2025年国家治理领域值得关注的十个课题

2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。面对国内外形势带来的挑战，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民，沉着应变、综合施策，顺利完成经济社会发展主要目标任务。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出战略部署，在全面建设社会主义现代化国家新征程上矗立起新的里程碑。

2025年是完成“十四五”规划目标任务收官之年。在世界百年未有之大变局加速演进背景下，在进一步深化改革、推进中国式现代化新征程中，国家治理领域2025年有哪些重大课题值得我们关注？

2024年11—12月，《国家治理》杂志深入开展“2025年国家治理领域值得关注的十个课题”大型调查评选活动。在前期征集近百位各领域专家学者建议基础上，初步提炼出15个候选课题，面向全国各地党政干部、企业家和社会各界人士进行网络问卷调查和投票，共回收有效问卷6192份。《国家治理》编辑部在连续多年重大课题追踪研究基础上，结合专家意见和网络调查结果，最终遴选出2025年国家治理领域值得关注的十个课题，分别是：

1.加快形成同新质生产力更相适应的生产关系

2.政府治理数字化转型与效能提升

3.推动建设生育友好型社会

4.完善人工智能发展和治理体系

5.“十五五”国家发展规划基本思路研究

6.解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题

7.基层治理现代化的新形势新任务

8.中华优秀传统文化中的国家治理理念

9.优化营商环境促进民营企业发展

10.百年变局下我国发展的外部环境变化及应对

1.加快形成同新质生产力更相适应的生产关系

2024年7月，党的二十届三中全会提出：“健全相关规则和政策，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率。”

回顾人类发展历史，每一次生产力的跃升和突破都伴随着重大的技术革命和创新，也都必然要求和导致生产关系发生系统性的调整和变革。近年来，伴随着新质生产力的加快形成，新产业、新业态、新模式中也在孕育和产生新型生产关系，包括新的生产组织方式、新的劳动雇佣方式等。比如利用互联网的连接性和大众的智慧与创造力兴起的众包模式，已广泛应用于多个行业，呈现出低成本、高效率和创新加速等特点。又如，随着新质生产力的发展，出现了很多新职业和新就业模式，如生成式人工智能系统应用员、智能网联汽车测试员等。

生产关系包括生产资料所有制形式、人们在生产中的地位和相互关系，以及产品分配形式等。加快形成与新质生产力更相适应的生产关系，要坚持“两个毫不动摇”，完善生产资料所有制及其实现形式，不断加强产权保护特别是知识产权保护，保障各类市场主体依法自由平等使用生产要素、公平参与市场竞争；着力打造新型劳动者队伍，确保劳动者能够实现更高质量的充分就业；支持和规范发展新就业形态，加强外卖员、快递员、网络主播等劳动者的权益保障；建立适应新质生产力发展的收入分配制度，平衡劳动和资本、数据等其他要素的收入分配，处理好公平与效率的关系，更好实现共同富裕的发展目标；通过深化经济体制和科技体制改革，打破阻碍我国生产要素顺畅流动的生产关系约束，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。

2.政府治理数字化转型与效能提升

2022年4月19日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》。

加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势，创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。当前，数字政府建设取得明显进展，各地各级政府纷纷投入大量资源进行系统建设。但在推动政府治理数字化转型的潮流中，盲目投资、重复建设、碎片化发展的问题比较突出，政府治理数字化的效能有待提升。一是缺乏政府数字化转型与政府治理体制机制改革相互促进的意识。一些地方热衷于搞大屏展示，“给人看”而不是“给人用”，一些数据不准确不实时；在应用场景和工作流程的选择上，更多地考虑便于完成部门任务，对更好满足群众和基层的需求考虑不够；有的部门把原有的办事程序简单照搬到线上，对数字赋能的理解不够。二是重复开发和互不兼容的问题。为了适应各地各领域实际情况，需要鼓励地方、部门和基层创新，但数智政府又必须全国联网、数据共享，在缺乏顶层设计时，局部的创新有可能不被上级系统兼容。实际操作中，部门间职权交叉，需求方和开发方存在管理语言和技术语言之间的沟通障碍，以及需求方的政绩追求和开发方的利润追求，都容易导致重复开发和互不兼容现象。三是数据真实、数据共享和数据安全的挑战。数智治理迫切需要数据共享、数据标准化和数据可信，但海量数据的共享又对数据安全带来严峻挑战。实践中还存在数据获取手段有限、技术落后，数据不标准、归集多回流少，缺乏数据质量监管体系、考核压力下的数据失真、借口数据安全搞数据部门垄断等问题。四是人才短缺。熟悉业务的干部不懂数字技术，熟悉数字技术的干部缺乏业务知识，在数字化建设过程中面临沟通障碍，导致走弯路。

建议从几个方面着手，真正让数字化转型为政府治理赋能增效。一是总结先行区经验，加强顶层设计，出台指导意见，确定政府数字治理平台的总体框架结构。二是加大对城市市政基础设施与应急管理物联网监测系统的投入，增强城市感知力，自动抓取城市运行动态数据，实现更多数据实时交互，提升治理的精准度和高效性。三是加强人才培养和专业培训，提高各级领导干部和政府工作人员数智治理的意识和能力。

3.推动建设生育友好型社会

人口是影响经济可持续发展的关键变量。当前我国人口发展进入新常态，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征，给经济社会发展带来巨大挑战，加快完善生育支持政策体系成为必要举措。2024年7月，党的二十届三中全会强调：“完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。”10月，国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，从经济支持、服务支持、时间支持、文化支持等方面形成综合性生育支持政策体系。

党和国家不断优化生育支持政策，但是从效果上来看，一定程度上存在“上热”“中温”“下凉”的现象。年轻人更加注重自我感受和自我价值实现，对生育决策更趋保守谨慎，经济负担、时间成本、个人职业发展都是考量的因素。与此同时，社会上对生育不友好的因素仍然存在。现实生活中的职场压力、性别歧视、教育内卷现象，网络环境中打着“女性自由独立”旗号，宣扬极端利己主义的言论，导致很多年轻人产生不婚不育甚至恐婚恐育的思想观念。

建设生育友好型社会，本质上是对“人”友好，体现对人的尊重和支持。要加快完善生育支持政策体系，科学回答好“谁来支持”“谁受支持”“支持什么”“怎么支持”的问题；倡导企业建立“以人为本”的企业文化，保障职工尤其是女性职工的生育支持待遇；发挥工会、共青团、妇联等群团组织及其他社会组织的作用，完善婚嫁、生育、养育、教育的社会支持系统；在全社会弘扬中华民族传统美德，倡导尊重生育的社会价值，鼓励夫妻共担育儿责任；大力倡导积极的婚恋观、生育观、家庭观，营造生育友好的网络舆论空间。

4.完善人工智能发展和治理体系

2024年，人工智能迎来“寒武纪大爆发”，图像识别、人形机器人、文生视频等各种技术迅猛发展，具身智能体、专业大模型、智能分身、智能科研等应用，以前所未有的速度嵌入各行各业。人工智能在赋能千行百业、提高生产效率、增进社会福祉的同时，也带来隐私安全、算法歧视、人工智能武器化、替代人工与冲击就业等一系列风险挑战。DeepMind 的联合创始人穆斯塔法·苏莱曼在《浪潮将至》一书中，认为人工智能引领的这波技术浪潮有令人担忧的4个特征：非对称性、超级进化性、通用性、自主性。正是这些特征相互交织，使得技术潜在的收益巨大，但也可能威胁到人类安全甚至全球秩序。

我国在2024年《政府工作报告》提出开展“人工智能+”行动，举办了2024世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议，发表了《人工智能全球治理上海宣言》，同各方推动联合国大会通过加强人工智能能力建设国际合作决议。与此同时，自2024年初以来，美英德法等西方大国也在新一代人工智能领域频频施策，寻求主导地位。

在此背景下，完善人工智能发展和治理体系，成为值得关注的重要课题。一是完善人工智能产业发展政策，推进算法透明化研发，强化风险监测机制。在运用新一代人工智能的重点领域，譬如涉及公共安全、个人隐私、医疗健康、传媒舆情、企业内控、金融通信的场景，要求人工智能必须能够被解释、可溯源、可控制；从程序代码根源做好监测与预警机制，尽早落实人工智能敏感工具用户实名制。二是推进伦理规范，继续健全法律框架。建立人工智能伦理规范，确保技术服务于人类福祉；完善数据采集存储使用、隐私保护、算法安全等方面法律规范，例如从法律层面尽早明晰算法错误或系统失控等意外事件所引发的责任归属问题。三是积极应对人工智能对劳动就业的挑战。加强劳动者的再培训和技能升级，以帮助他们适应人工智能驱动的产业转型；整治“算法陷阱”“智能计时”给一线生产人员带来的巨大生理与心理压力。四是积极推动和参与人工智能全球治理。加强人工智能领域国际合作，在人工智能武器化等高风险议题上推动国际社会制定统一规则、明确底线红线，推动形成具有广泛共识的全球人工智能治理体系。

5.“十五五”国家发展规划基本思路研究

党的二十届三中全会提出：“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。”制定国民经济和社会发展五年规划纲要，为国民经济发展远景规定目标和方向，是我国宏观经济治理的重要内容。2025年是“十四五”规划的收官之年。按照惯例，二十届五中全会将审议通过中共中央关于国民经济