热点系列第747期（36篇）2024年林长制工作总结素材汇编VIP专享

目录

一、理论、调研文章

1．安徽省林长制实施成效、存在的问题及完善路径………………………………1 2．平凉市创新林长制及推动林草高质量发展对策建议…………………………7 3．赣州市全面推行林长制实践和探索……………………………………………11 4．晋城市林长制推行成效的调研报告……………………………………………18 5．海南省林长制运行现状、存在问题及对策建议………………………………23 6．林长制实践推行中存在的问题及改进策略研究………………………………29 7．宁陕县林长制改革的实践、成效与提升策略…………………………………34 8．曲靖市马龙区国有林场的林长制实践与探索…………………………………40 9．山丹县林长制运行对策思考……………………………………………………46 10．宜昌林长制建设和运行存在的问题与建议…………………………………50 11．银川市兴庆区林长制实施现状及对策………………………………………56

二、经验总结文章

12．河北省以林长制引领和推动林草事业高质量发展…………………………62 13．广州市推深做实林长制擦亮广州“生态绿”………………………………66 14．白银市全面推行林长制工作走深走实综述…………………………………69 15．上饶市林长制“三大机制”压实森林资源管理责任………………………71 16．常德市“三面发力”推进林长制工作………………………………………73 17．湖州市实施三项机制推进林长制落实落地…………………………………75 18．凉山州推深做实林长制………………………………………………………78 19．唐山市全面推深做实林长制…………………………………………………80 20．永州市林长制助力“林长治”………………………………………………83 21．邯郸市全面推行林长制成效显著……………………………………………84 22．九江市以“林长制”促林业高质量发展……………………………………86

23．新余市深化“林长制”实现“林长治”……………………………………89 24．兴安盟多措并举推深做实林长制……………………………………………92 25．巴彦淖尔市推动林长制“全面建立”向“全面见效”转变………………95 26．商南县用好林长制做活“绿文章”…………………………………………98 27．左云县做深做实“林长制”赋能“林长治”………………………………102 28．魏县积极探索新机制助推林长制落实………………………………………104 29．汉寿县“三个三”推深做实林长制…………………………………………106 30．林西县推深做实林长制全力耕好“责任田”………………………………108 31．敖汉旗推深做实林长制工作纪实……………………………………………111 32．陈巴尔虎旗贯彻落实林长制建设我国北方重要生态安全屏障……………116 33．白羊溪乡推进林长制工作纪实………………………………………………119 34．阿山林管局全面落实林长制高质量推动森林资源保护和发展……………122 35．十八站林业局“三化”并施推深做实林长制………………………………126 36．汪清林业分公司林长制工作扎实有序推进…………………………………127

安徽省林长制实施成效、存在的问题及完善路径

西南林业大学王焱

2016年4月，习近平总书记在安徽考察时要求安徽省“要把好山好水保护好，着力打造生态文明建设的安徽样板，建设绿色江淮美好家园”[1]。安徽省委、省政府认真贯彻落实总书记重要讲话指示精神，2017年在全国范围内率先开启林长制改革，启动“以人为本”的林业管理体制。同年3月在合肥、安庆、宣城等地开启林长制试点[2]，同年9月安徽省出台纲领性文件《关于建立林长制的意见》[3]，明确提出2018年在全省范围内全面推行林长制，建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡村的五级林长体系[4]。2019年10月，安徽省委省政府办公厅印发《安徽省创建全国林长制改革示范区实施方案》，并创建首个林长制改革示范区，发挥林长制改革工作中的示范引领作用，以为全国提供可借鉴的宝贵经验，打造林长制改革创新样板[5]。2020年国务院发布《关于全面推行林长制的意见》，林长制正式从安徽向全国推广[6]，各地紧随其后开展林长制改革工作。

为了保障林长制的有序运行，2021年7月1日起安徽省施行《安徽省林长制条例》，规定了林长制的主要任务、职责划定、考核指标，标志着安徽省林长制改革进入法制化轨道。安徽省秉持着生态文明发展理念，牢记“绿水青山就是金山银山”的思想，不断深化林长制改革，坚持“五绿并进”的目标责任体系，从而巩固林长制发展成效，推进林业治理体系创新，提高生态治理现代化水平[7]。

目前，关于安徽省林长制的研究主要从以下3个方面展开：一是运行机制。秦国伟等[8]认为林长制包括五大机制：会议调度、投入保障、工作督察、考核问责及社会监督机制；朱凤琴[9]认为林长制创新的运行机制包括责任、协同和监督三大机制。二是改革意义。龙琳[10]认为安徽省林长制改革意义在于完善体制机制，推动了田园变公园、民居变民宿、乡村变景区的进程；牛向阳[11]认为林长制改革能有效推进安徽林业治理体系和治理能力现代化发展。三是改革内容。沈小萍[12]认为林长制自上而下建立了一套党委、政府领导负责制的责任体系；陈华彬[13]从护绿、增绿、管绿、用绿和活绿5个方面，阐述了安徽省林长制改革的具体做法。以上研究为安徽省林长制的改革发展奠定了深厚的基础，但由于林长制推行时间不长，尚存在许多不完善的地方。本研究以安徽

省为例，分析林长制实施成效，深入剖析林长制实施过程中的问题，为进一步深化林长制改革提供针对性的建议。

一、实施林长制的目的和意义

安徽省具有丰富的森林资源，是我国南方集体林区的重要组成部分，同时也是首个开展林长制改革的地区。在生态文明理念的指引下，人们越来越重视对生态环境的保护。森林是陆地系统的重要生态屏障，也是人类赖以生存的重要资源[14]，林长制的推行，为保护森林资源、修复生态系统和提升森林生态效益等提供了制度基础，有利于逐步完善森林管理制度。在落实林长制的背景下，安徽省加快植树造林和森林抚育的脚步，制定林业产业管理与建设准则，加强森林执法，设立各级林长，力求做到“一山一坡，一园一林”都有专员管护，通过健全森林资源保护功能，使林长制的实施更加专业化、规范化、科学化。

林长制的实施是习近平生态文明思想的重要举措，也是守住生态环境底线的必然要求。安徽省作为林长制的首位试点地区，近年来不断深化和高位推进，为林长制的发展打造了“安徽样板”。在推动林长制发展进程中，需要贯彻生态文明发展理念，坚持绿色发展优先，健全森林资源管理长效机制，明确各级林长的森林保护发展责任[15]，对服务林业资源管理和绿色产业发展及实现林业高质量发展有着重大现实意义[16]。

二、林长制实施成效

（一）提升林业产业效益

随着安徽省林长制的发展，越来越注重以“林长制”为绿色引擎助力乡村振兴，推动省内各地林业产业发展，发挥生态效益和经济效益。淮南市以林长制为抓手，已谋划完成储备项目19个，总投资数额64亿元，重点发展林下种植、养殖和森林康养等产业。目前，已完成林下种植面积1380hm2，产值2.48亿元；森林景观面积3333.33hm2，产值15.45亿元；林下养殖面积1053.33hm2，产值2.33亿元。滁州市大力发展绿色富民产业，入选国家林业产业示范园区2个，发展核桃、油茶、板栗等特色经济林35560hm2，并创新开展“企业+基地+合作社+农户”的产业帮扶模式，带动当地就业，促进农户增收。芜湖市利用林长制制度优势，引导各乡镇林业站发挥自身职能，大力发展乡村旅游，并依托农旅项目促进当地青梅及其他加工品的销售，延伸林业产业链条。六安市在新一轮林长制改革的行动激励下，出台油茶、竹产业发展的实施意见，全市林业总产值748亿元，

居全省第一。总之，林长制的实施能保障林业产业和市场经济的协调发展，助力林业产业高质量发展，有效提高农户收入水平。

（二）修复森林生态资源环境

林长制的实施对于保护森林生态资源，增加森林覆盖面积起到了至关重要的作用。相较于以往的森林资源管理模式，林长制有利于更全面、细致且科学地保护生态资源，修复生态环境[17]。在五绿中的“增绿”要求中，安徽省森林覆盖率超过30%，并在《关于深化新一轮林长制改革的实施意见》中明确提出，2025年森林覆盖率要超过31%，这既是安徽省林长制推行以来具有里程碑意义的实践成果，也有效维护了森林生态安全与森林资源的稳定。安徽各地区开展公益植树造林活动，2023年3月，合肥市建立首个生态修复基地，其公益造林资金来源于涉林案件公益诉讼被告缴纳的赔偿金，此举不仅惩治了破坏生态平衡、危害国家重点保护植物等行为，而且还为修复生态环境、发挥林业生态功能做出贡献。随着公益植树活动的开展，林业经营主体逐步出现规模化态势，其森林资源产量也在逐年增加[18]。因此，林长制的实施增加了森林覆盖面积，对森林生态修复起到了积极作用。

（三）防控森林资源灾害

林长制强化森林管理力度，对于森林资源灾害的防控能力提升产生了重要影响[19]。森林资源致灾的原因有2种：人为因素和自然灾害。人为因素是指人们为获得与森林资源有关的价值而进行的砍伐和砍伐等破坏性活动；自然灾害是指因火灾、洪水、病虫害等自然因素导致的森林资源被破坏。无论是自然因素还是人为因素，都需要针对性地采取防控措施，林长制的实施恰好在森林资源保护方面做到了“责－权－利”三方面的统一[20]，通过采取定期巡查、工作监督、考核问责等方式，及时、清晰地了解森林资源的真实情况。加强森林灾害防控还需要加大基础设施建设，利用动态监测技术实时查看森林状况，根据气象数据判断是否会出现恶劣天气，及时采取预防措施。

三、安徽省林长制推行过程中存在的问题

（一）对林长制认识和重视程度不够，尚需提高

林长制推行以来，虽然政策上多次强调要注重林长制的改革与实施，但大众对于林长制的认识还停留在浅层，县级和乡镇林业部门对林长制的目标认识不足，林长制责任压实不到位，各级林长对自身任务目标不明确，存在“空有头衔，却未尽责”的现象。一些林农甚至不知道林长制的存在，表明政府对林

长制的宣传还远远不够。

（二）基层林业工作队伍建设落后

随着当今社会对林业高质量发展的愈加重视，对基层林业工作要求也进一步提高。现实中，大部分县市区的基层林业工作者年龄普遍较大，工作能力有限，且许多乡镇林业站人才流失严重，缺少新鲜血液的加入。由于林业系统改制，职能划分不清晰，许多琐碎繁杂的工作就落到了基层工作队伍身上，加上乡镇林业部门技术落后，缺乏先进的执法设备与信息技术，与新时代林业发展要求不相匹配，在林业工作开展方面易受到制约，导致工作效率低下、工作进程缓慢。同时，基层林业工作的协同机制有待完善，工作人员之间缺乏及时的沟通，导致出现问题时不能及时解决，影响工作质量。

（三）林长制制度体系尚不完善

林长制是以党政领导负责、各部门协同配合的一种管理制度体系，虽然安徽省已建立相应的运行机制和责任体系，但在实际工作中存在“职能虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化”等突出问题[21]。对各级林长的职能划分不清晰，责任归属不明确，日常工作中易出现形式化等现象，林长工作成效的考核体系有待完善，缺乏有效的监督机制。另外，对于林长工作的管理机制以考核问责为主，缺少正向激励措施[13]，容易导致各级林长工作积极性不高，与预期效果相悖。

（四）保障措施还需加强

安徽省虽是林业重点省份，但较多林业基础设施尚不完备，大多林场地处偏远山区，不仅交通不便，公路、隧道等设施建设需要耗费大量人力、物力和财力，而且用于保障林业生产需要的水渠、灌溉、排水等水利设施也较为缺乏。科技与信息技术在林业部门的运用尚不成熟，森林防火立体化监测体系没有实现全覆盖，给森林防火工作带来技术上的阻碍。财政资金支持力度不够，省、市、县财政对林长制改革发展的投入不足，缺乏财政投入保障机制，林业工程配套资金不能及时到位，财政预算中缺少林长制相关工作经费[22]。

四、安徽省林长制完善路径

（一）加强顶层设计，构建考核评价体系

安徽省由于各个地区森林资源状况具有差异性，尤其是皖北和皖中地区的林业发展较缓慢，需要依据不同地区森林资源禀赋情况实施差异化的管理组织方法。所谓顶层设计就是要战略性地统筹规划林长制，深入细致设计林长制各

个环节，才能最大程度地发挥林长制的优势。对于林长制的实施效果，需要根据地区的实际情况，建立客观专业的考核评价体系，使林长制实施成效呈现出可视化的结果。另外，针对考核结果，合理采取激励和问责措施，避免出现过度问责和缺乏激励的情况，影响林长制预期目标的实现。

（二）完善配套制度，提高制度执行力

认真落实林长责任区制度、巡林制度、考核制度和用人制度等，激发制度活力，加快形成系统完备、科学规范的制度体系[9]。截至2023年，安徽省各市县发布相关工作制度不断推进制度落地见效，例如，省级层面颁发的《安徽省环境保护条例》《省级林长会议成员单位职责》等以及各市县发布的相关政策，如亳州市发布的《亳州市重点生态功能区域市级林长分工方案》、安庆岳西县发布的《林长约谈办法（试行）》等，助力林长制有效运行。深化集体林权制度改革，严格执行森林资源限额采伐制度，完善补偿机制，解决林地流转、林权划分、林木采伐等一系列疑难问题。对各级林长开展工作培训，提升林长制度执行力，加强林长对林长制的理解和认识，强化林长对制度内容的熟悉程度，不断压实主体责任，在实践中不断积累管理森林资源的宝贵经验。

（三）加大宣传力度，提高林农积极性

林长制的顺利开展不仅需要党委政府的重视，还需要广大林农的积极配合。安徽省滁州市围绕“五大森林”行动、林长制综合管理平台应用、林长履职效能提升等方面广泛开展宣传活动，在各类报纸和媒体刊物上刊登林长制改革的典型案例。马鞍山市举办“小手拉大手”活动，将“林长制”相关知识以趣味问答、发宣传册、讲故事等形式传授给小学生们，让孩子们从小培养保护森林的意识。安徽省逐步以各种形式加大宣传力度，通过设立宣传牌、开展林长制宣传培训会、创新“党建+林长制”宣传活动等，力争让林长制深入人心，加强林农保护森林资源意识，自发地参与到林业发展和建设中。

（四）强化保障措施，激发林业活力

为了确保林业发展焕发活力及林长制的顺利实施，安徽省党政组织及各级林业部门应强化保障措施。第一，保证足够的经费投入，健全保障体系，并优化公共财政对林业的扶持政策，引导更多社会资本投入到森林资源保护和发展中。第二，加速推进党政机构改革及林业工作组织的建立，鼓励、引导更多的林业人才投身到林业发展事业中。第三，加强林业基础设施建设，改善林区周边交通设施，完善林区灌溉、排水等水利设施，加快有害生物防治项目与森林

防火项目的推进。第四，强化林业科技保障，加强基层林业科技推广服务建设，运用大数据、云计算、AI智能等信息技术，推动林业科技发展。马鞍山市、霍山县、绩溪县等地聚焦“科技强林”，组织科技特派员为林农和林企提供“保姆式服务”，解决林业生产过程中的技术难题，助推林业提质增效。第五，落实责任化网格管理制度，加快建设全覆盖网格化森林资源监管体系，例如，池州市青阳县采取“视频远程监控+护林员地面巡查”的监管模式，保障森林生态安全及可持续发展。

平凉市创新林长制及推动林草高质量发展对策建议

林长制全面推行以来，平凉市坚持以林长制为引领，加快构建管理职责明确、运行机制顺畅的四级林长体系，持续科学推进大规模国土绿化行动，创新“四绿”并进机制，全市生态服务功能和产业支撑能力日益凸显，形成了生态经济社会互利共赢的发展格局。

一、工作成效

一是高点定位抓推进，微信22665800整理，聚力推动科学“增绿”。坚持城乡一体、以水定绿、适地适树，国家森林城市创建成果得到巩固提升。2023年造林封育22万亩，占计划的120.55%。创建省级森林小镇19个、全省乡村绿化示范村7个，打造生态园林式单位120个，静宁县、崇信县林业和草原局分别荣获“全国林草系统先进集体”“全国绿化模范单位”称号，2人获得全国绿化奖章。

二是依法治林强机制，聚力推动严格“护绿”。健全“五个一”服务平台，完善考核评价、督查激励、履职述职等制度，建立“四单一函”机制，制定出台《平凉市林长巡林工作制度》。全省首家在合肥举办了林长制培训班，制作资源清单5078份、下发工作提示单（督办函）93余件，开展巡林检查、督导调研1.8万余次。选聘专兼职林草管护员13112人，护林员APP上线率位居全省第三。全市未发生森林草原火灾和林业草原有害生物灾害。

三是多措并举壮产业，聚力推动高效“用绿”。制定出台《平凉市“静宁苹果”产业高质量发展实施方案（2023年～2026年）》《平凉市“静宁苹果”产业高质量发展若干政策措施》《“静宁苹果”精品品牌培育实施方案》，引进新优品种22个，示范推广21万亩，建成运行“静宁苹果”科创馆，举办林果产业培训班1060期16.22万人（次），全市苹果种植面积达到150万亩，果品产量225万吨，产值120亿元。新植核桃、花椒等经济林0.38万亩、提质增效4.21万亩，林下种养殖面积达到25万亩，林下经济产值达到了9亿元，真正把绿色优势转化为经济优势。

四是改革赋能添动力，聚力推动全面“活绿”。深化集体林权制度改革，大力发展林下经济，积极探索林下种养、“林旅”融合发展模式，着力打造林草新业态。全市林权流转面积106万亩，申请林权抵押贷款12亿元，发展林下种植23万亩、养殖133万头（只），培育种养殖典型7个，打造了华亭市砚峡乡“砚

思源”农特产品品牌，关山林管局森林可持续经营模式入选“甘肃样板”。崇信县获得国家第七批“绿水青山就是金山银山”实践创新基地称号，静宁县35°苹果谷森林休闲康养度假村和双岘镇仙鹤谷休闲度假生态观光园荣获2022“中国森林体验基地”称号。

二、存在困难和问题

一是林长制创新路径和举措不多。林长、河长和路长等多长合一的机制还未完全建立，工作推行创新举措和办法不多。

二是科学绿化提质增量任务较重。林草资源总量不足，分布不均，结构单

一，城乡面山等重点部位绿化有死角，断档崖面治理欠账较大。

三是生态产业化、产业生态化步伐不够快。绿化美化与乡村振兴、产业发展融合度不高，生态经济林较少，林旅融合、森林康养、自然教育等新业态发展步伐缓慢。

四是社会资本投资生态建设机制不活。林草生态建设投资以国家为主，市场手段和社会力量多元化投资机制不活；森林小镇创建、有害生物防治、古树名木保护管理等工作缺少项目，资金短缺。

三、对策建议

全面推行林长制是林草领域“国之大者”，是一项战略任务和系统工程，需在“三大体系”建设上下功夫，在“四绿并进”上做文章，全力推动林长制工作向纵深发展。

（一）健全完善“三大体系”

进一步健全上下衔接、系统完备的组织体系，权责清晰、职责明确的责任体系，保障有力、运行有效的制度体系。

一是组织体系方面。加强四级林长架构建设，进一步明确全市5078个林长职责，对换届或因职务调整的接替林长，及时提醒，加强轮训，尽快熟悉林长职责，提升履职能力。

二是责任体系方面。积极构建以党政领导负责制为核心的责任体系，科学划定责任分工，全面落实各级林长保护、发展森林草原资源目标责任制、制定规划计划、协调解决重点难点问题“三大职责”，逐步形成一级抓一级、层层抓落实的良好局面。

三是制度体系方面。持续在创新制度供给、促进制度集成、发挥制度效能上加力度，充分发挥林长制工作领导小组会议、林长巡林、考核评价、信息公

开、部门协作、督查激励、履职述职等制度作用，建立林长季调度制度和资源清单、责任清单、问题清单、工作提示单、督办函的“四单一函”制度，创新总林长令、“林长+”等配套制度，建成林长制智慧信息系统管理平台，建立多长合一工作机制，以林长制促“林长治”。

（二）创新驱动“四绿并进”

坚持增绿就是增优势、护林就是护财富，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，着力推动“四绿”并进走深走细。

一是坚持“增绿”不停步，不断提升民生福祉。深入学习贯彻习近平总书记在内蒙古巴彦淖尔考察并主持召开加强荒漠化综合防治和推进“三北”等重点生态工程建设座谈会时的重要讲话精神，严守耕地保护政策，坚持以水定绿、以水定林、乔灌草搭配、生态经济融合，合理规划造林区域，精心设计造林模式，不断优化树种结构，科学推进城乡绿化。

二是坚持“护绿”不放松，确保林草资源安全。以敬畏自然的态度守护好森林草原，坚持“三分造七分管”，切实压实各级林长保护、发展林草资源的主体责任。严格执行林长巡林考核制度，建立以林草部门为主体，其他相关部门和社会力量相互配合的常态化巡林机制，认真做好宣传发动，突出关键环节，全力抓好日常巡查管护、森林草原防火、病虫害防治、野生动植物保护等各项管护工作。不断加大依法治林力度，公安、林草、执法部门要积极配合，积极开展打击毁林毁草专项行动，严厉查处乱砍滥伐林木、乱征滥占林地草地湿地、乱捕滥猎野生动物、乱采滥挖野生植物等各类违法案件，维护林区和谐稳定。

三是坚持“用绿”不拘限，全面释放生态红利。绿色生态是平凉最大财富、最大优势、最大品牌。切实改变森林草原管而有余、活而不足、守着金山银山过着穷日子的经营现状，充分发挥森林集水库、粮库、钱库、碳库于一身的宝库作用，深入推进林果旅融合发展，认真实施特色产业三年倍增行动，因地制宜发展生态田园、休闲康养等新业态，打造一批乡村旅游线路和生态示范园，开发林下种养、林果采摘、民俗文化、生态观光、森林游憩等项目，探索开展林业碳汇开发，拓宽林草生态产品价值实现渠道。

四是坚持“活绿”不僵化，激活林草发展动能。认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，着力完善集体林权制度和政策体系，探索“三权分置”实现形式和运行机制，明晰林农所有权，稳定承包权，放活经营权，规范推进林地流转，开展规模化经营，盘活用好林

草资源，不断增强集体林区发展活力。健全完善生态产品价值实现机制，引导产业资本、金融资本和社会资本投入林草生态建设，构建财政资金撬动、多元资本参与的投融资格局。大力实施科技强林强草，加快建设智慧林草、数字林草，努力探索“四绿”转化途径，组织林草科研推广专家团队，着力在森林质量提升、果园矮化集成生产、品种选育等方面立项研究，示范推广一批集成型、实用型、科技型新技术新模式新品种，把论文写在大地上，把成果用在生产中，加快创新成果向现实生产力转化。

赣州市全面推行林长制实践和探索

赣州市林业发展服务中心杜健

一、引言

森林和草原是重要的自然生态系统，对维护国家生态安全、推进生态文明建设具有基础性、战略性作用[1]。推行林长制，可以进一步压实地方政府保护发展森林资源的主体责任[1]，有效解决林业改革发展过程中“小马拉大车”的问题，通过主要负责人协调政府、社会、市场等多方力量，推动林业工作由“各自为战”向“协同作战”转变[2]，高位推动林业生态保护和修复[3]，全面提升森林和草原生态系统功能[1]。2018年以来，赣州市为全面落实党政领导生态环境保护和森林资源保护发展目标责任，建立健全森林资源保护发展管理新机制，推进国家生态文明试验区建设，全面推行林长制[4]。本文对赣州市5年来推行林长制的主要实践、成效进行分析研究，梳理当前林长制存在的主要问题，对下一步林长制改革提出对策建议，以期为其他地区施行林长制提供参考。

二、林长制推行背景

林业是生态文明建设的主力军，对生态文明建设至关重要。但在林业改革发展中，长期存在着“小马拉大车”问题[5]，林业生态保护建设呈现出理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化等问题[3]。如何化解林业改革发展面临的问题，借鉴河长制的成功推行，林长制率先从江西、安徽等地区探索实施。2016年3月，抚州市临川区探索建立党政主要领导负责管山育林的“山长制”。2017年4月，九江市武宁县正式出台《“林长制”工作实施方案》，构建县乡村三级林长体系。2017年9月，安徽省委、省政府印发《关于建立林长制的意见》，决定从2018年起全面推开林长制改革。自此，全国各地积极探索实施林长制，林长制也被写入新修订的《森林法》。2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，在全国推行林长制。

三、赣州市推行林长制的主要实践

赣州市地处南岭山地、武夷山脉、罗霄山脉交会地带，是我国南方地区重要生态屏障。全市总面积3.94万km2，林地面积4586万亩，活立木总蓄积量20113.04万m3，森林覆盖率76.23%，列江西省设区市第一。

2018年11月，赣州市全面推行林长制，发布了《关于全面推行林长制的实施意见》《赣州市林长制市级会议制度》等文件和4项配套制度，对外公布了《市

级林长名单及责任区域》，在全市范围内推行林长制。

（一）构建林长制组织架构

林长制的核心就是“责任制”，其实质就是按照区域或责任范围明确并落

实森林资源管理责任。

1．构建林长责任落实体系

赣州市按照“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖”的原则，构建了高规格的林长组织体系，市委书记担任市级总林长，市长担任市级副总林长，市委、人大常委会、政府、政协分管负责（对口联系）同志担任市级林长，县、乡、村、组对应成立林长组织体系，建成了覆盖市县乡村组的五级林长组织体系。

赣州市建立了“总林长会议”“林长巡林”“总林长令”等林长责任落实工作机制。市、县每年上半年逐级召开总林长会议，研究讨论上年度考核结果和本年度工作要点，部署推动当年林长制工作。各级林长按照林长巡林工作制度，按照责任区域“目标任务清单”“森林资源清单”“重点问题清单”“工作提示单”要求，深入实地开展巡林调研。市、县针对阶段性的重点工作，通过发布《总林长令》的方式，每年发布《总林长令》2次以上推动具体工作抓好落实。2023年，市、县两级签发《总林长令》42份，林长巡林725次，协调解决问题460个，开展工作督办194次（图1）。

2．构建责任部门协同工作体系

赣州市建立林长制部门协作机制，发挥林长制部门协同联动作用，将市委组织部等18个部门列为林长制责任单位（图2）。建立“林长+检察长”协作机制，设立了市级“林长+检察长”协作机制工作领导小组，通过办理公益诉讼案件、发出诉前检察建议、开展联合行动等方式，厘清、落实县、乡林长制责任。建立了湿地保护联席会议制度，发挥林长制作用建立“部门+乡镇+村组”湿地网格化管理和联动执法机制。赣州市林业、应急和公安等部门强化森林防灭火协作，建立了会商调度、联合办文、信息共享报送、工作配合、工作报告等机制。

3．构建森林资源网格化管理体系

赣州构建“村级林长+组级林长和乡镇监管员+护林员”为主体的“两长两员”森林资源源头管理架构，整合组建专职护林员队伍5000余人。按照管护无盲区、不重叠的原则，将森林资源合理划定为5000余个网格，与专职护林员一

一对应，网格内公示“两长两员”名单、管护范围、管护职责、监督电话等信息，实现森林资源全覆盖的监管。市、县两级开发运用林长制巡护信息系统和“林长通”APP，护林员在巡山过程中发现破坏森林资源行为时，通过APP第一时间上报，乡镇监管员和相关执法人员及时介入，迅速制止和查处破坏森林资源行为，全市森林督查变动图斑数量和问题图斑数量逐年大幅度下降（图3）。

（二）建立制度保障体系

1．建立配套保障制度

为保障林长制高效运行，赣州市先后出台了《赣州市林长制市级会议制度》《赣州市林长制信息通报制度》《赣州市林长制市级督办制度》《赣州市林长制考核办法（修订）》4项配套制度以及《林长巡林工作制度》，进一步规范林长制议事程序，加强信息交流，强化林长制督办、考核及运用。赣州市林长制考核分为工作考核、目标责任考核、影响度考核，工作考核按照年度工作要点完成情况评分，目标责任同时注重过程与结果考核，对森林覆盖率等12项保护性指标和国土绿化行动等6项建设性指标进行评分（表1）。

2．创新基层工作制度

赣州市先后出台了《县乡村林长制工作办法（试行）》《深化林长制推动林业高质量发展的实施意见》，进一步明晰了基层林长职责、规范机构运行、健全制度保障、强化监督考核、明确责任追究等内容，推动林业治理体系和治理能力持续强化。为进一步激发各级人员工作热情，建立了正面激励示范制度，组织开展了树立林长制系列标杆活动，通过评选树立了6个林长制标杆乡村、8个“林长+基地”标杆、10名基层林长先锋、20名“最美护林员”等。

3．建立重点工作推进机制

一是建立森林资源保护推进机制。赣州市出台规范山地林果开发、强化林地保护管理、规范和加强林木采伐管理等文件，引导严格用林、规范用林。以常态化森林督查为抓手，扎实开展“护绿提质”、涉林问题整改“集中攻坚”、打击毁林毁草等专项行动，建立联动执法机制，严打各类涉林违法犯罪行为。建立约谈提醒制度，对松材线虫病疫情重点县、森林资源保护不力、林长制工作进度滞后的县级林长、县林长办公室（以下简称林长办）主任或乡级林长办主任进行约谈提醒，督促加快落实相关工作。运用“林长+检察长”协作机制开展松材线虫病疫情防控统一监督行动，探索、制定、实施林长制重点管理乡镇综合评价和松材线虫病疫情防控重点乡镇（街道）管理办法，充分调动乡镇（街

道）开展推进工作的主动性和积极性，全市连续2年实现松材线虫病的除治疫点乡镇、疫情小班、发生面积、病死树数量“四下降”。

二是建立森林资源培育推进机制。赣州市各级林长带头开展义务植树，以

实际行动号召全市干部群众积极参与国土绿化，营造全民爱绿、植绿、护绿、

兴绿的浓厚氛围，近3年全市适龄公民义务植树尽责率稳定在90%左右。建立“林

长+示范基地”引领机制，全面实施森林质量精准提升工程，将全市18个县（市、

区）规划为水土流失重点治理、森林重点保育和两江源头重点保护3类改造区，

分类实施更替、补植、抚育、封育等技术措施，培育形成混交林和复层异龄林

林分，大力推进低质低效林改造。市级林长参与竞争性评审，实施了全国首批

国土绿化试点示范项目———赣南区域国土绿化试点示范项目，完成建设任务

18.6万亩。

三是建立林业产业发展推进机制。赣州市立足森林资源优势，林长推动加大财政、金融、政策等扶持力度，出台《关于加快林下经济发展的实施方案》，大力发展油茶、竹、森林药材（含药用野生动物养殖）与香精香料、森林食品、苗木花卉、森林景观利用等六大林下经济产业。油茶是赣州市三大农业主导产业之一，赣州市先后出台低产油茶林改造提升和油茶产业高质量发展三年行动方案，市县财政共安排专项资金超3亿元，推进油茶产业改造升级。

四、赣州市推行林长制的主要成效

（一）森林资源保护意识不断增强

通过各级林长持续调度，“两长两员”有效巡护，开展各类打击涉林违法犯罪行动，人民群众保护森林资源和依法用林的意识不断增强，全市森林资源保护管理秩序持续好转，2023年全市上报森林资源变化事件1.7万余条查处涉林违法案件286起，林地复绿940余亩。赣州市森林督查图斑数量和违法图斑数量逐年下降，2023年与2019年相比，森林督查图斑数量下降19.3%，违法图斑数量下降62.3%，违法采伐蓄积下降91.1%，违法占用林地面积下降92.1%，社会各界依法治林、用林意识不断增强。

（二）森林资源质量稳步提升

赣州市建立了324个“林长+”示范基地，累计实施.低质低效林改造730余万亩，全市阔叶林及针阔混交林比重增至35%以上森林蓄积量增加至2.01亿m乔木林单位面积蓄积提高到5.25m3/亩，林分结构和树种结构得到明显优化。崇义县、信丰县和安远县以林长制为抓手，科学开展森林可持续经营，先后建立了

人工阔叶混交林大径材培育、人工杉楠混交复层林、天然次生阔叶林、杉木大径材培育+林下中药材等多种示范类型，崇义县森林经营试点入选全国典型示范案例，2023年全国森林可持续经营试点工作现场推进会在信丰县召开。

（三年）绿色富民产业加快发展

以林长制为引领，赣州市高标准建设了100个低产油茶林改造提升示范基地，“赣南茶油”连续七年登上“国家地理标志产品区域品牌百强榜”，“赣南茶油”品牌价值66.85亿元。发展林下经济累计利用林地面积达1046万亩，林下经济年综合产值达257.95亿元；毛竹低改149万亩，建设笋用竹林基地28万亩，年综合产值68.68亿元，实现了生态受保护、农民得实惠。

五、赣州市推行林长制面临的问题

林长制工作是一项系统工程，具有长期性、艰巨性和复杂性[7]。赣州市推

行林长制取得了一定的成效，但仍然存在一些问题：

（一）基层林长制工作意识不够强。有的乡村林长主动推动林长制工作意识不强，对林业工作的认识还停留在乡级林业工作站未改革的阶段，对林长制工作谋划部署和调度推动不够。

（二）基层林业治理体系不够完善。赣州市乡镇机构改革后，乡镇林业治理能力有所弱化，乡级林长办为临时机构，林业技术人员缺乏，林业岗兼职现象比较普遍。同时，因乡级林业执法人员不多，执法人员经验不足、专业技术能力不够，不能有效承接下放的林业行政执法。

（三）森林资源源头管理不够完善，乡村对护林员巡护履职考核管理不够有效，护林员巡护成效不够明显，对破坏森林资源事件发现不够及时有效，违法侵占林地、采伐林木案件时有发生。

（四）齐抓共管的凝聚力不足。市、县级林长办均设在同级林业部门，林长办的统筹推动力度不强。责任部门在日常工作调度参与不够，在年终考核中参与不够。社会力量参与融入森林资源保护发展参与度不够，民间关注林业力量参与林长制渠道不够畅通。

六、深化林长制改革的对策建议

（一）强化林长制责任落实

林长制改革要围绕明责、履责、追责的主线，保证制度得到真正落实[8]。安徽省、江西省通过立法的方式确立了林长制的法律地位[9]，实现了对林业资源保护发展的法制保障。要着重从林长制立法层面确定林长制的强化各级单位

部门和林长的责任意识，将总林长发令、林长巡林、“四单一函”、巡林清单等工作制度进一步细化，从地方法律的层面全面统筹谋划林长制的工作制度体系。要明确林长权力范围[10]，分层次明确林长责任，市县林长应侧重调研、部门协调、会议调度和部署决策，乡村林长侧重政策落实、巡查巡护、反馈基层情况等[11]。加强对各级林长的能力培训[12]，增强林长履责能力，组织各地以县级为单位举办乡、村林长专题培训班，也可通过党校专题培训方式，提升各级领导干部林长制责任意识。

（二）健全考核监督机制

强化督查考核是保障林长制稳定实施运行的重要措施[13]。用好林长制考核指挥棒，建立差异化、动态化、科学化考评体系[14]，制定针对性强、重点突出的年度考核办法，科学设置考核指标，严格开展林长制考核。加强考核结果运用，推动正向激励与负向约束有机结合[15]，市、县组织部门要协同发力，把林长制考核结果作为衡量领导干部能力、评价干部政绩的重要依据。树立“管好有奖励，管不好要问责”的工作导向[16]，严格实行生态环境责任终身追究制[17]，建立政策激励机制，对真抓实干、全面推行林长制工作成效明显的县、乡予以表扬。

（三）加强基层工作机构建设

加强基层涉林工作机构建设，积极探索林业部门分片区建立驻乡镇林业服务中心，强化对乡级林业技术指导和执法监督。加强乡镇林长办队伍建设，保障乡级林长制和林业工作经费[7]，每个乡镇应培养或引进配备1个以上的林业专业技术人员，并保持稳定固化。强化县乡林业执法联动协作，加强案件信息共享，创新基层执法多元化培训方式，通过典型案例讲解、跟班学习、案卷评查等方式，提升乡级林业执法人员林业执法能力。加强对乡级林业工作指导，以县级为单位组织林业、司法、公安等部门来开展乡级林业工作人员能力提升培训，重点对乡镇林业执法、林业审核审批、问题图斑核查整改等进行业务培训，着力提升乡级林业干部能力水平，全面提高乡级林业承接能力。

（四）夯实森林资源源头基础

开展智慧林业建设，运用无人机、卫星遥感、高空热点监控等现代科技手段，加强森林资源“天空地”一体化动态监测，与护林员管护网格信息联通，推动林长制管理向规范化、高效化、网格化、实时化发展[19]。优化护林员队伍和管理体制，探索建立“护林队长+网格长+网格员”护林工作机制，在每个

乡镇选聘1~2名专职护林队长，提升专职护林队长待遇至较高水平，专职护林队长是兼有森林资源巡护员、林业技术推广员、林业政策宣传员、林业执法劝导员等多种责任的基层林业重要力量。建立森林资源变动信息共享机制，畅通护林巡护的信息来源，及时监督违规采伐、超审批范围征占用林地等情况，减少破坏森林资源违法行为。以森林督查为手段[20]，将森林资源变化事件上报情况与森林督查下发图斑进行比对，将其列入县级对乡级林长制工作考核重要内容，以考核为导向强化基层对源头管理的重视程度。

（五）增强齐抓共管合力

市、县林长办应统一明确工作机构编制和人员，办公室应设在市政府，由市、县人民政府分管负责同志担任办公室主任，提升林长办规格，增强林长办的统筹协调能力。林长办每年细化明确协作单位年度工作任务要求，定期对工作任务落实情况开展调度，组织召开责任单位联席会议，进一步压实部门责任。建立“林长+警长”联动机制，建立信息交流、线索移送、协作调查取证、案件查办、联合督导检查等工作机制，人民群众的监督具有广泛性的优势，要进一步健全公众参与机制，把人民群众的满意度和获得感作为考核的重要指标[15]。探索社会监督员[22]、民间林长[23]、产业林长[12]等机制，加强对政府部门的监督，畅通公众能够参与林长制的有效渠道，形成政府、企业、公众三足鼎立共同治理的局面[24]，不断提升生态环境治理现代化水平。

晋城市人大常委会农村工作委员会关于全市林长制推行成效的调研报告

市人大常委会农村工作委员会

（2024年7月26日）

全面推行林长制是我国加强生态文明建设的一项重大战略决策，对于加强森林资源保护发展，筑牢生态安全根基具有重要意义。根据市人大常委会2024年工作安排，在6月份召开的常委会会议上听取和审议市政府关于全市林长制推行成效的报告。为提升审议质量，增强监督实效，市人大常委会副主任董小清带领调研组，先后深入陵川县太行第一山国有林场、山西省中条山国有林管理局横河林场、泽州县国有伊侯山林场、高平市森林防火消防中队等地，采取听取汇报、实地查看、走访群众和查阅资料等方式，详细了解林长制体系建设、森林资源保护、林业产业发展等情况，对我市推行林长制基本情况、主要成效、存在问题等有了基本了解。现将调研情况报告如下：

一、基本情况及主要成效

我市森林资源丰富，主要集中在西南部中条山和东部太行山南端。根据2022年林草生态综合检测结果，全市林地面积742.65万亩，其中国家级公益林157.12万亩、省级公益林44.91万亩，森林覆盖率全省第一。草地面积177.85万亩，湿地面积1.11万亩。全市有各类自然保护地21个，古树名木2311株，野生动物347种，野生植物1300余种。

自全面推行林长制以来，我市深入践行习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，深入贯彻中央、省、市关于全面推行林长制的部署要求，加快组织制度体系建设，凝聚各级林长合力，强化森林资源管护，绿化美化国土空间，科学发展林业经济，推动我市林长制从“全面建立”到“全面见效”，形成了党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的林草资源保护发展格局。2022年和2023年，我市在省级林长制工作考核中，连续两年排名第一；泽州县下村镇被确定为2022年林长制工作成效明显的乡镇，沁水县被确定为2023年林长制工作成效明显的县。

（一）运行体系日趋完善。市政府高度重视林长制工作，把全面推行林长制作为生态文明建设的重要抓手，统筹推进林草生态保护和高质量发展。严格落实以党政领导负责制为核心的双“林长制”，逐级设立林长，研究决定重大事项，协调解决重大问题，定期督查重点工作，严格落实属地责任，全面构建

起责任明确、协调有序、监管有力、奖惩严明的市、县、乡、村四级林长组织体系，全市共设立各级林长2181名；先后制定出台了推行林长制的实施意见及林长会议、工作督查、部门协作、工作报告等配套制度，将林长制工作纳入“13710”督查事项和年度目标责任考核体系，压紧压实各级林长责任。

（二）森林覆盖率稳步提升。我市立足生态优势，坚持提质与扩面相结合，科学推进国土绿化和森林质量提升。统筹实施生态保护工程，加快宜林荒山生态治理和生态修复。以“太行一号”旅游公路、沁丹两河沿线等为重点，加快推进荒山绿化、植被恢复、破损山体修复。2022年以来，完善生态修复绿化8万余亩，草原修复改良1.6万亩；深入开展生态绿化品质提升行动。因地制宜增绿、增彩、增景，累计种植各类乔灌树种82万株、地被545万平方米、大地彩绘农田景观3.3万亩。

围绕美丽宜居乡村建设，开展乡村绿化美化行动，先后绿化村庄46个，成功创建“省级森林乡村”11个。同时，把未成林管护、灌木林改造、疏林地补植作为持续提升森林覆盖率的重点内容，同步加强退化林改造和中幼林抚育。2022年以来，森林抚育面积达8.17万亩，高标准完成9个国家级经营试点和2个省级试点任务，提升全市森林质量。

（三）生态安全持续改善。一是强化林地监管保护。严守生态保护红线，严格控制林地、草地、湿地等生态用地转为建设用地，严查重处违法占地行为，全面排查森林资源变化，排查梳理2023年森林督查图斑1780个，查处2022年违法违规问题110个，全市近两年涉林违法问题面积、数量呈下降趋势。二是强化“两个防控”。严防森林草原火险，完善“1+7+2防火体系，实行森林火灾防控网格化、精准化管理。加快森林防火智慧监测平台建设，提升火灾监测智能化、科学化水平，火情监测和预警能力显著增强，我市连续两年未发生森林草原火灾事故；加强林业有害生物精准防治，建立健全森林病虫害监测普查机制，扎实做好定期普查、重点监测和疫情防控等工作。2022年以来，每年监测面积达206万亩，病虫害防治面积累计32万余亩，林业有害生物成灾率控制在3.85%以下，确保我市林业生态安全。

（四）林业产业多元发展。积极探索产业融合兴林富民模式，盘活我市丰富林业资源，持续推进生态产业化、产业生态化。因地制宜发展“林药”“林果”“林菌”“林禽”等林下经济和特色经济林发展模式，建成大型种养基地10余个，开发连翘、山茱萸、山楂等系列林产品30余种，推动林业资源优势向

产业优势转化，有效带动百姓增收致富。2023年，全市经济林种植与采集总产值达16亿元。立足我市“全国文旅康养样板城市”战略定位和康养产业布局，协同打造陵川王莽岭、泽州珏山等一批森林康养示范项目，阳城、陵川、沁水3个县入选全国森林康养试点县，47家单位入选全国森林康养试点，数量、规模均位居全省第一。

（五）综合改革深入推进。我市作为国家林业改革发展综合试点市，围绕改革任务要求，聚焦深层次矛盾问题，谋划创新改革举措，在全市推广试行。一是探索集体林地“三权分置”运行机制。立足集体林地碎片化、分散化现状，探索“三权分置”模式，为集体林地流转和规模化经营创造条件，构建多元经营格局。目前，全市累计发放不动产经营证书1125本，办理林权类不动产登记551宗，流转集体林地2.9万亩，涉及林农5000余户。二是探索开展林地基准价使用机制。建立林地基准价数据库平台，为林农贷款免评估、生态景观置换、森林覆盖率横向补偿提供科学依据。目前，高平市已购买陵川县成林面积4000亩，完成横向补偿任务。三是探索林业保险全覆盖机制。在实施公益林应保尽保的基础上，积极推进8.16万亩核桃经济林保险、2311株“古树名木”保险、野生动物致害补偿保险全覆盖，确保森林资源安全和林农切身利益。

二、存在问题

（一）部门协同联动、齐抓共管的格局尚未形成。林长制需要财政、公安、规自、司法、生态环境等20多家单位或部门合力推进。2021年全面推进林长制之初，我市就印发了实施意见，出台了市级部门协作制度，明确了协作主体、单位及职责，但部分成员单位工作主动性不强，仍存在林长制是林草部门一家之事的认识，把林长制当成“冠名制”而不是“责任制”，职能作用发挥不到位或不充分，部门协同联动、齐抓共管的格局还未真正形成。

（二）林草行政执法机制不完善。我市森林覆盖率高、分布区域广、面积大，资源保护及执法范围广、任务重、难度大。长期以来，林草执法主要依靠森林公安队伍实施。随着森林公安管理体制调整和执法综合改革的推进，在职能衔接、执法体制等方面出现了一些问题：一是执法机制不顺畅。森林公安转隶至公安局后，多年形成的办案机制和流程被打破，不同程度存在职能衔接不畅的问题，在协同执法、会商研判、信息共享等方面，还需进一步完善工作机制，形成有效衔接。二是执法力量薄弱。行政执法综合改革后，市级自然资源综合执法队编制和人员被整合划入城市管理综合执法队，现有执法编制和人员

远远不能满足工作需要；城区、泽州、阳城、陵川执法机构没有真正建立起来，基层林草行政执法面临队伍缺失、职能缺位的困境。

（三）基层林长制工作力量有待加强。林长制工作重心在基层，责任落实在基层。一是机构改革后，全市基层林业站并入乡镇或被撤销，林业工作无法做到专职专岗，人岗不相适人岗不稳定现象比较普遍。二是个别林长履职意识和主体意识不够强，巡林频次不够、标准不高，协调解决重点难点问题不及时，职能发挥不充分。三是基层巡山护林队伍管理松散，加之年龄老化、待遇不高、素质不一，部分巡林员、防火员工作积极性不高、主动性不强，工作流于形式，责任落实不到位。

三、几点建议

（一）提高认识、担当尽责，落细落实林长制工作任务。各级政府要站在深入贯彻落实习近平生态文明思想的高度，准确把握深入推行林长制的新形势新任务新要求，担负起保护发展林草资源的主体责任，以强烈的责任感使命感抓好各项任务，推动我市林草资源保护和发展；各级林长要充分发挥牵头抓总，统筹协调的关键作用，聚焦重点、梳理堵点、攻克难点，强化统筹治理，推动制度建设，完善责任机制，确保林长制工作走深走实；市县两级林长办要统领林长制工作的组织实施，进一步完善指标体系，严格督考程序，强化结果运用，倒逼责任落实，以“林长制”推动“林长治”。

（二）完善机制、协同联动，汇聚共管共治工作合力。林长制各成员单位要各司其职、各负其责、密切配合、协同作战，高质高效完成自己的“分内事”，着力构建形成多部门共管共治的工作模式和联动机制，推动林长制由“部门推动”向“共同发力”转变；要坚持系统治理，深化制度创新，进一步丰富“林长+”协作机制，汇聚起齐抓共管、全域共治的合力；要强化宣传引导，鼓励并支持各类主体参与林草资源保护，营造爱林护林良好氛围，构建起各区域、各部门、全社会“共抓共管共治”的新格局。

（三）保护优先、监管为重，筑牢我市生态安全屏障。加强林草资源全过程、全方位、全领域保护是各级林长的首要任务。要把资源保护放在首要位置，依托现有森林资源监管信息平台，加强林地动态监测，实现森林资源的常态化管理；要加强乡村林业资源管护队伍建设，织密森林资源源头管理网格，充分发挥基层护林员在林业生态建设中的保障作用；持续提升林业防灾减灾能力，完善预警监测和指挥调度体系，扎实做好外来有害生物普查、监测、检疫工作，

常态化开展林草火灾隐患排查和巡查，守住防火防虫安全防线；要加强森林草原执法队伍建设，选优配强执法人员，提升专业能力素养，健全联合执法和行刑衔接机制，严厉打击各类涉林违法犯罪行为，筑牢我市生态安全屏障。

（四）科学治理、造管并举，持续提升森林覆盖率。要严守生态保护红线，积极探索治理模式和技术，采取有效措施恢复森林植被，遏制土地石漠化和减缓水土流失，提高生态承载能力；要坚持精准扩林、重点补林，依法护林，立足当前，保证增量，高质量完成“十四五”造林任务；要以乡村振兴为契机，结合美丽乡村建设，大力开展乡村绿化美化行动，利用闲置宅基地以及废弃工矿企业、易地搬迁和整村搬迁地进行复垦绿化，增加林地面积；要坚持造管并举、巩固存量，积极推进低产低效林改造、退化林修复和加强中幼林管抚育，最大限度提升现有林地资源成林覆盖水平，提升全市森林整体质量，增强森林“四库”功能。

（五）加大扶持、创新机制，推动林草产业提质增效。要依托我市林地资源和生态环境，以市场需求为导向，以生态优先为前提，探索生态产品价值实现路径，深入发展林下产业、林业经济、森林康养等绿色产业，实现森林资源可持续利用和多产业融合发展；各级林长要积极探索森林经营投入机制，以政府为主导，吸引社会资本投入，推动林业产业经营主体多元化、产业链条完整化发展；要统筹各级林业建设资金，支持扶持林产品深加工，打造地方特色品牌，延伸产业链，提升价值链，促进林业产业优质高效发展。

（六）勇于探索、先行先试，推动综合改革行稳致远。我市作为国家林业改革发展综合试点市和省集体林权制改革先行市，改革成果为全省乃至全国提供了可复制的经验。要持续深化改革创新，把林业综合改革与生态保护、乡村振兴等有机结合，合力推动改革任务落地，充分发挥林业在改善民生、生态保护、和美乡村建设中的重要作用；要围绕改革任务，聚焦重点问题，尊重群众首创精神，注意提炼、总结、推广经验做法，为全国林业改革发展探新路、做示范、立标杆。

海南省林长制运行现状、存在问题及对策建议

海南省林业科学研究院张艺玲

一、林长制实施背景

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的科学论断深入人心，全国

各地以此为指导，开始了对林业治理体系和治理能力现代化的探索与实践。

2016年江西省抚州市率先在全国实施“山长制”，武宁县在全国率先实施林长制。2017年安徽省在合肥、安庆[1-2]、宣城3个市试点林长制改革，2018年率先在全国全面推开林长制改革，建立以党政领导责任制为核心的省、市、县、乡、村五级林长体系。之后，江西、山东等地陆续全面开展林长制改革。2019年4月，国家林业和草原局致函安徽省人民政府[3]，同意安徽省创建全国林长制改革示范区，为全国提供可复制、可借鉴的经验。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确要推行林长制。新修订的《森林法》明确实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度，将林长制写入，并规定地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制。继河长制、湖长制之后，2020年12月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行林长制的意见》，林长制由此在全国推行。目前，全国31个省份已全面推行林长制改革，中国全面建立林长制的目标如期实现。各省份均设立多级林长，林长人数达到120万名。同时建立了林长制考核体系，科学确立考核指标，从严督查考核，真正实现了“山有人管、林有人护、责有人担”。

二、海南省林长制改革进程

2018年4月11日，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（2018年中央12号）文件中要求海南“全面实施河长制、湖长制、湾长制、林长制”，海南省自此开始了对林长制实施的探索。2020年4月26日，经充分调研论证和多方征求意见，海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅印发了《关于全面推行林长制的实施意见》。2022年根据中央《关于全面推行林长制的意见》、国家林业和草原局贯彻落实《关于全面推行林长制的意见》实施方案精神，于2022年1月22日印发了《关于进一步健全完善林长制的实施意见》，并同时出台了6个配套制度文件。2020年，海南省多级林长组织体系全面建立，明确了省级林长15名、市县级林长365名、乡镇级林长2308名、村级林长7826名，

划定了各级林长责任区域，设置林长公示牌，构建形成了全省网格化、全域覆盖的五级林长责任体系，省级总林长带头履职带动各级林长履职的局面逐步形成。

三、海南省林长制改革主要成效

（一）林长制责任体系逐步完善

省级总林长、副总林长高度重视林长制工作，主动巡林，带头履职，全面部署推动林长制工作，要求各级林长要高度重视，进一步压实责任，全力履职尽责，杜绝形式主义、官僚主义，解决责任区域内的林草湿资源保护和发展问题，牢记“国之大者”，努力在“双碳”工作和“两山”转化上作贡献。

2021年以来，省级总林长每年至少召开一次省级总林长会议；2022年和2023年分别发布一次省级总林长令；省级总林长关于林长制的批示61件。2023年以来，海南省召开省级总林长会议1次、省级副总林长专题会议5次、省林长办会议1次、省林长办林长制工作专题会议14次；省级总林长、副总林长共巡林22次、市县级林长共巡林930次、乡镇级林长共巡林19198次、村级林长共巡林85046次。

（二）破坏森林资源违法犯罪行为逐年减少

海南省持续推进第二轮中央生态环保督察和国家海洋专项督察涉林问题整改；自然保护地体系逐步完善；开展2018年—2020年度森林督查违法图斑整改“回头看”，省政府召开7次专题会议推进，各市县一改过去普遍存在的“有案不立、降格处罚、以罚代刑”现象。2018至2021年森林督查和打击毁林专项行动13801个违法图斑整改合格率98.41%，全省共立行政案件5210宗，罚款5433.2万元，立刑事案件475宗，追责公职人员44人，历史遗留案件基本完成清理处置；根据全国森林督查暨林政执法综合管理系统显示，海南省2022年违法图斑总数比2021年下降53%、2023年违法图斑总数比2022年下降33%；违法使用林地宗数和面积，2022年度比2021年度分别下降59.12%和78.89%，2023上半年森林督查违法图斑数比2022年同期减少69.92%，破坏森林资源的势头得到了有效遏制。

（三）部门协同工作合力不断增强

海南省推行“林长＋公安局长＋检察长”“林长＋河湖长”工作机制，指导市县建立跨部门协调机制；相关部门和市县推出了“刑事惩治＋公益诉讼＋生态赔偿”生态检察模式；推进以“林长＋网格员”为主体的林业资源源头管理体系建设，推广社会公益性监督员“民间林长”和“小林长”管理模式，充实林业资源网格化管护队伍力量，推动部门建立联动机制，实现责任体系全域

落地覆盖，形成横向纵深，齐抓共管的工作局面，有效提升工作合力。

（四）林业重点工作成效显著

以林长制为抓手，推动海南林业高水平高质量发展。海南热带雨林国家公园建设取得新突破。《海南热带雨林国家公园总体规划（2023年—2030年）》获批；在国家公园范围内落实园区综合执法联动机制；启动实施国家公园勘界立标工作，目前立标工作已完成工作量的80%；积极探索“两山”转化和“四库”实现路径，完成2022年热带雨林国家公园生态系统生产总值（GEP）核算方案编制等前期工作；核心保护区搬迁完成进度99%；已完成17座小水电整改；完成人工林处置试点部分的调查与评估工作。造林绿化任务超额完成。2023年共完成造林绿化17.1万亩，超额完成全年任务；林业灾害防控工作成效显著。全省林业有害生物发生面积32.87万亩，比去年同期发生面积有所减少。野生动植物保护力度不断加大。开展代号为“2023清风行动”的打击野生动植物非法贸易联合行动。由林长制相关成员单位人员组成4个联合检查指导组进行监督检查和指导。林长制制度保障体系进一步完善。印发《全面建立推动“林长＋公安局长＋检察长”工作机制实施方案》，健全部门协同合作机制；研究出台《海南省林长巡林工作制度》，规范各级林长要以问题为导向开展巡林；已起草《海南省林长制规定》，已列入2024年省人大立法计划；正在修订《海南省林长制督查考核办法》，完善林长履责和林长制改革绩效考核评价机制；探索建立基层联合林业工作站机制；创新生态产品价值实现机制和绿色金融服务林业的支持机制，全方位扎实推进林长制工作的落实。

四、存在问题

（一）市县各级林长林草湿资源保护和发展的主体责任没有压实

市县各级林长，特别是镇级、村级林长对工作职责不够清楚，实质性解决林业问题不够，大部分市县林长巡林准备工作不足，巡林目的不明确，巡林记录应付了事，普遍存在形式主义。一些市县没有处理好保护和发展的关系，借经济发展和农民增收之名，偏袒企业和群众破坏资源的行为时有发生。

（二）林长制成员单位协同力度有待进一步理顺

部分市县林长制办公室成员单位对林长制认识不足，成员单位之间的沟通协调不够，仍有部分成员单位认为林长制是林业部门自家的事。部门市县执法人员被长期抽调从事非本职工作；林业、综合执法、森林公安配合力度有待加强，相关单位督促指导偏少，支持力度不够，成效还不够明显。林长制实施需

要多个部门相互协作，形成合力，但在实际实施过程中职能交叉、责任不明、任务不实等问题仍然存在，对林长制工作不重视，协调管理难度大，推进过程中的形式主义等不良现象仍然突出，需要进一步加以完善。

（三）林长制相关配套制度、政策还有待完善

海南省林长制立法进度滞后，林长制规定尚未出台，缺少规范林长制运行的法治保障；动物损害赔偿规定、市县跨部门野生动植物非法贸易联席会议制度等也尚未出台或建立，林业“放管服”的便民措施较少；各市县对林业工作问责制度较多，但激励机制缺乏。部分市县存在畏难情绪、躺平心理，工作缺乏积极性，推进力度不足。各级政府出台的惠林政策不多，引导不够，缺少市场主体活力。

（四）林长制保障措施有待进一步加强

大部分市县财政对林长制运行资金投入不多，有的市县林长制工作经费及相关工程经费未纳入财政预算。林业相关的基础保障还不够完备，林业科技支撑能力还有待提升；海南省省级林长办是临时设立，市县、乡镇林长办工作人员“一人多岗”、流动性大，更换频繁、工作衔接不畅等情况突出。乡镇“七所八站”已整合，乡镇林业站没有独立设站，基层专业技术人员短缺，力量薄弱。虽然海南省目前在推进“林长办＋林业站＋护林站”“林长办＋林业站”，但整体来说，推进进度较慢，成效不明显。林业产业发展滞后、动力不足，科技含量低，产业“小、弱、散”问题依然突出；油茶种植任务进度严重滞后，林业产业发展缓慢；集体林权制度改革配套措施不完善等问题非常突出。

（五）考核评价体系还不够完善

海南省林长制考核采取传统考核形式，即以自查自评和上级考核相结合为主，分为规划期考核和年度考核，考核频次低、覆盖面不够，且难以规避“王婆卖瓜、自卖自夸”的考核常态，没有独立于政府及其部门之外的手段制衡，无法真正客观评估林长制实施成效。2022年国家林草局实行指标量化考核后，海南省林长制运行问题凸显。

（六）资源保护监管力量薄弱手段落后

大部分市县普遍存在监管人才匮乏、监管模式过于简单、监管手段较为落后等问题。部分市县红树林、国家公园、海防林保护不力被通报。林长制信息化建设严重滞后。

五、对策及建议

（一）转变工作作风

市县林长办要发挥好牵头抓总的作用，主动履职尽责，进一步强化部门沟通协调机制，督促成员单位各司其职，密切配合，形成合力，共同将林长制各项工作推深做实。着力解决林业急难愁盼、难点堵点问题，统筹推进护绿、增绿、管绿、用绿、活绿“五绿任务”。加强问题督办，实行清单式闭环管理，挂图作战，任务分解到业务处室、市县、成员单位，秉持“谁出问题谁负责”的原则，定期调度，整体推进。

（二）压实林长责任

推行林长制的过程就是落实责任制的过程，坚持定责、履责、督责、问责环环相扣，形成闭环，通过抓住“关键少数”形成“头雁效应”。尽快出台巡林工作制度，落实巡林清单，以问题导向开展巡林，压实各级林长主体责任，充分发挥基层林业管护人员力量，形成网格化管理，早发现，早处置，推动林长制改革走深做实，从根本上解决保护发展林草湿资源力度不够、责任不实等问题，让守住自然生态安全边界更有保障。

（三）完善体制机制

林长制是一项系统工程，要构建务实高效、久久为功的长效机制，重点在于其制度建设。出台《海南省林长制规定》，以立法的形式规范林长制运行；修订《海南省林长制督查考核办法》，完善林长履责和林长制改革绩效考核评价机制；强化措施，推动《全面建立推动“林长＋公安局长＋检察长”工作机制实施方案》落地见效；借鉴澄迈经验，在全省推广“林长＋网格员”模式；探索建立“林长制＋河长制＋田长制”联合巡护机制，减轻基层一线林长的负担，鼓励有条件的市县提高基层一线林长待遇；指导市县建立跨部门协调职能的野生动植物非法贸易联席会议制度；探索创新林业站设站模式，推动“林长办＋林业站＋护林站”一体化建设，建立基层联合林业工作站机制；着力健全“五绿”协同推进和山水林田湖草沙系统治理统筹推进的体制机制，创新生态产品价值实现机制和绿色金融服务林业的支持机制，形成更多可复制可推广的实践经验和制度成果。

（四）提升监管水平

以“林长制”促“林长治”，联合相关部门，开展打击破坏林草湿资源专项行动；建立林长制大数据平台，充分应用卫星遥感影像、无人机巡护、图像软件分析等信息化科技手段，将森林督查、护林员巡护、林长巡林等统筹到大

数据平台中，充分运用好资源管理数据，实现管理信息共享，织牢织密林草湿资源管护网，以“一个平台”“一张图”“一套数”，切实提高林草湿资源监测监管水平。

（五）强化基础工作

进一步加强各级林长办人员、经费、办公场所等本保障，有效发挥牵头部门的作用，协调行政审批、综合行政执法、森林公安、检察院等成员单位，形成工作合力。加大培训力度，不局限于培训班、现场会等形式，不定时开设线上课堂等，进一步提升业务水平，逐步强化基层林业队伍建设；持续开展年度林长制实施成效第三方评估工作，引入外部专业力量，客观评价成效，及时发现问题，为决策者进一步推深做实林长制提供指导性意见；鼓励各市县学习借鉴海口以卡通画册、表情包等方式宣传林长制，加强创新，丰富内容；强化社会监督，及时更新林长公示牌，拓宽投诉举报渠道，进一步督促各级林长履职尽责；要充分利用报纸、网络等媒体大力加强生态文明宣传教育，充分发挥“民间林长”“社会公益性监督员”“小林长”作用，调动社会各阶层广泛参与，增强社会公众生态保护意识，自觉爱绿植绿护绿，为全面加强和推进林长制及问题整改提供舆论支持，营造人人爱林护林的良好社会氛围。

林长制实践推行中存在的问题及改进策略研究

贵州省黔南州林业局林业资源保护中心王敏

林长制旨在建立党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的森林草原资源保护发展长效机制，作为在生态文明建设中的一项创新之举，林长制在推广实施过程还存在一些问题，比如责任体系不够健全、财政资源投入不多、林业执法力量薄弱等，这些问题在一定程度上制约了林长制作用的充分发挥。因此，必须采取必要的改进措施，克服和解决这些制约因素，从而为生态文明建设注入强大动力。

一、推行林长制的重要作用

林业是我国生态文明建设的重要内容，承担着保护森林、草原、湿地，维护生态系统稳定和生物多样性以及修复生态的重要职责，是建设美丽中国的核心元素。然而长期以来，对于林业发展，无论是制度建设还是资源投入，都相对不足。林长制作为新时期林草治理体系和治理能力现代化的一项重要制度设计，以党政领导负责制为核心的责任体系，有助于推进各部门更好地履行职能职责，对保护林业生态具有十分重要的作用［1］。从中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推行林长制的意见》明确的六大主要任务来看，涵盖林草资源生态保护、生态修复、灾害防控、监测监管，林草领域改革以及基层基础建设等多个方面，强化了地方党委政府在林草资源保护的主体责任和主导作用，使林草资源保护发展责任制得以突破和升级。随着林长制全域覆盖，有效解决林草资源保护监管最后一公里的问题，为林草保护发展夯实了制度基础。

二、林长制实践中存在的问题分析（一）管理机制不够顺畅

第一，林长制框架下，各级党政领导的行政协调会在政府内部形成一种权威思维定势。例如，基层部门习惯于依据上级党政领导的关注重点选择性执法，若上级党政领导关注力转移，下级部门执行力又会弱化或转移。僵化的依赖上级指令的思维模式，容易导致部门间执行力缺乏前瞻性［2］。第二，全面监管落实难。现行管理模式已不能适应新的形势要求，难点在于：一是新的行政区划乡镇面积较大，大多乡镇不具备林业行政执法权，县级行政执法人员难以第一时间发现破坏森林资源违法行为，监督管理困难；二是部分县（市）护林员统筹管理和破坏森林资源违法行为的发现、制止、报告等源头管控管理需要进

一步增强。以贵州省黔南州为例，各级林长在常态化巡林、林长会议、工作督查督办等制度没有完全执行到位，未真正形成闭环管理。比如在林长巡林方面，一定程度上存在形式化、走过场的问题，与为了让林长进一步了解林业工作、解决存在问题的初衷背道而驰。林长指挥棒作用发挥还不充分，未能及时研究、解决森林资源保护和发展中出现的重大问题，一定程度上存在“重形式、轻落实”情况。

（二）责任单位尚未形成保护合力

林业资源分工治理与系统治理之间存在矛盾。山水林田湖草是一个生命共同体，因此针对林业资源生态问题应该采用系统性治理。然而，林长制赖以存在的大环境依然是分工制，强调职责分工导致部门间隔阂难以消除。如果一味强调部门分工而漠视系统性治理，就会加深部门间的隔阂［3］。从黔南州的情况来看，存在责任单位职责不清，尚未形成保护合力的问题。各林长制联席会议成员单位对林长制工作主动谋划、主动参与的积极性不高，存在巡林巡查重点不突出，巡林资料交付不及时、信息质量不高等情况。责任单位反馈的巡林发现问题都是一些容易整改、无关痛痒的小事，使真正需要领导去推动解决的问题搁浅。同时，还存在林长制统筹协调作用发挥不够充分的问题。全州无专门林长制工作机构，人员多为兼职，在推进林长制工作中创新不够，办法不多，局限于统筹调度、组织巡林、督查分办等，未形成自上而下落地见效的工作模式。没有充分发挥发改、财政、自然资源、农业、环保等多个部门的协同作用，跨部门协作体系不够健全，存在部门单打独斗的情况。

（三）行政执法有待进一步加强

林地管理面临诸多挑战。项目建设、农村危房改造、私营企业办厂等未批先占、少批多占林地资源问题较为突出，已经成为侵占林地破坏森林资源的重要原因。同时，高速发展的经济建设对林地的需求日益增加，特别是政府工程或政府主导的项目违法问题依然存在，林地红线保护越发艰难。随着森林的增加、生态的好转和气候的多变，森林防火形势严峻，森林火灾时有发生［4］。林业有害生物特别是松材线虫病疫情防控面临的压力较大。然而，在目前的情况下，森林公安派出所、森林消防专业队伍、乡镇林业工作管理站、木材检查站4支最基层、最得力的队伍已经基本上离开了林业部门，林业执法力量显得相对薄弱。

（四）社会力量参与不足

林业资源保护管理，涉及到的利益群体众多，社会公众、环保组织以及相关企业等，在监督和促进林业经济发展方面有着十分重要的作用，而现行的过于偏重行政命令的林长制管理模式，导致林长制对社会力量吸引不足［5］。通过行政权威及考核问责等手段，林长制有力地动员了以各级党政领导为主的关键少数，但是林长制的政策执行空间具有封闭性，不利于其他社会力量的参与，这是当前林业管理的一大损失，也是亟待需要解决的重要问题。

三、林长制实践中存在的问题的改进策略

（一）完善林业资源生态治理的制度基础

从林长制的长远发展视角来看，在林长制治理体系下，应该不断筑牢林业资源生态治理的制度基础，以实现林业资源生态环境的持续优化。

第一，建立重点工作推进机制。将森林草原防火、重大有害生物防治、重大破坏森林资源案件查处等纳入各级林长履职重要职责，对各级林长责任区域重点工作梳理印发派工提示函，督促按期办理销号。

第二，建立重点工程项目跟踪服务管理机制。将国家储备林、退耕还林工程、重大工程项目建设征占用林地、招商引资项目落地服务等纳入各级林长服务管理主要内容，及时做好协调服务和监督管理。

第三，建立工作调度通报机制。对重点工作推进、重点工程项目跟踪服务

管理实行季调度、季通报，推动林长制向“林长治”的转变［6］。

第四，建立检查考核机制。制定出台林长履职考核制度，将保护和发展森林资源目标责任和高质量发展绩效评价涉林指标测评纳入各级林长履职考核重要内容，考核结果作为各级林长综合考核评价和自然资源资产离任审计的重要依据［7］。

（二）提升相关部门保护合力

实践中，林业资源保护管理相关部门，应注重提升保护合力。建议按照“知责明责、履职尽责，各司其职、各负其责”的原则，深入推进“一令一函两报告三清单”工作模式，进一步推动各林长联席会议成员单位转变思想意识、履职尽责，积极为对应林长巡林做好协调服务，对林长巡林反馈问题建立台账，并对问题进行跟踪问效，确保各类问题整改完毕。强化林长联席会议成员单位沟通协作，共同解决工作中的困难问题，形成保护林草资源合力［8］。与此同时，探究在林长制中引入市场机制。当前，上下级林长及跨行政区部门之间缺乏利益协调机制是林长制面临的突出问题。为增强林长制的内生动力，建议在

林业资源生态环境治理中应该引入市场机制。针对跨越多个行政区的林业资源，设立林业资源生态发展绿色基金，这样不仅有利于协调跨区政府之间的利益关系，还可以建立可持续的市场利益联结机制，从而有效提升相关部门的保护合力。

（三）加强执法监管，保护林业资源

有效地执法监管，是林长制作用充分发挥的重要基础。对于基层林业管理部门而言，要配合林长工作，加强执法监管［9］。因此，从县区乡镇级林长，到村级巡林网格员；从林木采伐手续审批，到综合执法队开展执法，要由上而下，多角度、多维度做到铁面无私，严格执法，为保护林业相关资源守好门，把好关。在林木采伐审批上，应该严格控制指标，坚持低产林、人工老化林优先安排计划采伐，天然林禁止设计采伐的基本原则。同时，探索建立“林长+检察长”“林长+庭长”“林长+警长”联动机制，夯实林长制法治基础。坚持巡护森林责任具体化，在面对林业违法行为上，综合执法队要坚决打击，做到执法必严，违法必究，严格落实处罚程序，需移交公安部门打击处理的，坚决移交公安部门严肃处理。

（四）鼓励社会公众、环保组织参与林业资源生态治理

林业资源的保护管理，应积极鼓励社会公众和相关环保组织参与，不断拓宽公众参与层次、范围和渠道，鼓励公众参与到林业生态治理方案制定、考核评价等环节，实现公众参与治理由形式化向实质性转变。为免除公众参与林业生态治理的后顾之忧，应完善公众参与治理制度，保障其参与权利以及利益不受损害。在林业资源生态环境治理体系中，生态环保组织是连接政府、企业和公众的桥梁；各级政府应该为其发展提供多方面的支持和保障，积极扶持生态环保社会组织，让其成为政府的战略合作伙伴。为提升林长制治理效能，林业管理部门可以鼓励生态环保组织积极参与林长制宣传、林业破坏监督、一林一策方案制定、林长制治林绩效评价等环节［10］。此外，在农村地区，探究将林长制纳入村规民约，实现全民参与、共同管护。把森林资源保护纳入村级事务、乡村治理和村规民约。制定不准焚烧秸秆、堆土烧肥，文明祭祀，严禁捕杀、药杀野生动物和乱挖野生植物，严禁乱砍滥伐等约束性条款，增强村民护林意识。

四、结语

林长制是新时期我国应对森林资源保护现实困境探索的一项制度实践，也

是推进国家生态治理体系和治理能力现代化的现实路径。由于时间比较短，在实施推行过程中还存在一些问题。针对这些问题，应当理性看待，在实践中不断进行改进，落实林长制责任，充分发挥作用，从而为推进生态文明建设贡献力量。

宁陕县林长制改革的实践、成效与提升策略

陕西省安康市宁陕县林业局黄积刚

一、引言

森林资源作为地球上最重要的陆地生态系统之一，对于维持生态平衡、保护生物多样性、调节气候以及提供木材等林产品具有不可替代的作用。面对全球气候变化和生态环境恶化的严峻挑战，森林资源的保护与管理排上了更加重要的位置。

宁陕县位于秦岭南麓，生态地位突出、功能重要，全县森林面积353333ｈｍ2，有各类野生植物2400余种、野生动物253种，40％国土面积纳入秦岭国家公园规划建设范围。近年来，宁陕县积极响应国家关于生态文明建设的号召，按照中、省、市决策部署要求，全面推行林长制，印发了《宁陕县全面推行林长制实施方案》，各级党委和政府担负保护发展森林资源的主体责任全面落实，探索建立了“林长、警长、检察长三长治林，县、镇、村三级网格管林，大数据、无人机、智能监控三项科技护林”的林长制模式，提升了监管效率，形成了山有人管、林有人造、树有人护、责有人担的良好格局。

深入分析宁陕县林长制改革的探索实践，全面评估改革成效，根据面临的的组织人员配置不足、薪酬体系不完善、资金短缺以及林业产业发展潜力未得到充分发挥等问题，针对性提出了深化林长履职、优化机构设置、改善薪酬体系和构建多元化投融资机制等解决策略，以期为宁陕及其他类似地区林业可持续发展提供策略支持和实践参考。

二、林长制改革主要举措

（一）强化组织领导

宁陕县委、县政府高度重视林长制工作，认真贯彻省市总林长会议、总林长令要求，精心部署、高位推进林长制工作。宁陕每年多次召开会议专题研究林长制工作，同时发布总林长令、印发年度工作要点，全面落实保护发展森林草原资源目标责任制，签订了目标责任书，制定林草资源保护发展规划计划，进一步压实各级党政领导保护发展林业责任。县总林长、副总林长带头执行林长巡林制度、带队开展季度督查，协调解决林业发展中的重点难点问题，督促镇级林长履职尽责。2023年全县三级林长累计巡林8000余次，确保林长制制度机制常态运转、各项管理措施有效落实。

（二）健全组织体系

宁陕县按照“分级负责、分区负责、全域覆盖”原则，构建了县、镇、村三级林长制组织体系，全县共设立林长184名，均由党政“一把手”挂帅。县级设立总林长、副总林长，分别由县委书记、县长、县委副书记、常务副县长、分管林业工作的副县长担任，他们同时兼任区域县级林长。镇级由党委书记、镇长任林长，分管副职任副林长，村级由村支书（村主任）任林长、副支书（副主任）任副林长。明确了各级林长责任区和护林员责任区网格，全县划定1104个网格，812名生态护林员、292名天保护林员担任管林护林网格员，做到各责任区无交叉重叠、无责任死角。林长和护林员责任区全部落地上图，并建立了数据库。县镇两级设立林长制办公室12个，落实专人办公，各项档案资料按要求上墙、入档。

（三）完善制度机制

为促进林长制工作推行更规范、更有序，宁陕制定了林长制会议、督办、考核、信息公开、单位协作、资源监管评价和巡林等七项制度办法。广泛接受社会监督，设立了县、镇、村三级林长制公示牌，对林长职责、责任范围、监督电话等信息进行了公示，增强了透明度和公众参与度。由县林长办组织，每季度开展履职能力培训和履职情况检查，提升村级林长、天保护林员、村级护林员履职能力和成效。部门配合协作有力，“林长＋警长＋检察长”工作机制有效落实，公安部门每年开展清查整治、公共安全风险排查治理、“查隐患、破火案”等多个专项行动，检察院开展秦岭生态环境保护专项活动，及时发送涉林检察建议。将古树名木、野生动植物保护和重大林业有害生物防治工作纳入督办、考核，将林长制工作成效纳入自然资源任期（离任）审计，形成了责任落实、执法监督、履职监管三位一体的保护监管体系。

（四）创新监管手段

建成县级林长制智能巡护平台，管理人员可在线实时掌握全县镇、村林长和网格员履职情况。在全县集镇重点部位和国有林场，部署了100个双光谱（可见光和红外线）智能高清摄像头，360°不间断旋转，实时采集图像，有效覆盖范围约22万ｈｍ2，对森林防火、林政管理、森林病虫害等情况实时监管，可满足视频监控、信息传递、预警分析、辅助决策、指挥调度等多方面要求。特别是该系统在森林防火方面作用显著，其先进的图像处理技术能够有效识别并实时跟踪烟火，对疑似森林火情进行实时预警。值班人员接到预警信息后，立即

反馈至县镇相关管理人员进行核实和处理，从而实现快速响应。再结合无人机定时巡航、网格员地面巡护，实现了监管高效率、全覆盖、无死角。据统计2023年系统共推送烧地边、烧秸秆等火情预警信息800余条，为森林防火科学研判、快速处置提供了强有力的支持，保护了森林资源安全。

二、林长制改革主要成效

（一）生态环境质量持续向好

宁陕加强关键生态区域的封禁和绿化，实施退耕还林、封山育林，对水源地、重要生态功能区等重点区域封禁、绿化，恢复和增加森林面积，提高生态系统服务功能。年均义务植树20万株、营造林2000ｈｍ2以上，超额完成了年度任务，森林覆盖率从20年前的75％提高到目前的96．24％，成为了全国森林覆盖率最高的县。生态环境的持续改善，使宁陕负氧离子的含量增加，被中国气象服务协会评定为“中国天然氧吧”，促进了生态旅游和康养产业的发展。宁陕成功创建“陕西省省级森林城市”，并启动“国家级森林城市”创建，还获得了“国家级全域森林康养试点建设县”称号，促进了林草生态资源向更高标准保护、更高质量发展方向迈进，进一步擦亮了绿色生态底色，实现了生态保护与社会经济发展的双赢。

（二）森林生态安全管控措施不断加强

全面夯实16万ｈｍ2天然林的“双线目标”管理责任，严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为，林业案件数量逐年下降，近年来未发生较大的涉林案件。松材线虫病防治、封锁、监管、保障措施全面落实到位，年度防治任务全面完成，有效遏制了松材线虫病扩散蔓延态势。全面落实“山分三级、户分三类、责任三到山头”森林防火工作机制，将全县所有林区划分为不同风险等级，并落实了森林火灾防范、排查、整改的责任，新修订的《宁陕县森林（草原）火灾应急预案》已正式实施，近10年来未发生较大森林火灾和因扑救森林火灾造成的人员伤亡事件。

（三）自然保护地和生物多样性保护工作持续深化

扎实推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设，顺利完成了自然保护地整合优化工作，旬河源国家湿地公园湿地保护、修复工作持续开展。抓好宁陕县朱鹮野化放飞管理基地建设、野外巡护及笼养朱鹮饲养管理，野外可监测朱鹮达400只，约是放飞时的20倍。同县内的平河梁国家级自然保护区、牛背梁国家级自然保护区、天华山国家级自然保护区加强沟通衔接，有效保护大熊猫、

金丝猴、羚牛、朱鹮等珍稀野生动物及其栖息地。对古树名木后备资源进行了普查登记，40株古树名木全部实行挂牌保护，逐一落实了管护责任人，对树势衰弱的古树进行复壮，比如宁陕县县城街心花园一棵260余年的红豆树，曾濒临死亡，通过搭架支撑、去腐、修补树干空洞等措施抢救，又一次开出了满树的花朵。

（四）生态价值转换步伐不断加快

宁陕依托丰富的林草资源，积极探索并实践生态产品价值的转化路径和模式，实现了创新性的发展。在林业碳汇交易领域，2022年宁陕县成功完成了秦岭区域的首笔交易，交易金额达100万元，这在西北地区尚属首次。第2年宁陕县又成功完成了2笔林业碳汇自愿减排项目交易，总交易金额达到600万元，进一步推动了生态资源的经济价值实现。此外，宁陕县正加快推进“双储林场”项目的建设，首个项目的建设规模达到3346余ｈｍ2，预计总投资5亿元，为“碳库”建设和林业产业发展注入了强大的动力，为实现可持续发展目标提供了有力的支撑。

（五）各界对宁陕林业工作的认可度不断提升

宁陕县在省、市级行业会议上交流了林长制工作经验，在第二届碳中和国际论坛和陕西省国家储备林体系建设推进会议上分享了林业发展和生态保护的经验，进一步扩大了宁陕县在生态保护和绿色发展方面的影响力，筒车湾镇和城关镇八亩村分别荣获“陕西省林长制镇示范点”和“陕西省林长制村示范点”称号，在林长制改革实践中起到了示范引领作用［1］。省林业局出台的《陕西省林业局关于支持宁陕率先实现林业高质量发展的若干措施》为宁陕县提供了政策支持和资源保障，推动其成为生态经济的先行区。宁陕县与西北农林科技大学秦岭研究院合作建立了松材线虫病防控试验站，增强了宁陕林业有害生物的防控能力。与北京林业大学“中国绿都”研究院合作，首次以县域作为“中国绿都建设示范”研究对象。

三、林长制改革中面临的问题

（一）林长办机构与人员配置不足

县、镇林长办无编制、无正式机构，办公人员数量不足，且人员均为兼职，需兼顾多项工作任务。特别是镇级各项工作任务繁杂，工作上难免“顾此失彼”，再加之林长办人员流动性强，影响了工作的推进成效［2］。

（二）村级林长制人员待遇偏低

宁陕县村支书月工资2000余元，天保护林员和生态护林员的月补助仅为200元和600元。虽然他们履行林长和网格员职责，但县级财政无力解决相应报酬，导致他们承担的任务和回报不对等，影响了其履职积极性。

（三）林业灾害防控资金保障不足

宁陕县林业灾害防控资金需求大，财政投入不足。比如长期封禁，导致林下可燃物增多，部分重点林区道路、防火通道等基础设施建设滞后，半专业化消防队伍人员不足，公车改革后无森林防火应急保障车辆，导致扑火装备更新换代缓慢，使森林防火工作面临巨大挑战。宁陕县松林面积大、山高坡陡，松材线虫病除治成本高，仅靠上级拨款，每年除治经费缺口较大，资金保障不足。

（四）林业产业发展潜力有待进一步激发

宁陕县大多数林子交通不便、地形复杂，此外受秦岭生态保护、国家公益林等管理政策限制，开发难度大，这些区域的林草资源基本处于“沉睡”状态、开发利用率低。再加之传统林业产业投资回报周期长，社会资本进入意愿不强，导致全县林业龙头企业少、林业产业发展水平不够高、带农助农效益不明显、产业发展活力不强。

（五）林长制智能化建设需进一步加强

已建成的县级林长制智能巡护平台依托通讯铁塔布置智能摄像头，覆盖全县60％左右国土面积，覆盖面不够高、监控还有死角。林长制智能巡护平台由多个系统整合而成，各类数据互不兼容。镇级也未建立相应智能巡护平台，村级林长、护林员只能在手机上下载智能巡护ＡＰＰ，部分护林员手机版本低、性能差，智能巡护ＡＰＰ无法正常运行，影响了智能化功效发挥。

四、林长制改革提升策略

（一）不断深化、强化各级林长履职

一是压实各级林长职责、明确工作任务，确保各级林长正确履行保护和发展林草资源的职责，切实当好“秦岭生态卫士”［4］。二是进一步完善各项制度机制，严格落实考核奖惩，表彰先进，对履职不力的林长进行约谈和通报，对不能正常履职的护林员及时清理。以督查考核倒逼履职尽责，巩固强化一级抓一级、层层抓落实的责任意识［5］。三是县级林长坚持带头常态化开展巡林，督促镇、村两级林长履职尽责，确保涉林重要问题及时得到解决。

（二）优化林长办机构设置与人员配置

一是争取为县、镇林长办设立正式机构，配备县林长办专职副主任和镇林

长办专职主任，并落实工作人员编制和工作人员，杜绝“临时工”现象，以保障林长制工作的连续性和稳定性。二是合理安排林长办工作人员工作，确保他们把主要精力投入到林长制工作中去，提高工作效率和质量。三是抓好林长制工作人员的教育培训，通过定期的专业培训和能力提升活动，提升他们履职能力和专业技能，努力打造一支高效、专业的林长制工作队伍［6］。

（三）优化村级林长制队伍结构与薪酬体系

一是优化生态护林员队伍，提高薪酬待遇，比如将全县812名生态护林员精简到300人左右，将生态护林员月工资从600元提高到1500元左右，促进队伍从兼职向专职转化。二是根据各村林草资源状况，将现有护林员进行合理配置，并将薪酬待遇与管护面积、工作绩效挂钩，激发他们的工作积极性。三是争取林长制资金，落实村级林长和护林员的林长制专项待遇，为他们提供稳定的收入来源。

（四）构建林业改革发展多元投融资机制

一是争取政策资金，充分利用秦岭国家公园设立和省林业局大力支持宁陕林业高质量发展的重大机遇，积极向各方争取森林防火、林业有害生物、森林质量提升以及林业产业发展相关项目和资金，推进林业基础设施建设。二是吸引社会资本投资宁陕林业，重点发展包括双储林场、森林康养、研学旅游、林下经济和林产品加工在内多元化林业产业，激发产业发展活力。三是协调金融机构、保险机构加大对生态建设的支持力度，落实林权抵押贷款贴息政策，鼓励承保机构创新森林保险险种，切实提高林业产业抗风险能力，推进林业产业适度规模发展，进一步整体提升林业产业发展成效。

（五）进一步提升林长制智能化水平

一是持续扩大智能摄像头的部署规模，提升智能摄像头监控覆盖率，减少监控死角。开发统一的数据接口和兼容标准，确保数据的一致性和可用性，提高信息流通和资源的综合利用效率。二是为村级林长和护林员配备具有实时监控、数据分析和通信功能的智能巡护终端，同时加强人员培训，提升各级林长和护林员对智能化系统的掌握和应用能力，确保智能化巡护平台的功效得到充分发挥，实现更高效、更精准的森林资源管理。

曲靖市马龙区国有林场的林长制实践与探索

曲靖市马龙区国有林场万丽艳

全面推行林长制是我国生态文明建设的生动实践，也是维护生态安全、促进林草资源保护的重要制度。林长制从2016年的试点探索到2020年的全面推行，再到如今的探深做实，为我国的生态资源保护作出了重要贡献。自2020年全面推行林长制以来，曲靖市马龙区国有林场全面建立林长制体系，逐步建立并完善相关制度，辅以智慧管理、宣传培训等推进措施，林长制实践取得了阶段性成效。

一、曲靖市马龙区国有林场推行林长制概况

曲靖市马龙区国有林场总面积2284.9hm2，森林覆盖率94.7%，总蓄积11.185万m3。林草资源分布于马龙区的马鸣乡、旧县街道、马过河镇、王家庄街道、纳章镇、大庄乡6个乡（镇、街道），现辖9个林管所和5个护林点，共14个责任管护区。

曲靖市马龙区国有林场全面推行林长制以来，森林资源管护取得了阶段性成效。2021年年底，马龙区国有林场已全面建立了林长制体系，到2022年5月，相关制度框架体系已基本形成。国有林场设置总林长1名，林区林长14名，护林员27名。现林场14个责任区均设置了林长制公示牌，林长制APP已经全覆盖。

2022年至2023年上半年，全场没有发生森林火情火警，无卫星热点，未发生林业有害生物灾害，林木损失控制在11m3以内，新造林地毁坏幼树及移挖花木在100株以内。全场林长、护林员逐级明晰任务目标，压实工作责任，林长制工作影响率及关注度均大幅提高。

曲靖市马龙区国有林场确立了长期发展目标：到2025年森林覆盖率达

95.2%，森林蓄积量达14.55万m3。森林病虫害防治取得一定成效，病虫害成灾率控制在3‰以下，有效防治率与无公害防治率均在85%以上。在森林防灭火方面，联系微信226658009，每年森林火灾受害率控制在0.3‰以下。保障生态系统的多样性，致力于维护和提高区域内的物种丰富度。到2035年，森林保护发展机制更加完善，森林质量和生态系统功能明显提升，生物多样性更加丰富，森林生态系统整体性功能全面提高、稳定性全面增强，以林长制实现“林长治”，实现治理体系和治理能力现代化，为实现碳达峰、碳中和作出积极贡献。

二、曲靖市马龙区国有林场的林长制实践

（一）建立健全组织体系

成立林长制领导小组及工作专班，构建林长制组织体系。为确保林长制在全场范围内迅速推行、落地见效，曲靖市马龙区国有林场成立全面推进林长制领导小组及工作专班，负责马龙区国有林场林长制工作的组织实施。编制了《马龙区国有林场林长制工作计划》和《马龙区国有林场林长制实施方案》，拟定了相关配套制度，筹备有关会议，调度、协调、督促指导各林区林长制工作的开展。

分级设立林长，建立起资源管理组织体系，压实责任。全面建成覆盖总场、林管所（点）的二级林长组织体系。由国有林场场长担任总林长，各林区负责人担任林区林长。按照分层次管理要求，将全场2280hm2森林管护面积定人定责划分为14个责任区，将林区林草资源日常巡护管理细化到个人，压实源头管理责任。

分级管理，层层落实。马龙区国有林场实行“林长+护林员”的管理模式，确保第一时间发现、处置森林草原灾害和破坏林草资源违法行为，做到“山有人管、林有人护、责有人担”。国有林场总林长负责统筹督导国有林场全区域林长制工作；林区林长配合国有林场总林长完成责任区各项工作任务，组织、落实林区林草资源管护、巡查、宣传等具体工作，负责责任区域内所有护林员的管理和监督；护林员对所负责的片区进行日常巡护，配合林区林长落实好管护片区的林草资源管理、森林草原防灭火、病虫害防治、打击毁林开荒和乱砍滥伐等工作，发现问题及时按照流程上报。

（二）建立健全工作机制

自林长制工作开展以来，曲靖市马龙区国有林场建立健全了国有林场林长制会议、考评、信息工作和林长巡林等制度，进一步完善林长制体系，逐步规范林长制日常工作，确保林长制工作规范有序开展。

1．林长制会议制度。国有林场林长会议主要包括林区林长会议、林长制领导小组会议。林长制办公室牵头制定会议方案，落实筹备工作，整理上报会议纪要，分解下达会议确定的各项工作任务。会议主要传达学习各级关于保护发展森林草原资源的决策部署、指示批示精神及工作要求，研究贯彻落实措施。通报各林区推行林长制考核情况，并对工作进行总结和安排部署。

2．林长制考评制度。马龙区国有林场制定了《马龙区国有林场林长制考评办法（试行）》，将各林管所（点）的林长制工作作为考评对象，实行季度考

核与年终考核相结合。针对不同责任区域，结合实际建立考评指标体系，将指标细化，量化评分，实行差异化绩效评价考核。重点考评各林管所（点）林长制体系建设和运行情况、森林草原资源保护情况、重点工作任务落实情况等。

考评基准分为100分，由国有林场考评组对照考评细则进行考评打分。考评等次分别为：优秀（90分及以上，含90分）、良好（80~90分，含80分）、合格（60~80分，含60分）、不合格（60分以下）。对发生特大森林草原灾害、破坏森林草原资源特大案件等事件隐瞒不报或处置不力，造成生态环境严重损害的，直接认定为不合格。考评结果由国有林场考评组统一公布，同时将存在问题和整改建议等分别反馈各考评对象。林长制考评纳入年度综合考评。对工作突出、成效明显的，予以通报表扬；对工作不力、年度考核不合格的，由林场主要负责人进行约谈，责成限期整改。