和制度创新为引擎，以高精尖产业集群和现代服务业为重点， 着力打造创新驱动发展引领区、协调发展示范区，使雄安新区成为辐射周边、引领河北的创新发展高地；另一方面，新区产业发展要兼顾雄县、容城、安新三县的产业特点，配合引导当地中小微企业向智能化转型，在新区形成产业链完整的特殊小镇集群。

与京津冀协同发展规划相配套，构建精准性的雄安新区发展的区域政策体系。当前需要解决以下问题：一是化解区域矛盾。重点是化解雄安新区与周边地区的区域矛盾，从投资环境到产业引进，再到现行的管理规制，雄安新区与周边地区可能会形成一个落差，这就要求雄安新区在自身发展的同时要提前考虑对周边地区发展的带动问题。二是解决区域利益元分化的问题。区域利益已从早期的单纯物质利益的追求转为区域多元利益的获得，包括环境利益、民众的满意度、文化发展、社会发展、公共服务的普及等等，雄安新区的优势在于历史包袱少，利益分配比较容易实现最优化，关键是解决如何“做大蛋糕”的问题。三是存量问题的解决。雄安新区所在的三个县一直是发展不充分的区域， 如何解决新建设的城区与原有社区之间的区域关系，是一个增量与存量的问题， 关键是要提前部署，提出未雨绸缪的政策措施。四是加快构建要素流动的市场体系。加强轨道交通、公路网、信息网、物流网的建设，促进基础设施一体化，

为要素流动提供硬基础。推进户籍、土地、金融、科技等关键领域的配套改革， 为要素流动营造良好环境。

五、结语

伴随京津冀协同发展战略的实施进入第九个年头，加快重点新增长极的培育与强化，带动和引领整个区域的发展，显得十分关键。当前，雄安新区已经进入全面建设的新阶段，经历了初期的要素资源快速集聚和交通通道的集中建设之后，如何促进雄安新区的长期可持续性发展，使得生产要素更好地向新区集聚，成为当前高质量、高标准建设雄安新区的重要任务之一。

处在当下这个时间节点上，我们要认真贯彻A总书记提出的新区建设总要求，“要有二十一世纪的眼光。规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求”[2]，以总书记的指示作为下一步工作的引领，切实坚持高标准、高质量，把雄安新区建设成为中国式现代化的引领区、继深圳、浦东之后的改革开放先导区、我国平原人口稠密地区实现城市化的样板区。

建设公园城市探索超大特大城市现代化之路

中共成都市委党校 邓凡

A总书记在党的二十大报告中庄严宣示，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[1]21。中国式现代化是人类文明的新形态，也是一个寻路、探路和筑路的过程[2]，探索其实现道路也成为了各城市发展的重要任务。

2018年，A总书记来川视察，在成都首次提出了“公园城市”的概念， 以宏阔的视野描绘了理想的城市未来形态，成为了成都市城市建设的总统领。成都市在探索的过程中，以新发展理念为指引，统筹推进“五位一体”总体布局，推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理，保障城市的发展体现出富强民主文明和谐美丽的特征，与中国式现代化的本质要求相一致，高度契合党的二十大的重要精神。成都市建设公园城市的实践，为我国探索中国式现代化的城市发展道路积累了丰富的经验，对我国城市以党的二十大精神为指引，落实好各项任务部署，具有重要的启示意义。

一、成都市建设公园城市示范区，肩负着探索城市现代化的使命

党的二十大报告提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴” [1]21。城市是现代化的重要载体。科学合理规划城市的生产空间、生活空间、生态空间，处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既有利于提高经济发展质量，又有利于提高人民生活品质。成都市深刻认识到，在公园城市示范区建设过程中探索城市实现现代化的道路，既是国家赋予成都的重要使命，也是成都发展的必然选择。

（一）探索现代化是公园城市示范区建设的内在要求

国家“十四五”规划纲要强调，顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范。2022年2月，经国务院批复，国家发展改革委等三部委印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》，意味着党中央和国务院把探索超大特大城市现代化建设国家试点示范的时代使命交给了成都，也是成都提升城市现代化治理水平，建设中国西部具有全球影响力和美誉度的社会主义国际化大都市的历史机遇。

党的二十大报告指出，中国式现代化“是人口规模巨大的现代化”“是全

体人民共同富裕的现代化”“是物质文明和精神文明相协调的现代化”“是人与自然和谐共生的现代化”“是走和平发展道路的现代化”[1]22-23。根据《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》，成都开展山水人城和谐相融新实践，探索超大特大城市转型发展新路径。这两大主攻方向与中国式现代化的特征具有高度的契合性。

成都市探索“超大特大城市转型发展新路径”，正是要探索人口规模巨大的城市的现代化之路，推动“山水人城和谐相融新实践”，包括了绿色发展、民生福祉、人的全面发展等要求，与中国式现代化的其他特征高度契合。另外， 在中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》里面，明确了成都市要建设“国际门户枢纽”，要求成都深入推进对外交流合作，加快建设对外开放新高地，构建全方位对外开放新格局，勇担探索“走和平发展道路的现代化”的时代使命。

从成都市肩负的这些使命可以看出，国家支持成都建设公园城市示范区， 旨在通过成都的探索实践，为全国大城市特别是超大特大城市实现现代化提供经验，探索中国式现代化的城市发展道路是公园城市示范区建设的内在要求。

（二）成都发展基础良好，具备探索中国式现代化的基础条件

中国式现代化是中国由“富起来”到“强起来”的道路选择，意味着经济和社会的充分发展是中国城市实现中国式现代化的前提，而中国式现代化又是城市发展的必然方向。

在我国的区域协调发展战略大局中，以重庆、成都为核心的成渝地区双城经济圈正在扮演着重要角色。党的二十大报告首次把“推动成渝地区双城经济圈建设”纳入了“促进区域协调发展”的具体部署中，意味着双城经济圈建设已经上升为国家区域协调发展的重大战略。

在成渝地区双城经济圈、成都都市圈、公园城市示范区等多重国家战略的支持下，成都正日益成为区域经济发展的增长极，引领区域实现现代化的作用日益凸显。2022年，成都全年实现地区生产总值达20817.5亿元，在全国各大城市中排名第七[3]。这充分显示出成都市探索现代化具有充分的物质条件。成都市要巩固发展优势，担当时代使命，需要以党的二十大精神为指引，进一步夯实经济社会发展的物质精神基础，在探索中国式现代化的城市发展道路中走在前列，发挥出公园城市示范区的示范效应。

（三）成都发展面临的现实困难需要以实现现代化加以解决

“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”，“艰巨性和复杂性前所未有” [1]22，我国推进现代化需要充分考虑这一基本国情，解决好人口规模巨大引起的各类发展问题。成都作为超大城市，具有“人口规模巨大”的特征，需要深刻把握推进现代化过程中面临的艰巨性和复杂性，破除发展过程中的障碍。

2022年末，成都常住人口2126.8万人，其中，城镇常住人口1699.1万人， 常住人口城镇化率79.9%， 年末户籍人口1571.6 万人， 户籍人口城镇化率68.8%[3]。同时，成都存在着人口分布不均的问题，从中心城区到郊区新城， 人口密度减幅巨大。

人口规模巨大且分布不均，带来了公共服务不均、城市安全风险增高、城市交通拥堵等问题，反映出随着城市人口的增加，超大城市面临着多样化和复杂化的问题。推动城市发展需要以党的二十大精神为指引，坚持人民至上，全面统筹政治、经济、社会、文化、生态各领域建设，以中国式现代化理论推动城市实现高质量发展。

二、成都市积极探索中国式现代化的城市发展道路

A总书记在成都提出“公园城市”的理念以来，成都市对城市发展路径展开了全新的探索，完整准确全面贯彻新发展理念，加快推动超大特大城市转型发展，提升城市宜居宜业水平。党的二十大召开以来，成都市坚持对标对表，以党的二十大精神为指引，推动成都城市发展始终沿着中国式现代化道路行稳致远。

（一）塑造公园城市优美形态

中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。A总书记指出：“城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市，使城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络。”在A生态文明思想指引下，近年来，成都市坚持绿色发展、生态优先，推进“五绿润城”，塑造出公园城市的优美形态，提高人民群众的生态获得感。

1. 建设大熊猫国家公园“生态绿肺”。成都依托龙门山片区良好生态， 打造1459平方公里的大熊猫国家公园，以保护大熊猫旗舰物种为目标，修复大熊猫迁徙廊道和中小型栖息地，建设公园城市的“生态绿肺”，构建生物多样性保护示范高地，增强龙门山生态屏障功能。

2. 打造龙泉山城市森林公园“城市绿心”。成都依托龙泉山脉成都段的良好生态本底，规划面积1275平方公里的龙泉山城市森林公园；大力推动“增绿增景”与“减人减房”相结合，挖掘三岔湖、龙泉湖等水域风光，洛带古镇、五凤溪古镇等自然人文景点，打造高标准“城市绿心”。

3. 打造天府绿道“活力绿脉”。成都以绿道为依托串联起绿地水系、森林田园、城市公园，形成完整的城市生态网络，同时植入农商文旅体功能， 增加群众休憩空间，打造城市“绿色项链”。

4. 打造锦江公园“精品绿轴”。成都依托48公里长的锦江河道，打造锦江公园，展现成都安逸闲适的生活气息；完善沿线配套服务设施，强化商业、旅游、文化等功能，塑造“一江锦水、两岸融城”的都市滨水公园形态。

（二）提高公园城市民生福祉

党的二十大报告提出，“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”， “我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点” [1]21。近年来，成都市践行人民城市人民建、人民城市为人民的重要理念，加快推进高品质生活城市建设行动，努力创造宜业宜居宜乐宜游的良好环境，彰显出社会主义现代化是共同富裕的现代化，是人人享有、各得其所的现代化。

1. 聚力提升城市品质，努力让幸福成都更有质感。成都加快构建“轨道+公交+慢行”绿色便民交通出行体系，持续推进地铁轨道建设，开工建设成都都市圈市域铁路网络，提升市民平均通勤效率。成都轨道交通实现运营里程已跃居全国轨道交通“第四城”。5年来，成都推持续推进老旧片区有机更新， 高品质完成老旧院落改造，共推进81个片区有机更新，完成改造棚户区3.3万户、城中村5万户、老旧院落1816个[6]。

2. 聚力增进民生福祉，努力让幸福成都更有温度。一是提升养老与托育能力。成都聚焦老年和幼小重点群体，以优化服务、满足需求为导向，精准匹配养老托育服务，加强对特殊人群的关爱，建设“全龄共享、友善公益”示范城市。二是提供优质教育医疗服务。成都落实立德树人根本任务，把人民健康放在优先发展地位，根据人口空间分布情况和增长趋势，构建高质量教育体系和优质高效整合型医疗卫生服务体系。5年来，成都新建、改扩建中小学、幼儿园848所，新增学位59.4万个；新增养老机构102家，总床位达12.9万张，每千人口婴幼儿托位数2.42个[6]。

3. 完善住房保障体系，满足多层次住房需求。成都坚持“房住不炒”

的定位，建立精准完善的住房供应体系，以政府为主提供基本住房保障，以市场为主满足多层次住房需求，促进城市住房供应实现职住平衡。成都持续做好公租房分配管理工作，优先保障城镇低保低收入群体，实现应保尽保、应保即保；加强租赁补贴，继续多举措加大租赁补贴保障力度，实施租赁补贴标准随市场租金水平动态调整机制；加大保障性租赁住房供给，采用改建、改造、盘活等多种方式，多渠道筹集、建设保障性租赁住房。

（三）提升公园城市经济活力

党的二十大报告提出，中国式现代化“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”[1]22。从世界各国现代化的共同特征来看，构建现代化的产业体系，夯实发展的经济基础，是实现现代化的必由之路。A总书记强调，“人要在城市落得住，关键是要根据城市资源禀赋，培育发展各具特色的城市产业体系”[5]45。近年来，成都市在公园城市建设过程中，始终注重统筹空间、规模、产业三大结构，促进各类要素合理流动和高效集聚，加快打造区域经济发展的增长极和动力源，提升公园城市经济活力。

1. 调整优化产业结构。成都坚持生态优先、绿色发展，全力推进绿色低碳优势产业集群发展，助力公园城市示范区建设，主攻光伏、氢能、锂电池、绿色低碳服务四大领域。近年来，成都市被工信部授予“成德高端能源装备集群”“国家新能源汽车示范城市”，氢能产业竞争力排名全国第四，光伏、锂电池千亿级产业集群初具雏形。

2. 实施产业建圈强链行动。当前，世界发展出现了很大的不确定性。成都面对外部环境的严峻复杂变化，必须以科技自立自强为战略支撑，加快构建自主可控、安全可靠的现代产业体系[7]。成都坚持把创新作为引领发展的第一动力，围绕重点发展的产业生态圈和产业链，建立“链长制”予以重点推进， 持续推动产业基础高级化、产业链现代化，形成与新发展格局、新一轮科技革命和产业变革相适应的产业体系。

3. 优化生产力布局。成都突出重点片区和项目集群的引领带动作用， 以“三个做优做强”为突破，优化生产力布局。中心城区主要是推动城市有机更新、产业转型升级、宜居品质提升、治理效能增强；城市新区要坚持创新驱动、高端引领、产城融合、联动发展；郊区新城要发挥大城市带动大郊区优势， 做优做强生态价值转化、乡村全面振兴、公园城市乡村表达等核心功能，推进以县城和中心镇为重点的新型城镇化。成都市通过大力推动“三个做优做强”，

打造了一批带动性项目、支撑性平台和引领性片区，持续增强了各区域基本功能、核心功能和特色功能，整体提升了城市极核主干能级，推动了城市高质量发展；进一步优化了空间、产业布局，形成了多中心、网络化、组团式的功能结构，促进了产城融合、职住平衡，提高了经济和人口承载能力。

4. 提升国际门户枢纽功能。A总书记指出：“我们应该维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，建设开放型世界经济。”[8]480成都市着力发挥好“两场两港”的优势，把开放作为支撑城市未来发展的最大变量，聚力打造国家南向西向开放的国际门户枢纽。2022年，成都航空旅客吞吐量位居全国城市第1位，国际班列连接境外100个城市[6]。成都深化重点领域改革，做好、做深、做足开放这篇大文章，提升在国家区域发展和对外开放格局中的位势能级。增强平台功能，围绕国际航空港、国际铁路港、综合保税区以及作为四川自贸试验区主体片区的建设，不断提升对外开放平台能级。

（四）增强城市治理效能

党的二十大报告提出，“中国式现代化是人口规模巨大的现代化”[1]22。成都市作为人口总量超过2000万的超大城市，一直把“人口规模巨大”的特征作为制定城市发展战略、推进城市治理的重要考量，在公园城市示范区建设过程中，着力推动超大特大城市转型发展。A总书记指出：“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”[5]156成都深入推进城市治理体系和治理能力现代化，以体制机制改革为突破，创新治理理念、治理模式、治理手段，建立系统完备、科学规范、运行高效的城市治理体制机制，不断提高城市治理科学化精细化智能化程度，增强城市治理效能。

1. 坚持党建引领，公寻网公众号整理，筑牢基层治理根基。一是创设党委工作部门，弥合体制缝隙。近年来，成都市将基层治理上升到城市工作全局来统筹，通过创新机构设置、调整职能配置、优化运行机制，实现了超大城市基层治理领导体制的适应性重构、运行体系的全方位变革。二是创新领导体制。成都在市县两级建立城乡社区发展治理工作领导小组，由各级党委、政府多名领导担任组长和副组长，吸收30余个党政部门作为成员单位；在市县两级党委序列独立设置城乡社区发展治理委员会，由常委组织部部长兼任主任， 组织部门分管基层党建副部长兼任常务负责人。三是厘清权责边界。社治部门作为党委工作机关，牵头全市城乡社区发展治理规划政策制定、体制机制改革、公共服务供给、多元治理体系建设、人力资源保障、目标考核督查等10项具体

职责，在法定职责范围抓好牵头和协办任务的落地落实。四是健全推进机制。成都强化规划政策引领，针对基层治理政策供给零敲碎打、微观规划缺失等短板，完善了城乡社区发展治理制度体系和规划导则体系。

2. 科技赋能，提高城市智慧治理水平。成都高度重视以信息技术提升治理水平，坚持以智慧蓉城建设赋能超大城市治理。成都深化城市运行“一网统管”，夯实“王”字型城市运行管理架构；政务服务“一网通办”，建设“线上帮办”系统，扩展“秒批秒办”“零材料办”事项范围；深化数据资源“一网通享”，精简整合基层信息采集终端，构建全市一体化数据资源体系。通过这些工作，成都为市民提供了更加便捷的服务，实现依申请类政务服务事项100% “最多跑一次”、90%以上“可全程网办”，线上服务平台“天府市民云”汇聚便民服务840项、服务市民6.6亿人次；12345热线平台受理社会诉求超2800万件， 诉求解决率、群众满意率均达90%以上，成为亲民便民“连心线”“暖心线”[6]。

三、成都探索中国式现代化城市之路的经验与启示

推动中国式现代化是一项全新的探索。成都市在公园城市建设中深入探索， 积累了丰富的经验，不仅有效发挥出公园城市示范区的示范效应，也对其他城市贯彻落实党的二十大精神推进中国式现代化城市建设具有启示意义。

（一）坚持党的领导是推进中国式现代化根本保证

“坚持中国共产党这一坚强领导核心，是中华民族的命运所系。”[9]成都市在公园城市示范区建设过程中，始终坚持党的全面领导，为探索中国式现代化城市之路，建设中国西部具有全球影响力和美誉度的社会主义现代化国际大都市提供了坚强保障。

1. 坚持党的领导，才能确保工作思路同党中央保持高度一致。党的十八大以来的实践，就是对中国式现代化进行的深入探索。成都市坚持党建引领， 将党中央提出的决策和部署深入贯彻到城市各项工作中，引领城市发展始终沿着现代化的正确方向前进。一方面，确保了城市发展借鉴了世界城市实现现代化的共同经验，注重推动创新、构建现代化的产业体系、优化营商环境、提升国际化水平，增强发展动力；另一方面，确保了城市发展深入贯彻中国式现代化的本质要求，注重考虑“人口规模巨大”的发展现实、实现人的全面发展、推动人与自然和谐共生，让城市发展展现出中国式现代化的理想形态。

2. 坚持党的领导，才能统揽各类资源要素，实现城市协调发展。成都作为超大城市，城市能级高，社会结构复杂，只有发挥党的政治优势和组织优

势，用强大的组织力量、组织资源，才能将庞大的治理要素统揽起来。成都以社区作为城市治理基本单元切入口，推动基层党建与基层治理“一盘棋”规划、“一体化”运行，有效保障了城市资源协调配合，通力合作，实现了城市的有序运行。

（二）深刻把握推进中国式现代化的共同规律

做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。纵观世界城市发展历程，取得的经验抑或出现过不同程度的城市病甚至是严重的社会危机，都具有内在规律。邓小平同志指出，“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”[10]。成都市在公园城市示范区建设过程中，深刻把握世界各国城市推进现代化的发展规律，不断汲取经验，确保城市发展阔步向前。

1. 坚持创新是实现现代化的第一动力。党的二十大报告提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”[1]35，深刻揭示了创新是促进人类社会实现现代化的动力源泉。第一次工业革命发端于18世纪的英国，由此带来了世界现代化浪潮。第二次工业革命于19世纪下半叶至20世纪初发端于美国， 促进了生产力的飞跃，美国和德国等国家逐渐走在了世界现代化的前列。第三次工业革命发生在20世纪50年代，以信息化和智能化为主要标志，西欧、北美、 日本等相继进入现代化的高级阶段。纵观这些现代化的历程，无不以创新为重要基础。成都市在公园城市建设过程中，始终把创新作为引领发展的第一动力。无论是推动成渝地区双城经济圈建设，共建具有全国影响力的科技创新中心， 还是优化创新环境、建设人才高地，始终坚持把创新作为赢得优势、制胜未来的关键增量。创新为成都市实现现代化提供了源源不断的动力。

当前，面对新一轮科技革命和产业变革带来的机遇和挑战，世界上从国家到城市，都把创新驱动作为核心的战略。各城市在探索中国式现代化的道路上， 要按照党的二十大的部署，不断完善科技创新体系，优化创新环境，服务国家科技自立自强，才能把握发展的主动权。

2. 坚持把工业化作为实现现代化的必由之路。从世界现代化的发展过程来看，现代化是由创新推动工业发展，进而增强各国经济实力，最后达到人类社会发展先进水平的过程。现代化必然要由推动工业化实现。第一次工业革命改变了生产领域的动力体系，极大地丰富了产品的类型，带来了工业的高速发展；第二次工业革命迅速提高了工业生产效率，加速了相关国家现代化的进

程。这些过程说明，作为动力的创新，还需要促进产业特别是工业的发展，进而引起所在国综合国力的提升，最终实现现代化。工业化是实现现代化的必由之路。成都市在公园城市建设过程中，始终把新型工业化作为经济社会发展的重要支撑，大力实施“建圈强链”行动，构建现代化的产业体系，为城市实现现代化提供了重要的支撑。

成都探索现代化的过程进一步证实：新型工业化是实现现代化的必由之路， 在现代化理念导向下的工业发展，要争取在技术水平、生产效率、国际竞争力、分工地位等方面处于领先地位，不断提升价值链掌控力，产业链安全保障力。

3. 坚持把市场化配置资源作为实现现代化的基本方法。在世界各国实现现代化的过程中，由于工业的发展，社会产品越来越丰富，交换的需要导致了市场经济得到了充分发展。市场经济通过价格机制、竞争机制，促进了技术的提升和经济的发展，又加速了各国现代化的进程。成都在推进现代化的过程中，始终重视培育壮大市场主体、精准配置资源要素、全力做优服务保障，不断完善市场经济的运行机制。通过一系列举措，成都培育和激活了市场主体， 有效发挥市场经济的优势，以良好的营商环境促进了经济发展稳中求进，为推进城市现代化提供了重要支撑。

成都的发展过程表明：随着社会分工和社会系统愈来愈复杂化、高级化， 城市发展需要构建完善的市场体系；实现现代化，必须重视发展市场经济，把现代化的各种要素的活力激发出来，形成强大的动力体系。

4. 坚持把国际化作为实现现代化的必要途径。随着世界各国生产力水平的发展，工业化和市场化的规模和范围不断扩大，最终必然跨出国门，在全世界范围内整合资源，国际化成为了实现现代化的必要途径。第一次工业革命以来，英国、法国等国家，由于缺乏工业生产的劳动力和原材料，同时生成的工业品需要在更大的市场范围内销售，引起了对外贸易的兴起。第二次工业革命以来，航海和航空运输业得到快速发展，世界产业链、供应链、价值链不断拓展，资源、产品、人才等要素在全球高速流动，全球化进一步发展。二战后， 美国、德国、日本等国，实行出口导向型产业发展战略，有效利用国际化促进本国现代化进程，大幅提升了实现现代化的速度。成都在城市发展过程中，把开放作为重要战略。一是主动求变，积极实现从内陆腹地迈向开放高地的飞跃； 二是大胆创新，加快建设高能级开放平台体系，以高水平开放促进高质量发展； 三是交流互鉴，促进货物贸易强链、服务贸易扩能、新兴贸易创新，打造国际

贸易城市。

成都的发展过程说明：国际化是实现现代化的必要途径。成都要顺利实现现代化，需要深度参与国际分工合作，提升产业链供应链话语权，实现优势互补，利用好更多的发展资源，为实现现代化助力。

（三）更好突出中国式现代化的特色

党的二十大报告对中国式现代化“更有基于自己国情的中国特色”进行了详细的阐述，强调了中国式现代化的特色。成都市在公园城市示范区建设过程中，始终把这些特色作为城市建设的目标，确保城市现代化的社会主义本色不变。

1. 提高民生福祉，实现共同富裕。“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。成都市在公园城市示范区建设过程中，不断提高基本公共服务能力，把满足人民日益增长的美好生活需要这一目标落地在民生项目上，交出更有温度、更加厚实的共同富裕答卷。一是不断完善公共服务体系、创新公共服务供给、推进公共服务优质均衡发展。二是根据不同区的资源禀赋、区位环境、历史人文、产业集聚等特点，探索提供更加符合市民期待的公共服务。三是聚焦城市社区人口密集增长，公共服务设施供给不足、短板明显等问题，着力开展公共服务设施建设和提升改造。持续推进基本公共服务均等化已经成为成都共同富裕取得实质性进展的明显特征，是推动实现中国式现代化的重要成果。

成都的发展情况说明：我国城市在推动发展的过程中，必须按照党的二十大的要求，把“坚持以人民为中心的发展思想”作为一项重大原则，以实现全体人民共同富裕为根本目标，让发展成果真正惠及人民群众，展现出社会主义现代化的价值取向。

2. 注重文化建设，促进人的全面发展。“中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化”。人民对美好生活的需要，既包括物质需要也包括精神需要。这在客观上要求“两个文明”协调发展[4]170。成都市在公园城市示范区建设过程中，着力弘扬优秀传统文化，努力打造世界文化名城，在物质文明发展的同时，促进人的全面发展。一是坚持用马克思主义中国化时代化最新成果凝心铸魂，大力宣传阐释党的创新理论与中华优秀传统文化相结合的思想渊源和精神根脉；二是坚持以社会主义核心价值观为引领，传承弘扬中华文化历久弥新的精神内核；三是大力提升公共文化服务水平，为人民群众提供更

为丰富、更有营养的精神食粮。

成都的发展情况表明：它符合中国式现代化中含有的“丰富人民精神世界” 的本质要求。我国要建设的现代化，要在实现物质文明和精神文明高度发达的基础上，促进两个文明有机统一、相得益彰，增强现代化的内生动力，展现出人类文明的新形态。

3. 坚持绿色发展，促进人与自然和谐共生。“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。近年来，成都市始终牢记生态文明建设和生态环境保护是“国之大者”，始终把生态环境保护融入治蓉兴蓉的各领域全过程。全市上下推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，绿色成为成都最厚重的底色、最鲜明的特质和最持久的优势。成都着力塑造优美的城市形态，统筹生产、生态、生活空间，大力推动中心城区、城市新区、郊区新城“三个做优做强”， 统筹推进空间、产业、能源、交通运输“四大结构”优化调整，打造天蓝、水清、土净、无废的美丽蓉城。成都着力加强环境治理，坚定贯彻精准治污、科学治污、依法治污，持续深入打好锦城蓝天、蓉城碧水、天府净土等十大攻坚战，人民群众良好生态环境的幸福感和获得感不断增强。成都市展现出中国式现代化具备“可持续发展”的特征，更加符合人类社会发展的规律。

成都的发展过程说明：中国式现代化与发达国家历史上先污染后治理的路径不同，坚持边发展边治理的道路，更加顺应了“大自然是人类赖以生存发展的基本条件”的规律。“人与自然和谐共生”既是实现中国式现代化的必然要求，也是探寻环境和气候变化与经济社会发展矛盾的这一世界性难题的“中国方案”，是中国式现代化理念对人类社会实现永续发展的积极贡献。我国城市在推进现代化的过程中，一定要坚持绿色发展，生态优先，走出一条可持续发展的现代化之路。

（四）依托深化改革释放城市高质量发展活力

坚持深化改革开放是实现现代化道路上必须牢牢把握的重大原则。从2018 年到2020年，成都不断深化公园城市建设各领域改革，推动公园城市由“首提地”跃升为“示范区”，反映出党中央对成都建设公园城市，发挥好改革的突破和先导作用，以及建设现代化城市先行先试的示范作用寄予了更大的厚望。成都市坚持深化改革，敢于谋先，抢抓机遇，高度契合中国式现代化的发展规律。

成都市坚持把改革作为推动发展的动力源泉，全力抓好重点领域和关键环

节改革攻坚。以2021年为例，成都先后召开20多次改革专题会议、16次专项小组会议，研究部署了西部（成都）科学城建设、产业建圈强链、城乡融合发展等重点领域改革问题。改革为全市经济社会发展注入了强劲动能。一是对接发展需求。从制约经济社会发展突出的问题改起，深入推进科技体制机制改革、国资国企改革、“放管服”改革。二是对接民心所望。从群众急难愁盼的领域改起，在全国率先实现职工医保参保关系异地转移“一站式”通办，率先实施住房公积金同城贷款异地使用。三是对接国家战略。开展经济区与行政区适度分离改革，推动了成渝地区双城经济圈建设和成德眉资同城化建设。这些改革， 公寻网公众号整 理，增强了城市发展动力，加快了成都实现中国式现代化城市之路的步伐。

成都的发展情况说明：改革开放是实现中国式现代化的关键一招。新时代新征程，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，必须坚持全面深化改革， 创新和完善高质量发展的体制机制，协调推进经济、政治、文化、社会、生态等各方面改革，勇于突破利益固化的藩篱，着力破解深层次障碍，以更高的城市治理能力和水平，推进中国式现代化行稳致远。

开创人民城市建设新局面

新华社

在城市发展中抓好“五大统筹”，在城市治理中树立“全周期管理”意识， 才能不断顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待。

中共中央党史和文献研究院编辑的《A关于城市工作论述摘编》一书， 近期由中央文献出版社出版并在全国发行。A总书记关于城市工作的重要论述，深刻回答了城市建设发展依靠谁、为了谁的根本问题，以及建设什么样的城市、怎样建设城市的重大命题，对于开创人民城市建设新局面，全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，具有十分重要的指导意义。每一位城市工作者都需要切实把学习成果转化为城市建设发展的具体行动。

党的十八大以来，以A同志为核心的党中央不断加强党对城市工作的领导，推进以人为核心的新型城镇化，走出了一条中国特色城市发展道路。当前，我国和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市建设发展成就显著，常住人口城镇化率已经达到65.2%，城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力不断提升，城市治理体系和治理能力现代化水平迈上新台阶。同时也要清醒地看到，城市建设发展还面临诸如“城市病”等一些突出问题。历史经验表明，只有认识、尊重、顺应城市发展规律，不断在发展进程中解决问题，才能不断开创人民城市建设新局面。

始终坚持以人民为中心的发展思想

开创人民城市建设新局面，就要始终坚持以人民为中心的发展思想。人民城市人民建、人民城市为人民。无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活。城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。

始终坚持系统思维

开创人民城市建设新局面，就要始终坚持系统思维。城市工作是一个系统工程，需要统筹好空间、规模、产业三大结构，以提高城市工作全局性；需要统筹好规划、建设、管理三大环节，以提高城市工作的系统性；需要统筹好改

革、科技、文化三大动力，以提高城市发展持续性；需要统筹好生产、生活、生态三大布局，以提高城市发展的宜居性；需要统筹好政府、社会、市民三大主体，以提高各方推动城市发展的积极性。事实证明，在城市发展中抓好“五大统筹”，在城市治理中树立“全周期管理”意识，才能不断顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待。

始终坚持精准思维

开创人民城市建设新局面，就要始终坚持精准思维。一流城市要有一流治理，应该像绣花一样精细。从衣食住行、养老育幼、教育看病，到乡愁记忆、生态环境、发展机遇，人民群众的幸福期盼，无不体现在一件件具体的事情上， 这就要求城市工作者坚持问题导向，“一针一线”地解决问题，摒弃大而化之、笼而统之地抓工作。与此同时，精细化离不开智能化的赋能。城市工作者需要运用现代科技手段推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市更聪明一些、更智慧一些，也让城市生活更有温度、更加美好。

始终坚持底线思维

开创人民城市建设新局面，就要始终坚持底线思维。随着我国城市化进程明显加快，城市人口、功能和规模不断扩大，发展方式、产业结构和区域布局发生了深刻变化，城市运行系统日益复杂，安全风险不断增大。一些城市安全基础薄弱，安全管理水平与现代化城市发展要求不适应、不协调的问题比较突出。为强化城市运行安全保障，有效防范事故发生，城市工作者必须统筹发展与安全，落实完善城市运行管理及相关方面的安全生产责任制，打造共建共治共享的城市安全社会治理格局，为人民群众营造安居乐业、幸福安康的生产生活环境。

“城，所以盛民也。”解决好人的问题，是城市工作的价值指向；让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好，是城市管理和服务的重要标尺。在新征程上，每一位城市工作者要更加紧密团结在以A同志为核心的党中央周围，以引领者的眼界、探路者的勇气、实干家的作风不懈奋斗，奋力谱写中国式现代化城市发展的新篇章、开拓人类城市文明的新境界。

论A以人为核心城市观的内涵和创新价值

周建高

引言

以人为核心，或者表述为“以人民为中心”“以人为本”，是贯穿于A关于城市工作和城镇化一系列论述的一条红线。在中国改革开放过程中，城镇化取得了令人瞩目的成就，改善了投资环境、人居环境，但同时也带来了不少问题。党的十八大以来，城镇化更受到以A同志为核心的党中央的空前重视。2013年12月召开了改革开放以来的首次中央城镇化工作会议，2015年12 月又召开了中央城市工作会议，在此前后相继作出了国家新型城镇化规划、京津冀协同发展、设立河北雄安新区、长三角一体化发展规划、粤港澳大湾区发展规划等关于城镇化和区域发展的重大国家战略和部署，印发了不少文件。这些重大战略，与城镇化相关的规划和文件，以及A在一些重要会议、在各地视察工作的讲话、关于城镇化工作的指示批示，都体现了A与时俱进的、丰富且深刻的城市工作思想。

关于A城市工作的重要论述，石建国从人民城市、尊重城市规律、规划先行、改善管理体制和水平、宜居城市等方面进行了阐释[1]，于燕燕探讨了A关于城市建设的新理念、新思想、新成就[2]，许光中分析了A关于城市工作论述的产生基础、基本内容及特征、在推进新型城镇化中的运用[3]， 类似的综合性论述还有仲德涛[4]、王振坡等[5]、叶胥等[6]。余池明探讨了A关于城市工作论述的人民立场[7]，荆蕙兰、史泽源论述了A关于城市工作论述的理论渊源[8]。黄江松就A有关城市工作重要论述作了综合性研究，归纳了以人民为中心、规划引领、保护历史文化、尊重自然等10个方面[9]。对A的人民主体思想、人民中心思想已经有了若干系统研究，例如徐荣[10]、贺煜嘉[11]、贺新春等[12]。关于A城市工作论述研究的成果中， 人民中心思想只是一部分。城镇化（城市化）是当代中国的重要社会变迁，对整个经济社会意义重大。关于城镇化的思想是A新时代中国特色社会主义思想中的重要部分，对其中最关键内容“以人文本”“以人为核心”的思想探讨，通过中国知网搜索到的仅有杜栋等人的少量论文[13]。事实上，A以人为核心的城市观内涵丰富，并且从党的十八大以来，还在不断丰富和发展， 因此很有进一步深入研究的必要和价值。

1. 以人口城镇化促进公平共享

党的十六届三中全会提出了以经济社会和人的全面发展为宗旨的科学发展观。作为对科学发展观的继承与发展，“以人为核心的城镇化”首次正式出现于文件中是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》第六章《健全城乡发展一体化体制机制》中《完善城镇化健康发展体制机制》提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。

2013年12月在北京召开了改革开放以来的首次中央城镇化工作会议，体现了以A同志为核心的党中央对城镇化工作的高度重视。A在会议讲话中指出，城镇化是涉及全国的大范围社会进程，一开始就要制定并坚持好正确原则。A提出了4条原则，首条是“以人为本和推进以人为核心的城镇化， 提高城镇人口素质和居民生活质量”。A是把城镇化放到中国社会变迁、现代化、社会公平这样的全局高度来认识的。以人为核心的新型城镇化包括多个方面，当时提出“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。

在2015年12月的中央城市工作会议上，A重申了推进城镇化的任务， 要求加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、就业、医疗、教育、养老和住房保障等领域配套改革。在此前后出台的一系列政策、规划落实了A总书记关于新型城镇化的重要论述。

2014年3月中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》把“以人的城镇化为核心”作为指导思想，把“以人为本、公平共享”作为推进新型城镇化的7条基本原则的首条。“公平共享”是针对占城镇常住人口相当比例的非户籍人口无法享受城市公共服务、存在事实上的差别待遇而言的。

2012年常住人口城镇化率为52.57%，户籍人口城镇化率即实际城镇化率只有35%左右，这与发达国家平均80%、发展中国家平均60%的城镇化率差距很大。新型城镇化规划确定了到2020年常住人口城镇化率达到60%左右、户籍人口城镇化率达到45%左右的目标。紧接着，2014年7月发布的《国务院关于进一步推进

户籍制度改革的意见》就推进户籍制度改革提出3方面11条的具体政策措施，旨在使城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，提出了到2020年努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户的目标。

中国根据户口性质分配不同的公共资源的做法始于1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，改革开放后，尽管也陆续出台过一些放松户口管控的政策，但是力度不大、作用有限，人口流动一直存在障碍，这也是人口城镇化落后于工业化的重要原因。2012年《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，而真正落实是在党的十八大以后，在以人为核心的新型城镇化路线下，通过一系列配套改革，各级各类城市全面放开、放宽落户限制，“十三五”期间实现了1亿左右农业转移人口在城镇落户的目标。2012—2021年，有1.8亿左右的农村人口转变为城镇常住人口，城镇棚户区和老旧小区改造使得1.5亿居民受益。常住人口城镇化率由52.57%上升至64.72%。城镇新增就业人数年均超过1300万人，城镇就业人员在总数中的占比从36%提高至48%[15]。公平指不但发展大城市，而且要发展中小城镇。

2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，目的是促进区域均衡发展、以城镇化带动乡村振兴和城乡一体化发展。

注重资本和劳动力、通过房地产开发扩大城镇范围、建设基础设施的物质城镇化或称“土地城镇化”，以户籍制度等限制外来人口享受公共服务，物质城镇化显著，人口城镇化缓慢。而以人为核心的城镇化要求降低或拆除在城镇落户的门槛，使更多人能够平等享受城镇公共服务，促进共同富裕。因户籍政策等造成的城镇常住人口不能公平共享公共服务是长期积累的问题，解决问题不能一蹴而就，需要长期持续的努力，因此2022年党的二十大报告继续提出要推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。

2. 把城市建成高品质生活的宜居空间

综合观察A关于城市工作的论述可以发现，“宜居”是他经常强调的关键概念之一。以人为核心的城镇化，宏观上是城市打开大门，让常住人口公平享受公共服务，促进城乡一体化发展，共同富裕；微观上是要使城镇成为让群众生活舒心舒适、安居乐业、高品质生活的空间。

在2013年12月的首次中央城镇化工作会议上，A要求优化城市空间结

构，按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线[16]。让群众生活更舒适的理念体现在每一个细节中[17]。提高人民生活质量和宜居是A以人为核心的城市观的重心。在2015年12月的中央城市工作会议上，A分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，要求以着力解决城市病为目标，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市；不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。“过去很长一段时间，我们城市工作指导思想不太重视人居环境建设，重建设、轻治理，重速度、轻质量，重眼前、轻长远，重发展、轻保护，重地上、轻地下，重新城、轻老城。现在，人民群众对城市宜居生活的期待很高，城市工作要把创造优良人居环境作为中心目标，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。”[18]在2020年4月的中央财经委员会第七次会议上，A论述了国家中长期经济社会发展战略6 个重大问题，即扩大内需、优化和稳定产业链供应链、完善城市化战略、优化科技投入和产出结构、人与自然和谐共生、加强公共卫生体系建设。提出要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间”。

“人居环境”“宜居”是A在谈论城市工作时高频率出现的词语，人居环境和宜居的思想不仅体现在他关于城镇化发展、经济社会重大问题的战略思考中，而且常常出现于他在各地考察和对城市工作的具体指导中。2014年2月， A视察北京时，要求坚持和强化北京首都核心功能，调整疏解非首都核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2017年2月，A考察北京城市副中心行政办公区和大运河森林公园后指出，北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，着力提升首都核心功能，不断朝着建设国际一流、和谐宜居之都的目标前进。建设雄安新区是北京疏解非首都核心功能、京津冀协同发展战略的重要部分。关于未来雄安应该建设什么样的城市，A在规划起步阶段就指示：“要坚持以人民为中心，从市民需要出发，做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真，提供宜居的环境、优质的公共服务，有效吸引北京人口和功

能疏解转移。”[20]从市民需要出发，就是在城市规划之际就立定宗旨为市民服务。城市首先是居住的空间，城市建设应该为市民提供宜人的居住环境。2018 年4月A在湖北考察时指出：“棚户区改造事关千千万万群众安居乐业。我们的城市不能一边是高楼大厦，一边是脏乱差的棚户区。目前全国棚户区改造任务还很艰巨。”[21]同年12月A在广东考察时指示“城市规划和建设要高度重视历史文化保护。不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善。更多采用微改造这种绣花功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁”。2019年11月A在上海考察时强调城市应建设宜业、宜居的环境，“无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，让人民有更多获得感，为人民创造更加幸福的美好生活”。2020年3月A在浙江考察时，谈到保护西湖和西溪湿地，要求地方政府“统筹好生产、生活、生态三大空间布局，在建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市方面创造更多经验”[22]。同年11月A在江苏考察时，要求地方政府“处理好城市生产生活和生态环境保护的关系，既提高经济发展质量，又提高人民生活品质”。

站在人民群众日常生活的立场，关注衣食住行、安居乐业，使城市成为高品质生活的宜居空间，是A以人为核心的城市观的显著特征。凡是关系城市百姓生活的事务，例如交通拥堵、垃圾分类、污染治理、安全健康、便利舒适等，A都作过指示、批示。从国家行政管理角度来看，一些里巷小事属于基层居民自治的事务，而作为国家领导人关注民间小事，正是以人为核心的城市观的生动体现。“以人为核心”中的“人”是最广大的人民群众，“以人为核心”是“以人民为中心”的同义语。

3. 控制城市人口密度治理“城市病”

城镇在地理空间上的特征是密集，建筑密集、人口密集。城市社会学芝加哥学派著名学者路易斯·沃斯从社会学角度认为人口数量、居住密度、异质化是都市生活的基本特征[24]。建设界、学术界缺乏对影响城市宜居性根本因素之一的城市人口密度应有的重视。近年来关于城市问题，A洞察到人口过密是中国城市的重要问题，并多次提及。2020年A发表于《求是》的文章指出，中国超大城市（城区常住人口1000万人以上的城市）、特大城市（城区

常住人口500万人以上的城市）人口密度总体偏高，“长期来看，全国城市都要根据实际合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标准。要建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题”。一定程度的密集有显著的经济社会利益，但是过度的密集则会产生种种不经济，空气、水、噪声等环境污染，交通拥挤，传染病易流行等“城市病”，都与城市人口过密相关。

城市人口密度指城市单位面积土地上常住人口数量。中国一般城市统计以行政区为单元，“城市面积”“市区面积”指行政区面积，包括建成区和郊区。实体城市即建成区，只占城市面积很小的比例。以2012年中国城市统计数据为例，全国直辖市和省会城市中，超过10%的只有上海、广州2个，在5%—10%之间的只有6个，其余大多数不足5%。从地理特征来看，现有行政建制中“城市”的概念实际上与省、县没有区别。以乡村面积占绝大部分的城市面积数据计算出的城市人口密度数值被大大地降低，许多研究者直接引用统计年鉴数据，与国际比较后认为中国城市人口密度太低、土地资源低效利用，主张提高城市密度。事实上，真正市区的人口密度，大城市、中等城市的人口密度（万人/km2）一般多在2.40以上，而日本最稠密的东京中心区才1.39，大阪府才1.14，全国城市平均的人口集中地区（DID）密度为0.67。从居住区的空间尺度来看，人口密度的中外差异更是悬殊。北京西城区白纸坊街道10个社区中，有4个社区的密度超过9.00，其中菜园街社区密度达到19.90。城市居住区平均每公顷面积上居住人口的数量，中国多数在500人以上，美国居住区绝大部分在30人以下。从住宅形态来看，中国城镇住宅几乎都是多户共栖一栋的集合住宅，邻居之间没有丝毫间距，并且居住区都是几十栋住宅集中连片组成，使住区人口密集达到极限。在城市化高歌猛进的过程中，人口密度在持续增长。2000—2010年，北京市1200km2面积内人口密度上升了50%。2010—2013年，首都功能核心区密度也在增长[25]。

国内外研究显示，过度密集的空间环境存在多种弊端，严重影响居民生活质量。研究者总结过密居住的问题有：（1）安全问题。各户住宅结构雷同容易被犯罪分子利用，电梯也是容易犯罪的空间；高楼坠物、坠人事故经常发生； 多人共居的住宅楼、高密度的居住区，在火灾、地震等危急情况下难以安全疏散；电梯老旧容易发生事故。（2）日常生活中邻居间相互影响，有声音、气味、

水等；邻居过密，隐私难以保护；没有电梯的多层楼房，搬运货物困难，老弱病残孕出入不易。（3）健康损害。人的身心健康需要室外活动、需要阳光，高密度城镇住区缺少居民室外活动空间；高层公寓居民容易感受环境压力，儿童依赖性强，自我控制能力较差；西方学者研究证明拥挤环境下人时常感到压力， 有孤独抑郁的感觉，增加患病率，人与人之间关系冷漠。（4）社会问题。高密度容易造成交通拥挤拥堵，传染病易流行。（5）住房狭小，生活质量差，无法发展个人兴趣爱好，在家练琴、跳舞、叫喊都会妨碍邻居，动辄得咎[26]。

作为“城市病”主要表现之一的交通拥堵，在20世纪80年代初就已经在许多城市出现且十分严重，只是因为城市人口比重不大而且媒体不发达，拥堵的社会影响不如今日。为了治理拥堵，中国各地城市投入大量资金建设基础设施， 同时限制城市人口增长，控制机动车总数，限制机动车使用，提高交通管理水平，实施畅通工程等，控制交通需求的政策给市民出行造成不便，牺牲了因机动车使用带来的利益。摇号或拍卖分配购车指标，增加了购车成本，对弱小的民族汽车产业造成冲击。能够想到的办法几乎用遍了，但是拥堵程度有增无减。其实，当前中国汽车普及率仅为马来西亚的1/3，但交通拥堵程度已在世界前列。交通拥堵之所以久治不愈，根本原因是忽视了城市空间总体上过度密集，没有从疏解过度集聚着手。

A善于把握问题本质，早在2014年12月的中央经济工作会议上就指出， 京津冀协同发展的核心问题是疏解北京非首都核心功能，降低北京人口密度， 促进经济社会发展与人口资源环境相适应。因此，A关于合理控制城市人口密度的观点，抓住了治理“城市病”的根本，具有很强的理论意义和实践意义。

4. 以人为核心城市观的创新价值

A以人为核心的城市观内涵丰富，贯穿于关于城市规划、建设、治理的系列论述中，贯穿于关于城乡关系的论述中，具有鲜明的时代特色和创新价值，包括强烈的、与时俱进的问题意识，重点突出、全面协调的问题解决方法， 充分发挥市场在资源配置上的决定性作用和政府的职能，追求高品质生活空间， 注重城市规划建设治理全过程的民主参与等。

1. 强烈的、与时俱进的问题意识

A以人为核心城市观的创新性，首先表现为强烈的、与时俱进的问题意识。2013年11月A对《决定》所作的说明中指出：“要有强烈的问题意

识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决中国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”[27]《决定》提出的城镇化发展任务是推动大中小城镇、城乡协调发展，推进产业和城镇融合发展，农业转移人口市民化。2013年12月在中央城镇化工作会议上，A指出中国城镇化快速发展中的问题，列举了两亿多农民工没有融入城市、盲目“摊大饼”、资源约束和环境污染、债务过重带来财政和金融风险、社会治理水平滞后和社会稳定面临挑战等5个问题，提出“要紧紧围绕提高城镇化质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题”[28]。实践在不断发展，A对于城市问题的认识也随之不断深化，越来越全面。2015年12月在中央城市工作会议上，A指出中国城市发展存在的主要问题，包括大拆大建、发展方式粗放；规划缺少科学性严肃性；景观雄伟漂亮但群众生活越来越不方便；空气污染、交通拥堵等城市病日益严重等10个方面。确定今后一个时期中国城市工作的指导思想是“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”[29]。2020年，面对新冠肺炎疫情对经济社会的严重冲击，A思考城市化道路怎么走的重大问题，他提出完善城镇化战略，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标，城市化存在问题包括过度追求规模经济效益而忽视生态和安全，中心城区人口和功能过密，中心城市“一市独大” [19]。城市问题，不同观察者会有不同观点，A的城市问题意识是从经济社会全局考虑，站在人民立场分析人民群众反映强烈的问题和“急难愁盼”问题，例如棚户区改造、环境污染和交通拥堵之类“城市病”等。

民生问题是A城市问题意识中的重心，体现在党的十八大以来的众多有关城镇化的重大改革政策、规划中。2013年5月A视察天津时提出了“三个着力”的重要要求，即着力提高发展质量和效益、着力保障和改善民生、着力加强和改善党的领导。2019年11月A考察上海时，要求地方政府“要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，扭住突出民生难题，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，争取早见成效，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感”[30]。强烈的问题意识，而且时时把民生问题牵挂于心，是A以人为核心的城市观的直接体现。

2. 重点突出、全面协调的问题解决方法

A以人为核心的城市观的创新性不仅表现在具有强烈的、与时俱进的问题意识上，而且表现在面临国内外严峻复杂的局势时，于千头万绪中采取了

重点突出、全面协调、积极稳妥的工作方法。

安全是人的第一需求，社会稳定是人民和国家福祉的基础。古训云“不患寡而患不均”，平等、公正是人们天然的诉求，贫富悬殊、不公正历来是威胁社会稳定的主要因素。当代中国最大规模的贫富差距是城乡差距，改革开放以来，城乡差距不但没有缩小，反而不断扩大，是中国经济社会发展存在的突出矛盾。因此《决定》把“促进社会公平正义、增进人民福祉”作为全面深化改革的出发点和落脚点，把健全城乡发展一体化体制机制作为全面深化改革的重要内容之一。《决定》公布后不久，国家有关部门制定了使城镇基本公共服务常住人口全覆盖、把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系的一系列政策，还制定了以人口城镇化为主要目标的新型城镇化规划。《决定》列举了推进城乡一体化发展几大措施，包括加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制等。通过户籍制度等改革，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，等于增加了他们的收入，缩小了城乡差距。在很多促进农村脱贫、社会公正的政策措施中，开放城市落户是效果明显的重点措施。同时，与一些发展中国家放任自流从而导致大量贫民窟产生的城镇化不同，中国对于人口从乡村向城镇转移采取的是先试点再扩大、有序放开、逐步推进、积极稳妥的方式。

优化城市空间结构，解决“城市病”，使城市成为人民群众舒适宜居的生活空间是A以人为核心城市观的又一个重心。影响宜居的因素包括很多方面，例如气候、就业、教育、环境、语言文化等。真正的城市问题是空间问题， 如林家彬、王大伟等人概括的，“城市病”是大城市与人口过度集聚相关联的社会管理和公共服务问题，中国现阶段比较突出的表现是人口拥挤、交通拥堵、环境污染、住房困难等[31]。A提出疏解中心城区过密的人口和功能，抓住了解决大城市问题的牛鼻子，是对以往城镇化方针的重要完善，具有十分重要的意义。

观察当代中国城市发展史且放在全球城市史中比较，可以发现中国城镇发展的一个显著特点是经济社会职能向大城市日益集中，城镇住宅全部是集合住宅，人口密度之高罕有其匹。多种因素综合作用催生了中国城镇人口过密现象。在建设社会主义市场经济体制过程中，土地管理一直实行高度集权的计划管理体制，城市规划建设、土地利用时把经济性置于首位考虑，以地生财、节约用地被强调到无以复加的程度，片面追求集聚效应、规模效应，追求单位土地上

的经济产出，而把居民的舒适度、环境影响、交通影响等置于次要位置。通过土地规划、城市规划、行政管理，严格限定土地供给的面积、节奏、价格等， 尽可能提高地块的建筑密度、居住密度，甚至把人口密度高作为宜居城市的正向指标，例如2000年建设部设立的“中国人居环境奖”把建成区人口密度1万人

/km2以上作为必要条件。中国建立了世上最严的土地管理制度，核心是控制建设用地。从知识角度来看，对于全国人口、土地等基本国情认识不清，高估了城镇建设占用土地数量及其对经济社会的负面影响，在家用汽车快速普及的时代，人均城市建设用地标准不增反降，也是造成城市人口过密的重要因素。高估了土地资源紧张程度，把人均用地标准控制在难以维持现代生活基本需求的水平。根据2021年8月公布的土地“三调”结果，截至2019年底中国城市与建制镇合计用地103512km2，占国土面积的1.078%。不算建制镇用地，城市用地占国土面积的0.544%。结合人口“七普”数据可知，中国总人口中占64%的城镇人口生活在仅占全国土地1%的面积上。在占国土面积比例很低的城镇建设用地中， 作为生活空间的居住用地比例尤其低。2018年中国城市建设用地中居住用地共17151.570km2，占国土面积比重为0.179%。按照一般居住区用地结构，以住宅用地占60%计，则2018年全国城市住宅用地为10290.94km2，在国土面积中仅占0.11%。交通拥堵是中国城市长期存在的“老大难”问题，几乎各种手段用尽但是治理效果很差，拥堵日益严峻。分析各种交通拥堵治理研究成果和对策不难发现，少有从城市人口过密的角度考虑。除了造成交通拥堵外，城市人口过密还造成安全卫生、日常生活、物业管理等方面诸多问题。美国、日本等国在城市化发展过程中，随着交通条件的改善，加上人们对于舒适居住空间的追求， 都出现城市中心区人口向郊区迁移的郊区化现象，疏解过密功能和人口是城市化的普遍规律。控制大城市中心区密度，是治理“城市病”、改善人居环境的关键措施。观察党的十八大以来的一系列改革举措可以发现，为推进城镇化成果的公平共享、推进城市空间的宜居改善，有了数量众多相互配套的政策，注重了既有重点又全面协调、积极稳妥的工作方法。

3. 充分发挥市场在资源配置上的决定性作用和政府的职能

关于如何解决经济社会的各种矛盾问题，不同群体、党派历来有多样观点和理论。中国曾有过或计划经济或市场经济的不同偏向，讲计划经济时排斥自由市场，讲市场经济时忽视了政府的责任，有的地方一度连基础的教育、医疗、公交都市场化，造成混乱。党的十八大以来，在重点的经济体制改革中，把处

理好政府和市场的关系作为核心、让市场在资源配置中起决定性作用是重大理论创新。A以人为核心的城市观，在考虑城镇化发展时，既尊重市场配置资源高效的长处，又充分发挥政府在解决问题中的积极作用，通过一系列重大改革政策，办成了许多大事，使党的十八大以后的十年间城市建设取得历史性成就。以住房为例，作为解决人民群众“住有所居”的重大民生问题，通过市场机制建设了大量商品住宅，累计销售建筑面积达132.34亿m2，是上一个十年的2.2倍，充分满足了社会需求，同时政府更加积极作为，担当起解决低收入住房困难家庭住房保障的责任。十年建设了各类保障性住房及棚户区改造安置住房5900多万套，让1.4亿多人改善了居住条件。初步形成了多主体、多渠道发展保障性租赁住房的格局。截至2021年底，新入住公租房的居民共有3800多万人[32]。城市社会弱势群体切实感受到了改革带来的获得感、幸福感。离开了市场和政府两种力量的充分、协调的运用，没有城市政策上的思想解放和理论创新，要取得这些成就是非常困难的。

4. 追求高品质生活空间

A以人为核心的城市观注重把城市建成人民群众优质生活空间。

高质量发展是党的十八大以来的全新课题。追求卓越、一流的事业质量是A执政的突出风格。2013年12月中央城镇化工作会议上，A要求“要紧紧围绕提高城镇化质量，有针对性地解决已经积累的突出矛盾和问题”[28]。在擘画雄安新区规划和指导北京城市副中心建设时，A都提出要坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”理念。

A总书记关于高质量发展的重要论述站在人民群众立场，十分重视城市人居环境、居民生活质量，明确宣布人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。关心群众生活是中国共产党执政一以贯之的内容，但是A对“生活质量”“美好生活”之类理念的强调是空前的。2015年12月中央城市工作会议， A提出要着力解决“城市病”等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力。针对中国城市空间居住、商业、文化等功能分区导致居民生活不便，封闭住宅区阻碍城市通透性和微循环的问题，要求“城市街区和道路要有人情味，不要单纯为汽车开道，也要为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便，形成综合功能的街区”[18]。A在各地城市视察中，经常要求在城市建设治理中保持良好生态、治理污染、保护文物古迹，多开辟群众健身、娱乐空间，都是从居民立场出发，为市民能够享受优美

人居环境着想的。

5. 注重城市规划建设治理全过程的民主参与

A以人为核心的城市观最重要的体现是在城市规划、建设、治理中的全过程民主参与。在2021年庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中、在2022年党的二十大报告中，都提到“发展全过程人民民主”，这一政治建设的理论创新实际上早已存在于A治国理政的实践中，例如城市规划公开征求意见、建设项目信息公开、重大决策社会稳定风险评价等。

民主首先要畅通群众诉求表达渠道。2014年11月A在福州考察时，要求地方政府在城市治理中考虑“如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些”[33]。他十分重视城市规划的作用，认为规划科学是最大的效益，批评规划编制极少群众参与、公开性差，规划实施没有群众监督、长官意志代替严肃规划的现象， 指示“要加强控制性详细规划的公开性和强制性”[34]，“要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序”[29]。A在长久的领导工作中始终坚持决策为民、民主决策，例如在他主政福州期间，为了谋划福州市的改革发展，1990年4月至1992年5月，他在基层调查研究的时间占三分之二以上，推动福州市把每年3月定为调查研究月。为编制《福州市20年经济社会发展战略设想》做了万人问卷、千人调研、百人论证，1627名干部围绕581个课题调查研究，完成了367篇调研报告，还通过《福州晚报》刊发调查问卷征求市民建议，半个月回收28785张答卷、24536条建议。历时半年、十易其稿才完成[35]。

民主的重要体现是民众对政府工作的评价。A再三强调“金杯银杯不如百姓口碑，老百姓说好才是真的好”。在2017年北京城市规划建设和北京冬奥会筹办工作座谈会上，A强调“城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量”[36]。2019年8月在甘肃考察、2021年7月在西藏考察中， A都反复强调城市工作做得怎样，需要由群众满意度评价。按照A在浙江工作期间提出的“建立为民办实事的长效机制”的思路，浙江省自2009年开始民生实事工程自下而上由人大代表投票决定，这种票决制2017年在全省推行，2018年实现市县乡三级全覆盖，至2022年底票决了5万余件事项。2022年浙江省人大制定通过了《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，对民意征集、实施、监督等全过程进行规范，是全国首次为票决制制定的地方法规[37]。

5. 结语

我们要什么样的城市？一千个人就有一千种答案。迄今为止，中国关于城市性质、定位之类的名称，例如“卫生城市”“园林城市”“畅通城市”“平安城市”“智慧城市”“韧性城市”等，令人眼花缭乱。同样的名词，不同的人有不同解释。改革开放40多年来，全国城乡面貌发生翻天覆地的变化。城镇化发展轰轰烈烈，速度很快但是比较粗糙，积累了不少问题，例如环境污染、交通拥堵、房价昂贵、大量常住城市人口不能享受公共服务等。回顾中国城镇化的轨迹，思考各种问题的根源，可以说是在利益驱动下，把城市作为经济发展的道具，通过开发区、房地产等方式，地方政府越位主导经济，直接参与经营，破坏了市场的公平、公正，同时在社会保障方面缺位，造成了物质外观宏伟、群众生活质量不高、发展成果不能共享的低质量城市化。A以人为核心的城市观是对以往城镇化路线的纠正，宏观上指向社会公平正义，主要以农业转移人口市民化促进共同富裕；微观上指向人民群众高品质生活需要的空间宜居性，包括安全、健康、便利等。像安全、卫生、道路、绿化等人居环境是人类生活必不可少而民间企业不愿、不能投资的公共产品，只能由政府承担。以人为核心的城市观的创新价值在于：就根本目的而言，是促进人的全面发展、促进社会公平正义，而不是城市政府以地生财、树立形象；就方式而言，是让市场发挥配置资源的决定性作用，同时更好地发挥政府的职能，提供精细化的管理和服务，创造安全、健康、舒适的宜居环境。

“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位， 把最好的资源留给人民。”[38]2020年11月A在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话，或许可视作他城市思想的概括。

A以人为核心的城市观是A新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，也是A从国家经济社会发展全局思考城市问题的体现，内容十分丰富，包含方方面面，又因应不同时期形势特点与时俱进。起初没有提城市化而提城镇化，目的是促进城乡融合，城乡基本公共服务均等化[39]。用“城市”一词的场合是针对大型高密度聚落存在的问题，在强烈的问题意识下，针对从宏观到微观的各种城市问题。“城镇”与“城市”用语有差异，但关注人民群众生活环境宜居、国家建设成果为最广大人民群众公平共享是A总书记倡导的城市规划建设理念的核心。

迈向大城善治的新时代进路 超大城市治理转型升级的谋划及其实践

韩志明、刘子扬

城市是人类文明发展的重要结晶，也是文明发展程度的标尺。城市尤其是超大城市的不断崛起，带动了都市圈或城市群的快速发展，成为当代中国城市化发展的一个显著特征。超大城市人口多、体量大、要素多，是人才、经济、科技等资源要素的聚集地，是经济和社会发展的重要引擎，也是全国乃至全球经济体系的重要节点。特别是超大城市具有无可比拟的规模经济效应、资源集聚效应和创新发展能力，有利于在较大的区域范围内合理统筹布局人口、产业和资源，降低现代化建设的基建成本，形成都市圈或城市群协同发展的新格局， 促进中国特色的城乡一体化融合发展。

超大城市在经济和社会发展进程中具有重要的战略引领作用，同时也面临着各种城市治理的风险，衍生出大量错综复杂的“城市病”。城市的规模越大， 其复杂性、风险性、脆弱性和不确定性也越大，也就越容易产生各种“城市病” 问题。城市规模的持续扩张直接导致资源短缺、管理混乱、空间摩擦、服务紧缺、人口老龄化等“城市病”，严重制约了城市的可持续发展，也降低了人民群众的生活品质。面对超大城市发展及其治理中的挑战，如何深入把握城市运行的规律，转变超大城市的发展方式，推动城市治理的转型升级，实现城市治理现代化，走出中国特色的超大城市发展道路，已经成为新时代城市高质量发展的重要议题。

一、城市治理转型升级的善治要求及其面临的挑战

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程， 城镇人口从1978年的17245万人增长到2022年的92071万人，常住人口城镇化率从1978年的17．92％增长到今天城镇化率突破65％［2］。截止到2021年底，中国拥有七个人口超过1000万的超大城市，总人口占全国人口比重的10．6％［3］， 是全球常住人口千万级城市以上最多的国家。随着城市成为经济和社会生活的中心舞台城市治理的转型升级也随之提上议事日程。

1. 城市善治的规范及其要求

20世纪80年代以来，新公共管理理论得到了广泛的引介和应用，为政府管理及其改革和创新提供了重要的理论资源，也为我国推进超大城市治理带来了广泛的借鉴和启示，比如整体性治理、分类治理、协同治理、敏捷治理、网络

治理等概念及其理论，目标就是要构建管理周密、服务导向精准、科学高效的城市管理体制机制，推动城市管理走向城市治理，全面实现城市善治。正如A总书记所指出的：“管理和治理，一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”［4］。由“管”走向“治”，从“垂直”走向“扁平”，从“单边”走向“多边”［5］，将“三治融合”理念与城市管理工作有机结合，形成“共建共治共管共享”的城市治理模式，是当代中国城市治理转型升级的一个基本脉络。

善治是国家治理的基本目标，也是城市治理的重要目标。俞可平曾对善治做过一个系统的总结，归纳出善治的七个属性要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效［6］。城市善治比善治的内涵更为聚焦，更加凸显城市生命体和人的良性互动，涉及经济运行、生态环境、政务服务等多个领域。小到一个井盖、一块绿地，大到一条街道、一个社区，都考验着城市治理的水平。A总书记指出，“城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”［7］。城市善治就是以满足人民群众日益增长的美好生活需要作为城市发展的根本目的，快速协调和高效配置城市治理资源，补齐城市管理和服务的短板，提高城市运行的效率，提升城市生活的品质，把最好的服务和资源留给人民，推动广大市民参与到城市治理过程中来， 构建宜居宜业宜乐宜游的现代城市治理体系。

城市治理与城市善治是有区别的。相对而言，从城市管理迈向城市治理， 整合了多元主体的力量，突破政府单一主体的垂直管理，增强了城市管理的“硬实力”。而城市善治则是在多元主体共建共治的基础上，以人民群众及其需要为中心，最大限度地满足公众的差异化需求，实现公共利益的最大化，使治理成果与人民群众共享，是城市治理“软实力”的再次飞跃。治理与善治的区别就是城市建设和人民城市建设的区别，其关键点在于回答了城市建设“依靠谁、为了谁”这一根本问题［8］，即用“人民群众满意度”这把标尺衡量和斟酌政府的治理和服务的水平。人民是否满意、是否接受、是否参与，是衡量城市规划、建设、治理等工作的最重要的“善治”标准。

2. 大城善治的特殊性及其治理诉求

中国自古以来就是一个人口众多的大国，既有超大规模的人口数量，也有广阔的疆域范围，包含了丰富的物资、资源和要素，形成了纵横交错和叠加复合的复杂关系，构成了中国大国治理的现实基础，给中国社会的调控和转型提

出了艰巨的任务［9］。超大人口规模的治理体量是国家治理不可忽视的关键问题，渗透在国家治理的各个领域及其具体环节，也影响到城市治理的方方面面。大国之治势必也会要求大城之治，大城之治作为国家治理的一种特殊形态，承载着我国十四亿多人口整体迈进现代化的历史重任。

超大规模城市治理具有独有的规模特性。超大规模城市是一个区域庞大、人口众多、要素密集、情形复杂的治理空间，与中小城市治理具有很大的不同， 这直接对应于城市要素的绝对数量及其复杂性程度所引致的管理和服务难题， 比如城市人口规模所产生的交通拥堵问题和环境污染问题，管理机构规模所衍生的管理碎片化问题和信息不对称问题，城市管理任务复杂性所导致的权责不清问题和公共服务供给不足问题等等［10］。城市的规模越大，要素以及要素之间的关系越复杂，居民的流动性和异质性越大，治理的需求就愈加纷繁复杂， 产生的矛盾和冲突也越多，城市管理的幅度也越大，管理的内容及需要掌握的信息和学习的治理技术也越多，摸清和管理城市基层社会的难度也就越大［9］。

超大规模城市治理是一个复杂程度极高的巨系统，简单地维持城市正常运转已经难以呼应大城善治的基本要求，特别是随着市民生活质量和个人素质逐步提高，人民对城市的高效运行、交通快捷、绿色环境等拓展功能的要求已经远远超出了传统城市管理范畴，这集中体现在超大规模城市对精细化治理的诉求方面。一方面，超大城市要求有效的管理，能够利用现代技术（尤其是信息技术）精准掌握城市运行的动态信息，以提升单个或政府的治理能力；另一方面，超大城市也必须是服务有效的，能够通过全面了解城市居民的真实需求， 为市民提供个性化、差异化和智能化的公共服务［12］。这就需要改革和优化现行的城市管理模式，把握超大城市的内在特点和发展规律，将治理与善治理论运用于城市管理，探索超大城市独有的治理形态和方法。

2000年5月，联合国人类住区中心发表《健全的城市管理：规范框架》宣言

（草案），提出了健全的城市管理的七项标准：可持续性、权力下放、公平性、效率、透明度和责任分明、公民参与和公民作用、安全保障［13］。结合中国国情，大城善治就是要求政府能够管理和回应城市社会的集聚性、异质性、流动性，以及社会风险的外溢性等特征［14］，加强党对城市工作的领导，统筹各方面的要素、资源和环节，认识和掌握超大城市的规律，深入落实和贯彻全生命周期的理念、人民城市理念、精细化治理理念、数字化治理理念等善治理念，引导更多的治理主体参与城市公共事务和公共问题治理，解决城市公共服

务“最后一公里”问题，努力实现广大城市居民利益的“最大公约数”。

3. 当前超大城市治理的短板和不足

顺应城镇化发展的要求，相关城市政府都积极探索超大规模城市的治理之路，也取得了显著的成就，例如，北京从首都功能定位出发探索“接诉即办” 党建引领基层治理的北京样本，上海市从智慧城市建设出发探索“一网统管” 超大城市数字化治理的上海样本等。但对标城市善治的内涵和治理要求，超大规模城市管理的水平与大城善治的理想和期待还有很远的距离：一是政府管理现代化水平不高，还存在大量失灵或低效的问题，离大城善治所要求的科学高效、快速响应、公开透明等治理要求还有很大差距。二是公民参与城市治理的频度、广度和深度，与善治城市对于参与性、公平性和融合性的要求还有相当的差距。

在管理方面，当前超大城市管理体制普遍存在着碎片化的问题，主要表现是治理层级过多，联动性不强，各管理相关部门庞杂繁多，条线分割严重，管理职责交叉，难以统筹协调。由于缺乏明确的分工及责任体系，政府各业务部门间缺乏协同共建机制，多头管理、分散管理、政出多门等情况普遍存在。尤其是涉及到需要跨区域、跨部门、跨层级的联合治理时，部门之间的职能割裂和信息壁垒较为严重，治理信息标准不一，治理数据自成体系，彼此之间缺乏统一的数据库和数据共享平台，治理信息难以互通共享，不同条块部门之间的数据丛林化现象十分普遍，治理碎片化问题依然严重。

在服务方面，超大城市内部发展差异较大，居民服务诉求的异质性较大， 难以全面摸清城市居民的需求底数，提供差异化、精准化、个性化服务的能力也还比较缺乏。而且，超大城市也面临着沉重的服务供给压力，城市的公共服务体系不健全，公共服务资源空间分布不均衡，服务设施配比不平衡，一些地区户籍制度改革、子女教育保障、就业服务培训、医疗养老保障等配套政策尚不健全。超大城市的交通拥堵、环境污染、职住分离、公共安全、社区养老和小区停车难等基本公共服务问题，也普遍存在数量不足和质量不高的难题。尽管北京、上海、广州、深圳等超大城市已经推出了十五分钟生活圈、惠民服务站、党群服务站临街设置等创新举措，但仍存在需求与服务不匹配、服务覆盖度不够、服务供给单一以及供给方式僵化等问题。

二、党和国家关于超大城市治理的系统规划

在过去十年中，超大城市的治理问题引起了国家的高度重视，成为国家治

国理政的一项重要内容。

2013年，中央首次召开城镇化工作会议，明确了推进城镇化的指导思想、主要目标和基本原则。2015年12月，中央召开了第四次城市工作会议，强调要全面开展城市设计，完善新时期城市管理体系，科学谋划城市“成长坐标”。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出，要转变超大特大城市开发建设方式，完善城市精细化管理体制，推进以人为核心的新型城镇化，探索超大城市治理现代化的道路。

党的十八大以来，中央多次部署，在北京、上海、深圳、成都、广州等超大城市开展实地考察，聚焦城市社区的宜居宜业等问题召开城市工作推进会， 总结城市治理创新的改革经验，科学规划城市发展布局，落实城市宜居安居政策，有序推进城市治理的各项工作。A总书记围绕城市的建设、管理、运行和服务等都提出了诸多重要的论断［18］，包括“做好城市工作，必须加强和改善党的领导”［19］、“推进以人为核心的新型城镇化”［7］、“城市管理应该像绣花一样精细”［20］、“要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”［21］等重要规划部署，构成了体系完备、逻辑严密面向超大城市的治理理论体系。

1. 必须加强党的领导

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的重要地位。A总书记在考察北京、上海等城市建设的过程中，曾多次强调要坚持和加强党对城市工作的全面领导，夯实党在城市的执政基础。城市治理现代化必须要坚持加强和改善党的领导，牢牢掌握党对城市治理现代化的领导权，加强党对城市治理立法、执法、司法、行政、监察等公共权力运行的领导，要系统谋划，强化城市治理的顶层设计，坚持高位推动，统筹城市发展的目标和任务，充分发挥党组织在利益协调、服务凝聚、资源整合以及价值导向上的核心作用，把党的领导落实到城市发展的各领域和各环节。

党对城市治理工作的全面领导，是中国城市治理的一个独特的制度优势， 也是做好城市工作的重要保障。各超大城市按照党中央要求，扎实推进党对城市治理的领导工作，相继出台“十四五”时期城市管理发展规划和基层党建行动计划，大力实施“头雁”工程，把党的领导贯彻到城市经济、政治、文化、社会、生态治理各方面，应用到城市规划及其实施、城市生命体有序运行的各个环节。例如，北京市从首都功能定位出发，以“大党之治”引领“大城之治”，

探索和创新出“接诉即办”“每月一题”的治理模式，由街镇党组织“吹哨”， 上级部门、辖区单位“报道”，将党的领导“一竿子插到底”，确保党的领导在城市治理工作中全覆盖、无盲区，为国家推进党建引领城市基层治理提供了“北京样板”。

2. 树立全周期管理意识

城市是一个复杂的生命体，单链条或者单线程的短轴管理体制已经难以适应城市治理现代化的需要。2015年的中央城市工作会议曾明确指出，城市工作是一个系统工程。2022年3月，A总书记在武汉考察时明确提出，城市是生命体、有机体，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，树立“全周期管理”意识， 推动城市工作重心下移，将全生命周期管理理念贯穿到城市规划、建设、管理的全过程和各环节［21］。城市“全周期”管理就是坚持系统性思维，把城市看成有机生命体，在城市规划、建设、管理，风险的识别、评估、应对、