经验交流系列第797期（7篇）京津冀协同发展八周年和雄安新区设立五周年座谈会专家发言材料汇编VIP专享

推进京津冀区域高质量发展的新进展

京津冀协同发展八周年和雄安新区设立五周年座谈会专家发言材料汇编

（2022年7月）

京津冀协同发展成效与战略思考

孙久文

京津冀协同发展已经取得了巨大的成效。从开始“谋思路、打基础、寻突破”，发展到“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”的攻坚阶段。在新形势下，京津冀三地的区域经济要继续更好地服务这一重大国家战略。

一、京津冀协同发展的巨大成效

京津冀协同发展已历八年，进入成熟的协同阶段。八年来京津冀协同发展

的成效，可以总结为以下几点：

第一，坚持统一规划，形成协同发展的体制保障。京津冀地区是率先探索自上而下结合的制度和规划体系的地区。中央《京津冀协同发展规划纲要》的审议通过，确定了顶层设计的总体方向，各地区把协同发展作为重要的历史性机遇期，实现优化区域发展格局、转换区域发展动力、拓展区域发展空间和改善区域发展环境的目标。

第二，京津冀地区基本公共服务实现一体化发展的目标。京津冀协同发展以来，京津冀地区在公共教育、医疗卫生、劳动就业、社会保险和公共文化体育等方面均取得了显著成就。特别是基础教育领域，推动京津优质中小学、幼儿园与河北的学校开展跨省域合作办学；而在医疗方面，北京与河北唐山、张家口等地区医疗卫生合作项目有效运转；另外在公共文化服务、群众文化活动、演出艺术发展等领域实现资源互通共享。

第三，通过牵住疏解北京非首都功能这一“牛鼻子”，不断调整空间结构，改善空间环境，有效缓解了北京“大城市病”等突出问题。特别是2021年，在党中央的领导下制定实施了北京非首都功能疏解的新方案，加快构建疏解激励约束政策体系，使北京非首都功能疏解取得突破性进展。

第四，在产业、交通和生态环保这三大先行领域取得突出进展。（1）产业转移和分工。京津冀产业梯度转移和协同发展的核心是北京与河北的产业对接。一系列制度安排保障了产业转移的有序进行。例如，《京津冀产业转移指南》

规划打造了46个专业化产业转移承接平台；《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》等文件较好地解决了三地政府利益分配的问题。（2）交通综合网络。突出表现在轨道交通方面，“轨道上的京津冀”初步形成并不断发挥作用，基本形成了以“北京—天津—石家庄”为核心的1小时通勤圈。（3）生态环境治理。京津冀在环境污染治理和生态协同共治方面收效显著。2020年5月，京津冀同步施行《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，这是三地针对大气污染防治在生态环境地方立法上的首次协同。

二、京津冀协同发展的内在机制

总结八年来协同发展的收获，京津冀一体化的步伐逐步加快，得益于京津冀三个地区在思想上对协同发展的认识的统一。经过八年的实践，京津冀三地都已经充分意识到，在新时代的区域发展过程中，区域一体已经是常态，谁也离不开谁。独自发展、地方保护等现象，在京津冀这个区域已经销声匿迹。这些重点领域协同发展的新突破，为“十四五”时期京津冀协同发展实现了一个良好的开局。

在认识思路上，三地形成统一的发展理念和目标动力，明确了共同的奋斗方针，真正的心往一处想、劲往一处使。在这一过程中，中央和地方的分工是：中央明晰三地职能分工和定位，地方聚焦制定可落地的政策目标。在组织领导上，加强对区域协调发展工作的领导，充分发挥中央与地方区域性协调机制的作用，强化地方主体责任。在资源支持上，提高优惠政策、财政资金等资源的精细性和针对性，推动发展资源实现高效配置。

处理好政府与市场的关系，是实现京津冀协同发展的重要环节。共同推进京津冀协同发展特别是非首都功能疏解，始终坚持市场在资源配置中的决定性作用，转变政府的治理风格和职能，推动政策制定落地，推进京津冀地区各省市发展定位的具体落实。

三、面向新形势的战略思考

当前，面向新的发展形势，我们提出以下几点战略思考。

第一，发挥京津冀世界级城市群的重要作用。经过多年发展，京津冀地区已经发展成为由北京、天津和石家庄三个都市圈组成的世界级城市群，每一个都市圈都根据经济社会形势的动态变化，在适时地调整目标定位。要重视和推进都市圈的形成与发展，优化京津冀地区的空间结构。

第二，依托城市建设做大做强优势特色产业。北京最大的优势是高端服务

业和高新技术产业，天津的最大优势是现代制造业和北方最大的港口之一，河北的最大优势是土地、资源、工业和农业基础。坚持产业分工与城市建设并行，考虑到城市结构的优化，要充分利用国家中心城市、区域中心城市、节点城市培育的良好机遇，进一步推进区域合作，加快人工智能、高端装备、新能源汽车、航空航天、生物医药等高端制造产业的发展。

第三，发挥北京和天津数字经济的独特优势，同时带动河北的数字经济加快发展。以数字经济为代表的新经济业态，具备推动优质要素资源突破时空壁垒传输、促进优质公共服务产品深度下渗、协调区域间要素数量质量分布水平等不可比拟的优势。

2021年北京数字经济竞争力全国第一，天津数字经济综合指数排名第九，高于天津的城市排名，属于数字经济发展第二梯队的前列，是数字经济发展的开拓性城市。国家发改委提出要在京津冀建设全国一体化算力网络国家枢纽节点，要进一步统筹好城市内部和周边区域的数据中心布局，实现大规模算力部署与土地、用能、水、电等资源的协调可持续利用，优化数据中心供给结构，扩展算力增长空间，以服务京津冀重大区域发展战略实施需要。北京、天津有能力承担起数字经济发展的重任并带动河北一起发展。

第四，围绕重新激活天津滨海新区的发展活力，巩固北方的制造业中心。滨海新区从建设开始到形成完整的城市形态，中央政府和天津都投入了大量的人力和物力，形成了巨大的、先进的生产能力，先进的制造业、造船、石油加工等，在北方地区都是首屈一指的。下一步的任务是如何更好地发挥滨海新区的生产能力，重振天津的城市雄风。建议滨海新区与北京城市副中心、北京中关村、河北雄安新区构建起一个新的“增长三角”，借助京津冀协同发展的政策优势，有效分工，密切配合，探索把滨海新区建成现代科技研发和产业化基地的途径。

雄安新区建设深入推进需要思考的新问题

陈耀

一、设立雄安新区五年来成效的回顾

自2017年4月1日中央决定设立雄安新区至今已有五年，按照中央的部署雄安新区真正践行了新发展理念，并向新城新区建设的新模式新样板方向努力，具体表现在以下三个方面。（1）建立了科学的规划和政策体系。在中央的顶层设计下，雄安新区汇集多方专家力量完成了总体规划以及二十多个专项规划，加之中央还专门出台改革开放指导意见以及十几个配套的方案，这些都为雄安新区的建设发展提供了科学的规范导引和有力的政策支撑。也就是说，在政策规划方面，雄安新区形成了一套比较科学完整的体系。（2）构建了一个高质量发展的基础设施构架。雄安新区规划的四纵三横交通大动脉全面打通，特别是京雄城际铁路的开通，从北京西站到雄安仅需50分钟。高标准的基础设施建设应该说是雄安新区迄今最主要的建设任务，为雄安新区集中承接北京非首都功能的疏解，打下了一个非常坚实的基础。（3）突出了生态优先绿色发展的规划建设原则。雄安新区把生态环境的修复治理摆在重要优先位置，特别是对白洋淀的治理，花了很大的代价和投入，清淤、植树、生态补水等工程对白洋淀水质有很大的改善。五年来雄安新区基于高起点规划和高标准建设的成绩有目共睹。

二、雄安新区进入新阶段的使命特征

目前，雄安新区建设可以说已经进入一个新阶段，也就是集中承接北京非首都功能疏解和大规模建设同步推进阶段。这个阶段，跟前面搞规划、搞基础是不同的。京津冀协同发展战略的核心是疏解北京非首都功能，雄安新区是疏解北京非首都功能的一个集中承载地，所以可以认为，现在到了雄安新区真正意义上履行中央赋予战略使命的关口。这个阶段有以下几个特征：

第一，从规模性质来看，大规模的疏解与承接正式拉开序幕。应该说这五年北京的非首都功能一直在疏解，比如以北京的“动批”为代表的大型批发市场和以医药、汽车、电子信息为代表的一般制造业，向津冀地区转移。但是这些疏解还只是非首都功能的一部分，还属于分散型疏解，随着基础设施的完善和公共服务设施的同步完成，向雄安新区集中承载地疏解将开始实质性的启动，雄安进入大规模承接阶段。

第二，从承接的重点领域来看，“高端高新产业”和优质公共服务机构将大量落户新区。比如来自北京的央企总部、学校医院以及文化事业单位等，同时，疏解跟新建可能会同步进行，来自国内外的符合新区发展定位的产业也是雄安承接的使命。

第三，在承接和建设上，会面临一个“资金从哪里来”的问题。雄安新区前期的投入主要来自政府财政和银行信贷，但进入新建设阶段，社会资本的作用将日益凸显。如何形成一个可持续的具有良性循环的融资机制，将是雄安新区进入大规模承接和建设阶段难以回避的现实问题。

第四，在管理体制上，雄安新区的管理体制要从目前的管委会形式向一个新的城市管理体制过渡。也就是说，雄安新区的管理模式不能一直是开发区模式，即管委会形式，而最终要成为一级政府、一座城市的管理，在管理体制上将会产生根本性改变。

三、新阶段需要重视的几个重要问题

首先，“高端高新产业”的承接与发展问题。雄安新区的产业发展要把控住“高端高新产业”这个产业层次上，可能有一定的难度。从原则上讲，雄安新区应高起点规划高标准建设，但是一个地区的发展还是要遵循客观经济规律性。如果当地及周边产业层次很低，不能与雄安形成合理的技术梯度和产业衔接，那么雄安新区的“高端高新产业”可能会形成一个“孤岛”，难以持续的成长。雄安新区在产业选择上，应该符合未来产业发展的趋势，同时，还要考虑到产业的市场饱和度和获利性，能不能可持续发展。一般的区域产业发展，从技术梯度上有一个逐步提高的过程。当前，各地都在竞相发展高端产业，雄安新区能不能有足够的吸引力把它引进来？如果再考虑到现实外部经济环境，严格把控在“高端高新”层次，在招商引资上也是有相当困难的。综合来看，雄安引入产业应从实际出发，体现出原则性与灵活性的结合。

其次，社会资本的引入问题。雄安新区前期的基础设施和公共服务设施的配套完善主要依靠政府融资，之后大规模的建设就转向社会资本的引入。雄安新区在融资上逐步要考虑形成一个良性的循环。过去的土地财政是不可持续的，抛开土地财政，没有了滚动开发的资金来源，雄安新区如何探索出能够满足大规模开发需要的资金良性循环的机制，是摆在面前亟待研究解决的课题。

再次，疏解引发的社会问题。北京非首都功能的疏解可能会产生利益冲突

和社会矛盾，需要提前考虑和预警，在疏解过程中要处理好各种问题的发生。

在疏解过程中会遇到很多问题，应坚持有序疏解、自愿疏解的原则，对于疏解人群的福利受损应考虑相应的补偿，避免在疏解过程中带来一些社会问题，使得疏解工作能够有序顺利的推进。

最后，坚持改革创新问题。在国内新一轮的区域竞争中，雄安新区建设面临的一个非常大的挑战是能否创造有足够吸引力的“政策洼地”。目前，海南自贸港、粤港澳大湾区、浦东新区，还有浙江的共同富裕实验区等南方地区，在政策上都有非常大的优惠，特别是财税政策。北方跟南方的竞争非常大的一个弱势就是政策上没有竞争优势。现在企业注册地的选择首先考虑的问题是政策优惠，特别是创新型的中小企业非常关注。雄安新区今后的发展在政策上需要创新，特别是财税政策。此外，还可以充分发挥雄安新区在住房、户籍制度上的优势，并辅之以更有吸引力的政策，来吸引资本和高端人才，因为要素资本是逐利的。

总的来说，雄安新区由规划政策、基础建设阶段转向进入集中承接与大规模的建设并举阶段，一定要按照中央的战略部署，高标准高质量地建设好雄安新区，使其在京津冀协同发展中发挥好主承载地的作用。通过雄安新区的建设，能够更好地促进京津冀协同联动，并带动河北发展。此外，还应当赋予雄安新区一个重要使命，那就是缩小南北发展差距。目前北方缺乏新的增长引擎，希望雄安新区能够通过大规模的建设提振北方经济。

把握好新阶段雄安新区发展建设的核心要义

杨开忠

雄安新区位于冀中地区，往来首都北京距离适宜，是华北地块内地震活动非常平静的稀有区域，也是华北生态环境本底条件相对优越，水资源承载力相对较强的地区。2017年，以习近平同志为核心的党中央从百年未有之大变局、中华民族伟大复兴两个大局出发，顺应大国首都发展和北京城市从单中心一极摊大饼式发展向多中心网络型发展转变的自然历史过程，作出设立雄安新区的重大历史性战略选择。2022年雄安新区启动区将竣工，从各方面的形势来看，雄安新区发展开始转入新阶段，战略重点已由打造“点、线、面、体”空间基础框架转向聚集能够抗衡北京吸引力、能够生产全球资源配置能力的高端功能。对雄安新区发展建设，我曾于2017年和2021年谈过一些认识和意见[1-2]。在这里，我想在此基础上结合起来谈谈在新阶段雄安新区发展建设应切实把握好的几点核心要义。

第一，坚守初心和使命。2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议指出：“雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区”，“这个定位一定要把握好”。2017年2月23日习近平总书记主持召开雄安新区规划建设工作座谈会，进一步指出雄安新区重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所。要顺便指出的是，考虑到存量和增量疏解相结合是疏解北京城市功能的基本原则，这里所谓“北京疏解出的”既包括北京疏解出来的功能存量也包括截留原本流向北京的功能增量。深刻体会总书记讲话精神，我个人以为，发展雄安新区的初心和使命是把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来，建设大国副都，以更好地发挥首都在实现中华民族伟大复兴中的支撑引领作用。雄安新区发展建设无疑应适应内外环境变化，与时俱进地科学优化目标和路径，但不应忘记和偏离其初心和使命，不应将承接北京疏解出的“行政事业单位”简约为“事业单位”。否则，会弱化市场和公众对雄安新区前景的良好预期，不利于彰显雄安新区发展建设的战略性意义。因此，在积极探索新阶段雄安新区发展建设新目标新路径新举措的过程中，要保持战略定力，不忘初心使命，坚决纠正那种把雄安新区视为一个重大但单纯经济意义上的新区新城倾向，确保各项发展建设管理工作向着大国副都行进。

第二，形成新发展格局新引擎。在新阶段，雄安新区履行初心和使命首要的就是深刻认识和把握在形成全国新发展格局中的地位和作用。对新发展格局的本质，学术界尚存不尽相同的认识和主张。我个人以为，新发展格局的本质既不是以国内大循环为主体的双循环，也不是自立自强的经济现代化新模式，更不是逆全球化的中国式“脱钩”战略，而是具有强大全球资源优化配置能力的双循环现代化格局。在这里，所谓全球资源优化配置能力，是指在全球范围内优化决定“为谁生产、生产什么、如何生产、在哪里生产、谁生产以及按什么规则和程序生产”的能力。北京、上海等是我国全球资源优化配置能力中心地和增长极。因此，2019年11月3日，习近平总书记在上海考察期间强调，上海要强化全球资源配置功能、强化科技创新策源功能、强化高端产业引领功能、强化开放枢纽门户功能。从把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来看，北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所无疑都应是能够抗衡北京吸引力，能够生产全球资源配置能力的高端功能。因此，未来的雄安新区应是我国一个新兴的全球资源配置能力生产中心，我国形成新发展格局的新引擎。

第三，坚持把雄安新区建设成为具有全球影响力的国家科技创新新城。科技创新是全球资源优化配置能力的第一动力源，对实现中华民族伟大复兴具有关键意义。党的十九届五中全会提出支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心。雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区，同上海浦东、广东深圳那样具有全国意义。作为一个具有全国意义的首都功能拓展区，党中央、国务院批复的《河北雄安新区规划纲要》要求雄安汇聚全球创新资源，发展高端高新产业，打造创新驱动发展引领区。为打造创新驱动发展引领区，在新阶段雄安新区要抓住科技强国、建设国际科技创新中心的战略机会，尽快地争取把雄安新区建设全球科技创新新城纳入国家经济社会发展战略规划。这是雄安新区把疏解北京中心城区功能同实现中华民族伟大复兴有效结合起来，获取全球资源优化配置能力，建设大国副都的关键之一。

第四，协调发展高端功能、创新、人才、空间品质。按照我所倡导的“新空间经济学”，在基于数据，信息，知识之生产、流通和使用的经济中，一个地区在全国区域体系中能否相对兴起关键在其空间品质是否能够吸引具有足够竞争力的创新人才。雄安新区要聚集承载的五方面高端功能无不是基于数据、信息、知识之生产传播使用的功能，成功的关键无疑在能否以卓越的空间品质

吸引可与北京抗衡的卓越创新人才。这里，所谓空间品质即一个地方有效可及的不可贸易品数量、种类和质量。按规划要求，部分总部央企法人已落户雄安新区。然而，应该看到的是，因所需要的创新人才不愿进驻雄安，一些落户雄安的总部企业法人已在北京开办子公司分公司吸引和留住创新人才。这样，对一些总部企业，所谓落户雄安基本上就限于在雄安新区进行工商登记、挂牌和相应的纳税义务。为什么创新人才不愿落户雄安？关键在于雄安新区尚不具有能够抗衡北京吸引力的教育等优质公共服务。所以，新阶段雄安新区发展建设要处理好高端功能、创新能力、创新人才、空间品质的发展关系，把打造卓越的空间品质作为战略重点，以推进公立学校、医院迁入提升为抓手，大力发展国际一流的优质教育、医疗等公共服务，提升空间品质。

第五，坚持行政事业单位疏解先导。雄安新区承接北京疏解的高端功能要处理好行政事业单位、央企和社会资本之间的关系。考虑到企业、社会资本是逐利的，应借鉴日本筑波、韩国大田科学城和世宗的经验，坚持疏解央企、行政事业单位先行，以此引导社会资本跟进。这是自上而下的社会经济疏解规律，尊重、顺应这个规律，是自上而下成功疏解之路。事实上，当年深圳经济特区经济功能聚集也是服从这一规律的，先是大的国企进入，然后诱致社会资本和外资进入。目前，阿里巴巴、百度、腾讯、中国电信、中国人保、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等总部企业已经在雄安设置分支机构，并有了央企一条街。然而，至今未显现承接北京疏解出的行政事业单位之势。这种状况不利于更加有效地推进雄安新区发展建设，相关方面应尽快明确雄安新区承接北京疏解出的国家行政事业单位清单并作为先导加紧其疏解承接工作。

第六，处理好原居民和新移民的关系。人才驱动是雄安新区发展建设的决定因素。雄安新区要深刻把握全球“脑力战争”的规律，面向人才为基础的新移民，以起步区和外围组团的新建社区为主体，打造具有全球竞争力的优质生活圈。然而，应该看到，雄安新区现有人口110万，占规划目标人口规模相当大的比例，新阶段在集聚高端功能的发展中要努力公正统筹处理好新移民和原居民发展的关系，营造新移民和原居民更加和谐的共同发展局面。为此，要按照公正转型的要求，面向雄安新区的战略定位，有序组织针对原居民的教育培训，处理好产业转型、城乡拆迁中的经济补偿问题，让老百姓有获得感、幸福感和安全感。特别需要强调的是，雄安新区周边特色小城镇的重组社区人口老龄化

程度明显较高、人口受教育培训程度明显较低，中老年群体再就业和安置问题相对突出，应在提高居民社会保障和医疗保险标准的同时，加大对口就业培训力度，确保居民职业转换和生活结构重建顺利进行，做到老有所养、老有所用。

第七，处理好雄安新区与周边地区的关系。一是坚持自立发展，处理好与北京、天津、石家庄的职住和交通关系。通勤圈是相当比例（例如，美国要求15%以上，日本要求10%以上）的上班族往返居住地点和工作地点的过程所延展的地理范围，有助于更多地获取集聚收益。未来雄安新区与接壤的保定、廊坊、沧州部分城镇势必形成基于通勤的都市圈。然而，过度通勤圈会导致集聚不经济。例如，日本东京都市圈目前通勤范围大