国务院研究发展中心马骏公开讲话汇编26篇VIP免费

谈电信市场准入制度改革

　　一　 自然垄断规制的公共利益理论

　　 该理论认为，自然垄断行业存在市场失灵，需要进行政府规制。有人指出该理论中的进入许可是不必要的，因为自然垄断行业不会有新的企业进入。该观点有一定道理，但实践中要考虑几种因素：一是新的市场可能会同时有许多企业进入，因为未来“鹿死谁手”不确定。如果资本市场不完善，企业兼并重组和退出成本高，还会形成市场分割和恶性竞争。二是许多国家由于产权制度和公司治理不完善，企业存在非理性行为。因此，自然垄断行业的进入许可在许多国家还是必要的。

　　 （二）规制的公共选择理论

　　

公共选择理论侧重于研究政府规制的程序。该理论有两个假设：一、规制是政府的资源，可以被利益集团利用；二、经济行为人是理性的。该理论提出了若干重要观点：管制对于不同群体的影响是不同的，人均收益较多或组织更好的利益群体对政府规制影响较大，规制一般有利于有实力的厂商。规制者自身愿意利用规制获取好处，收取“过路费”。

　　 公共利益理论指出了“市场失灵”，公共选择理论指出了“政府失灵”。对于自然垄断行业，市场失灵是必然发生的，政府失灵则因各国的制度和文化状况不同而程度不同。实践中，各国需要结合本国的制度实际进行权衡，选择合理的规制范围。

　　 三　可竞争市场理论

　　 可竞争市场理论主张取消自然垄断行业的进入管制。该理论认为进入的威胁既可以提高市场效率，减少政府规制，又不损失规模经济。

　　 该理论对于电信业的垄断环节意义不大， 因为潜在进入者存在成本和服务质量的劣势，巨大的沉淀成本容易套牢进入者。外部的潜在威胁不大。

　　 四　事前与事后监管理论

　　

该理论假设潜在违规者都试图影响监管者以获取私利。该理论认为：事前监管比事后监管面临的破坏性小。事前监管虽然会增加被监管者的成本，但是相对较小。事后监管由于违规已经发生，违规者常常要面临较大的损失，因此愿意付出较大的代价来破坏规则。事前监管与事后监管的效果取决于一国监管者的能力和独立性。如果监管者的独立性较差，监管规则容易遭到破坏，事前监管是相对较好的选择。

　　 许可制度是事前监管，取消许可就意味着更多依靠事后监管。该理论对于电信市场准入尤其有意义，电信网络投资的沉淀成本巨大，背后还涉及到大量的用户利益，事后监管常常会失效。

　　 综合以上理论，一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素：电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。

　　 电信产业特性与市场准入政策

　　 假设制度和市场是完善的，企业行为是理性的，这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。

　　 无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性，一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式，如拍卖、选美、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。

　　 固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务

具有两种竞争性的市场结构：一是本地业务垄断模式，即允许本地网垄断，但是对主导的本地网运营商进入其它竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下，鼓励其它环节的竞争。二是数网竞争模式，即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对十前种模式，需要对本地业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。

　　 增值业务无须许可制。属竞争性业务，无须实施许可。

　　 中国电信业的

　　 市场结构与制度基础

　　 一　市场结构与竞争

　　 固话业务是“双寡头垄断”，但是面临越来越激烈的异质竞争。经过多次市场重组，特别是２００２年对中国电信的南北分拆，固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商公司分别垄断南北市场，中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成２００２年分拆改革预期的有效竞争，但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强，ＩＰ技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。

　　 无线业务是“双寡头竞争”。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争，中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。

　　 卫星业务与其它业务竞争性不强。

　　

增值业务充分竞争。尽管实施许可制，由于监管部门积极放松许可，进入企业达到４０００余家，竞争比较充分。

　　 二　监管体系不完善

　　 主要体现在三个方面：

　　 监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本，监管政策滞后；监管决策容易受利益集团和政治因素影响，监管的独立性和权威性不强。

　　 互联互通问题未真正解决：企业间无法达成合理的互联协议，联而不通现象时常发生，互联双方呼叫数据相差悬殊等等。

　　 合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争，也无法保证普遍服务的质量。

　　 三　社会处于转型期

　　 分类制定市场准入政策

　　 电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制定要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此，可以将电信业务分为三大类，分别制定不同的市场准入制度：许可制、过渡性许可制和取消许可制。

　　 一　无线业务频率资源　在未来较长时间保持许可制

　　

这是电信业的特性决定的，世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。

　　 二　对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制，将来随着改革的深入取消许可

　　 一些人主张学习欧盟的做法，取消许可制。但是，中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同，仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。

　　 首先，取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有４家企业竞争，本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破，原因：一是入户网具有独占性，入户网建成后用户无法选择运营商，固话用户基本被瓜分完，只有少量高用户密度区域存在竞争。二是互联互通没有解决，限制了新运营商的发展。长途业务竞争已经较充分。固话业务的竞争主要来自无线业务。

　　 第二，许可制有利于减少混乱和冲突。如果取消许可，会有大量企业在新建小区建设入户网，因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前，大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突，公众的利益受损。许可制可以循序渐进地开放市场。

　　 第三，许可制有利于服务的稳定。在解决互联互通障碍后，新进入者一般会采取“撇脂”

行为，即在盈利业务和盈利地区进入。主导运营商因此会失去普遍服务的补贴来源。市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。

　　 第四，许可制可以减少非理性进入，非理性进入的原因是国内产权制度和公司治理不完善。

　　 第五，许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准，促进网络的统一性。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内制造业发展。如果没有许可，事后监管效果差，因为监管部门能力弱，网络一旦建成就会变成既成事实。

　　 实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性，容易受利益集团和政治因素左右，难以打破既有利益格局。

　　 总之，在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场，而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后，可以取消许可制。

　　 三　对增值业务取消许可制

　　 属于竞争性业务，许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管，以维护安全或政治目标，但实际上效果有限。关键是加强事后监管。

　　

为了克服许可制带来的弊端，建议制定市场开放时间表。对于无线业务，可以制定增加新运营商的时间表；对于其它基础电信业务，不仅要制定增加新运营商的时间表，还要制定取消许可制的时间表。制定时间表，既可以促进规制改革，又有利于企业调整经营战略。

作者：国务院发展研究中心企业研究所马骏

国际化战略推动企业做大做强

　　 信息产业是全球化程度很高的产业。在我国，信息产业是开放时间最早、开放程度最高和参与全球分工程度最深的产业。近年来，我国信息产业企业在开放竞争的环境下探索出了丰富的发展经验，特别是在国际化实践中取得了显著的成绩。笔者选取了海尔、联想、TCL

、华为四家企业作为国际化战略的典型案例进行研究。这四家公司是国内信息产业的领先企业，在中国电子百强排名中居于前列，其国际化战略的发展，反映了中国企业国际化战略的多样性以及企业国际化战略的背景和条件。

　　国际化战略呈现多样性

　　国际化战略的多样性源自于企业不同的发展条件和发展背景。四家企业的国际化实践反映了企业国际化战略的多样性。总体上看，四家企业的国际化战略是理性和务实的。

　　行业背景不同

　　首先，行业技术特点不同。海尔、TCL、联想处于技术相对成熟的产业环节，华为则处于技术快速发展的产业环节。因此，前者重视生产和供应链管理环节，后者重视研发和服务环节。在国际化战略中，前类企业重视生产和供应链管理的投资和布局，后类企业重视研发和销售服务的全球投资和布局，以提高公司竞争力。

　　其次，产业结构不同。四家企业面对的全球市场基本上都是跨国公司寡头竞争市场。从产业链看，海尔和TCL在国内逐步形成了从部品、成品到营销和服务的产业链，并在一定程度上引导了产业的发展。联想和华为对产业链的影响力较弱，产品的关键核心部件要从国外公司采购，产业发展由国外企业主导。因此，从国际化战略看，海尔和TCL倾向于依托国内资源优势，逐步开拓海外市场。联想和华为高度重视海外资源，如投资海外的技术和人才市场，与上游企业建立战略联盟关系，以提高公司在国内和国际市场的竞争力。

　　第三，国际竞争格局不同。由于技术的成熟和生产要素价格相差悬殊，发达国家的企业在家电、计算机整机等产品上逐渐丧失竞争优势，相关产业正在大规模向发展中国家转移。这些产业中的部分跨国企业开始进行战略转型，出售部分低赢利或亏损业务，这为中国企业的跨国并购创造了条件。通信制造业目前还处于快速发展期，发达国家拥有较强竞争优势，跨国并购的机会少，即使偶尔出现这种机会，也面临跨国公司的高价竞争。

　　第四，需求对象不同，品牌的重要性不同。在国际市场竞争中，产品的成本和质量是竞争的基础，但由于用户选择产品的能力存在较大差别，不同产品对品牌的依赖程度不同。消费电子企业对大众品牌的依赖性最强，计算机产品次之，通信产品较弱。因此，海尔和TCL在走出去开拓国外市场时，不仅要做好产品和服务，还要花费巨资突破品牌的瓶颈制约。海尔偏重于在海外树立自己的品牌，TCL则采取了两手措施，即在发展中国家树立自己的品牌，在发达国家收购国外品牌。中国作为一个发展中国家，企业在海外树立品牌是一个长期和艰苦的过程，海外收购虽然见效快，但是成本高、风险大。

　　成本优势各异

　　总体来看，四家公司在国际市场的竞争优势主要来自成本优势，但是各个公司的成本优势又来自不同的业务环节。在国际化战略中，企业一般会基于自身的竞争优势制定适合自己的国际化方案。

　　海尔和TCL的成本优势主要来自产品生产环节，在包括产品设计、产品制造、供应链管理等业务环节形成了综合的成本管理能力。如海尔刚进入美国市场时，发现美国家庭虽然偏好大型冰箱，但是大学生和单身人士需要的小型冰箱也具有一定的市场规模。海尔公司利用其优势设计和制造了低成本的小型冰箱，并很快占领了美国小型冰箱50%的市场份额。

　　TCL并购汤姆逊的重要决策前提是资产整合后的协同效应。公司并购完成后，马上整合汤姆逊公司在全球的生产基地，充分利用公司在制造方面的知识和经验，重组了境外的工厂，大幅度降低了生产成本并提高了效率。TCL还计划通过统一公司全球业务的技术标准，从设计、采购和维护上获取协同效应。

　　联想的成本优势来自于控制管理成本的能力和高效管理供应链的能力。联想在做出并购IBM PC业务决策之时，已经明确了并购后新公司利润增加的来源：首先，并购后不再承担IBM总部庞大的管理费分摊，管理费用大幅度减少。第二，在设备采购上存在显著的协同效应，可以降低采购成本。第三，通过改善管理方式，降低业务运营成本。另外，公司还可以扩大业务范围，从过去只作为IBM的附属业务，专注大客户，转变到拓展中小企业和消费者市场，增加收入。

　　华为的成本优势来自于产品研发的后发优势和国内要素。华为拥有国内一流的研发队伍和研发能力，公司三万员工中约一半为研发人员。作为通信市场的跟随者，华为通过技术学习和消化吸收大大缩短了产品的开发周期，少走了很多弯路。另外，公司充分利用了国内人力资本的成本优势制造出价廉物美的产品，提供快速和周到的技术服务。公司在国际市场上往往能够快速发现用户需求，并快速提供相应的产品和服务。

　　需要具备三个条件

　　首先，要具备跨国经营特色。

　　从国际生产的折衷理论看，四家企业跨国经营具有显著的特点。

　　第一，四家企业的优势主要体现在成本控制能力上。发达国家企业在国际化中的优势往往体现在有形资产和无形资产的占有、生产管理、规模经济、多国经营等多个方面，相比之下，四家中国企业的优势显得有些薄弱，这也成为一些学者怀疑它们国际化成功可能性的重要理由。第二，由于

企业优势单一，内部化优势也相对简单。第三，区位优势是中国企业跨国经营的重要且充分的理由。在某种程度上，获取海外区位优势也将在一定程度上增强企业优势和内部化优势，如提高企业的技术能力，获取协同效应，获得规模效益，增强品牌等无形资产。因此，用动态的折衷理论可以更好地理解四家企业的跨国经营。

　　其次，要具有特定的发展环境和条件。

　　四家企业是在本土市场完全开放的环境下发展和国际化。由于国内信息产业的开放，中国企业基本失去了“先在国内市场保护下做强，然后走出去”的机会，因此，中国企业在不太强大的时候就必须实施国际化战略。

　　另一方面，由于经济全球化的发展趋势，中国企业也获得了较好的海外发展机会。发达国家和WTO等成员组织推动了全球信息产业的开放，中国企业虽然受到许多不公正待遇，如发达国家利用中国市场经济地位设置反倾销税等，但总体上看仍然是机会多于挑战。

　　第三，要有能力抵御多种风险。

　　中国信息产业的四家领头企业已经在国际化战略中进行了积极的探索，它们根据自身的发展环境和发展条件，走出了不同的国际化发展道路。从当前看，它们基本上达到了预想的目标。

　　中国信息企业在国际化过程中将面临多方面的风险。信息产业是技术进步快的产业，也是全球市场竞争激烈的产业，企业面临风险较大；国际化进一步加大了中国企业的风险，风险来自多个方面，包括国际化资源的缺乏、能力和经验的不足，以及国内政策的缺失或不配套等。

　　政府和社会应该积极鼓励和扶持企业的国际化探索。有关各方应帮助企业减少风险，特别是要尽快建立企业走出去相配套的制度，必要时还应给予资金、政策等多方面的支持。

作者：马骏 肖庆文 国务院发展研究中心企业所战略研究室

电信市场准入制度改革应确立时间表

　　 编者按：当前电信市场准入的政策基础正在发生重大变化：电信市场改革已经取得了显著成效，市场结构发生了重大变化，市场竞争初步形成；政府职能改革进入了一个新的阶段，《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施是一个重要里程碑，该法律要求政府减少不必要的行政许可，并规范行政许可行为；部分发达国家取消了长期实行的电信业务许可制度，在此背景下，中国电信市场的许可制度成为新的热点。电信市场准入制度也是《电信法》必须回答的问题。以下为国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任马骏的看法。

　　电信产业特性与市场准入制度

　　一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素：电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。假设制度和市场是完善的，企业行为是理性的，这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。

　　无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性，一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式，如拍卖、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。

　　固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务具有两种竞争性的市场结构：（1）本地业务垄断模式，即允许本地网垄断，但是对主导的本地网运营商进入其他竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下，鼓励其他环节的竞争。（2）数网竞争模式，即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对于前种模式，需要对本地业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。

　　增值业务无须许可制。增值业务属竞争性业务，无须实施许可。

　　中国电信业的市场结构与制度基础

　　1.市场结构与竞争

　　（1）固话业务是“双寡头垄断”

，但是面临越来越激烈的异质竞争。

　　经过多次市场重组，特别是2002年对中国电信的南北分拆，固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商分别垄断南北市场，中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成2002年分拆改革预期的有效竞争，但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强，IP技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。

　　（2）无线业务是“双寡头竞争”。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争，中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。

　　(3)卫星业务与其他业务竞争性不强。(4)增值业务充分竞争。尽管实施许可制，由于监管部门积极放松许可，进入企业较多，竞争比较充分。

　　2.监管体系不完善

　　由于历史和体制的原因，中国的监管体系还不完善，主要体现在：

　　监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本，监管政策滞后；监管决策容易受利益集团和政治因素影响，监管的独立性和权威性不强。

　　互联互通问题未真正解决。互联互通的问题表现在多方面：企业间无法达成合理的互联协议，联而不通现象时常发生，互联双方呼叫数据相差悬殊等等。

　　合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争，也无法保证普遍服务的质量。

　　3.社会处于转型期

　　中国政府是锐意改革的政府。整个社会处于快速转型过程中：经济体制向市场化转变，行政体制由管制型向法制和服务型转变。社会转型期间存在法律法规不完善的特点，需要安排许多过渡性政策。

　　分类制订市场准入政策

　　电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制订要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此，可以将电信业务分为三大类，分别制订不同的市场准入制度：许可制、过渡性许可制和取消许可制。

　　1.无线业务（频率资源）在未来较长时间保持许可制

　　这是电信业的特性决定的，世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。

　　2.基础网络的运营许可制

　　对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制，将来随着改革的深入取消许可。

　　一些人主张学习欧盟的做法，取消许可制。但是，中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同，仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。

　　首先，取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有四家企业竞争，本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破。许可制有利于减少混乱和冲突，如果取消许可，会有大量企业在新建小区建设入户网，因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前，大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突，使公众的利益受损。许可制有利于服务的稳定，市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。许可制可以减少非理性进入，许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准，促进网络的统一。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内通信设备制造业发展。如果没有许可，事后监管效果差，因为监管部门能力弱，网络一旦建成就会变成既成事实。

　　实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性，容易受利益集团和政治力量左右，难以打破既有利益格局。

　　总之，在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场，而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后，可以取消许可制。

　　3.对增值业务取消许可制

　　增值业务属于竞争性业务，许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管，以维护安全或政治目标，但实际上效果有限。关键是加强事后监管。

　　为了克服许可制带来的弊端，建议制订市场开放时间表。对于无线业务，可以制订增加新运营商的时间表；对于其他基础电信业务，不仅要制订增加新运营商的时间表，还要制订取消许可制的时间表。制订时间表，既可以促进规制改革，又有利于企业调整经营战略。

作者：国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏

中国电子信息企业的成长战略

　　 发达国家主导了全球电子信息产业的发展，其战略是制定全球性规则发挥本国企业的领先优势，利用知识产权和技术标准战略强化领先地位。中国电子信息企业在未来一段时期内基本上是跟随者，不得不在有限的市场和狭窄的价值空间内成长。要突破发展屏障，企业和政府应形成战略共识。政府要为跟随企业维持和创造发展空间，帮助企业不断积累力量。同时，政府还要支持少数有竞争力的企业突破发展的屏障，逐步从跟随发展的模式向局部领先甚至全面领先的发展模式转变。

　　 改革开放以来，中国电子信息产业的发展取得了巨大成就。1980年电子信息产业工业产值只有100亿元，2005年电子信息产业实现销售收入3.84万亿元，工业增加值9004亿元，利税1742亿元，出口额2681.7亿美元，居工业各行业之首。同时，我们必须清醒认识到，中国电子信息产业的增长主要靠外资企业推动，信息产业部数据表明，最近几年外资企业在销售收入、工业增加值、利润等指标上占总体指标的比例均超过70%。未来产业发展要在坚持开放的同时重点推进我国电子信息企业成长壮大，促进我国由电子信息大国向电子信息强国转变。

　　 一、发达国家主导全球电子信息业发展的机制

　　 发达国家主导电子信息产业发展的战略思路是：在国内保持创新的优势。在全球推动产业开放竞争，并建立有利于领先企业的游戏规则；通过知识产权和技术标准战略，让领先企业主导全球电子信息产业发展，并不断强化其全球领先的地位。政府和企业分工明确，二者相互促进。

　　 (一)政府战略

　　 发达国家政府的战略目标是帮助本国企业建立全球优势，基本思路是：

　　 促进本国企业的创新，保持全球领先地位。由于发达国家市场机制完善，发达国家政府一般很少像发展中国家政府那样采用倾斜性政策促进电子信息企业发展，政府的作用主要是为企业创新创造优越的条件。主要是：加强教育和吸引全球人才精英；重视基础研究，投资技术的竞争前研发；建立激励创新的制度环境，刺激企业和各种资本投入到创新中。良好的国家创新环境是促进企业创新领先的重要基础条件。

　　 推动全球市场开放。在发达国家推动下，全球信息技术产品的主要生产地和市场地都签署了《信息技术协定》，已经将计算机、电信产品、半导体、半导体制造设备、软件和科学仪器6大类共200多种产品的关税削减到零。我国承诺自加入WTO起加入该协议，并于2005

年之前将相关产品的关税全部降为零。此外，发达国家还致力于消除各国电子信息产品的非关税壁垒。

　　 不断强化全球知识产权的保护。发达国家不遗余力地推动建立了全球知识产权保护的规则。客观地讲，全球知识产权保护对电子信息产业的发展发挥了重要促进作用。由于知识产权分布的不均匀，发达国家和发展中国家在知识产权保护的方式和程度上存在许多分歧。发达国家从不放松对发展中国家施加压力来强化其知识产权的保护。

　　 (二)企业战略

　　 发达国家领先企业竞争战略的基本思路是“公司创新化，创新专利化，专利标准化，标准全球化”。

　　 1.保持技术创新的领先地位

　　 由于技术创新具有高风险高收益的特征，技术创新的主体主要是大型跨国公司和风险资本投资的企业，因为大型企业和风险资本具有规模优势，可以利用创新组合减少和消除风险。

　　 发达国家的跨国公司在技术创新中具有巨大优势。跨国公司规模大，且研发投入比重高。如2004年美国微软、 IBM、英特尔、日本索尼、芬兰诺基亚、瑞典爱立信公司研发投入分别为45.5、41.67、35.15、36.05、38.34、24.36亿欧元， 占销售收入的比重分别为15.5%、5.9%、 14%、7.5%、13.1%、16.7%

。由于信息技术研发的投入巨大，下一代关键技术的研发常常成为少数跨国公司专有的“奢侈品”。跨国公司研发投入的重点是下一代产品，当前产品的研发投入占研发总投入的比重很小。当发展中国家企业还在努力获取当前产品技术的时候，跨国公司早已经将研发重心转移到下一代及以后的技术，形成了领先发展的良性机制。

　　 发达国家特别是美国的风险资本在技术创新中发挥重要作用。美国风险资本在高峰期达到近1000亿美元，约占 其GDP的1%左右。大型跨国公司大力投资于“可预见”的技术创新，风险资本则投资于跨国公司没有预见的技术创新或不愿意推动的“颠覆性技术”的创新。风险资本的技术创新和跨国公司的技术创新具有较强的互补性，二者的竞争发展有利于发达国家保持技术创新的领先地位。

　　 2.加强商业创新

　　 商业创新指企业在供应链、产品、销售渠道、服务方式和盈利模式等方面开展的创新。电子信息产业的技术快速进步促进了商业模式创新。商业模式创新与技术创新的结合进一步巩固了领先企业的地位。

　　 大型跨国公司重视产业链的控制。由于信息产品的网络特性，信息产品的竞争常常表现为产业链的竞争。如美国微软公司和英特尔公司形成牢固的Wintel

联盟，长期称霸个人计算机产业。同时，跨国公司不断重组业务链，将低附加值环节外包，专注于高附加值和公司的优势业务，高回报保证了持续的高创新投入。

　　 新兴企业通过“快鱼吃慢鱼”快速发展。新兴企业是商业创新的重要力量，少数企业在短短数年时间内甚至发展为全球行业霸主。如美国谷歌公司在互联网上创造了“用户免费、后向收费”的商业模式，颠覆了传统的“服务收费”商业模式，并快速成长为互联网上为全球提供信息服务的跨国公司。资本市场在新兴企业的商业创新中发挥重要作用，新兴企业利用股票的高溢价不断兼并相关企业，整合各类资源，实现超常发展。

　　 3.制定知识产权战略

　　 知识产权战略在领先电子信息企业战略中占有重要地位。电子信息企业的知识产权主要是专利权和版权。发达国家领先企业的知识产权战略包括两方面内容：首先，高度重视知识产权的获取。在大规模研发投资的基础上，成立专门的知识产权专家管理队伍，根据法律和技术特点采取多种技巧设计知识产权。大型电子信息跨国公司平均每天要申请10项专利，每年约3000项以上专利，维护保有专利在数万件以上。发达国家电子信息企业的知识产权竞争甚至被指责为“专利军备竞赛”。第二，充分利用知识产权巩固市场地位。知识产权的垄断是“合法”

的垄断。依靠知识产权的垄断可以获得多方面的利益，包括：出售知识使用许可，获得投资收益；与联盟企业交叉许可，减少进入市场的障碍；通过漫天要价，阻止企业竞争对手进入；利用知识产权诉讼打击竞争对手等。

　　 4.重视技术标准战略。

　　 技术标准的形成有三种机制：公共机构制定的技术标准、企业联盟制定的技术标准和强势企业的事实标准。前两种是预先制定的，后者是既成事实。无论采取什么方式形成的技术标准，其共同点是：市场力量是决定性力量，技术和权威是次要因素。技术标准一般是市场力量最大的企业或企业联盟领导下形成的。

　　 技术标准的竞争会导致全球电子信息企业分阵营对决的情景。由于技术标准竞争的风险太高，多数情况下全球主要电子信息企业会在技术标准上达成妥协，避免出现对决的局面。

　　 领先企业通过技术标准将全世界的消费者和跟随厂商限定在预设的路线上。技术标准客观上对全球消费者和产业发展是有利的，但是对跟随企业则是不公平的。领先企业利用知识产权战略达到两个目标：一是获取市场先发优势，二是利用技术标准获取知识产权的收益。

　　 二、中国电子信息企业在跟随中成长的机会

　　

中国电子信息企业在未来一段时期内基本上是跟随者。首先，国家的创新基础薄弱，教育、科研、市场、制度等各个方面还与发达国家存在较大差距，难以给予企业更加有利的支持。第二，我国企业规模小，盈利能力弱，因此研发投入受到极大限制。根据信息产业部的统计， 2005年中国电子百强企业平均利润率只有2.5%，研发投入占销售收入的比重为3.6%。企业有限的创新资源几乎全部投入在当前产品的竞争上，而发达国家的政府和企业已经将创新重点转移到未来下一代产品和技术标准的竞争上。第三，发达国家主导产业发展的格局是中国企业成长的重大屏障，短期难以突破。

　　 中国电子信息企业可以利用后发优势、国内生产要素低成本优势和国内市场规模优势，在跟随中获得快速成长的机会。

　　 (一)低成本竞争的发展机会

　　 中国电子信息企业已经充分利用了低成本竞争的优势获得了快速发展。有些行业，中国企业成为全球产业分工中的重要加工车间；有些行业，中国企业已经依靠价廉物美的产品在国内市场占据了主导地位，少数企业在海外市场特别是发展中国家市场取得重大突破。中国的海尔、联想、TCL、华为、中兴等企业依靠低成本优势在全球市场站稳了脚跟，正在发展为有竞争力的跨国公司。

　　 由于市场的开放和国外企业战略的调整，中国企业的低成本竞争优势可能会不断削弱。外资企业正在试图用“国外的中国制造”打败“中国的中国制造”，通过在中国的直接投资获取中国的区域优势。

　　 (二)市场导向的商业创新机会

　　 跨国公司由于规模大、管理层级多，在一定的程度上存在“船大掉头难”的问题。尽管所有的跨国公司都强调市场反应能力，但是客观上中小企业具有潜在优势。中国电子信息企业在本土市场甚至在海外市场都可以积极开展基于市场导向的商业创新，根据用户个性化的需求，在供应链、产品、销售、服务等环节进行创新，快速满足用户需求。

　　 中国企业在庞大的中国市场具有特别的优势，因为中国企业对国内市场需求和国内产业链有更加深入的了解。如最近几年快速崛起的携程网、当当网、百度网等，利用了互联网技术创造了新的商业模式，在国内市场保持了领先地位。

　　 跟随企业在商业创新上比技术创新更容易取得成功。首先，投入相对较少，增值幅度较大。其次，商业创新不会像技术创新那样被领先企业占据了先机并利用知识产权进行阻拦。如中兴通信公司在海外市场根据用户的需求提供产品、方案、培训、运营、融资的综合性服务，赢得了客户，提高了收益水平。

　　 (三)新技术突破带来的赶超机会

　　 信息技术的发展具有相当大的不可预见性。电子信息产业经常出现“颠覆性技术”，其特征是：在发展初期性能低、功能少，与当时的主流技术相比几乎没有市场价值。后进入企业可以抓住机会颠覆传统企业的优势地位，如历史上微软公司和英特尔公司依靠开放式的个人电脑，彻底打破了IBM

公司对计算机产业的纵向一体化的垄断。

　　 中国部分电子信息企业已经具备了一定的市场规模和技术能力，如果要制定赶超战略，必须学会利用技术突破带来的机会，特别是“颠覆性技术”带来的机会，因为在可以预见的技术路线上跨国公司已经长期耕耘了多年，所剩机会不多了。

　　 三、支持中国电子信息企业成长的战略

　　 政府要学习发达国家的成功经验，还要针对中国企业特殊的发展条件和发展环境制定系统的发展战略，帮助处于跟随地位的中国企业获得发展的机会。

　　 (一)为跟随企业维持和创造生存空间

　　 在未来相当长一段时期内，绝大多数中国电子信息企业只能跟随领先企业。跟随企业的特点是：承担的风险小，但投资收益率低。因此，绝大多数企业没有财力从事源头创新，主要是通过引进消化吸收和集成创新获得竞争力。

　　 在发达国家主导产业发展的格局下，中国电子信息企业正在面临一种危险的趋势：领先企业过度挤压跟随企业的利润空间，跟随企业成为领先企业的低成本车间，失去继续成长所需要的营养。如中国电子百强企业规模成长很快，但是盈利能力却没有达到应有的水平，2005年平均利润率只有2.5%。

　　

国家要维持合理的产业生态，为中国的跟随企业维持和创造发展空间。合理的产业生态对中国有利，对全球消费者有利，对产业长期发展有利。为跟随企业维持发展空间的主要措施包括：

　　 1.反知识产权垄断

　　 中国制定了系统完善的知识产权保护政策，促进了技术创新。但是，中国至今没有制定反知识产权垄断的政策。知识产权反垄断政策是知识产权保护政策的重要平衡力量。缺乏制衡的知识产权保护，无疑会刺激领先企业的“知识产权强权”，即滥用知识产权的垄断，对跟随企业进行挤压和对消费者进行掠夺。由于知识产权反垄断政策的缺失，一些国内电子信息企业甚至不得不跑到国外去与外国企业打官司。

　　 制定知识产权反垄断政策是发达国家的通行做法，而且各国在政策制定和政策实施上具有很大的灵活性，可以有效促进本国市场的公平竞争。因此，国家必须尽快研究和制定相关的政策。

　　 2.反市场垄断

　　 由于电子信息产品的网络特性，领先企业很容易利用市场地位妨碍公平竞争。过去几年，电子信息领先企业在本国市场和其它发达国家市场常常受到反垄断的起诉，充分印证了领先企业利用市场垄断阻碍竞争的企图。

　　

电子信息领先企业在中国市场也出现了利用垄断地位的行为。如，制定高价格对中国企业和消费者进行掠夺，不公开产品接口对用户进行锁定，利用主机的垄断地位强行要求用户使用本公司配件，强行将产品捆绑销售，要求合作企业签订排他性协议等。这些行为没有有效的遏制手段。

　　 中国应加快反垄断法的进程，同时，根据电子信息产品的特点，由电子信息主管部门牵头研究和制定电子信息产品的市场反垄断政策，出台相应的行政法规。

　　 3.创造内外资公平竞争的环境

　　 各级政府为吸引外资制定了一系列的优惠政策，涉及税收、土地等多个方面。向外资的过度倾斜更加恶化了国内电子信息企业的生存空间。国内企业长期呼吁创造内外资公平的竞争环境。

　　 (二)支持少数有竞争力企业赶超

　　 极少数电子信息企业已经具备了局部赶超的基础，下一步要突破产业发展的屏障，即打破“市场力量弱一技术标准上没有发言权一不愿冒险投资长期研发一延续跟随战略一市场力量弱”的不良循环。在国家创新基础薄弱的情况下，国家需采取合理的扶持性政策。政策着力点是在一些可能突破的领域打破不良循环的关键环节，如增强企业的市场力量，加强企业在技术标准上的发言权，刺激企业投资长期技术等。

　　 1.选择少数有竞争力的企业进行重点扶持

　　 重点扶持的电子信息企业必须是有市场竞争力的企业，在国内是行业龙头，在国际上具有一定市场开拓能力。政府

有关部门要避免陷入“唯技术论”的误区。

　　 国家信息产业部积极制定了推进具有国际竞争力的大公司的发展战略，并且取得了重要成绩和有益经验。但是，政府支持的资源和力度非常有限。建议国家借鉴韩国扶持电子信息产业的经验，加大扶持的力度。

　　 2.对可能赶超的战略性技术和产品进行支持

　　 在国家创新基础薄弱的条件下，合理的思路是集中力量发展可能赶超的战略性产品和技术，特别是国内市场需求大且对产业发展影响大的技术和产品。这是多年来的共识。从过去的实践看，政府进行了一定的投入，但是效果还不够理想。未来应该加大力度，同时转变政策机制，坚持以企业为主体，以市场为导向，走开放式创新道路。

　　 3.支持企业参与全球技术标准的合作

　　 对于多数网络性强的电子信息产品，中国企业宜积极参与国际主流技术标准的制定。技术标准是全产业链的竞争，中国目前还缺乏与国际巨头对决的实力。在国内市场已经开放的背景下，国内标准成功的可能性小，而且可能损害下游产业和消费者利益。国内企业要利用本土市场作为重要谈判筹码，在技术标准的国际竞争中获得有利的参与机会。同时，不放弃制定本土技术标准的策略，防止国外利益集团对中国企业和用户的掠夺。

　　 政府要积极引导国内企业进行技术标准战略的合作，

并为国内企业参与国际标准的制定创造条件。国内企业在技术标准上达成一致，才能用好国内市场这一筹码，才能在国际上获得发言权。过去的实践多次证明，国内企业很容易被国外企业分化，国内企业的分化必然导致国内市场筹码的失效。

作者：国务院发展研究中心企业研究所 马骏

电信业准入制度改革应确立时间表

　　 编者按：当前电信市场准入的政策基础正在发生重大变化：电信市场改革已经取得了显著成效，市场结构发生了

重大变化，市场竞争初步形成；政府职能改革进入了一个新的阶段，《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施是一个重要里程碑，该法律要求政府减少不必要的行政许可，并规范行政许可行为；部分发达国家取消了长期实行的电信业务许可制度，在此背景下，中国电信市场的许可制度成为新的热点。电信市场准入制度也是《电信法》必须回答的问题。

　　电信产业特性与市场准入制度

　　一国的电信市场的准入政策要考虑多方面因素：电信业务的技术经济特性、市场结构、制度状况等。假设制度和市场是完善的，企业行为是理性的，这里仅仅从电信产业特性的角度分析市场准入制度。

　　无线通信业务需要实行许可制。无线通信业务的许可实质上是频率资源许可。频率资源具有稀缺性，一个地区一般只能容纳少数几家运营商。频率资源的许可可以采取多种方式，如拍卖、特许经营等。取消许可的条件是频率资源不再稀缺。

　　固话业务的准入政策依赖于市场结构。固话业务具有两种竞争性的市场结构：(1)本地业务垄断模式，即允许本地网垄断，但是对主导的本地网运营商进入其他竞争性业务要进行限制。在对本地网实施一定的管制的条件下，鼓励其他环节的竞争。(2)数网竞争模式，即通过分拆或不对称管制政策形成数家综合性的固话运营商。对于前种模式，需要对本地业务主导运营商实施进入许可规制。后种模式无须进入限制。

　　增值业务无须许可制。增值业务属竞争性业务，无须实施许可。

　　中国电信业的市场结构与制度基础

　　1.市场结构与竞争

　　(1)固话业务是“双寡头垄断”，但是面临越来越激烈的异质竞争。

　　经过多次市场重组，特别是2002年对中国电信的南北分拆，固话市场明确了数网竞争的发展方向。中国电信和中国网通两家综合固话运营商分别垄断南北市场，中国联通和中国铁通参与固话竞争。尽管固话业务本身没有形成2002年分拆改革预期的有效竞争，但技术进步已经对固话业务形成了强大的竞争压力。无线通信网络成本的直线下降导致其对固话的竞争日益增强，IP技术的应用给长途业务带来了充分的市场竞争。异质竞争已经导致了固话业务收入增长的停滞。

　　(2)无线业务是“双寡头竞争”。移动业务只有中国移动和中国联通两家寡头竞争，中国电信和中国网通的“无线市话”业务具有一定的移动性。

　　(3)卫星业务与其他业务竞争性不强。(4)增值业务充分竞争。尽管实施许可制，由于监管部门积极放松许可，进入企业较多，竞争比较充分。

　　2.监管体系不完善

　　由于历史和体制的原因，中国的监管体系还不完善，主要体现在：

　　监管机构的能力弱。监管部门缺乏必要的经费和人力资本，监管政策滞后；监管决策容易受利益集团和政治因素影响，监管的独立性和权威性不强。

　　互联互通问题未真正解决。互联互通的问题表现在多方面：企业间无法达成合理的互联协议，联而不通现象时常发生，互联双方呼叫数据相差悬殊等等。

　　合理的普遍服务机制未建立。当前依靠运营商内部交叉补贴的普遍服务机制不利于市场竞争，也无法保证普遍服务的质量。

　　3.社会处于转型期

　　中国政府是锐意改革的政府。整个社会处于快速转型过程中：经济体制向市场化转变，行政体制由管制型向法制和服务型转变。社会转型期间存在法律法规不完善的特点，需要安排许多过渡性政策。

　　分类制订市场准入政策

　　电信市场准入制度改革应坚持促进市场竞争的原则和保持电信业稳定发展的原则。政策制订要考虑电信产业的技术经济特性、中国电信业的市场结构和制度条件。由此，可以将电信业务分为三大类，分别制订不同的市场准入制度：许可制、过渡性许可制和取消许可制。

　　1.无线业务(频率资源)在未来较长时间保持许可制

　　这是电信业的特性决定的，世界各国的电信监管都保留了对频率资源的许可。取消该类许可的前提是技术的进步使得频率资源不再稀缺。

　　2.基础网络的运营许可制

　　对于基础网络的运营在一定阶段内实施许可制，将来随着改革的深入取消许可。

　　一些人主张学习欧盟的做法，取消许可制。但是，中国的电信业发展状况和制度基础与欧盟国家不同，仍然需要在一段时期内对部分业务实施许可制。

　　首先，取消许可制并不能促进市场竞争。固定业务已经有四家企业竞争，本地业务的“双寡头垄断”格局并没有被打破。许可制有利于减少混乱和冲突，如果取消许可，会有大量企业在新建小区建设入户网，因为这是独占性资源。在互联互通监管没有解决前，大量新进入企业必然会与垄断企业在互联互通上发生冲突，使公众的利益受损。许可制有利于服务的稳定，市场竞争的前提是解决接入亏损和偏远地区的建网亏损。许可制可以减少非理性进入，许可制有利于产业的协调发展。主管部门可以利用许可协调规划技术标准，促进网络的统一。还可以利用技术标准和技术壁垒等手段促进国内通信设备制造业发展。如果没有许可，事后监管效果差，因为监管部门能力弱，网络一旦建成就会变成既成事实。

　　实施许可制的弊端也是显而易见的。由于监管部门缺乏独立性，容易受利益集团和政治力量左右，难以打破既有利益格局。

　　总之，在一定阶段保留许可管制并不是封闭市场，而是为渐进式改革创造条件。在监管能力、互联互通、普遍服务等问题解决后，可以取消许可制。

　　3.对增值业务取消许可制

　　增值业务属于竞争性业务，许可规制缺乏依据。许可制理论上有助于事前监管，以维护安全或政治目标，但实际上效果有限。关键是加强事后监管。

　　为了克服许可制带来的弊端，建议制订市场开放时间表。对于无线业务，可以制订增加新运营商的时间表；对于其他基础电信业务，不仅要制订增加新运营商的时间表，还要制订取消许可制的时间表。制订时间表，既可以促进规制改革，又有利于企业调整经营战略。

作者：马骏

中国垄断产业的体制改革任重道远

　　 垄断行业的产业体制改革与企业改革密切相关，需要共同推进。我国电信、民航、军工、石油天然气以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务，但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门的体制改革离改革目标尚有较大距离，需加快整体改革的步伐。

　　 我国垄断产业的形成有两类来源。一是自然垄断，如铁路、电力、供水等行业在某些环节具有自然垄断性质；二是管制性垄断，政府为了调节社会目标，在某些行业限制市场进入，如烟草、军工等。改革开放初期，垄断产业具有共同特点：一是政企高度合一。政企不分、政资不分，政府部门既是行业管理者，又是业务的直接经营者；二是垄断经营。行业内（区域内）只允许一个部门或企业生产经营相关业务。

　　 垄断产业体制改革的原因分析

　　

垄断产业的传统体制既与计划经济体制有关，又与产业性质有关。计划经济体制是基本的体制背景条件，产业性质是直接原因。有些垄断产业是国家的基础产业，在起步阶段，政府的直接控制有利于政府集中资源优先发展；有些垄断产业具有网络经济特点，产业或产业部分环节具有自然垄断特性，垄断经营有利于提高效率；有些垄断产业涉及到重要社会目标，政府的直接控制有利于协调实现多方面的目标。在计划经济向市场经济转轨过程中，传统垄断体制的弊端日益显露出来，突出的问题表现在以下几个方面：

　　 一是投资不足导致产品和服务的短缺。改革开放初期，电信、电力、供水、供气等基础设施的供给与快速增长的需求之间的矛盾日益突出。仅仅依靠政府财政的投资难以解决短缺问题，吸引社会资金参与基础设施投资是产业改革的重要动机；二是经营效率低，服务质量无法满足社会需求。部门内部存在严重的官僚作风，服务意识差，垄断行业几乎都成为政府“纠风”的重点；三是部门利益与社会利益的冲突日益突出。在经济转轨过程中，政府弱化了计划管制，相应行业监管没有建立起来，垄断行业的部门利益日益膨胀，成为社会关注的焦点问题；四是全球垄断产业改革与国内市场化改革是重要推动力。上世纪80年代全球出现的垄断产业改革浪潮对国内产生一定影响，国内市场化改革也产生了打破垄断和产业开放的客观要求，包括外资、民营资本在内的外部资本要求进入垄断领域投资的呼声高涨。

　　

垄断产业体制改革包括三个层面的内容：首先是政府改革，即在政企分离、政资分离的基础上，转变政府职能，建立高效的监管机构；第二是市场结构改革，即通过产业纵向或横向拆分，引入市场机制；第三是企业改革，即通过政企分离、企业化改革、产权改革、建立现代企业制度等措施，提高企业效率。垄断产业的改革是一个渐进的过程，改革开放初期，垄断产业的进入管制开始有所松动，业务经营单位获得部分自主经营权力。20世纪90年代中期以后，垄断产业的改革开始加快，部分产业开始进行系统性改革。

　　 垄断行业的产业改革与企业改革密切相关

　　 垄断行业的产业体制改革与企业体制改革是相辅相成的关系。企业改革是产业改革的重要组成部分，产业改革最终是要创造良好的环境条件，提高企业的运行效率。

　　 第一，产业改革通过政企分离，实现经营主体的企业化。政企分离改革一般持续较长时间，从20世纪80年代中期开始，政府相关部门就开始不同程度地“放权”，各业务部门在传统体制内模拟企业的管理（如模拟企业的财务管理）、实行各种形式的责任制等。政企分离的关键步骤是行业主管部门不再直接干涉业务的微观经营，转而从事行业监督管理，业务部门逐步转变为企业。多数垄断产业的企业化是一个渐进的过程，业务部门刚分离出来时还不是完全的企业，在投资、业务、价格等方面受到较多管制，而且往往还承担了一定的行政职能。随着产业改革特别是政府职能改革的深入，行政性干预逐步减少，业务部门开始转变为真正自主经营的企业。

　　 第二，通过市场结构改革引入竞争。垄断产业的市场结构改革包括多方面的内容，如：纵向分离自然垄断和非自然垄断环节，在非自然垄断环节引入竞争；横向分拆业务部门，在难以自然形成竞争的环节促进市场竞争格局的形成。

　　 第三，通过监管制度改革为企业创造公平竞争的市场环境，或者创造模拟市场竞争的环境。监管制度改革要求监管部门转变职能，从直接干涉业务运营转变为行业管理。行业监管部门建立独立于业务部门甚至行政部门的监管机构，使其有利于市场公平竞争和行业发展。有些行业监管部门重点关注经济目标，如对自然垄断业务进行价格监管以模拟市场竞争；有些行业监管部门重点关注社会目标，如对军工行业的国防安全性进行监管。

　　 第四，通过政资分离和股权多元化改革，企业变为公司，建立现代企业制度。政资分离改革后，行业主管部门不再行使企业所有者职能，有利于市场公平竞争，也有利于企业独立经营。股权多元化改革吸引了外部资金的投资，有利于改善公司治理。垄断行业的国有企业在股权结构、法律形式、治理方式、管理体系等各个方面深化改革，逐步演变为具有竞争力的市场主体。

　　

概言之，垄断产业的业务部门从参照企业管理逐步改制为企业、改制为股权多元化的公司甚至上市公司，是垄断产业真正实现高效运营的基础条件，而垄断产业的体制改革是企业实现市场机制的外部条件。企业改革与产业体制改革相互依赖，改革需要系统设计和协调推进，这是垄断产业与竞争性行业在企业改革上的重要不同之处。

　　 垄断行业需加快产业和企业改革

　　 总体上看，我国垄断产业体制改革和企业改革任重道远。电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门基本完成了产业体制改革的主要任务，但企业改革仍有待深化。铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门远未完成改革任务，有些产业甚至还基本沿用了传统体制。

　　 垄断行业的产业改革与企业改革需要继续同步推进。我们看到，一些行业的企业改革明显受到产业改革的制约，如电网企业的改革需要等待电力产业下一步结构重组的方案；一些行业改革的效果依赖企业改革的深入，如电信、民航、邮政、军工等行业改革基本完成，企业改革是未来改革的重点。

　　 对于产业改革基本完成的行业，如电信、民航、军工、石油以及部分城市的公用事业部门，需要完善产业监管体制和推进企业改革。首先，要加强监管改革和提高监管能力。对非自然垄断业务宜放松管制促进竞争，对自然垄断业务宜合理监管以激励企业提高效率；第二，要深化企业改革。企业改革涉及到新的国有资产管理体制的建立和完善，当前的重点是改革国有独资集团公司的治理体制。

　　 对于产业改革没有启动或没有完成的行业，如铁路、烟草、电力以及部分城市的公用事业部门，应加快产业体制改革的步伐。我们也应看到，由于产业特性和其他多方面原因，这些产业的改革可能面临较多的困难，因此需要深入研究和设计周密方案。在产业体制改革过程中，应及时推动企业改革的深入。

作者：国务院发展研究中心企业研究所战略研究室主任 马骏

中国三家液晶企业重组启示录

　　 并购重组是市场经济中的常见现象，是市场机制配置资源的重要方式。政府一般情况下不应干涉企业间的并购重

组，但一些战略性产业并购重组需要政府支持。究其原因：一是我国要素市场不完善，企业开展并购重组时碰到重大障碍或者面临过高交易成本；二是在全球竞争背景下有些战略性产业存在明显后发劣势，需要政府给予扶持。

　　 以国内三家液晶龙头企业（京东方光电公司、上海广电集团、昆山龙腾光电公司）的重组案例来说，它们在产业发展低谷时制定重组方案，欲以此实现必要的规模经济，但最终功亏一篑。液晶产业门槛高、风险大，国内企业处于成长过程中，在国内要素市场不完善和国际竞争日益激烈的背景下，政府应该在并购重组中发挥更大的作用。

　　 三家液晶企业重组及重组推迟原因分析

　　 液晶产业是战略性产业，中国从上世纪90年代就制定了发展计划。由于产业门槛高、风险大，以及国外的技术封锁，国内一直没有条件投资高世代生产线。直到2003年，北京、上海和昆山三家经济实力强大的企业开始陆续投资当时还算先进的液晶5代线，从此为国内液晶产业打下了一定的产业基础。五代线主要生产监视器和笔记本等中小尺寸显示产品。

　　 但由于本土企业面临多方面的困境，长期性矛盾和短期性矛盾同时爆发，企业难以融资发展，甚至面临生存压力。因此，2006年，三家液晶企业开始洽谈重组事宜。三家企业启动重组有深刻的背景：

　　 一是国内企业规模不经济。三家本土企业各有1条5

代线，离应有4～5条以上5代或更高世代生产线的最小经济规模相差很远。规模不经济导致我国企业采购成本比竞争对手高，研发投入的分摊比例也偏高。

　　 二是上游配套产业发展进程缓慢。国内在上游关键材料和生产设备方面基本处于空白。由于本土企业规模小，不仅难以拉动本土配套产业的发展，也无法吸引掌握关键材料核心技术的美日企业就近设厂配套。主要配套项目投资都在数亿元以上，资金已十分短缺的本土企业无力靠自身力量去发展上游配套产业。关键原材料和零部件就近稳定供应并靠近终端客户是大幅降低物流成本和提高市场响应速度的重要手段。

　　 三是政策支持不成体系。液晶产业是全球性竞争。与竞争对手相比，我国缺乏系统的产业政策。日本、韩国和我国台湾都根据实际情况为发展液晶显示器件产业制定了系统的配套政策，包括提供巨额的研发补贴资金，提供优惠税费政策，帮助企业融资等。由于液晶产业的特殊性质以及全球产业竞争的现状，本地政策也是影响企业竞争力的重要因素。

　　 四是行业不景气，企业财务状况不佳，后续融资困难。液晶行业从2005年下半年开始进入下降周期，2006年三家骨干液晶屏生产企业出现巨额亏损。在我国的资本市场管制制度下，本土企业只能依靠银行贷款，无法筹集足够发展资

金。我国台湾地区不仅对液晶企业给予政策资金支持，还允许亏损高科技企业上市融资。台湾5家主要液晶显示器生产企业在连续数年亏损情况下，从资本市场连续融入上百亿美元资金。

　　 2006年12月底，三家液晶企业签署了三方整合《意向书》，三方整合项目于2007年1月中旬正式启动，计划半年内就有关整合事项基本达成一致。但是整合计划没有如期完成，实际上是无限期延迟，究其原因，主要在以下三个方面：

　　 第一，产业环境发生了变化，这是基础原因。从2007年中期开始，液晶面板进入了新一轮景气周期，全球液晶面板企业开始盈利，国内三家液晶面板企业也扭亏为盈。以京东方为例，根据2007年上市公司年报推算，其5代线每月盈利超过亿元。

　　 第二，合并重组方案没有考虑到各种变数，设计缺乏弹性。合并重组方案是在巨大的生存压力下产生的，三家企业经过长达半年的谈判才就方案以及相关安排达成协议。重组方案没有对未来的发展趋势进行情景分析，更没有根据未来可能的变化制定多种方案。重组方案过分依赖于特定环境，企业间的利益平衡关系比较脆弱。一旦外部环境或企业状况发生变化，重组方案就面临推翻的可能。事实上，环境变化了，方案也被推翻了。在其后一年多的时间里，产业环境发

生了戏剧性变化，从低谷进入高峰，又从高峰回到低谷。产业环境的不确定性也给液晶企业及所有试图进行产业整合的企业上了生动的一课，合并方案必须进行有针对性的设计。

　　 第三，缺乏有利的政策支持。由于三家企业签订协议后提出的政策要求，始终没得到支持，三家企业对合并前景逐渐看淡。半年时间过去了，环境亦变了，三家企业的实质经济关系亦开始变化了，合并终因环境和内外条件的变化而停止了。

　　 液晶企业并购重组的启示

　　 启示一：企业并购重组是产业结构调整的重要手段

　　 液晶产业与消费电子业不同，作为IT产业中资本技术密度都很高的产业，没有资本实力强大的企业或投资者，在开放的环境下，很难做大做强。我国液晶产业是在北京、上海、昆山等有较强经济实力的地方政府的支持下打下了一定的产业基础，但各地的投资受到财力限制难以进一步支持企业做大，国内资本市场不能提供融资机会，分散的三家企业都无法达到必要的经济规模。合并重组是帮助企业的有效手段：通过兼并重组，达到必要的经济规模，提高投资者信心，为大规模融资投资高世代线创造条件。企业进入良性发展后，就有可能达到世界前列水平。

    启示二：政府在战略性产业的并购重组中应当发挥重大作用

　　 在开放竞争的背景下，成长中的“设立成本”

未解决的本土战略性产业需要政府的支持。我国作为发展中国家，产业设立成本（set-up cost）是指我国企业发展时由于面对外国企业的强势，单靠企业自身努力难以克服的阻力。在这类产业中，企业发展需要政策支持，并购发展往往也必须有政府政策的支持。液晶产业就是设立成本未解决的战略性产业。液晶企业的重组是市场行为，但在产业没有实力很强的骨干企业的情况下，由于内外条件可能的变化，企业预期很难稳定，企业市场行为有很大的不确定性。正如本案例所显示的结果，重组各方是独立的利益主体，以个体利益为基础的理性可能导致集体的非理性。政府认识到液晶产业的战略重要性以及企业重组的必要性，企业亦有合并整合的要求，应该采取有效的措施引导企业完成重组。

　　 政府的支持作用体现在两个层面。一是系统的产业政策，包括创新激励（如研发补贴）、税费优惠（如有利的增值税和关税）、融资帮助（如产业低谷时期的资本融资）等。二是国家资本的引导作用，利用国家资本支持战略性产业的创新和发展。

　　 启示三：政府需要有政策和专业投资机构支持战略性产业

　　 中央政府拥有庞大的国有资本，但是主要集中在传统的基础产业中，对新兴的战略性产业迟迟没有提出战略规划。

液晶产业是战略性产业，但是门槛高、风险大，在国内产业政策不完善和资本市场由于外部性原因较难作用的背景下，产业发展只能依靠国有资本的支持。北京、上海和昆山等地方政府率先利用国有资本进行了积极的尝试，中央政府应学习借鉴地方政府的经验。

　　 国家需要建立专业性的投资机构，对新兴的战略性产业进行必要的支持。专业性投资机构可以提高政府决策的科学性和执行力。专业性投资机构由专业人士组成，按照规章和程序办事，容易做出合理决策。专业性投资机构有明确目标和考核机制，执行力强，可以避免液晶企业重组中出现的政策目标无法落实的现象。如果国有资本在液晶企业重组过程中进行投资，将极大地提高市场信心，并对三家地方企业产生积极引导作用。

　　 启示四：政府支持产业并购重组应当尊重市场规律

　　 政府支持产业重组应当以市场规则为基础。液晶企业的重组动力来自于市场，重组方案也是利益相关各方通过市场谈判完成的。行业主管部门在市场原则基础上进行积极的引导和协调，达到了较好的效果。如果将来政府加大干预力度，也应顺应市场规律，否则方案难以得到有效执行。

作者：国务院发展研究中心企业研究所陈小洪 马骏

积极推进国内企业开展外包合作

　　 发达国家企业正在通过更加精细的专业化分工开展外包合作，将传统上由企业内部完成的人力资源、财务、研发、IT服务等业务或职能转交给外部企业。我国也制定了一系列促进国内企业承接海外企业外包的政策，取得了显著成绩。然而，我们更应该认识到外包合作是新形势下全球企业变革的一个趋势，是企业提升竞争力的重要手段，我国应进一步完善相关政策，积极推进国内企业开展外包合作。

　　 外包合作是企业交易方式的创新

　　 关于外包，学者们有不同的理解，我们的调研表明，被产业界称之为“外包”的活动本质上是一种新的交易方式。表面上看，外包是企业将不具备优势的业务活动交由外部专业化机构完成，但外包显然不是简单的“市场购买”

，因为外包的产品或服务一般并不存在比较完善的“市场”，如企业难以从市场买到专用性强的产品，或者难以从市场获得高质量的人力资源管理服务。外包的本质是通过交易方式的创新，将原来无法简单从市场购买的产品或服务外部化。

　　 外包作为一种新的交易方式，是企业管理上的重要创新。我们认为，外包是企业利用信息技术、模块化管理、交易契约安排等综合手段，以长期性合作方式，将部分传统上企业内部的经营和管理活动交由外部企业完成。由于外包涉及交易双方的密切合作，我们称之为“外包合作”。

　　 外包合作具有五个基本特征：

　　 综合管理手段。企业利用信息技术实现双方的快速高效交流，利用模块化管理确定业务的接口，利用完善的交易合同甚至股权投资维持稳定的关系。

　　 流程对接。合作双方通过梳理业务流程，明确业务流程的接口，借助信息技术，实现企业间业务的无缝衔接。企业调用外包业务只是调用一段服务质量更加明确的流程而已。

　　 长期合作。外包合作的业务一般为难以简单市场购买的业务，合作双方要建立长期合作关系，双方可以通过信任关系、合同、股权投资等维持长期合作。

　　

业务共同控制。外包合作双方共同控制业务，各自的控制范围由双方协商确定。发包方可以控制产品或服务的质量标准和接口标准，也可以进一步控制设计、生产或服务过程，甚至对接包方的经营管理提出要求，包括企业战略、管理水平、生产布局、环境保护、社会责任等方面。

　　 风险共担。外包合作的风险包括投资风险、资产搁置风险、员工再安排风险、服务质量风险、用户锁定风险等等。双方会采用灵活的合作方式，根据各自承担风险的能力适当分担相关风险。

　　 由此可见，外包合作是企业配置资源的新方式。传统上，企业主要通过内部提供（自制）和市场购买（外购）来配置资源，外包合作为企业提供了新的资源配置方式。三种资源配置方式在交易主体、生产方式、交易方式、战略协同等方面具有不同特点，适合于不同类型的业务。

　　 外包合作为企业提供了降低交易成本和提高专业化水平的资源配置方式。一方面，外包合作与内部提供相比，具有外部化带来的专业化优势，包括：劳动分工的优势，规模经济优势，与业务相匹配的企业制度优势，资源弹性优势，以及充分利用区域要素的优势。另一方面，外包合作与市场购买相比，具有长期合作带来的交易成本优势，包括：缔约成本的节省，生产过程的协同，违约成本的降低等多个方面。

　　 外包合作是企业经营战略的创新

　　

外包合作虽然减少了企业内部直接控制的资源，却为企业提供了充分利用外部资源的机会。企业经营战略由此从传统的依赖内部资源的战略转变为内外部资源并重的战略，通过内外部资源整合提高企业的竞争力。企业的竞争已经超越了单个企业范围，逐步演变为企业网络之间的竞争。

　　 企业的核心竞争力既来自企业内部资源，也来自企业外部资源，或者说，来自公司整合的内外部资源网络。外包合作要求打造完整的核心竞争力，企业除保持传统的内部核心竞争力外，还要建立强大的资源整合能力。为此，企业必须抛弃“事必躬亲”、“自己做才可靠”等传统的封闭式发展思路，同时建立规范的内部管理体系和培养合作发展的企业文化，建立专业化外包合作管理团队。

　　 外包合作为企业超常规发展提供了新的路径。国内一家老牌日化企业，受跨国企业的挤压，基本退出了国内中高端市场。2000年前后，该企业决定以自主研发的纯中草药系列护理产品突破国内的中高端市场。虽然公司经营该产品的事业部只有数十人的队伍和有限的资金，且面对跨国公司的强大竞争压力，但公司通过与ADP等国际领先专业外包公司合作，利用其庞大资源网络建立了全国销售网络，迅速占领了国内部分中高端市场。

　　 外包合作是企业变革的大趋势

　　 近30年来，西方发达国家企业掀起外包合作的浪潮，从制造外包逐步发展到服务外包，如欧美60%-80%的企业将人力资源、财务等传统上重要的“管理职能”外包，产生了ADP

等世界级的专业服务企业。外包合作的发展有着深刻的社会背景，主要包括：

　　 技术的快速进步。首先，信息技术的发展对企业内部管理和企业间的关系带来了革命性的变化。企业利用信息技术更加高效地管理内部资源，更加便利地与其他企业加强合作。第二，技术进步要求更高的规模经济，产业分工逐渐细化，企业越来越倾向于专业化经营。第三，技术进步增加了资本沉没的风险，企业投资的先进技术系统如果不能充分利用，很快就会贬值淘汰，许多企业不愿投资非核心业务。

　　 企业管理的创新。现代企业在实践中逐步形成了系统的管理思想，如战略管理理论、企业再造理论、学习型组织理论、质量管理理论等等，其中，战略联盟、流程再造、模块化管理、信息化等思想逐步深入人心，为外包合作创造了条件。

　　 市场不断完善。市场机制成为公认的高效率的资源配置方式，并且在实践中日臻完善。例如，企业间交易的相关法规日益完善，企业善于利用完备的合同保护自身利益，信息技术提高了市场交易的透明度，多数企业重承诺、守信用等等。市场的不断完善降低了企业合作的成本。

　　

全球化不断深入。全球化包括市场的全球化和生产要素的全球化。市场的全球化加剧了企业间的竞争，促进了企业的专业化发展。生产要素的全球化推动了产业全球分工，特别是部分社会稳定、基础设施好的发展中国家利用低成本优势参与全球制造或服务链，如中国大陆沿海地区成为全球电子制造基地，印度成为美国大企业的后台办公基地。外包合作与全球分工相互促进，外包合作是全球分工的重要手段，全球分工是外包合作的重要动力。

　　 在上述的发展环境和发展条件下，发达国家企业纷纷开展外包合作，以提升企业竞争力。实践中，企业外包合作的具体目标主要表现在以下几个方面：

　　 分享集中化和规模化带来的成本节约。企业特别是中小企业单独投资非核心业务一般难以达到规模经济，通过外包实行集中投资和集中管理，可产生了显著的规模效益，合作双方可分享这部分价值。

　　 借专业化经营提高产品或服务质量。许多企业的非核心业务难以保证产品或服务质量，甚至成为企业发展瓶颈，其原因是缺乏必要的专业能力。将非核心业务外包给专业化企业可以大幅提升产品和服务质量，因为：专业化企业可发挥专业化优势，提高产品或服务质量；业务外部化有利于明确产品或服务的质量标准，避免内部管理不严格或意外因素带来的质量缺陷；专业化企业还可以推荐行业最佳实践，促进双方共同提高业务的管理水平。

　　 获取与业务匹配的资源弹性和可

管理的服务成本。许多非核心业务需要庞大的前期投资，投资效果存在不确定性，投资规模难以准确匹配主业，而且技术进步加快了设备折旧和淘汰的风险。通过外包合作，企业无需支付前期投资，只需按照长期合同价格按量支付产品或服务成本，资源数量和成本可预期、可管理。

　　 借助合作者的网络实现跨区域扩张。几乎所有经营良好的企业都在积极开拓新的疆土，如扩大国内市场范围，甚至走向国际市场。但区域扩张面临两个方面的挑战：巨大的资源投入，区域制度和文化的不适应。选择一家拥有跨区域网络的合作伙伴可以为公司跨区域市场发展提供便利，如人力资源服务公司可利用成熟的业务网络（包括驻地专员网络和信息服务网络）帮助企业在外地甚至境外建立新的业务平台，为合作伙伴提供准确的、有弹性的、合规的人力资源服务。

　　 利用外部投资降低企业风险。企业风险可能来自企业内部经营管理，如管理失误、财务失控、质量问题等环节，也可能来自企业外部环境，如市场的不确定性、劳动制度的变化、生态环境监管的加强、自然灾害的发生等等因素。不同类型的企业承担不同类型风险的成本不同，外包合作可以有效分散风险。

　　 精简机构提高企业的活力。企业组织机构臃肿会降低企业的活力，导致企业患上“大企业病”

。外包合作可精简企业的组织机构，通过将日常事务特别是大量重复性工作外包出去，将企业的资源配置在最重要的业务上。

　　 正是由于以上原因，外包合作成为企业变革大趋势，是企业适应新的市场环境和提升竞争力的重要方式。

（未完待续）

作者：国务院发展研究中心 马骏 袁东明 肖庆文 来有为

推动我国人力资源外包产业发展的对策

　　 人力资源外包是企业经营模式的重大创新，也是发展潜力巨大的生产性服务业。加快我国人力资源外包业的发展，能够提高我国企业的竞争力，促进人力资源的开发和利用，对扩大就业具有重要意义。

　　 一、人力资源外包是企业经营模式的重大创新

　　

人力资源外包，是指企业基于自身的发展战略，将原先由企业内部完成的人力资源工作，部分或全部交给外部的专业化人力资源服务企业完成，以提高效率、降低成本。人力资源外包分为两大类：人力资源派遣和人力资源管理外包。人力资源派遣是一种针对企业灵活用工需求的全新的人力资源市场配置方式，人力资源派遣公司根据用人单位的需求选择合适人才，并与之确立劳动关系，然后将员工派遣到用人单位完成岗位工作。人力资源管理外包是指企业根据业务发展需要将全部或部分人力资源管理工作外包给专业服务机构完成，业务包括人才招聘、档案管理、薪资福利管理、社会保障管理、商业保险管理、人事手续办理、人力资源培训开发、员工服务、劳动争议预防与处理等多个方面。

　　 （一）传统人事代理模式

　　 传统的人事代理只是简单的业务委托办理，即雇主将部分人力资源业务委托给代理企业办理，合作双方采用面对面的业务交接方式。委托的业务包括工资处理和代发、社保事务办理、商业性保险办理、政府相关事务（档案、职称）办理及劳务派遣等。

　　 传统的人事代理模式有利于利用外部的专业知识，如企业可以聘请专业猎头公司寻找企业急需的高级人才，可以委托人才培训机构进行专项素质培训等。在传统人事代理模式下，外包的业务只限于少量松散型的人力资源业务，这些业务一般在时间上容易计划，双方信息交流频率低，服务分离相对容易。

　　 （二）现代业务流程外包

　　 伴随着技术进步和管理创新，现代人力资源外包演进为业务流程外包模式，人力资源外包开始进入普及阶段。

　　 人力资源业务流程外包是技术与管理的系统创新，具有三个基本特点：

　　 基于IT技术。合作双方都采用计算机和网络系统，业务流程全部信息化，双方业务无缝对接。

　　 流程重组。发包方常常要进行业务流程重组，以充分合理利用外部资源，提高企业内部管理效率。

　　 人力资源部门转换角色。在日常性事务外包之后，人力资源部门的工作任务从“以事务性为主”转变为“以战略性决策为主”，即根据企业战略更加详细地分析企业人力资源需求，更加科学地制定人力资源发展战略，角色发生了重大变化，服务能力也显著提高。

　　 通过开展人力资源外包，企业经营模式实现了重大创新。发包企业优化内部相关流程，明确业务界面和服务标准，采用先进IT技术，实现合作双方的无缝对接。接包企业建设专业人才队伍，包括流程操作人员、业务咨询专家和跨地区驻地专员等，并密集投资先进的信息系统和信息网络，为发包企业提供专业化、高质量的人力资源服务。

　　 二、发展人力资源外包具有战略意义

　　 发展人力资源外包具有重要战略意义，主要体现在以下几个方面：

　　 （一）提高企业竞争力

　　 通过开展人力资源外包，企业可以获得多方面收益，主要包括：

　　

资源共享，节约成本。人力资源外包实现了多家企业之间共享优质资源，包括IT设施、IT维护与运营专业人员、业务咨询专家、驻地服务专员网络及优秀人力资源管理团队等。这些优质资源是单个企业所难以承担的，只有通过外包实现共享，才能大幅降低企业的运营成本。

　　 专业经营，提高服务质量。服务质量提升来自两个方面：一是专业服务机构的优质资源带来的服务质量提高；二是外部化明确了服务标准，如专业服务机构都会明确保证在准确率、及时性、合规性这三个指标上达到100%。内部化的人力资源管理可能因相关人员生病、出差及其他意外原因不能及时处理业务，或者因设施落后、业务不精等原因不能高效、合规办理业务。

　　 成本可管理，资源有弹性。人力资源外包采用了服务租赁形式，发包企业根据自身需要可随时向人力资源企业租赁服务。服务租赁为发包企业带来了可管理的服务成本，无需担心前期投资失败和预算失控。服务租赁还为发包企业带来了资源弹性，可根据业务发展状况随时调整资源，既不会因业务量下降出现资源过剩和浪费，也不会因业务快速扩张而出现资源瓶颈。

　　 经营网络化，帮助企业扩张。发包企业可借助接包企业的服务网络实现业务扩张，如将业务扩大到全国范围，甚至走出去，到国外开展经营。比如，中国企业到海外投资时可以利用专业机构提供合规

的人力资源服务，降低跨国经营的风险。

　　 第三方服务，分担风险。人力资源外包可以转移经营管理的风险。不同企业承担的风险不同，对不同风险的敏感程度也不同，因此可以通过调整风险的分布降低损失。人力资源外包转移的风险包括两个方面：一是劳动用工方面的风险，包括法律风险、政策风险、意外风险等；二是服务质量方面的风险，如接包方承诺百分之百的服务质量，达不到服务质量标准要承担经济损失等。

　　 （二）充分开发和利用人力资源

　　 《国家中长期人才发展规划纲要》明确提出了我国“进入世界人才强国行列”的目标。发展人力资源外包，有助于发挥市场配置资源的基础性作用，充分开发和利用人力资源，将我国建设成为人力资源大国。主要体现在以下一些方面：

　　 规模经营，提高人力资源管理水平。人力资源派遣服务开发出多样化的用工需求，提高了企业用工弹性，创造了新的就业机会，包括长期性就业、季节性就业、兼职就业、短工就业等，满足不同人群的就业需求。人力资源管理外包通过利用外部企业的先进设施和管理技能提高了企业在人才招聘、档案管理、薪资福利管理、社会保障管理、商业保险管理、人事手续办理、人力资源培训开发等方面的管理水平。

　　

专业服务，充分保障员工权益。人力资源外包服务企业建设了专业化的队伍，包括人力资源专家，不仅承诺百分之百的服务准确性和合规性，还可以就人力资源最佳实践和各国各地的人力资源法规政策提供咨询。人力资源外包服务企业为发包企业的雇员提供各项服务，发包企业的雇员可以充分利用人力资源企业先进的信息系统了解个人发展、福利保障、薪资等方面的详细情况，很方便地办理相关人事手续。另外，政府部门可以对人力资源外包服务企业进行集中监管，提高监管的效率，充分保障企业员工的合法权益。

　　 开展创新，提升服务质量。人力资源服务的内部提供和外包的最本质区别是引入了市场竞争。内部提供容易导致官僚主义，降低服务质量，甚至产生“大企业病”。在外包方式下，业务转移到外部专业化企业，这些专业化企业在市场竞争压力下积极开展技术和业务创新，不断提升服务质量，提高人力资源服务水平。

　　 （三）促进人力资源服务业发展

　　 经过几十年的发展，全球人力资源外包已发展成为一个规模巨大的产业，涌现出美国ADP、瑞士德科、荷兰任仕达、日本仕达富等全球知名企业，其中一些企业成为《财富》杂志全球500强企业。在欧美等发达国家，人力资源服务外包已具有成熟的业务模式，外包的业务范围和内容也越来越广，约有60%—80%的企业进行人力资源外包。

　　

我国是人口大国，也是经济大国，人力资源服务业具有广阔的发展空间。改革开放以来，随着外商投资企业的进入，人力资源外包在我国逐步发展起来，一些城市成立了外企人力资源服务公司，绕过传统的体制障碍，为外资企业、外商驻华代表机构和国际组织提供专业化人力资源服务。一批世界领先的人力资源外包企业，利用全球服务网络为跨国公司的中国分支机构提供全球标准的人力资源外包服务。近年来，我国人力资源派遣业的发展尤为迅速。据统计，全国派遣工总数2009年已接近3000万人。不过，从总体上看，我国的人力资源外包目前还处于起步阶段，我国大部分本土企业尚未接受人力资源服务外包这一先进的发展模式。

　　 三、人力资源外包的决策与管理

　　 人力资源外包可以帮助企业提高竞争力，但是需要科学决策和管理。

　　 （一）人力资源外包的战略分析

　　 人力资源外包是为企业战略服务的，因此企业战略分析是人力资源外包的基础。企业战略按发展可以分为四种类型：扩张型战略、改进型战略、收缩型战略、企业转型战略。扩张型战略是企业在新兴产业或新兴市场采取的战略，它要求人力资源采取“广招人才，保障发展”的策略，人力资源外包可以借用外部专业服务企业的网络来招聘和管理人才，以满足企业快速增长的人力资源需求；改进型战略是企业在成熟产业或成熟市场采取的战略，它要求人力资源采取“

科学选才，提高效率”的策略，人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来选用和管理人才，提高企业的竞争力；收缩型战略是企业在衰退产业或衰退市场采取的战略，它要求人力资源采取“合理用人，降低成本”的策略，人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来降低人力资源成本，提高企业收益水平；转型战略是企业转向新的业务领域或新的经营模式所采取的战略，它要求人力资源采取“跨行揽才，新建能力”的策略，人力资源外包可以利用外部专业服务企业的能力来寻找跨行业优秀人才，为企业转型提供新的知识和能力。

  （未完待续）

作者：国务院发展研究中心企业研究所 来有为 马骏　

中小企业发展：新环境、新问题、新对策

　　 要坚持充分发挥市场机制作用与政府因势利导相结合，完善基本的制度政策与解决突出问题相结合，加大政策扶持力度与提高企业自身素质相结合，提高政策针对性、实用性以及有效性。

　　 就业是民生之本，中小企业乃就业之基；创新是强国之路，中小企业乃创新之源。进一步促进中小企业发展，必须从以人为本、落实科学发展观的高度充分认识发展中小企业的重大战略意义，把促进中小企业发展上升为重要的国家战略，作为一项基本国策。

　　 当前和今后一个时期，世界经济和我国经济都处在加快调整、深刻变革的重要阶段，我国中小企业发展面临着复杂多变的国内外新环境，充满新的机遇和挑战。

　　 从国际看，国际经济环境对我国中小企业发展有利有弊，机遇大于挑战。世界经济缓慢复苏，新兴经济体市场容量增加，有利于中小企业扩大出口；发达国家经济转型、新技术革命和新兴产业兴起，有利于中小企业承接产业转移，提高在全球分工和产业链中位势；后危机时期全球结构调整和企业重组加快，为中小企业走出去、获取国际品牌和先进技术提供了机遇；发展中国家经济提速，我国中小企业的技术水平和经营模式更贴近当地市场需求，发展潜力和空间较大。

　　 与此同时，全球经济中不稳定不确定因素增多，欧洲国家主权债务危机隐患未消，中东、北非政治社会动荡加剧，日本重大复合型灾害影响深远，主要经济体的宽松货币政策导致全球流动性泛滥，国际大宗商品价格上涨，全球通货膨胀压力加大，贸易和投资保护主义抬头，技术壁垒和“反倾销、反补贴”增多，国际市场竞争日趋激烈，对我国中小企业发展特别是开展国际化经营带来不利影响。

　　 从国内看，我国工业化正向高级阶段过渡，产业结构不断优化升级，内需市场进一步扩大，具有专业化优势、能快速应对市场变化的中小企业将赢得新的发展空间；大力发展战略性新兴产业，建设创新型国家，创新环境改善和科研投入增加，贴近市场需求、具备强烈创新意识和较强市场适应能力的中小企业将占得市场先机；实施互利共赢的开放战略，加强走出去的宏观指导和服务，人民币汇率和资本项目管理的调整，以及我国海外维权能力的增强，有利于中小企业开展国际化经营。

　　 同时，中小企业发展面临的生产要素和资源环境约束也不断增强，突出表现在：劳动力供求结构发生重大变化，劳动力成本快速上升，劳动关系不稳定，劳资争议多发；部分地区特别是东部沿海地区土地供应紧张，土地及相关厂房、商铺、住宅价格不断上涨；能源原材料价格走高，输入型通胀压力增大；节能减排和环境保护的力度加强，一些资源消

耗高、环境污染大的中小企业面临更为紧迫的调整压力。此外，短期内货币政策调整，对中小企业融资的影响也不可忽视。

　　 针对中小企业发展面临的新环境、新问题，国务院发展研究中心在2011年2月成立课题组对此进行了专题研究。课题组赴辽宁、江苏、浙江、湖北、广东、四川、贵州等地开展了调研，与工业和信息化部、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、商务部、中国人民银行、国家工商行政管理总局、中国银行业监督管理委员会等部门和中华全国工商业联合会进行座谈，听取了有关专家学者的意见，并就中小企业融资等问题咨询了东京海上日动保险、淡马锡富登金融控股等海外公司，查阅了大量国内外文献资料。在深入调查研究的基础上，形成了关于中小企业发展新环境、新问题、新对策的课题研究报告。

　　 在调研的基础上，我们建议：要坚持充分发挥市场机制作用与政府因势利导相结合，完善基本的制度政策与解决突出问题相结合，加大政策扶持力度与提高企业自身素质相结合，提高政策针对性、实用性、有效性，加大工作力度，重在鼓励创新，重在吸纳就业，重在扶小扶微，促进我国中小企业又好又快发展。

　　 把发展中小企业摆在重要位置

　　 促进中小企业发展，必须进一步提高对发展中小企业

重要意义的认识，树立正确的政绩观。要将中小企业发展纳入国家和各地经济社会发展的总体战略，制定科学规划。要把促进中小企业发展摆上各级党委和政府的重要议事日程，深入调查研究，及时发现和解决中小企业发展中的突出问题。要完善政策体系，把中央关于中小企业发展的各项政策措施真正落到实处。要进一步改进政府绩效考核体系，把促进中小企业发展、增加社会就业作为重要的考核指标。

　　 继续为中小企业发展营造环境

　　 营造良好环境是中小企业生存发展的基础，要以转变政府职能为切入点，进一步改善中小企业发展的外部环境。这方面，建议突出抓好以下几点：

　　 一是认真清理市场准入和前置审批。建议组织专门力量，独立客观公正地全面梳理各部门设定的市场准入和前置审批项目，认真权衡利弊，向国务院提出具体建议。需要取消的，要坚决予以取消；确实需要保留的，应明确准入条件，消除模糊和歧视条款，简化手续，取消不合理的收费。同时，变事前审批为过程监管。

　　 二是建立有效的涉企收费维权机制。按能免则免、能减则减原则，继续清理与行政许可相关的行政事业单位收费和中介服务收费。建立多种涉企收费维权机制，如建立企业维权投诉网络，强化信息公开和社会监督等。

　　 三是切实加强反垄断执法。依据《反垄断法》，重点治

理垄断环节延伸和滥用市场地位的行为，维护中小企业公平竞争的环境。同时，加快垄断行业国企改革，推进主辅分离，严格限制垄断企业进入非主营业务。

　　 四是合理配置公共资源。统筹公共资源配置，在土地供给、城市规划、园区招商、政府采购等方面为中小企业提供公平发展机会。

　　 以小微企业为重点加强财税扶持力度

　　 一要建立有利于小型和微型企业发展的梯度税收优惠体系。在流转税方面，提高营业税和增值税起征点，对微型企业营业税统一实行3%的优惠税率，同时赋予省级税务机关适当的营业税减免权限，允许符合条件的微型企业自行选择作为小额纳税人或一般纳税人缴纳增值税。对公益性中小企业服务机构，提供有偿服务收入免征营业税及营业税附加。在所得税方面，进一步降低中小企业税收负担，对小型企业统一适用优惠税率，对个体工商户参照个人独资企业征收个人所得税，并适当提高起征点。为简便起见，可考虑对年营业额30万元或50万元以下的微型企业免征所得税。这些企业即使能有10%的利润率，年利润也不过3万元或5万元，还往往是全家经营、超时劳动，对他们免征所得税，合乎情理。

　　 二要显著增加财政对中小企业投入。重点支持服务体系建设、国内外市场开拓、中小企业金融服务发展等项目。

据课题组测算，2010年中央政府对中小企业的直接财政投入约占中央财政支出的0.25%，加上各级地方政府的支出，全国对中小企业的直接资金投入约占全国财政支出的0.45%～0.56%、全国国内生产总值的0.1%～0.12%。建议进一步明确各级政府责任，加大财政投入力度，争取用三年时间使各级财政对中小企业的投入规模翻一番，用五年时间使中小企业的财政投入占财政支出的比重达到1%。

　　 三要研究设立小企业贷款援助基金。可考虑对大企业贷款征收一定的利息附加，同时辅之以必要的直接财政投入和国有资本经营收益划拨，用于建立小企业贷款再担保体系和小企业贷款担保补贴制度，以推动解决小企业“贷款难”问题。

　　 切实缓解中小企业融资困难

　　

加快发展社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构，是缓解中小企业融资难的根本出路。建议一是放宽准入，适度放松社区银行和村镇银行的设立条件，鼓励更多民间资本进入；二是完善差别化监管政策，允许小银行提高存贷比的容忍度，拓展小额贷款公司的融资渠道，改善经营环境；三是加大财税扶持力度，对小型金融机构在减免营业税的基础上适当减免所得税，完善担保补贴制度和发展政策性担保机构。为了防范监管能力不足带来的风险，可先在民间资金充沛、中小企业多、基础条件好的部分东部省市先行先试，然后逐步在全国推广。

　　 进一步引导大中型商业银行为小型和微型企业提供金融服务。鼓励大中型商业银行建立独立核算的小企业金融服务专营机构，改进和完善风险管控制度，提高监管机构对小型和微型企业贷款不良资产比率的容忍度。

　　 同时，还应消除政策障碍，加快发展风险投资、产业投资、企业债券等直接融资工具，拓宽中小企业融资渠道。

　　 大力建设中小企业服务体系

　　 要以社会化、专业化、市场化为导向，以促进中小企业集群式发展和参与产业配套为核心，以培育主体与完善机制为重点，大力创新服务模式、拓展服务领域、提高服务质量、优化服务布局，加快构建以中小企业服务机构为引导，多元化、多样化、多层次的专业服务机构和社会服务主体为支撑的中小企业服务体系，形成“政府扶持中介、中介服务企业”的运行机制，为中小企业提供高质量的服务。

　　 继续加大政府对中小企业服务体系的财政投入，将中小企业服务体系建设资金纳入各级财政预算。加强政策资源整合，增强政府服务机构的服务功能，加大对行业组织、非营利性中小企业服务机构的政策扶持，构建和强化专业性中小企业服务网络。完善财政补助机制和奖励机制，健全中小企业服务机构及各类政策资源使用效果的评价机制和评价标准，逐步推动独立评估机构、公众参与绩效管理，提高财

政资金使用效率和透明度，保障政策资源得到优化配置。重点支持中西部地区以及基层的中小企业服务机构建设，争取在未来五年各省区市都建立三级覆盖的中小企业服务网络，服务质量得到显著提升。

　　 加快中小企业技术进步和结构调整

　　 加强共性技术研发和推广应用，促进中小企业技术进步和结构调整。绝大多数中小企业受资金、人才的限制，技术研发能力弱，创新活动少，而国家的科技创新力量和资金投入主要集中在科研机构和科技型企业，应大力引导这些创新资源为中小企业服务。

　　 加强中小企业技术进步和结构调整的规划，支持引导科研机构开发中小企业急需的技术。依托中小企业服务体系开展技术推广工作，为中小企业提供技术和管理培训以及技术咨询服务；发挥企业间组织和行业协会作用，鼓励企业联合创新；通过税收减免、资金补贴等扶持技术服务机构发展，为中小企业提供试验、检测、标准认证、技术交易、专利代理等服务；鼓励设备融资租赁业务，帮助中小企业加快技术改造步伐；允许中小企业实行固定资产加速折旧和税前扣除，加强企业设备更新能力。

　　 总结借鉴一些地区的成功经验，支持中小企业组建产业联盟，研发共性技术、制定技术标准、共用大型设备、联合开拓国内外市场；在产业集群中扶持设立中小企业创新平

台，按照“政府支持、企业自治、市场化运行”的原则，为中小企业提供技术研发和中介服务，加快传统产业升级步伐。

　　 完善节能减排和淘汰落后产能政策，推动中小企业结构调整。严格贯彻执行国家的资源环境政策，根据行业特点制定科学的技术标准，依法行政，避免“一刀切”“强行拉闸”等极端行为。

　　 同时，还可以借鉴国外的先进经验，鼓励大中小企业间开展技术合作，如日本规定大型企业帮助中小企业实现的减排量可计入大企业账户，激励大企业将先进技术和管理向中小企业转移。

　　 积极构建和谐劳动关系

　　 促进中小企业建立和谐稳定的劳动关系，是应对劳动力供求关系重大变化、保持中小企业稳定发展的迫切需要。应主要从以下几个方面作出努力：

　　 以帮助农民工实现社会权利为突破口，稳定劳动关系预期，缓解中小企业用工荒和留人难问题；积极引导中小企业对工资分配、工作时间、劳动安全卫生等用工问题依法通过集体协商予以确定或调整，在保障职工民主权利和经济利益的同时，增强企业的凝聚力和职工对企业的忠诚度，促进劳资双方互信合作；建立全国联网的中小企业就业信息平台，消除信息不足带来的供求矛盾；加大技能培训和职业教育投入力度，增强培训针对性，提高中小企业用工质量。

　　 目前，五项社会保险缴费相当于员工工资的40%左右，对小型和微型企业相应缴费负担较重，建议通过给予社保补贴，减轻他们的社保缴费负担。

　　 鼓励中小企业开展国际化经营

　　 当前我国中小企业国际化经营进入新阶段，在促进外贸中小企业转型升级的同时，帮助有条件的中小企业走出去，是促进中小企业发展的一项重要任务。

　　 随着国内外经济环境的变化和企业实力的提升，我国中小企业将更加关注国际贸易之外的业务，而现有政策体系中缺乏支持中小企业境外直接投资、服务外包和国际合作方面的措施，建议增加相关支持举措。

　　 可考虑在现有中小企业国际市场开拓基金和中小企业国际交流工作中，增加相应的职能和政策手段，也可考虑设计并实施新的支持科目，如建立中小企业走出去专项基金等。增加对中小企业各类国际业务的保险额度，提高保险力度，加大中小企业出口融资、贴息贷款等政策支持力度。

　　 加强对中小企业开展国际化经营的信息、人才和技术等方面的服务，借鉴日本贸易振兴机构的经验，发挥各类商会和行业协会的作用，为中小企业“走出去”提供咨询服务，提高中小企业国际化经营水平。

　　 加强中小企业工作的领导和协调

　　 做好中小企业工作，需进一步加强和完善中小企业管

理体制，建议充分发挥“促进中小企业发展领导小组”的指导作用，进一步明确和细化各部门职责，重点加强和完善部门间的协调机制，充实中小企业主管部门力量。时机成熟时，可考虑设立高规格、有权威的专门机构，专司中小企业管理和协调工作。

　　 加强中小企业统计分析，是一项基础性工作。目前，我国中小企业统计体系基本处于空白状态，统计部门只统计规模在2000万元以上工业企业，最需要关注的服务业中小企业和规模以下工业企业没有纳入统计范围，不利于中小企业形势分析和科学决策。建议尽快建立普查与抽样相结合的中小企业统计体系，作为应急措施，可由统计部门组织力量，利用经济普查数据统计分析中小企业发展状况。

　　 促进中小企业健康发展，在加大支持力度和搞好服务的同时，还需要加强对中小企业的规范、引导，需要中小企业努力提高自身素质，积极承担社会责任，加强和改善内部管理，依法开展经营，不断提高生存发展能力和市场竞争力。

作者：侯云春 马骏 林家彬 王辉　

中小企业发展新环境新问题新对策

　　

改革开放以来特别是近年来，我国中小企业快速发展，企业数量逐年增加，发展水平不断跨上新台阶。据第二次全国经济普查，2008年我国中小企业数量（含持照个体工商户）约3700万户。据国家统计局统计，2010年全国规模以上中小工业企业数量达到44.9万家，实现总产值49.8万亿元，分别比2005年增长50.1%和240%。中小企业对经济社会发展贡献巨大，创造了全国60%的国内生产总值，贡献了全国50%以上的税收，提供了80%的城镇就业岗位，全国65%的发明专利、75%以上的企业技术创新和80%以上的新产品开发都是由中小企业完成的。

　　 党中央、国务院一直高度重视中小企业发展，各地区各部门普遍加大了工作力度，有力地促进了中小企业的发展。

　　 中小企业发展困难仍很突出

　　 我国中小企业发展虽然取得了显著成绩，但总体发展水平较低，存在的问题和困难不容忽视，特别是制约中小企业发展的突出问题尚未得到有效解决。主要表现在：

　　 （一）中小企业基础薄弱、发展质量低

　　 我国千人拥有中小企业约28个，低于发达国家平均的45个，略高于发展中国家平均的25个，但是其中80%为平均规模只有2～3人的个体工商户，绝大多数中小企业停留在家庭经营阶段。我国多数中小企业经营粗放，技术和管理水平低，主要依靠“高投入、高能耗、高排放”和“低成本、低价格、低利润”

参与市场竞争。在企业管理、文化建设、品牌经营、技术创新等方面都比较落后，员工“工资待遇低、社保不到位、劳动强度大、工作环境差”的问题普遍存在。据统计，我国中小工业企业的产品增值率只有发达国家的一半左右。另外，我国中小企业成活率低、寿命短、抗风险能力差，平均寿命仅为3.7年，相比欧洲和日本的12.5年、美国的8.2年，存在较大差距。

　　 （二）市场进入仍有不少障碍

　　 在我国，准入管制和前置审批妨碍中小企业市场进入的问题比较突出。当前在基础产业、基础设施、市政公用事业、社会事业、金融服务、国防工业等领域的准入管制方面对中小企业存在一定的歧视，中小企业特别是民营中小企业难以进入。国务院出台鼓励和引导民间投资的意见并落实了部委分工，但受垄断行业改革和政府职能转变滞后的制约，工作进展缓慢。一些部门为了方便监管，过多过滥设置前置审批手续，增加了企业负担，这也是造成有些中小企业无照无证经营的重要原因之一。如沿海某省会城市要求个体工商户办理工商登记时必须提交房管部门备案的房屋租赁合同，房管部门为避免担责设置了十余项前置审批，每项审批都费时费力。这些部门热衷于设置前置审批有深层次原因，不少业务主管部门借高门槛减少监管成本，也不排除个别部门为揽权推责以设置高门槛代替合理监管。

　　

市场垄断也是妨碍中小企业进入的重要障碍。如有些垄断行业的大型国有企业将业务延伸到竞争性环节，利用交叉补贴获取竞争优势；有些大型连锁超市涉嫌滥用市场地位，随意拖延占用中小企业的货款或收取费用。中小企业处于市场弱势地位，最容易受到市场垄断的挤压和伤害。

　　 有些政府部门的不合理政策也影响中小企业创立和发展。如政府在土地供应方面重视大企业忽视小企业，在城市规划中未充分考虑中小企业的需求，在产业园招商中设置门槛过高，在政府采购中未给中小企业应有的空间等。

　　 （三）企业负担仍然较重

　　 中小企业税负总体较重。我国税制以流转税为主体，导致盈利水平较低的小型和微型企业实际税负偏重。我国大型企业与中小企业税负标准虽然相同或大致相当，但大型企业和部分中型企业比较容易获得各种名目的直接或间接税收优惠或财政补贴。为应对国际金融危机，国家出台了中小企业税收优惠政策，但力度有限，而且一些减免税政策因认定成本高导致实际执行效果大打折扣。我国个体工商户的增值税与营业税起征点偏低，按照月营业收入2000～5000元和1000～5000元的纳税标准，许多低收入个体户家庭也被纳入征税范围。个体工商户所得税与工薪阶层所得税起征点相同，但边际税率明显偏高，创业不如打工。一些地方执法不公也增加了企业负担，个别地方甚至为完成税收任务随意增加企业税负，如从高核定收入基数、提前征收税款等。

　　 中小企业长期遭受乱收费的困扰。国家法定的行政事业收费虽然不多，但乱摊派、乱罚款、乱检查、乱评比、乱认证、乱培训等形式的乱收费层出不穷。政府部门乱收费的原因很多，有的地方借乱收费缓解财政困难，有的部门利用手中权力寻租，通过下属事业单位乱收费谋取部门利益，有的基层执法管理人员违规违纪乱收费谋取个人利益，等等。另外，政府控制的水、电、气、土地等资源也都向大企业、大项目倾斜，中小企业特别是中小服务业企业商务成本偏高。

　　 （四）融资难问题未得到有效解决

　　 在各地区各部门的大力帮助下，中小企业的融资难问题得到一定的缓解，可抵押资产多、经营状况好的中型企业融资条件改善比较显著。但是，小型和微型企业融资依然非常困难。据工业和信息化部统计，银行信贷可以全覆盖大型企业，覆盖80%中型企业，而规模以下小企业80%无缘银行信贷。2010年授信额在500万元以下的小企业贷款占全国企业贷款余额的比重不超过5%。同时，中小企业融资还存在成本偏高的问题。据测算，我国小企业贷款成本比大企业要高出6～8个百分点，而国外仅高出1.5～2个百分点。

　　 我国中小企业融资难的主要原因是金融体系不完善。国内外经验表明，社区银行、村镇银行、小额贷款公司、担

保公司、融资租赁公司等中小金融服务机构，是解决中小企业融资的主渠道，他们的商业模式与大型银行有着重要区别，主要从事大型银行不愿做、不会做的中小企业融资服务。据统计，美国资产在10亿美元以下的小银行有7000多家，主要服务于社区小企业，而我国小银行不足600家，且金融资产主要集中在大型银行。另外，我国直接融资渠道过窄，风险投资、产业基金、企业债券等形式的直接融资规模相对较小，大量适合直接融资的项目无法获得资金，或者占用间接融资的资金。

　　 （五）中小企业服务体系不完善

　　 我国中小企业服务体系经过十年建设取得了重要成绩，但仍远远不能满足中小企业的现实需求。主要是：网络覆盖面低，多数省区市未实现省、市、县三级全覆盖；布局不合理，现有机构主要集中在大中城市，越往基层机构越少；区域差异大，中西部地区显著落后于东部地区；机构能力弱，多数地方服务机构“小、散、弱”；服务质量低，公益性服务无法满足企业需求，商业化服务“不敢用、用不起”。

　　 中小企业服务体系不完善有多方面原因：首先是政府投入不足，远远不能满足中小企业服务体系建设和项目运营的资金需求。其次，中小企业服务机构定位不清，动员社会资源能力不足。政府设立的公益性服务机构治理机制不完善，服务效率低；政府资源分散于不同行政部门，难以充分发挥协同效应；行业协会、企业间组织和社会中介组织发育不充分，企业生态环境不完善等，也都是重要原因。

　　 以上这些问题，有中小企业素质、实力和管理方面的因素，但大多与政策不完善有直接关系。主要表现在：政策目标不明确，最需要帮助的小型和微型企业没有成为政策扶持的重点；政策工具不合理，选择性政策过多导致“锦上添花易、雪中送炭难”，小型和微型企业难以受惠；政策力度不够，一些政策虽然针对性较强，但资源投入不足，不能真正解决中小企业的困难；政策不落实、执行不到位。造成这种状况的原因是多方面的，突出的是，在现行财税体制和利益格局下，GDP和财政收入直接关系地方利益和政绩，而劳动力则可以在地区间流动就业，前者是硬约束，后者是软任务。许多地方热衷于发展能更多带来GDP和财政收入的大项目大企业，中小企业虽然能大量增加就业，但短期内对GDP和财政收入的贡献不大，同时还需要政府投入财力支持，一些地方往往对发展中小企业重视不够、积极性不高。

　　 中小企业发展面临新机遇新挑战

　　 当前和今后一个时期，世界经济和我国经济都处在加快调整、深刻变革的重要阶段，我国中小企业发展面临着复杂多变的国内外新环境，充满新的机遇和挑战。

　　 从国际看，经济全球化和区域经济一体化深入发展，呈现出不断深化和保护主义并存的新特点，国际金融危机加快

了全球经济结构调整和经济体系变革的步伐，科技创新和产业转型孕育新的突破，新兴经济体的群体性崛起引人瞩目。国际经济环境对于我国中小企业发展有利有弊，机遇大于挑战。世界经济缓慢复苏，新兴经济体市场容量增加，有利于中小企业扩大出口；发达国家经济转型、新技术革命和新兴产业兴起，有利于中小企业承接产业转移，提高在全球分工和产业链中的位势；后危机时期全球结构调整和企业重组加快，为中小企业“走出去”、获取国际品牌和先进技术提供了机遇；发展中国家经济提速，我国中小企业的技术水平和经营模式更贴近当地市场需求，发展潜力和空间较大。与此同时，全球经济中不稳定不确定因素增多，欧洲国家主权债务危机隐患未消，中东、北非政治社会动荡加剧，日本重大复合型灾害影响深远，主要经济体的宽松货币政策导致全球流动性泛滥，国际大宗商品价格上涨，全球通货膨胀压力加大，贸易和投资保护主义抬头，技术壁垒和“反倾销、反补贴”增多，国际市场竞争日趋激烈，对我国中小企业发展特别是开展国际化经营带来不利影响。

（未完待续）

作者：国务院发展研究中心课题组（执笔：侯云春 马骏 林家彬 王辉）

加快部署下一代移动宽带技术

　　 抓住新技术革命的机遇是应对国际金融危机和实现发展方式转变的关键举措。下一代移动宽带技术将加快信息革命的步伐，对全球经济社会产生重大影响。2011年全球已有29个国家的49个下一代移动网络投入商用，预计2012年将有50多个国家的119个下一代移动网络投入商用。我国也必须加快步伐。

　　 下一代移动宽带技术将加快国家信息化发展

　　 相比第三代移动技术，下一代移动宽带技术无论是传输速率还是频谱资源利用效率等都获得了大幅提升。“数据爆炸”要求电信运营企业每年必须成倍提高数据传输能力，我国应对的根本出路在于采用能力更强、成本更低、频率利用率更高的下一代宽带移动技术。这对推进国家信息化战略的实施，提高信息化水平具有重要意义。

　　 下一代移动宽带技术主要指LTE（长期演进技术）和AdvancedLTE（高级别长期演进技术）。由于采用了OFDM（正交频分复用）和MIMO（多入多出）两项关键创新，下一代移动宽带技术相比第三代移动技术有了质的飞跃，包括：传输速率提高数十倍甚至数百倍，频谱资源利用效率提高3～4倍，业务质量大幅提升，网络部署灵活性显著增强等。

　　 下一代移动宽带技术可以满足当前所有移动业务的带宽需求并创造大量新的服务形态，而且单位价格不断下降，对固定宽带也形成直接竞争。下一代移动宽带技术的应用必将加快互联网和物联网的发展，推进国家信息化战略的实施，提高信息化水平。

　　 目前，移动通信业正在发生“数据爆炸”现象。由于移动宽带技术的应用和智能终端的普及，移动通信的数据流量呈现爆炸式增长趋势。韩国电信2010年移动数据流量比2009年增长了33倍，美国AT＆T公司移动数据流量2007～2010年增长了80倍，中国移动公司的移动数据流量2008～2010年增长了14倍。据权威机构预测，2010～2015年全球移动数据流量将增长26倍，我国人均移动数据流量将增长37倍。

　　 “数据爆炸”要求电信运营企业每年必须成倍提高数据传输能力。我国电信运营企业当前的对策主要是大规模增加设备，但成本压力不断增加，而且很快就会受到频率资源的硬约束。应对“数据爆炸”

的根本出路是采用能力更强、成本更低、频率利用率更高的下一代宽带移动技术。

　　 自主创新的下一代移动宽带技术需要通过大规模商用提升竞争力

　　 在国外标准已经开始大规模商用，并带动全球企业不断加大研发和生产投入之际，我们必须迎头赶上，争取与国际领先企业在相同起跑线上竞争，而这要求我们务必加快自主创新的TD—LTE技术标准的商用步伐，通过大规模商用带动产业链不断完善，同时在全球运营业产生示范效应，否则自主创新将成为一句空话。

　　 我国自主创新的下一代移动宽带技术标准TD-LTE正面临严峻的挑战。国内制造和运营企业在第三代移动通信技术标准TD-SCDMA的自主创新过程中深刻认识到后发劣势的巨大不利影响，因此努力在下一代移动宽带技术标准TD—LTE的自主创新中加快步伐，力图与国际领先企业在相同起跑线上竞争。令人担忧的是，国外标准已经开始大规模商用，带动全球企业不断加大研发和生产投入，形成了良性循环的局面。如果国内技术标准迟迟得不到大规模商用，政府大力扶持建立起来的产业链必将萎缩，国内外的电信运营商也将失去采用国内技术标准的信心，我国企业自主创新的努力也将付诸东流。

　　

根据历史经验，换代初期是市场竞争的关键时期，对未来十年的市场格局产生重要影响，因为投资巨大的通信网络对运营商具有极强的锁定效应。在新形势下，我们必须加快自主创新的TD—LTE技术标准的商用步伐，通过大规模商用带动产业链不断完善，同时在全球运营业产生示范效应。

　　 部署下一代移动宽带技术需要解决频率和监管问题

　　 一方面要重新调整频率规划，提高频率资源使用的社会经济价值，使之逐步向市场定价方式转变。另一方面要减少频率资源的无效、低效占用，大力推行数字技术、动态频谱分配技术和智能频谱管理技术，节约频率资源。同时制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策，进一步改善市场结构和促进市场竞争。

　　 建议尽快完成频率资源准备工作，为下一代移动宽带技术应用创造基本条件。无线频率的稀缺性对信息产业发展的制约越来越突出，不仅已规划频率需要进行清理，而且未来总量供需缺口巨大。传统的频率分配方式已经不适应技术和需求的变化，发达国家都在推行频率高效利用技术，重新调整频率资源的分配，如美国正大幅增加

互联网服务的频率。建议借鉴国外经验，对传统的频率资源规划和分配进行改革，将更多的频率资源应用到下一代移动宽带等对国家信息化影响巨大的新技术上。主要措施包括：根据技术发展、需求变化、电磁特定等因素重新调整频率规划，提高频率资源使用的社会经济价值；从传统的行政指定分配方式逐步向市场定价方式转变，减少频率资源的无效、低效占用；大力推行数字技术、动态频谱分配技术和智能频谱管理技术，节约频率资源。

　　 制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策，进一步改善市场结构和促进市场竞争。有关部门利用发放第三代移动牌照的机会重组了电信市场，初步形成了三家全业务运营商相互竞争的格局，但互联网、移动通信等细分市场的结构还有待改善。建议及早评估下一代移动宽带技术应用对市场竞争格局的影响，结合国家鼓励自主创新的要求，制定合理的技术标准部署方案和配套监管政策，进一步改善市场结构和促进市场竞争。初步评估，下一代移动宽带技术有利于运营企业提高发展能力和降低未来投资成本，而且不会导致既有网络投资的沉没和浪费，因为运营商一般采用“低世代网络保障广覆盖，高世代网络支援热点地区；新网叠加旧网，手机多模兼容”的循序渐进发展策略。监管部门应重点关注不同技术标准对不同运营商的影响。考虑网络建设到商用需要l一2年时间，方案研究工作宜尽早启动。

作者：马骏 贾涛

煤电一体化并非发电企业的发展方向

　　 煤电一体化的政策思路由煤电联营发展而来，但政策内涵完全不同，已被作为解决煤电矛盾和火电企业经营困境的一项重要措施。煤电一体化短期内确可改善火电企业财务状况，但长期则可能对电力行业发展带来不利影响。要从根本上解决煤电矛盾，关键还是要坚持市场化改革方向，尽快理顺煤电价格机制。

　　 煤电一体化使得发电企业多元化风险正在快速上升

　　 煤电一体化使得五大发电集团纷纷快步进入煤炭行业，由于是初次涉足，而且多为被动进入，多元化风险正在快速累积，有些甚至已经开始面临技术和市场的双重风险。

　　 2002年电力体制改革后，新成立的五大发电集团基本上都只有单一发电业务。近几年，在煤电一体化政策引导下，五大发电集团纷纷快步进入煤炭行业。煤炭业务资产总量快速提升，由2008年的314亿元增长到2010年的948亿元，两年翻了一番半。目前全国煤炭资源开发竞争激烈，地方政府在分配煤炭资源时一般都要求按比例投资煤炭深加工或非煤项目，这就使得五大发电集团在大步进军煤炭行业过程中，与之相关的多元化业务规模和范围均被大幅放大。从

2008年到2010年，五大发电集团的煤炭相关业务资产总额由630亿元增长到2，149亿元，涉及煤化工、冶金、交通运输等多个领域，投资增幅远高于发电主业，甚至高于煤炭业务本身。煤炭及相关多元化业务在五大发电集团中所占份额快速提高，资产占比由2008年的4.1%大幅提高到2010年的9.1%。

　　 这种情况目前还在愈演愈烈，五大发电集团都将目标瞄准为“亿吨”级煤炭企业。按照这种发展趋势，估计到2015年，五大发电集团以煤炭为核心的多元化业务比重将会超过20%。很多领域五大发电集团都是初次涉足，而且多为被动进入，多元化风险正在快速累积。有的发电企业大规模进入大型煤化工项目，已经开始面临技术和市场的双重风险。

　　 煤电一体化的利弊

　　 短期内，煤电一体化虽可增加企业的利润来源，改善企业财务状况，但从长期以及美国的相关经验来看，可能重现过去厂网不分的电力企业与独立发电企业共存的行业困局。

　　 改善财务状况和提升企业盈利水平是发电企业进军煤炭领域的主要目的。煤炭是资源性产品，只要以合适的价格获取资源，投资收益可以得到保障。在煤价不断上涨和电价调整滞后的背景下，发电企业投资煤炭的热情不断高涨。五大发电集团煤炭及相关业务的利润总额近年大幅增长，由

2008年的“亿元增长到2010年的87亿元，占总利润的34%，个别企业甚至超过50%，成为企业利润重要来源。

　　 发电企业高调进军煤炭行业对主业发展并没有实质性帮助，反而弱化了投资发电业务的意愿和能力。以煤炭为核心的多元化业务资产盈利能力远高于发电主业，企业将大量资金投向多元化业务。煤电矛盾突出时，发电企业更愿意将煤炭外销，而不是留在企业内部用于发电，与煤电一体化政策目的相悖。其结果是，发电主业经营状况得不到改善，企业又大规模投资煤炭行业，双重冲击下，原本资产负债率就很高的五大发电集团更是“雪上加霜”。五大发电集团平均负债率已连续多年超过80%，有的电厂甚至超过100%，企业“去火电化”情绪严重。行业统计数据显示，我国火电投资已连续六年同比大幅减少，2011年完成1，054亿元，同比下降26%，仅为2005年的46%。这一势头如不尽快遏制，未来几年很可能重现“硬缺电”（电力装机不足）的局面。

　　 煤电一体化程度过高不利于电力行业的市场化改革。短期看，发电企业作为煤炭经营者制约煤价上涨的动力减弱，甚至可能成为推动煤电价格轮番上涨的重要力量。长期看，煤电一体化企业可以利用内部上下游的交叉补贴控制市场，挤压独立发电企业的生存空间，在电力供给侧形成较强的价格控制力，重现过去厂网不分的电力企业与独立发电企业共存的行业困局，结果只能是新一轮的“拆分”

。美国历史上也曾掀起过煤电一体化的潮流，但20世纪90年代以来呈现的是专业化发展趋势，发电企业纷纷退出煤炭领域，煤电关系模式基本固定为长期合同。

　　 坚持市场化改革方向，尽快理顺煤电价格机制

　　 五大发电集团要加强发电主业的投资，并将已形成的多元化业务收益投资于发电主业。同时建立开放的电力交易市场，尽快形成市场化的电价机制。

　　 合理引导发电企业适度发展多元化业务。中央五大发电集团是我国电力供应的主要力量，承担着全国近50%的电力供应，做好做强发电业务是其根本职责。五大发电集团的多元化业务应促进发电主业的发展