目录
一、理论、调研文章
1．地方政府如何高质量招商引资…………………………………………………1 2．地方政府招商引资优惠“小政策”问题及改进对策建议……………………6 3．促进县域高质量招商引资的思考与探索以剑阁县为例………………………15 4．关于打造科尔沁区招商引资新高地的路径探究………………………………19 5．凉州区招商引资跑出“加速度”………………………………………………23 6．内蒙古招商引资高质量发展对策建议…………………………………………30 7．新形势下招商引资管理工作的思路探析………………………………………34
二、经验总结文章
8．西藏自治区推动招商引资工作上新台阶………………………………………42 9．甘肃省以招商引资赋能经济社会高质量发展综述……………………………45 10．沈阳市努力在辽宁打造新时代“六地”中当好招商引资“排头兵”……53 11．锡林郭勒盟书写高质量招商引资新答卷……………………………………55 12．金昌市以招商引资和项目建设推动高质量发展综述………………………59 13．金昌市以改革创新为引领提升招商引资实效………………………………64 14．雅安市2024年上半年招商引资工作综述……………………………………66 15．绵阳市跑出招商引资“加速度”……………………………………………69 16．舟山市投促中心担当高质量发展“先行者”下好招商引资“一盘棋”…72 17．上半年咸阳市招商引资工作综述……………………………………………74 18．兴平市以招商引资助推县域经济发展………………………………………78 19．高台县招商引资工作综述……………………………………………………80 20．澄迈县高质量开展招商引资工作推动县域经济高质量发展………………82 21．兰州新区用好招商引资“源头活水”培育高质量发展“广袤沃土”……85
22．天易经开区打好专项监督“组合拳”拧紧招商引资“安全阀”…………91 23．贵阳贵安2024年招商引资工作综述…………………………………………94 24．郴州经开区以招商引资推动高质量发展综述………………………………99 25．陈仓区招商引资工作综述……………………………………………………104 26．新区着力打造招商引资新高地………………………………………………107 27．扎鲁特旗招商引资下好“三招棋”赢得“满堂彩”………………………109 28．沙田镇招商引资跑出“加速度”推动区域高质量发展……………………111 29．官庄乡招商引资强引擎特色产业促振兴……………………………………113
地方政府如何高质量招商引资
太湖县委党校讲师蔡永华
新时代背景下，地方政府在产业转型升级、环境约束、创新驱动等方面面临着新挑战，主要体现在招商模式的转变压力、环保标准提升带来的招商难度以及对高端人才和技术的迫切需求。探讨如何破解这些难题，将对地方经济高质量发展具有重要意义。
一、招商引资的理论
1．高质量发展的理论框架
高质量发展的理论框架根植于可持续发展理论、创新驱动理论和绿色经济理念。可持续发展理论强调经济、社会、环境三者间的平衡与和谐，其核心是实现经济的长期稳定增长，同时兼顾社会公正和环境保护。在高质量发展的语境下，这一理论要求地方政府在招商过程中必须超越单纯的经济增长，追求经济发展的全面、协调和可持续。
创新驱动理论则关注科技进步和创新对经济发展的重要性。在新时代背景下，地方政府需推动招商策略向创新驱动转变，鼓励企业进行技术研发，引入高附加值的项目，以提升本地产业的竞争力和附加值。这一理论强调，只有通过创新，才能实现在全球竞争中保持领先地位，推动经济的长期繁荣。
绿色经济理念是高质量发展的重要组成部分，它倡导通过绿色生产、绿色消费和绿色市场，实现经济与环境的和谐共生。在环保压力日益增大的今天，地方政府的招商活动需遵循绿色化原则，优先吸引环保型、低碳型、资源节约型项目，以促进产业结构转型升级，实现经济的绿色发展。
这些理论框架为地方政府在高质量发展背景下的招商引资策略提供了理论依据。地方政府需在理解和接纳这些理论的基础上，结合本地实际情况，制定出既能适应经济发展新要求，又能解决现实困境的招商策略。通过对招商模式的绿色化、智能化改革，构建以服务为导向的招商体系，以及建立多层次、多元化的招商网络，地方政府有望在高质量发展的道路上行稳致远。
在这一理论框架的指导下，地方政府的招商引资工作不仅能够应对经济转型升级的挑战，也能响应国家对高质量发展的号召，实现经济、社会和环境的共赢，为地方经济的可持续发展注入新的活力。通过理论与实践的结合，地方政府将逐步建立起一套与新时代相适应的、高效、绿色、创新的招商引资模式，
从而推动地方经济迈上新台阶。
2．地方政府招商引资的理论
地方政府招商引资的理论研究主要围绕三个方面展开：古典经济学的市场
失灵理论、公共选择理论以及新公共管理理论。
市场失灵理论指出，完全竞争市场并非万能，存在外部性、公共物品和信息不对称等问题，这使得单纯依赖市场机制不能实现最优的资源配置。因此，政府在招商时扮演着关键角色，通过政策引导和市场干预，弥补市场失灵，吸引和引导资本流向能够产生经济、社会和环境综合效益的项目。
公共选择理论则将经济学原理应用于政府决策分析，强调政府行为的经济动机和成本效益分析。在招商引资中，公共选择理论指导地方政府进行理性决策，选择最能提高公共福利的招商策略，如优化投资环境以吸引高质量项目，同时避免过度依赖资源消耗和环境破坏的项目。
新公共管理理论提倡公共服务的效率化和效果化，强调通过市场机制和私营部门的参与来提升政府服务的质量和效率。在招商引资中，新公共管理理论鼓励地方政府建立服务导向的招商体系，通过提供高效、透明、便捷的行政服务，营造有利于企业发展的营商环境，以吸引和留住优质投资者。
区域经济理论和创新系统理论也为地方政府的招商引资提供了理论支持。区域经济理论关注区域间的竞争和合作，强调地方政府在吸引外资时需考虑其对区域经济结构、产业链和外部经济效应的影响。创新系统理论则强调创新活动在经济发展中的核心地位，鼓励地方政府在招商时注重引入具有创新能力的项目，以推动技术创新和产业升级。
二、地方政府招商引资的困境
1．环境压力与可持续发展
随着高质量发展目标的提出，地方政府的招商引资工作面临着前所未有的压力与挑战。环保标准的不断提升，意味着在招商过程中，地方政府不能再仅将投资规模和税收贡献作为判断项目优劣的唯一标准，而必须充分考量项目的环境影响，避免引入高污染、高能耗的项目，以免对地方生态环境造成不可逆的损害。这不仅限缩了传统的招商选择范围，还要求地方政府在筛选项目时具备前瞻性和环保意识，为招商决策增加了一层复杂性。
在这样的背景下，地方政府必须在经济发展与环境保护间找到平衡，这既是政策制定的挑战，也是对地方政府绿色发展理念的考验。一方面，地方政府
需要通过严格的环保审查机制，确保引进的项目符合绿色标准，能够实现经济效益与环境效益的双赢；另一方面，它们还需要引导和激励企业采用清洁生产技术，推动存量企业绿色转型，降低整体的环境负担。
环保压力的增大，也意味着地方政府在招商策略上必须有所改变。过去那种依赖资源消耗和环境牺牲的发展模式已经不再符合高质量发展的要求。地方政府需要探索新的招商路径，如引入环保型、低碳型项目，推动产业绿色发展，从而逐步从资源依赖型经济向可持续发展型经济过渡。环保压力还对地方政府的财政收支构成压力，因为环保治理和基础设施升级需要大量资金投入。在有限的财政预算下，地方政府需要在招商项目的选择和环保投入之间做出平衡，这显然加大了招商的难度。在这种情况下，创新性地引入公共私营合作（PPP）模式，或者设立环保基金，可能是缓解财政压力的有效途径，同时也能促进环保项目的落地实施。
环境压力与可持续发展的要求，迫使地方政府在招商引资时必须兼顾环境保护与经济发展。这既是困境，也是地方政府提升治理能力、推进绿色转型的契机。通过政策引导、技术创新和合作模式的创新，地方政府能够在这个过程中找到新的增长点，实现环境、经济和社会的和谐共生，从而在高质量发展的道路上行稳致远。
2．产业结构调整与转型升级困境
在高质量发展的大背景下，地方政府的招商引资工作面临的一个重大困境是产业结构的调整与转型升级。这一挑战主要源于国家对经济结构优化升级的迫切需求，以及全球范围内科技革命和产业变革的加速推进。地方政府必须摆脱过去依赖传统产业和低端制造业的招商模式，转向引进高附加值、高技术含量的项目，以推动地方产业链的高端化和现代化。
地方政府需从劳动密集型、资源依赖型产业转向创新驱动、绿色发展的模式。这不仅需要在招商过程中更加注重项目的科技含量和环保标准，同时要求地方政府在政策制定上给予科技创新和环保项目更多的支持，例如提供研发资金、设立专项基金、税收优惠等，以引导企业进行技术创新和绿色生产。
地方政府还需提升招商项目的附加值。这要求他们吸引的项目不仅要有良好的经济效益，还要能够带动地方产业链的升级，如引入核心技术、生产工艺或高端服务，以提升整个地区的产业竞争力。这不仅需要地方政府有深度理解本地产业潜力和全球发展趋势的能力，还要求他们在招商过程中能够精准定位，
找到与本地产业结合点强、潜力大的项目。
缺乏高端人才和技术是地方政府在产业结构转型升级中的一大瓶颈。高质量发展要求地方招商不仅要引入资本，更要引入人才和智力资本，以支持创新和产业升级。因此，地方政府在招商时需重视人才引进和培养，提供良好的教育、科研环境，以及与国际接轨的人才政策，吸引和留住高端人才。在这个过程中，地方政府需与企业建立深度合作关系，共同规划产业发展的蓝图，引导企业进行技术改造和创新，同时优化产业环境，提供完善的产业链配套，以降低企业转型升级的风险和成本。
产业结构调整与转型升级的困境对地方政府的招商工作提出了新的要求。地方政府需要在政策引导、技术创新、人才培养和国际合作等方面做出努力，以实现经济结构的高级化，并在高质量发展的道路上取得突破。这是一个长期且复杂的过程，但只有成功应对这一挑战，地方政府才能确保地方经济的长远发展和在全球竞争中的优势。
三、地方政府招商引资的策略选择
在高质量发展的要求下，地方政府招商引资面临着严峻的挑战的同时，也为创新招商策略提供了新的机遇。地方政府通过一系列策略选择，将有助于实现招商引资的高质量发展。
1．积极推动招商模式的绿色化和智能化
这要求在项目筛选环节，地方政府应优先考虑环保型和科技型项目，引导企业向低碳、清洁生产方向转型，推动产业结构的高级化。通过引入先进技术和环保设备，地方政府不仅可以改善地方环境，还可以提升产业附加值，实现经济效益和生态效益的双赢。同时，智能化招商模式的构建也至关重要，利用大数据、人工智能等现代信息技术，可以实现精准招商，提高招商效率，降低信息不对称带来的风险。
2．构建以服务为导向的招商体系
这包括提供高效、透明、便捷的行政服务，以及建立完善的政策支持平台，为企业提供一站式服务。地方政府可以通过优化审批流程，简化手续，降低企业的运营成本，打造良好的营商环境。此外，地方政府还应主动倾听企业需求，提供定制化服务，帮助企业解决发展中遇到的问题，以增强企业的归属感和投资信心。
3．建立多层次、多元化的招商网络
这是地方政府实现招商引资策略优化的关键。地方政府应利用现代信息技术，开展线上招商，打破地域限制，拓宽招商渠道。同时，可以通过国际性展会、商务洽谈会等形式，吸引全球优质资源。此外，建立与高校、科研机构的紧密合作机制，可以利用它们的科研力量，推动技术转移和产学研结合，为地方经济发展注入新的动力。
4．加大人才引进与培养
这是实现创新驱动、推动地方经济可持续发展的核心。地方政府应聚焦人才战略，出台一系列吸引和留住人才的政策，如提供住房补贴、科研启动资金，以及优化教育、医疗等公共服务设施。通过打造人才高地，地方政府可以吸引高端人才聚集，推动技术创新，进而带动产业升级。
5．建立健全政策支持体系
这是保障高质量招商引资的基石。地方政府需完善与高质量发展相适应的政策法规，为招商活动提供法制保障。同时，优化金融支持政策，通过设立产业引导基金、创新金融产品，为优质项目提供稳定的资金支持。强化法治保障，确保招商活动的公开、公平、公正，以增强投资者的信心。
6．强化政企合作，构建共享共赢的招商模式
地方政府应与企业建立长期战略伙伴关系，共同制定产业发展规划，鼓励企业进行技术研发和创新。通过政企合作，地方政府可以更好地引导企业投资方向，同时，企业也能在政策支持下实现自身的长远发展。
综上所述，在高质量发展的大背景下，地方政府需灵活调整招商策略，结合绿色化、智能化、服务导向、多元化、人才驱动以及政策支持等多方面，以实现招商引资的高质量发展。这既是对地方政府治理能力的考验，也是推动地方经济转型升级的必然选择。只有在困境中寻找创新，地方政府才能引领地方经济朝着更加可持续、更加繁荣的方向前进，实现经济社会高质量发展。
地方政府招商引资优惠“小政策”问题及改进对策建议
杨亚军、朱寒秋
一、引言
招商引资政策是各地区发展本地经济的重要手段，重要作用不言而喻。我国经济发展进入新常态后，地方政府为了促进本地经济进一步发展，在招商引资中实施了诸多优惠政策。例如，对招商项目实施大规模税收减免、代建厂房和减免租金、对产品销售进行补贴、提供资金或协调贷款、举债建产业园区、用工奖励、产业投资基金或股权投资等。其中部分优惠“小政策”，可能涉嫌违背国家法律法规和政策要求，或者可能超过本地财力承受能力，造成较大财政压力，形成隐性债务。经济高质量发展需要规范招商引资优惠政策，自2014年12月《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）发布起，陆续出台多项清理规范税费政策的文件。这些文件要求规范税收等优惠政策，清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争导向的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，逐步清理不当干预市场且与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。2023年12月召开的中央经济工作会议对2024年经济工作做出部署，明确要求加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。
2024年全国税务工作会议强调应严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）更是在构建全国统一大市场方面提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”①的要求。
本文将分析地方政府招商引资中存在的违规实施税费减免等问题，提出优
化优惠政策的对策建议。
二、招商引资中违规或不合理优惠政策表现形式及其后果分析
地方政府违规或不合理招商引资优惠政策行为，体现在违规实施税费减免、提供不合规的融资支持、随意许诺优惠政策、被假外资套取政策优惠、不履行优惠政策、对不恰当的产业结构和领域配套优惠政策等方面。
（一）违规实施税费减免等优惠政策，导致地方政府税收流失、财政压力增加自2014年出台《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，国家就开始清理与企业营业收入、就业等指标挂钩的税费减免等“超常规优惠政策”。
在这种形势下，一些地方政府为了延续招商引资工作势头，表面落实相关文件要求，而实际上将违规优惠政策的实施由明转暗，使得违规优惠政策越发隐蔽化，在招商引资工作中同时存在直接违规、变相违规两种方式。
一是制定实施直接违反国家法律法规的优惠政策。对于招商引资土地出让价格，国家允许确定土地出让底价时可按不低于所在地土地相对应全国工业用地出让最低价标准的70%执行。虽然《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》明确禁止“以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等”“严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金、以优惠价格或零地价出让土地”，但仍有部分地方政府直接违反上述规定，以低价甚至零地价为招商企业提供工业用地。例如，某市在引入某著名汽车公司动力电池项目过程中，提供的土地优惠措施为工业用地价格不高于10万元/亩，远低于该地实际高达五六十万元每亩的收储成本，供地优惠程度过大。对于税收优惠政策，一些地方违反国家税收规定，在税法允许的优惠范围之外实施所得税、增值税等税收减免的“小政策”，造成国家税源减少、税收流失。例如，某地招商引资中给出的招商条件为，在当地注册新公司或分公司、子公司，可以不实际经营，只要缴纳增值税，就可享受总部经济的相关政策。每缴纳100万元增值税，可享受35万至40万元补贴，纳税过千万元可一事一议，补贴力度更高。
二是地方政府以购买服务等为名，实则与招商企业进行税收分成。部分地方政府虽然不向招商企业作出违反规定的税费返还承诺，但通过与企业签订购买企业服务或产业发展服务等合同的形式，来规避不得与企业分享税收等法规限制。例如，某市政府和某公司签订产业园区建设合作协议，将该市产业园包装成投建运一体化项目，将大部分税费地方留存部分包装为招商引资服务费，以政府购买服务形式支付给该公司。这种做法即使可以提高当地GDP总量，也往往会使财政收入不能与GDP同步增长，地方政府可用财力仍然无法保障，更重要的是违反国家税收法律规定，造成地方税收收入流失。
三是以回购或商业地产盈利等形式实现对招商企业的补贴。有的地方政府即使不直接违规以极其优惠价格或零地价出让土地，但以变通形式突破国家规定为招商企业优惠供地。一种情况是，地方政府将征地拆迁、基础设施建设等土地一级开发整理事项委托招商企业投资实施，同时自身或由所属平台公司采取回购、保底收益、投入返还等方式让招商企业盈利，存在政府通过企事业单位增加政府隐性债务、违规融资的风险。另一种情况是，为了减少当下财政支
出，地方政府会为招商企业提供大量低价商业土地，企业通过开发商业地产的盈利来弥补前期补贴不足。由于地方政府无法对商业地产项目实施实质上的管理，经济形势不好时，容易导致招商项目和商业地产项目不可持续。当招商企业无法承担大量债务和保交楼等社会责任时，地方政府不得不协调重组企业债务、承担组织保交楼的责任。例如，华夏幸福在廊坊市的园区开发和建设也包含这种模式，自该公司2020年第三季度流动性紧张后，由河北省政府指导、廊坊市政府出面组建负责华夏幸福债务化解领导工作的专班，多年来持续协调化解该公司巨额债务。
（二）违规提供融资支持，加大地方财政风险
为了招引更多企业，部分地方政府突破国家规定或自身财力承受能力，为招商企业提供不合规的融资支持，造成违法违规，或对本地财政造成巨大压力。通过地方政府自身或融资平台公司、地方政府投资基金等渠道为招商企业提供资金的方式主要有六种：一是由地方政府或其融资平台公司为招商企业支付建设或经营费用。二是安排平台公司直接借款给招商企业。三是协调当地银行、平台公司为招商企业提供委托贷款，或由平台公司为其银行贷款提供担保。四是在招商企业上市过程中，指定平台公司为企业股票购买方提供远期回购协议和回购资金不足时的差额补足协议等增信支持。五是向招商企业出售代建厂房等设备过程中延期收款。例如，某地方政府将代建厂房出售给招商企业，并约定由该企业于第3年、第5年和第6年分别支付40%、40%和20%的款项。六是将地方政府投资基金演变成债权债务工具①，主要发生在基金设立和投资两个环节。一个是在基金成立环节，地方政府为吸引更多社会资本积极参与基金设立，许诺将来回购社会资本股权份额，将所吸引到的社会资本相应股份变相为自身隐性债务；另一个是在基金投资环节，地方政府采取绕道基金以明股实债形式为企业融资，即前期地方政府通过基金以股权形式投资招商企业，将来某时点企业以“股权+基本利率”等对价形式回购股权。例如，包头市政府成立包头市重点产业基金昆都仑区伍号子基金（简称伍号基金）时，向社会资本方江苏美科太阳能科技股份有限公司（简称江苏美科）作出回购其1.6亿元出资的承诺，同时也让伍号基金以“名为股权投资、实为借款”方式向招商企业包头美科硅能源有限公司（简称包头美科）提供贷款1.4亿元②。
这些负担企业费用、直接贷款、委托贷款、担保贷款等为招商企业提供资
金支持行为，可能会产生三方面的后果：一是增加地方政府当期财政支出。例
如，向招商企业支付费用、出售代建厂房等设备延期收款，将本应由招商企业负担的费用或款项转嫁自身，增加当期财政支出，承担企业未来无法还款的市场经营风险。二是增加地方政府财政风险。当经济波动导致招商项目投资失败或未达到盈利要求，或企业将资金挪作他用时，地方政府可能无法收回通过直接贷款、委托贷款、担保贷款、地方政府投资基金设立和投资中明股实债等方式投入的资金本息。企业无法偿还担保贷款时，则需平台公司代偿贷款；当债务金额较大，平台公司无法代偿贷款时，可能会形成该地区一定程度的财政风险。三是当招商企业无法偿还大量担保贷款时，还会导致金融机构出现较高金额的坏账风险。
（三）随意许诺或兑现优惠政策，导致项目烂尾、招商资源被骗取
地方政府对招商项目许诺和兑现优惠政策，应在履行完尽职调查、正式签约和考核等程序后实施。部分地方政府在对招商项目实施尽职调查不充分时就许诺优惠政策，或在招商项目考核程序履行不完整时就兑现优惠政策，可能造成招商企业资质不过关、招商项目不真实、招商资源被骗取等结果。前者主要是，地方政府在实施尽职调查时，对招商企业股权结构、经营财务状况、技术水平、产品竞争力、管理团队能力和企业负责人征信等了解和评价不够深入、准确和全面，导致引入的招商企业资金、技术、管理能力甚至负责人诚信不足，招商项目不具备落地条件甚至为虚假项目。后者体现为在招商项目已经落地，对招商项目考核未完全达标甚至未考核时，违反投资协议兑现优惠政策。在这两种情况下，地方政府许诺和兑现的低价供地、税费减免、投融资支持、厂房建设补贴、科研经费补助、人才补贴等优惠政策，往往不能产生预期效果，可能出现招商项目停工停建甚至烂尾、建筑工人和高技能人才薪酬拖欠、土地资源闲置浪费、税费或补贴被骗取等情况。根据南方周末报道①，一些地方政府尤其是三四线城市的县级产业园急需招商高科技项目、吸引高科技人才的心理被商人马军涛所利用，对后者承诺的高科技、海内外科技人才项目给予供应土地和投资总额8%—10%比例的财政补贴。马军涛以这种方式在全国控股或参股企业多达44家、合计约30个项目，但收到的政府补贴、公司注册资本金绝大部分被挪用到其控制的关联公司，导致其中18个项目缺钱烂尾，另有8个项目的公司已注销或因严重违法失信被吊销营业执照，出让的土地大
